L'ASSURANCE OBLIGATOIRE CONTRE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL

raient démentis par une année particulièrement calamiteuse, constituant ainsi ce que Ton appelle un fonds d'exploitation {Betriebsfonds), et d'autre part, d'assurer, dans une certaine mesure, le service des pensions qui sont allouées aux sinistrés atteints d'une incapacité de travail permanente.

L'Allemagne pratique, en effet, pour l'assurance contre les accidents, un système mixte entre le système de répartition et le système de couverture ou de capitalisation^^ dont il a déjà été question plus haut (tome II. page 428, note) et sur lequel nous reviendrons dans un instant, le premier consistant à répartir entre tous les assurés le montant des indemnités dues pour chaque année, sans se préoccuper des années à venir, et le second constu tuant chaque année des réserves strictement proportionnelles à la charge future des indemnités en partie difféi^ées (rentes à temps ou viagères) qui incombent aux sinistres de l'année.

Nombre de pays ont imité l'Allemagne dans la fondation des assurances d'État obligatoires : l'Autriche en premier lieu. L'assurance s'y pratique, dans ses lignes générales, comme en Allemagne, sauf qu'on recourt au système de la couverture ou de la capitalisation et nullement à celui de la répartition. La cotisation annuelle, dans l'un et l'autre pays, est déterminée en raison des salaires distribués et d'un coefficient de risque, variable selon la nature de Tindustrie et les conditions techniques de chaqiie établissement. La loi du 28 décembre 1887 qui a institué ce système d'assurances en Autriche l'a confié, pour toutes les industries autres que celles des mines et des che-

« Dans une publication de notre Office du travail [Résultats finaneien ae C assurance obligatoire contre les accidents de travail en Allemagne et en Autriche, Paris iB9î), on représente rAIlemagne comme praUquant uniquement le système de la répartition ; mais cette assertion nous parait ^exagérée ; le chiffre élevé du Réserve- fonds, soit 125,538,200 marks & la fia de 1895, plus de 2 fois 1/2 le chiffre des indemnités payées dans celte I T^éme année, ainsi que le titre même de ce fonds [Resei've-fonds et non plus Betriéfs fonds) pronvent bien que TAIlemagne, craignant les dangers du système de répartition pur et simple (voir plus loin, page 390), recourt, 1.U moins en partie, au système de la couverture. Le fonds de réserve doit être accru par des prélèvements sur les recettes, pendant les onze premières années, et après ce temps ne plus grossir que de ses intérêts propres.

mins de fer, à sept organismes régionaux qui ont leur siège chacun flans une des principales villes de TAutriche. Un huitième organisme est absolument corporatif [Berufsgenosseni' chaftlich) et est affecté exclusivement à Tassurance du persoa* nel des chemins de fer. Les mines restent en dehors de cette organisation ; elles conservent les caisses spéciales qui existaient pour elles depuis 1854.

Les renseignements que nous avons sous les yeux et qui s'appliquent au premier exercice de fonctionnement, compre nant 14 mois (l^^ novembre 1889 aa 31 décembre 1890), ne montrent pas l'assurance officielle obligatoire aussi développée encore dans ce pays, TAutriche cisleithane, qu'en AUemar gne, ce qui tient, sans doute, à lanouveautéde son application. Le nombre des établissements et exploitations assurés dans cette année était de 131 ,326, dont 53,193 pour les groupes industriels et 78,133 pour le groupe agricole et forestier. Le nombre des personnes assurées atteignait 1,231,518, dont 893,324 employées dans rindustrie et 338,194 dans Tagriculture et les forôls ; c'est peu, surtout pour ce dernier groupe, en comparaison des 18,015,286 personnes, dont 12,289,415 agriculteurs, assurés par TOffice impérial allemand en 1891 ; mais outre que l'Autriche cisleithane, la seule dont il soit ici question, n'a pas la moitié de la population de l'Empire d'Allemagne, il faut se rappeler que l'Office impérial de ce dernier pays, dans le premier exercice de son fonctionnement (1887), n'avait assuré que 4,121,537 personnes.

