LES ATTRIBUTIONS DE L'ÉTAT

En tenant compte de l'évolution historique et des nécessités présentes de la vie individuelle et de la vie collective, TÉtat a des attributions qui lui sont essentielles et d'autres qui lui sont facultatives. Il doit préserver la nation de toutes les attaques du dehors; il doit, en outre, faire observer la paix à l'intérieur. Ce sont là ses fonctions primordiales qui doivent être exactement remplies pour que la nation et la société soient dans un état normal et que les germes de bien-être et de progrès qu'elles contiennent puissent se développer.

Ces deux attributions de l'État, qui ne sont que les deux faces d'une même mission, ont reçu de certains économistes le nom commun de service de sécurité. Beaucoup, parmi les anciens écrivains, témoins des abus du pouvoir réglementaire ot des manifestes désordres du pouvoir fiscal, ont prétendu borner à ce service de sécurité toute la fonction de l'État. Ils recommandaient, en toute autre matière, à l'État une abstention systématique : cette doctrine a été condamnée comme conduisant à ce que l'on appelle « le nihilisme gouvernemental. »

Elle est certainement trop étroite. Ce n'est pas que le service de sécurité, pour le prendre dans son acception la plus étendue et le suivre dans toutes les applications qu'il pourrait logique^ ment comporter, ne pût, dans une civilisation comme la nôtre, être beaucoup plus vaste et aller bien plus loin que les physiocrates, par exemple, ne s'y fussent attendus. Un philosophe moraliste très pénétrant, M. Tarde, a fait remarquer que les économistes qui voulaient borner l'État au service de sécurité ne paraissaient pas se douter de l'immense développement d'attributions que cette formule de sécurité pouvait couvrir*. 11 est clair que non seulement la défense contre l'étranger, la répression des crimes et des délits, mais encore la détermination des contrats, d'une certaine façon Thygiéne publique et les précautions qu'elle réclame peuvent rentrer dans cette formule. En l'étendant considérabJaoaônt, on y peut introduire

i Tarde, La Logique sociale^ 1895.

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Tassistance publique et môme une réglementation plus ou moins minutieuse des industries et des commerces. Un logicien subtil pourrait donc, par un lien plus ou moins étroit, presque tout rattacher à ce service de sécurité, qui a paru, au contraire, si précis et si circonscrit à nombre d'économistes. Des extensions de ce genre seraient certainement exagérées; mais, d'autre part, il est incontestable que le service de sécurité ne se peut entendre uniquement de la sécurité matérielle, directe et immédiate de la personne et des biens. Il est certain que la définition du droit privé, en général^ se rattache à la fonction de sécurité dont l'État est investi, que l'hygiène publique, dans ses grandes lignes, en fait partie également, que certains services administratifs généraux et locaux n'y sont pas étrangers. Aussi, quand on déclare que l'État a charge de procurer les conditions générales de sécurité, on lui fait, à coup sûr, une très large ^^ar^. Quand on ajoute qu'il lui incombe de donner un certain concours au progrès de la civilisation, on lui reconnaît encore un domaine plus vaste. Mais pour déterminer approximativement l'étendue de cette sphère de l'Etat, il importe d'étudier la nature de celui-ci, ainsi que la nature des autres agents du mouvement humain, à savoir Vindividu et les associations libres. Ajoutons que la sphère d'action de l'Etat ne peut être fixée mathématiquement à priori, non plus que d'une façon absolument uniforme pour tous les âges et pour tous les peuples. Mais des règles générales, tirées de la nature, tant de l'Etat que des individus et des associations libres, aident, dans chaque cas particulier, à la détermination empirique et expérimentale de cette sphère.

