LA BANQUE IMPÉRIALE DE RUSSIE

«onseil municipal parmi les négociants de Saint-Pétersbourg, moitié par l'entremise du comité de la Bourse parmi les négociants qui s'occupent d'exportation. L'élection des membres de ce comité doit être confiimée par le ministre des finances*.

Le caractère gouvernemental apparaît donc bien tant dans ia propriété du capital de la Banque de Russie que dans sa direction'.

La fonction principale, primordiale, de la Banque est de régler la circulation de papier de l'Empire ; le mot de circulation fiduciaire n'est pas ici à sa place, puisque la Russie, depuis un temps quasi immémorial, sauf de courtes éclaîrcies, est au régime du cours forcé. Nous en avons raconté ailleurs les péripéties. En fait, c'est le ministre des finances ou, plus exactement, le gouvernement tout entier qui, pour les actes importants, gouverne la Banque de l'État. L'administration propre de celle-ci est à peu près aussi subordonnée au gouvernement qu'une administration quelconque de l'Empire. Des émissions temporaires sont ordonnées ou retirées par ordre du ministre des finances. La Banque de Russie est donc l'instrument de trésorerie du ministère. Il n'entre pas ici dans notre plan de juger ses opérations depuis nombre d'années^.

En même temps qu'elle règle la circulation, la Banque, contrairement au plan de Ricardo, a des rapports avec les particuliers; elle en reçoit même des dépôts dans des proportions •énormes, dépôts à vue et dépôts à terme fixe de cinq à dix ans. Ces dépôts sont sollicités et attirés non seulement par le taux de l'intérêt, mais par certaines faveurs exception-

* Les Banques de Dépôts d'Escompte et d'Émission^ par Clément Juglar, pages 60 et 61.

2 En France, le gouverneur et les sous-gouverneurs de la Banque de France sont bien nommés par l'État, ce qui est un tort et n'a guère d'autre ^bjet que de conférer des places très lucratives à des politiciens ; mais ces trois personnages n'ont que des pouvoirs restreints et en fait presque nu^s; comme il y a quinze autres régents élus par les actionnaires, c'est la vinajorité des régents qui décide des opérations.

5 Voir notre Traité de la Science des Finances, tome II, pages 717 et784. m. . 44

nelles, telles que l'immunité de toute saisie. La Banque fait aussi de nombreuses avances sur titres divers, sur métaux et monnaies et sur les denrées et marchandises spécifiées par le ministre des finances.

Enfin, elle fait l'escompte des effets de commerce russe et des traites étrangères acceptées en Russie ayant deux signatures et au plus 180 jours d'échéance. Exceptionnellement, et sur l'autorisation du ministre des finances, elle escompte des traites à 9 mois. Ses opérations d'escompte sont, toutefois, assez restreintes.

On en jugera par les chiffres suivants : au 16/28 février 1900, la Banque de Russie avait une encaisse d'or de 828 millions de roubles, soit 2,202 millions de francs. Sa circulation atteignant 503,357,000 roubles ou 1,338 millions de francs, restait beaucoup moindre que l'encaisse d'or. Les comptes courants et les dépôts de particuliers montaient à 359.4 millions de roubles ou 956 millions de francs, chiffre assez considérable pour le pays; les comptes courants du Trésor s'élevaient à 443 1/2 millions de roubles, ou 1,180 millions de francs. La Banque détenait à l'étranger, particulièrement à la Banque d'Angleterre, 10.8 millions de roubles ou 28 millions de francs. Ses avances sur titres ou gages mobiliers montaient à 102.7 millions de roubles (272 millions de francs). Quant à l'escompte il atteignait 270,663,000 roubles ou 720 millions de francs, chiffre relativement élevé.

Grâce à la prévoyance et à la fermeté du gouvernement russe, la Banque Impériale de Russie a pu traverser la période si critique de la guerre calamiteuse contre le Japon (1904-05) et de l'agitation révolutionnaire subséquente, sans être atteinte dans ses forces ou dans son fonctionnement. Le gouvernement russe, résistant à certains conseils occidentaux, a su conserver toute la réserve d'or qu'il avait antérieurement et laborieusement constituée et a contenu dans de sages limites l'émission des billets.