Sur les 1,231,218 assurés dans l'Autriche cisleithane en cette année 1890, il y eut 16,041 accidents déclarés, soit 13 p. 1,000; ces accidents étaient très inégalement répartis entre l'industrie, d'une part, et l'agriculture et les forêts, de l'autre ; les 893,324 assurés industriels comptaient 15,613 accidents, soit 1.75 p. 100 en chiffres ronds, tandis que parmi les 338,474 assurés agriculteurs ou forestiers il n'était survenu que 428 accidents ou 1.26 pour 1,000, proportion infinitésimale.

Ces chiffres concernent, d^ailleurs, les accidents déclarés^

l'assurance eBLIGATOIRE CONTRE LES ACCIDENTS DU TRAVAIL 361

mais ceux ayant donné lieu à indemnité sont beaucoup moins nombreux, soit 6,741 seulement, ce qui représente 4â p. 100 des accidents déclarés et 5.5 pour 1,000, en chiffres ronds, du nombre des assurés. Le montant des primes perçues par cette assurance d'Ëtat a été, dans ces quatorze mois du premier, exercice, de 3,785,257 florins, et, avec différentes recettes accessoires, dont des intérêts et des amendes, de 3,854,831 florins, environ 7,800,000 francs; les dépenses ont atteint 3,547,415 florins, laissant ainsi un excédent de recettes de 307,000 florins en chiffres ronds. Ces dépenses de 3,547,415 florins se sont ainsi réparties : 205,598 florins d'indemnités immédiates, 2,621,738 florins de capitaux des rentes à servir; on a vu que TAutriche pratique le système de couverture ou de capitalisation, c'est-à-dire que, à Timitation de la plupart des compagnies d'assurances particulières, elle met de côté, pour chaque rente à servir, une somme qui, d'après l'âge du rentier et le tableau de la vie probable, doit suffire avec les intérêts à ce service, l'erreur en perte dans tel ou tel cas étant compensée par l'erreur en gain dans tel autre, en vertu de la régularité de Tensemble du phénomène dans des groupes nombreux. Les dépenses profitant ainsi directement aux assurés, soit par indemnités immédiates, soit pour capitaux de rentes viagères, montaient à 2,827,336 florins, sur un total de 3,854,831 florins de recettes et de 3,547,415 florins de dépenses, ce qui représente, pour ces dépenses directement profitables aux assurés, une proportion de 73.34 p. 100 de l'ensemble des recettes et 79.70 p. 100 des dépenses effectives. Ainsi environ 20 p. 100 des dépenses vont aux frais divers. Comme, toutefois, sur ces 20 p. 100 de dépenses montant à 720,079 florins, une somme de 267,065 florins a été portée au fonds de Réserve et, par conséquent, servira de supplément de garantie aux assurés, pour le cas où les sinistres seraient plus nombreux une autre année et où la provision pour les rentes à servir ne serait pas suffisante, à la suite d'une baisse du taux de Tintérêt par exemple, on peut joindre cette somme de 267,065 florins à celle de 2,827,336 florins, pour représenter

lo total de ce dont les associés ont bénéficié, soit 3,094,401 florins, sur un ensemble de recettes de 3,854,831 et un ensemble de dépenses de 3,^47,415, ce qui représente 80.27 p. 100 des* r.'cettes et 87.23 p. 100 des dépenses. L'écart entre le total des -dépenses et la partie de celles-ci qui profitent directement aux | assurés, pour le premier exercice du fonctionnement de cette organisation en Autriche, iiVst donc pas très considérable ; il comprend 453,014 florins, environ 920,000 francs, ainsi répartis : 308,785 flor. de frais d'administration, 29,838 flor. de frais de premier établissement, 21,146 de frais d'enquête, 19,742 de frais d'inspection, 324 de frais de justice arbitrale et 73,139 florins de dépenses diverses.