L'ÉTAT n'a aucune SUPÉRIORITÉ NATURELLE ET NÉCESSAIRE d'intelligence OU DE MORALITÉ SUR LES AUTRES ÉLÉMENTS

SOCIAUX. — Absurdité des métaphores qui assimilent l'État

DANS la SOCIÉTÉ AU CERVEAU DANS LE CORPS HUMAIN. — C

tains théoriciens, la plupart allemands, font de l'État une sorte d'abstraction surhumaine, un être qui, au lieu d'avoir ses racines au fond môme de la société, de tirer de celle-ci tous ses sucs, bons et mauvaiS| flotterait pour ainsi dire au-

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dessus d'elle, né se ressentirait ni de ses passions, ni de ses préiugés, ni de ses erreurs, et qui, par définition, aurait toutes les qualités et toutes les vertus, sagesse, modération, pénétration, divination, incorruptibilité, impartialité. L'État, suivant eux, serait fait d'une tout autre pâte, pour employer Texpression vulgaire, que les individus et que les associations libres. Dominant ainsi la société et les hommes, il lui appartiendrait plus ou moins de pétrir la première et de transformer les seconds. Cette sorte d'élévation de l'État au-dessus du milieu humain dont il émane, auquel il se rattache par toutes ses fibres et tous ses organes, a été fort à la mode chez les philosophes d'autrefois. Tous les attributs de perfection que Ton eût désirés pour les hommes et dont on avait le regret de reconnaître que la plupart manquaient ou dont ils ne détenaient que des parcelles insuffisantes, on les conférait, par définition, à l'État, qui devenait ainsi un être extra humain et supra humain.

Dans ces derniers temps, une mode contemporaine, la passion de la biologie, et la manie de rapporter à cette science tous les phénomènes intellectuels ou sociaux, a donné une forme nouvelle à cette sorte de transcendance de l'État.

Certains écrivains allemands, l'un d'eux surtout dont le nom est particulièrement connu, Schseffle, ont pris une peine infinie pour décrire minutieusement toutes les fonctions et tous les organes de la société et les assimiler aux diverses fonctions et aux divers organes du corps humain. Les volumes do Schœfile, Structur und Bau des Socialen Korpers, structure et construction du corps social, sont, à ce point de vue, une merveille à la fois d'ingéniosité et de frivolité.

Dans ce système d'innombrables comparaisons physiologiques et anatomiques entre le corps humain et ce que l'on appelle, par métaphore, le corps social, l'État est classé comme remplissant dans la société la même fonction que celle qui échoit au cerveau dans l'organisme humain; ce serait l'organe suprême de la pensée, de la moralité et de la direction. Les individus et les associations libres seraient vis-à-vis

de l'État dans cette situation tout à fait inférieure où se trouvent dans le corps humain les organes spéciaux de nutrition ou de relation par rapport à l'organe cérébral.

Cette assimilation et la plupart de celles qui rapprochent ies divers organes de la vie sociale des organes du corps humain sont de purs jeux d'esprit, des jeux innocents, si l'on ne prétendait en tirer aucune conclusion pratique, mais qui deviennent dangereux par la prétention que ces recherches vaines et ces conceptions oiseuses doivent influer sur la répar tition des fonctions et des actes entre les divers facteurs sociaux.

Il n'y a aucune similitude à établir entre les cellules du corps humain qui n'ont qu'une vie végétative ou mécanique et les individus qui sont susceptibles dHntelligence, de moralité et de liberté. Bans le corps humain le système nerveux, et particulièrement le cerveau, qui en est l'expression suprême, est le seul centime de la volonté et de la pensée; le pied ni la main ne ^^cnsent ni ne veulent. Dans une société, tout individu peut être aussi bien doué de pensée, de moralité, de prévoyance que VÉtat. Les molécules du cerveau sont, dans le corps de l'homme, composées d'une autre matière que les molécules du pied ou de la main ou de V estomac; la fameuse substance giHse, avec ses propriétés particulières, ne se rencontre que dans le cerveau. Au contraire, les molécules qui forment VEtat concret et dirigeant ne sont pas d'autre nature que les autres molécules sociales, celles qui constituent les individus et les associations libres.

Il faut donc rejeter parmi les vaines subtilités, parmi les sources d'erreur, toutes ces laborieuses comparaisons biologiques entre le corps humain et la société. On doit notamment regarder comme une pédantesque niaiserie, ne reposant sur aucune observation sérieuse, l'assimilation de l'État au cerveau.