Au 8/21 juin 1913, la Banque de l'État (Russie) détenait une •neaisse d'or de 1,406,485,348 roubles, soit 3,741 millions de

francs, somme sensiblement supérieure à celle relevée plus liaut pour Tannée 1900 et de 11 à 12 p. 100 plus élevée que l'encaisse d'or de la Banque de France à la même date (21 juin 1013} ; elle avait, en outre, en soldes créditeurs à l'étranger ou en papier sur l'étranger, 194,565,803 roubles (517 millions de francs) équivalant à de l'or et qualifiés dans les bilans : Or à l'étranger; elle avait de plus une encaisse d'argent et de cuivre de 77,570,608 roubles (206 millions de francs). Par contre, la circulation de billets atteignait 1,471,755,838 roubles (3,915 millions de francs), supérieur à peine de 65 1/2 millions de roubles ou 174 millions de francs à l'encaisse d'or proprement dite, comptes créditeurs à Tétranger non compris; cet excédent de la circulation sur l'encaisse d'or ne représente pas le dixième de celui de la Banque de France à la même époque. A la même date (8/21 juin 1913), les dépôts et comptes courants des particuliers montaient à 243^665,929 roubles et avec les comptes spéciaux et consignations (314,458,000 roubles) à un total de 558 millions de roubles ou 1,484 millions de francs ; le compte courant du Trésor atteignait 525,310,382 roubles (1,397 millions de francs); le portefeuille d'effets de commerce s'élevait à 497,837,000 roubles (1,324 millions de francs) et les prêts divers 416,484,003roubles (1,107 millions de francs), soit ensemble 2,431 millions de francs d'escompte ou de prêts divers au public. Toute cette situation, est hautementfavorable.

La banque de Russie est bien une Banque d'État, un rouage gouvernemental, qui a pour fonction principale de régler la circulation de papier et qui accessoirement, en temps normal dans une mesure assez restreinte, surtout pour une aussi immense contrée, mais dans des proportions beaucoup plus étendues en temps de crise, comme en 1909, se livre à des opérations d'escompte.

La Banque Nationale Suisse (Banque d'État). — L'esprit centraliste et étatiste qui domine depuis les dernières années du xix« siècle en Suisse a conduit la Fédération Helvétique à l'établissement d'une Banque d'État avec privilège d'émission des billets de banque. Proposée par le Conseil Fédéral ens

l'année 1899, cette Banque d'État fut l'objet de la loi du 6 octobre 1905. L'article premier de cette loi est ainsi conçu : « La , Confédération confère le droit exclusif d'émettre des billets à une banque centrale d'émission, sous le nom de Schweizerische National Bank, Banque nationale Suisse. Cette banque jouit de la personnalité civile, elle est administrée avec le concours et sous la surveillance de la Confédération. » Vu les compétitions entre les villes suisses, cette Banque a deux sièges différents : « son siège juridique et administratif à Berne, où ont lieu les assemblées générales des actionnaires, les séances du Conseil de banque et aussi, dans la règle, celles du Comité de banque. Le siège de la direction générale est à Zurich. » On sait que cette dernière ville est industriellement etcommercialement la plus importante de la Confédération. La Banque peut établir des succursales ou des agences (deux organes différents) dans les divers cantons par des ententes avec les gouvernements cantonaux ou, en cas de désaccord, sous l'arbitrage du Conseil fédéral. Le capital de la Banque est de 50 mil lions de francs, divisé en 100,000 actions nominatives de 500 francs, dont la moitié versée. Ce capital a été fourni par souscription de la manière suivante : deux cinquièmes étaient réservés aux cantons proportionnellement à leur population habituellement résidente ; un cinquième était réservé aux banques d'émission existantes en proportion de leur émission effective; les deux cinquièmes restants, de même que les quotes-parts non souscrites des cantons et des banques d'émission, étaient mis en souscription publique. Seuls, les citoyens suisses ou les raisons sociales et personnes morales domiciliées en Suisse peuvent être actionnaires.