L'indemnité moyenne payée à chaque sinistré a été de 362 florins, environ 730 fr. , en y comprenant le capital dis rentes à servir; en Allemagne, la même indemnité était, pour les années 1886-1890, de 476 marks ou 585 fr. 48; mais l'indemnité autrichienne est le prix définitif de Taccident, puisqu'on capitalise les rentes à servir, le mot définitif s'enlendant, toutefois, en l'absence de tout bouleversement profond du taux de l'intérêt; en Allemagne, au contraire, cette indemnité n>?t que le prix provisoire de l'accident, parce que Ton ne capitalise pas strictement les rentes à servir, et qu'on se contente de constituer des réserves approximatives, probablement très insuffisantes. Le coût de chaque accident dans le groupe industriel en Autriche a été de 359 florins 03, et dans le groupe agricole et forestier de 429 florins 88 (le florin vaut 2 fr. 10), les accidents étant beaucoup plus rares dans ce second groupe, mais beaucoup plus dangereux. En Autriche, l'indemnité n'est servie que pour une incapacité de travail d'une durée de plus de quatre semaines, en Allemagne de plus de treize semaines, les assurances moindres étant couvertes par les cais'ses contre la maladie*.

• Voiries rapports précités de notre Office du travail : fascicnle I, Étude statistique des accidents du travail en Allemagne et en Autriche^ fascicule 11^ Résultats financiers de Vassurance obligatoire contre /e» accidents du travail en Allemagne et en Autriche, 1892.

i/assurange obligatoire contre les accidents du travail 363

L'expérience des dernières années a témoigné de très grands mécomptes dans le système autrichien. Ainsi, depuis 1891, les recettes annuelles ont été impuissantes à couvrir les dépenses, Itî déficit pour la seule année 1898 s'est élevé à 7,996,903 florins» plus de 16 millions de francs. Le nombre d'accidents déclarés, pour 1,000 assurés, qui n'était que de 19.6 en 1890, n'a cessé de croître et est arrivé graduellement à 45.1 en 1895, ayant plus que doublé. Cette situation préoccupe l'administration autrichienne, dont les calculs ont été complètement déjoués.

Divers pays se sont mis à la remorque de l'Allemagne, en dehors de TAutriche, mais quelques-uns avec un souci plus libéral de respecter l'initiative privée. Les pays Scandinaves, la Suéde, la Norvège, la Finlande, ont constitué des assurances d'Ëtat de même nature. Le projet de loi norvégien est celui qui se rapproche le plus du projet allemand, par le caractère obligatoire de l'assurance d'Etat contre les accidents du travail; l?s textes suédois et finlandais, au contraire, laissent aux intéressés la liberté d'opter entre un certain nombre de solutions qu'ils énumèrent. Le projet de loi finlandais (à Tétude en 1894), tout en obligeant les patrpns à organiser, sauf exception^ l'assurance de leurs ouvriers, leur laisse la liberté de recourir soit à un établissement d'Ëtat, soit à une compagnie privée, soit à des institutions mutuelles, soit même à un établissement étranger, sous la réserve que le fonctionnement des dites institutions ait été autorisé par le Sénats

On a vu plus haut (page 354) l'activité en France des sociétés d'assurances contre les accidents, lesquelles, d'ailleurs, ne visent pas seulement les accidents du travail, c'est-à-dire les accidents ayant une cause professionnelle, mais les accidents de toute nature, ce qui est beaucoup plus vaste.