Si l'on veut bien examiner le tableau concret du monde, aussi bien dans le temps présent que dans le développement historique, on est obligé d'abandonner cetle thèse frivole et d'en venir à la constatation qui suit : L'Etat est un organisme

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qui est mis dans la main de certains hommes ; il ne pense pas et il ne veut pas par lui-même ; il pense et il ne veut que par la 'pensée et la volonté des hommes qui successivement parlent et veulent en son nom. Or, les hommes qui détiennent les pouvoirs publics, c* est-à-dire qui représentent VÉtat, n'ont pas une structure physique ou mentale différente de celle des autres hommes. Ils n'ont aucune supériorité naturelle innée ou inculquée par la profession même. L'Église peut enseigner qu'un homme faible, revêtu du sacei^doce, est transformé et jouit de grâces divines. La société démocratique ne peut prétendre que les individus portés au pouvoir et qui forment, au moins momentanément, l'État, qui sont VÉtat légiférant et agissant, possèdent, pour les préserver de V erreur, des préjugés ou des passions, des grâces surna*^ turelles d'aucune sorte.

Ainsi l'État participe de toutes les faiblesses humaines, de toutes les influences du milieu où il plonge, d'où il tire sa vie, où il recrute tous ceux qui pensent, veulent, parlent et agissent en son nom. Ce n'est, certes, pas dire que FÉtat soit une simple succession ou juxtaposition de fonctionnaires, passagers ou dispersés, qu'il n'ait pas de permanence ou de cohésion. Comme pour toute institution, publique ou privée, ayant un long passé, il s'est formé une tradition pour l'État en tout pays, qui influe sur les esprits et les actes des hommes successifs auxquels échoit la tâche de représenter l'État. Cette tradition contient et guide, dans une certaine mesure, ceux qui sont les interprètes et les agents passagers de l'État. A travers toutes les défaillances de ces derniers, il y a, d'ordinaire, une façon générale de gouverner et d'administrer qui se poursuit. Cela donne de la permanence, une certaine noblesse et dignité, surtout de loin, aux actes de l'État ; et il arrive, dans les pays civilisés, que )a généralité des détenteurs des pouvoirs publics se laisse en quelque manière pénétrer par un certain sentiment de leur responsabilité à l'égard de cet être permanent. La tradition, comme l'habitude, comme l'initiative, sont des facteurs puissants dans la vie économique ; nous nous sommes souvent appliqué dans cet ouvrage à signaler leur rôle impor-

760 TRAITÉ THÉORIQrE ET PRATIQUE d'ÉCONOMIE POLITIQUE

tant. Néanmoins, si ces facteurs agissent sur les détenteurs momentanés du pouvoir et atténuent l'élément capricieux qui peut provenir de leur caractère propre et de leur instabilité, ils ne peuvent absolument en triompher ni l'annuler. Il n'y a pas là de transsubstantiation ; l'État demeure dépendant de toutes les infirmités de ceux qui le constituent et le représentent.

Ainsi, tout en tenant largement compte de l'influence de la tradition et de l'effet modérateur que produit la fonction sur ceux qui la revêtent momentanément, il reste vrai que l'État, surtout sous un régime de pouvoirs publics à délégation brève, fréquemment renouvelable, vaudra à peu près ce que vaudront les individus qui se succèdent dans les assemblées législatives et au gouvernement. Il faut ajouter que le régime électif, dont l'expérience a été faite longtemps dans les démocraties antiques et qui est pratiqué, à divers degrés, depuis un siècle, surtout dans l'Europe occidentale et en Amérique, ne donne pas, au sujet de la sagesse, de la continuité et de l'impartialité de l'action de l'État, non plus que de Tincorruplibilité de ses représentants, de garanties particulières*. La faillibilité de VEtat est aussi certaine et aussi démontrée par Vhistoire de tous les temps et par l'histoire contemporaine que la faillibilité des individus.

L'ÉTAT NE DOIT PAS ÊTRE CONFONDU AVEC LA SOCIÉTÉ. — EntRE

l'État et l'individu il y a les groupements libres de toutes SORTES. — Quand on parle de la fonction et des attributions de VÉtat, on oppose en général celui-ci à Tindividu ; le célèbre opuscule d'Herbert Spencer m,an adversus state est la formule tranchante de cette conception. Elle induit souvent en erreur les esprits superficiels. Beaucoup de personnes parlent comme s'il n'y avait dans une nation que deux éléments en présence, les individus et l'État; elles en concluent que tout ce que ne peuvent faire les individus isolés, l'État doit s'en charger.