Il existait, en outre, en France une Caisse nationale d assurances contre les accidents fondée en 1868, largement subventionnée par l'Etat et dont les opérations n'ont jamais pu .prendre de développement sérieux. On s'y assurait moyennant

^ M.Bellom, dans l'Économiste français du 13 octobre 1894, Les assurances cumières eu Suède, en Norvège et en Finlande.

des versements fixes et très modiques, de 8 fr., 5 fr. ou 3 fr. par an. En 1892, cette caisse a reçu 960 cotisations à 8 fr., 452 à 5 fr., 189 à 3 fr., ensemble la somme infime de 10,507 fr., plus 514 fr. d'assurances collectives. Cette somme exiguë et quasi ridicule de 11,021 fr. est tout ce que le public, après vingt-quatre ans d'existence, a apporté dans une année entière à la Caisse officielle. Cependant, celle-ci, ayant reçu 2,100,000fr. de subventions de TËtat et en ayant capitalisé les intérêts, est 1res ricbe, au point que, en 1892, elle encaissait 221,553 fr. 25 d'arrérages de rentes, en face des maigres 11,021 fr. de primes. Dans cette année 1892, cette Caisse Nationale avait dépensé 8,037 fr. 68 en indemnités de sinistres ou remboursements : à savoir : 6,226 fr. 20 versés à la Caisse Nationale des retraites pour constituer deux pensions à deux ouvriers victimes d'accidents, l,388fr. de secours alloués pour accidents ayant entraîné la mort de l'assuré, 423 fr. 48 de remboursements de primes; le reste des recettes, soit 224,536 fr. 57, excédent des ressources de l'année et 16,694 fr. 91, provenant du report de l'année précédente, avait été employé, à concurrence de 222,892 fr. 98, à acheter des rentes 3 p. 100, et, pour le solde de 18,338 fr. 50, reporté à l'exercice suivant. Il n'est pas question, dans les comptes rendus, des frais môme de la Caisse. Depuis son origine, dans les vingt-quatre années et demi du 11 juillet 1868 au 31 décembre 1892, la Caisse officielle d'assurances contre les accidents avait reçu de 33,112 assurés un total de primes de 206,308 fr. 42; le règlement des sinistres, les frais accessoires et les remboursements de versements irrégu,liers avaient entraîné une dépense de 143,240 fr. 49, soit 69.43 p. 100 des versements et laissé un solde disponible, toujours en ne comptant pour rien les frais de la caisse, de 63,067 fr. 93. Tous ces chiffres sont misérables pour une période de plus de vingt-quatre années. Néanmoins, la subvention de 2,100,000 fr. de l'Ëtat, grossie par l'accumulation des intérêts, font que cette Caisse fainéante possède, au 31 décembre 1892, une for» tune de 5,582,780 fr., produisant plus de 200,000 fr. de rentes. La moyenne annuelle des assurances reçues depuis l'origine

l'assurance obligatoire contre les accidents du travail 3t)3

est de 1,379 seulement; sur les 33,1 i^ assurances contractées pendant ce quasi quart de siècle^ on n'a constaté que 60 accidents graves, dont 46 ayant occasionna une incapacité perma-i nente de travail et 14 ayant été suivis de mort;. c'est une moyenne de 1.81 accident par 1,000 assurés ^

Le piteux et complet avortement de la Caisse officielle contre les accidents en France, rapproché du brillant succès des sociétés privées ayant le même objet ("voir plus haut, p. 354), est un des frappants exemples de l'impuissance de la bureaucratie d'État, sous le régime de la liberté, à lutter contre les institutions privées en matière d'assurance. Soit pédantisme administratif, excès de formalités, soit hauteur et lenteur dans les règlements, soit défaut de fécondité et de souplesse dans les combinaisons, l'assurance d'État, même moins coûteuse, attire beaucoup m^ins que l'assurance privée. Cet exemple vient aussi à Tappui de ceux qui ont été fournis plus haut (p. 334} par les assurances contre Tincendie en Allemagne, et de Taveu très candide du professeur Wagner, partisan des assurances obligatoires d*Ëtat, que celles-ci ne pourraient vivre si la loi ne supprimait leurs concurrentes libres (voir plus haut, p. 349).

Une loi de 1898, appliquée à partir du l*" juillet 1899, a constitué en France, pour les ouvriers de Tindustrie seuls, Tassurance obligatoire contre les accidents professionnels. Elle est incomplète, ne s appliquant pas aux ouvriers agricoles. Elle a ce bon côté de laisser aux patrons qui doivent faire les frais de cette assurance le choix entre le recours à la Caisse de TÉtat ou à des Sociétés privées, ou même dans certains cas, pour les grands organismes, d'être leurs propres assureurs.

L'assurance obligatoire contre les accidents du travail, surtout quand elle doit s'effectuer aux seules caisses de l'État, vient au secours des négligents, mais elle ne sert pas à tous dans la mesure où on le croit. Les indemnités servies sont inférieures à celles qu'allouaient les caisses patronales, reposant sur des sentiments de bienveillance plus que de stricte équité; elles restent

* Annuaire de rÉconomU politique ei de la stalislique pour i894, pages 274-277.

fort au-dessous de celles qu*accordaient en général les tribanaux toutes les fois qu'il y avait présomption de faute du patron, et la jurisprudence tendait chaque jour davantage à présumer cette faute. Aussi Vassurance obligatoire d'Etat contre les accidents du travail n'est pas mal reçue de la plupart des patrons de quelque importance qui y voient un moyen d'alléger la charge des indemnités judiciaires, ou des indemnités philanthropiques auxquelles la pression publique les obligeait. Ce système tend ainsi à répandre un état de choses que Lassalle condamnait déjà sous le nom d'absence de rapports humains entre les hommes, c'est-à-dire d'absence de toute spontanéité bienveillante entre eux et de substitution de relations strictement légales, quasi automatiques, aux relations inspirées par la cordialité et par la considération des cas particuliers.

L'obligation de l'assurance contre les accidents du travail, surtout quand elle constitue un monopole de droit ou de fait au profit de l'Ëtat, a un autre inconvénient, non signalé jusqu'ici à notre connaissance. Les accidents du travail, c'est-à-dire les accidents professionnels, ne sont quune partie de l'ensemble des accidents qui frappent la personne. Si un ouvrier est écrasé par un omnibus, ou s'il se noie, s'il périt ou est mutilé dans un incendie, ce n'est pas là un accident professionnel ; dans tout l'ensemble des organisations d'assurances d'Ëtat exposées •ci-dessus^ il ne reçoit en ces divers cas aucu'.^e indemnité ; l'assurance d'État, sur le principe allemand ou autrichien, ne couvre donc pas tous les accidents ; loin de là. Les sociétés d'assurances les couvrent, au contraire ; le champ des sociétés libres est ainsi beaucoup plus vaste que celui des assttrances d'État; mais si les assurances d'État confisquent, par la loi, toutes les opérations relatives aux accidents professionnels, il en résulte que les sociétés libres, privées d^une grande partie de leur chiffre d'affaires, sont beaucoup moins à même de couvrir les risques d'accidents non professionnels et voient, de ce côté, leur nombre d'associés diminuer en même temps qu'elles peuvent être forcées d'aca^oître les pHmes. Ainsi les assurances obligatoires d'État contre les accidents du travail peuvent avoir cet effet in^

LES ASSURAiNCES PHIVÉES CONTRE iJi MALADIE ET LA VIEILLESSE 367

direct que les assurances contre les accidents non professionnels soient beaucoup fnoins effectives et efficaces.

Les assurances privées contre la maladie et contre le dénuement DE la vieillesse. — Les sociétés de secours mutuels en France. — Les accidents professionnels constituant, comme on l'a vu, une branche assez restreinte du très vaste champ de Tassurance et ne comportant que peu de risques par rapport au nombre des assurés, par conséquent n'exigeant que de Caibles primes annuelles, on comprend que ces considérations aient tenté les Ëtats. Ils pouvaient paraître faire grand à peu de frais. Leur ambition s'est portée récemment vers d'autres catégories d'assurances: une branche assez peu chargée aussi, la maladie, une autre beaucoup plus lourde, la constitution de pensions de retraites.