• Nous renvoyons sur ce point à notre ouvraf?e VÉlat Moderne et ses Fondions, où toutes les questions relatives à l'État sont U-aitéPs par nous avec détails et preuves.

DISTINCTION FONDAMENTALE ENTRE l'ÉTAT ET LA SOCIÉTÉ 761

r^us avons été surpris de voir cette conception frivole se glisser, il y a une dizaine d'années, au sein de l'Académie des sciences morales et politiques, et y trouver pour interprètes des philosophes de mérite, tellement il est vrai que l'ignorance de la vie pratique où vivent certains esprits, même parmi les meilleurs, les égare et ne leur permet pas de comprendre le train du monde.

En raisonnant comme il vient d'être dit, on confond VÉiat avec la société^ c'est-à-dire avec l'universalité des habitants d'un pays ; or, la société est infiniment plus vaste et plus féconde que VÉtat ; elle comprend des rapports bien plus variés et plus étendus entre les individus; elle a une plasticité qui, instinctivement, successivement, sans se lasser, produit les combinaisons, les agrégations, les organismes les plus précieux et les mieux adaptés au milieu, aux besoins de chaque temps et de chaque contrée.

L'individu complètement isolé est, en définitive, une exception ; en tout cas, si isolé qu'il soit, il se trouve engagé, d'ordinaire, dans une foule de groupements naturels et sociaux, les uns permanents, les autres temporaires, qui sont étrangers à l'État. Le premier de ces groupements et le plus habituel est la famille, mais il y en a beaucoup d'autres. Les combinaisons suivant lesquelles s'unissent, s'agrègent, puis se quittent et s'isolent les personnes humaines, sous un régime de liberté^ sont au moins aussi nombreuses et aussi compliquées que celles que la chimie peut constater et cataloguer pour les molécules purement matérielles.

A côté de la force collective organisée politiquement, procé' dant par injonction et par contrainte, qui est VÉtat, il surgit de toutes parts d'autres forces collectives spontanées, procédant pat persuasion, chacune constituée en vue d'un but déterminé ei précis, chacune agissant avec des degrés variables, quelquefois très intenses, d'énergie, en dehors de toute coercition. Les forces collectives libres ce sont les diverses associations qui répondent à un sentiment ou à un intérêt, à un besoin ou à une illusion, les issociations religieuses, les associations philanthropiques, les

sociétés civiles, commerciales, financières. Files foisonnent j la sève n'en est jamais épuisée,

Uhomme est un être qui a, par nature, le goût de l'association, non pas de l'association fixe, imposée, immuable, rigide, lui prenant toute son existence, comme rassociation innée des abeilles ou des fourmis, ou des castors, mais de l'association souple, variable, sous toutes les formes. Ce goût de nature, l'éducation et l'expérience l'ont encore développé chez l'homme, La plupart des associations anciennes, celles des églises, subsistent, et chaque jour voyant se former des associations nouvelles, leur nombre finit par défier tout calcul. Il arrive qu'un même homme est souvent engagé dans une centaine d'associations difi'érentes. Même l'ouvrier et le paysan, dans le temps actuel, font et feront de plus en plus partie de groupements libres variés.

Il convient donc de cesser d'opposer l'État et l'individu isolé, de ne voir que ces deux types dans la société, en oubliant la société elle-même et sa propre vertu plastique et génératrice.

Tous les besoins collectifs ne sont pas nécessairement du domaine de l'État; ils n'y rentrent que très exceptionnellement.

Une autre erreur est de penser que, en dehors de l'État, on ne peut rien créer qui ne soit inspiré par l'intérêt personnel, sous la forme de l'intérêt pécuniaire. Adam Smith s'est rendu coupable de cette grave méprise. Après avoir décrit différentes fonctions de l'État, il ajoute : « La troisième fonction de l'État consiste à ériger et à entretenir certains établissements utiles au public, qu'il n'est jamais dans l'intérêt d'un individu ou d'un petit nombre de créer ou d'entretenir pour leur compte, par la raison que les dépenses qu'occasionnent ces établissements surpasseraient les avantages que pourraient en retirer les particuliers qui en feraient les frais ».

Cette proposition d'Adam Smith pèche tout au moins par les considérants, sinon par la conclusion. Cette conception des motifs auxquels obéit l'individu et les groupements libres

DISTINCTION FONDAMENTALE ENTRE l'ÉTAT ET LA SOCIÉTÉ 763

d*individus est étroite et incomplète. Elle mutile l'homme.