On a vu plus haut (pages 3â3 et 325) que la maladie est un des risques qui ont le plus tôt provoqué des associations reposant empiriquement sur des combinaisons d'assurance. Les confréries de pénitents, les sociétés fraternelles ou amicales ffriendly societies)^ les sociétés de secours mutuels ont ce principal objet. En France, la généralité des ouvriers industriels et des ouvriers urbains y sont affiliés; ceux des campagnes seulement ne sont pas encore, pour la plupart, entrés dans ces cadres, où avec le temps et une propagande un peu active il est vraisemblable qu'ils finiraient par se grouper. Ces sociétés bénéficient non seulement des versements de leurs membres et de certaines subventions de TËtat, dont il vaudrait mieux qu'elles se passassent, mais encore des conu'ibutions bienveillantes des membres honoraires, lien utile entre les diverses classes.

Kn 1894, on comptait en France 10,328 sociétés de secours mutuels soit approuvées ou reconnues, soit simplement autorisées (deux catégories administratives difTérentes) ; le nombre de leurs membres était de 1,583,469, dont 1,337,704 membres participants, c'est-à-dire ayant droit aux secours, et 230,745 membres honoraires, c'est-à-dire personnes riches ou aisées faisant des versements, mais n'ayant pas droit aux secours.

368 TRAITÉ THÉORiaUE ET PRATIQUE D'ÉCONOMIE POLITIQUE

Pour transformer ce chiffre de 1,337,704 participants (1,354,439 en 1895), en celui de 8 à 10 millions, il faudrait évidemment beaucoup d'efforts, une propagande très ardente, des combinaisons plus Tariées, et il serait peut-être difficile de triompher complètement de l'individualisme du paysan ; mais, avec le temps, on obtiendrait des résultats très appréciables.

Ces 10,328 sociétés avaient une fortune de 217,116,385 francs en 1894 ; le chiffre de leurs recettes annuelles atteignait 32,687,000 francs, ce qui n'est pas négligeable ; les dépenses montaient à 27,565,000 francs, laissant un excédent de 5,132,000 francs environ qui n'est pas trop considérable, car beaucoup de ces sociétés servent de petites retraites 'en moyenne 70 francs) k certains de leurs membres ; le nombre de ces pensionnés était au 31 décembre 1894 de 35,415, en augmentation de 2,708 sur l'année précédente, ce qui montre que ce service a de fortes tendances à grossira Aussi bien le nombre de ces pensionnés que le chiffre de ces retraites sont infimes, et mieux vaudrait que ce service fût absolument distinct de celui des maladies et fonctionnât sur des bases plus scientifiques et plus efficaces.

L'essor annuel de la mutualité s'est manifesté, pour 1894, par 331 sociétés nouvelles et par un accroissement de 43,000 sociétaires et de 11,347,000 francs de fortune. Le progrès est constant ; on pourra le trouver restreint pour le chiffre des sociétaires, ce qui vient de ce qu'on ne s'est guère occupé jusqu'ici d'organiser ces institutions dans les campagnes. Quelles que soient les difficultés qu'on y rencontre, il serait exagéré de dire que la population rurale y soit absolument réfractaire. Le

* En ce qai concerne le chiffre des pensions allouées par les sociétés de secours mutuels, un décret du 31 mars 1894 fait davantage ressortir leur exiguïté : ce décret est ainsi conçu : « Les pensions ne peuvent être inférieures à 27 francs, ni excéder dans aucun cas le décuple de la cotisation ' annuelle fixée par les statuts de la société i laquelle le titulaire apparr tient. 9 Bulletin de slalislique de juin 1894, page 609. Des pensions de S7 francs sont un enfantillage ; d^autre part, la cotisation annuelle étant, dans la plupart des sociétés de secours mutuels, de 12 francs, le maximum de pension pour la généralité de ces sociétés est alors de 120 francs.