// est faux que la personne humaine soit uniquement conduite par l'intérêt personnel, et surtout par la forme la plus grossière de cet intérêt, Vintér et pécuniaire. C'est, sans doute, celui-ci qui prédomine et qui naturellement doit prédominer dans les relations d'ordre purement économique. Mais il n'y a pas que les relations économiques entre les hommes.

D'autres mobiles humains coexistent avec l'intérêt personnel, se développent peut-être avec le temps plus que lui : les convictions religieuses, l'espoir en une autre vie, le ferme propos de la mériter par de bonnes actions, ou simplement la sympathie, le plaisir de s'ennoblir aux yeux de ses concitoyens ou à ses propres yeux, le goût de se distinguer, de faire parler de soi, la recherche de certains honneurs, électifs ou autres, une sorte de luxe se portant sur la moralisation, l'éducation, le soulagement d'autrui, j'allais dire un genre raffiné de sport qui se répand en créations d'établissements d'utilité générale; il y a là toute une variété de sentiments, très nuancés dans leur degré de désintéressement, mais concourant tous au même but : faire profiter la société d'une partie du superflu des individus. C'est donc un des grands torts de beaucoup d'économistes de réduire le mobile de l'action individuelle ou de l'association libre à l'intérêt pécuniaire.

Les individus, soit par leur action isolée, soit surtout par leur contribution à des sociétés libres, ont, dans tous les temps, créé une foule d'institutions qui n'avaient pas pour objet de donner un revenu; ils le font aujourd'hui encore, peut-être plus que jamais.

Nous en avons cité des exemples dans le premier volume de cet ouvrage (voir pages 72 à 82) ; on en trouvera d'autres dans notre État moderne et ses fonctions *.

Les associations libres, qui se forment chaque jour entre citoyens, sans recourir à aucune contrainte, sans lever des taxes par voie d'autorité, pourvoient à une infinité d'œuvres

* L'État moderne et ses fonctions, pages 36 et suivante».

sociales d'intérêt général et collectif. Ce sont ces associations libres qui ont fondé, entre autres organes, les caisses d'épargne, les sociétés d'assurances, les monts de piété, la plus grande partie des entreprises de transport, les crèches, nombre d'hôpitaux, etc. Elles ont le mérite de ne rien imposer à personne, d'agir sous le régime de la concurrence et de la liberté personnelle, d'être sensibles à l'aiguillon de l'intérêt privé, d'avoir une organisation élastique, flexible, qui se modifie et se transforme spontanément, sans grands efforts, s'adaptant aisément aux circonstances nouvelles.

Les principales fonctions de l'État : 1° la fonction de sécurité. Son étendue: sa suprême importance. — Si l'on cherche à définir les attributions de l'État, il faut ne pas perdre de vue la nature de ce dernier ; nous avons vu qu'il est essentiellement un organisme coërcitif, qui dispose de la double contrainte des lois et des impôts, du pouvoir réglementaire et du pouvoir fiscal. La mission dévolue à l'État est donc de procurer à la société et aux individus ceux des biens incontestables qui ne peuvent être obtenus que par la contrainte, la contrainte réglementaire prohibant ou enjoignant certains actes, et la contrainte fiscale exigeant certaines redevances. Encore faut-il que ce recours à l'Etat, c'est-à-dire à la contrainte, pour procurer à la société certains biens incontestables que cette contrainte serait seule à pouvoir lui assurer , n'ait pas pour résultat d'éliminer certains autres biens qui seraient encore plus précieux pour la société.

Ce principe posé, nous ramènerons aux chefs suivants les attributions de l'État:

1° Sauvegarder la sécurité de la nation du côté de l'étranger st la paix à l'intérieur entre les citoyens.

C'est là l'attribution première de TÉtat, celle qui prime toutes les autres et à laquelle toutes doivent être subordonnées. Certains États s'en acquittent fort mal. La déplorable situation où s'est trouvée, il y a vingt ans (1895), la Chine dans sa lutte avec une nation relativement petite, le Japon, montre combien certains pays ou certaines races négligent ce devoir essentiel de l'État. A vrai dire, la Chine n'est guère qu'un État