La Banque nationale est autorisée à émettre des billets de banque suivant les besoins du commerce; « elle est seule responsable de ses billets » ; il résulte de ce texte que la Confédération ne les garantit pas. Ces billets peuvent être en coupures de 50, 100, 500 et 1,000 francs; exceptionnellement, avec une autorisation spéciale du Conseil fédéral, de 20 fr. La contre-vaUur totale des billets en circulation doit être

représentée soit par des espèces légales, soit par des lingots d'or, soit par des monnaies d'or étrangères, soit enfin par des effets escomptés sur la Suisse ou des effets de change sur Tétranger. La réserve métallique doit s'élever au 40 p. 100 au moins des billets en circulation; cette proportion est modique. Les effets de change doivent toujours porter deux signatures indépendantes Tune de l'autre. Sur les bénéfices nets 10 p. 100 vont au fonds de réserve, sans pouvoir dépasser 500,000 francs pour un seul exercice. Il est ensuite payé au capital actions un dividende de 4 p. 100 au maximum. D'après le projet primitif, on autorisait, après certains autres prélèvements, un supplément de 1/2 p. 100, ce qui eût porté le maximum de dividende à 4 1/2 ; mais la loi a fixé ce maximum à 4. L'excédent éventuel revient pour un tiers à la Confédération et pour deux tiers aux cantons, sur la base de leur population de résidence ordinaire.

La loi définit ainsi ce qui concerne la direction et le fonctionnement de la Banque. « Les organes de la Banque nationale sont: a. Pour la surveillance et le contrôle : l'Assemblée générale des actionnaires; le Conseil de banque; le Comité de banque; les Comités locaux; la Commission de contrôle; b. pour la direction: la Direction générale; les Directions locales. » Le Conseil de banque qui, on le voit, n'est qu'un instrument de surveillance, de contrôle et de conseil au sens strict du mot, se compose de 40 membres nommés pour quatre ans, tous citoyens suisses, résidant en Suisse, dont 15 désignés par l'Assemblée générale des actionnaires, et 25, parmi lesquels le président et le vice-président, par le Conseil fédéral. Un Comité de banque de 7 membres est chargé, en sa qualité de délégation du Conseil de banque, de la surveillance et du contrôle régulier de la Banque nationale ; c'est en quelque sorte la section permanente de ce Conseil; il est chargé de l'examen préalable de toutes les affaires à traiter par le Conseil de banque; il donne son préavis sur la fixation du taux officiel d'escompte et du taux d'intérêt des avances. C'est donc un organe consultatif. L'organe dirigeant est

ailleurs et plus concentré. « La Direction générale, dit la loi, a l'autorité dirigeante et executive de la Banque ; elle est chargée de prendre, sous réserve des dispositions des articles 46 et 32 de la présente loi et conformément aux règlements et ordres de service, toutes les mesures et dispositions que comportent les tâches et le but de la Banque nationale. En particulier, la direction générale fixe le taux officiel de l'escompte et le taux d'intérêt des avances, mais seulement après avoir pris Tavis du Comité de banque et celui des Directeurs des principales succursales ■deTla,Banque. » Cette direction générale se compose de trois membres,^dont deux résident à Zurich, le troisième à Berne. Ils sont nommes. pour six ans parle Conseil fédéral, sur la proposition du Conseil de banque, mais sans que cette proposition lie le Xonseil fédéral. L'autorité de la direction, d'une part, est tout alfaU prépondérante, et, d'autre part, l'autorité de la Confédération sur la Direction de la banque est prépondérante également. Les pouvoirs de la Confédération sont ainsi définis par l'article 62 de la loi constitutive de la Banque nationale : « En vertu de l'article 39 de la Constitution fédérale, la Confédération exerce la surveillance générale sur la Banque nationale et concourt â son administration : 1« par ses représentants dans les autorités de la banque, nommés par le Conseil fédéral ; 2° par l'approbation, réservée au Conseil fédéral, des règlements, du rapport de gestion et des comptes annuels; 3° par un rapport du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale ; 4° par les organes spéciaux relevant du département fédéral des finances, dont lanomination est réservée exclusivement au Conseil fédéral et dont les fonctions sont déterminées par la loi sur l'organisation du département des finances. » Il résulte des données ci-dessus que, en fait, le Conseil fédéral do la Confédération suisse est absolument maître de la Banque nationale.

Au point de vue de l'administration, cette Banque est ce Mlle serait la Banque de France, si tout le pouvoir de décision îiiM'artenait au gouverneur et aux deux sous-gouverneurs, nommés par le gouvernement, que le Conseil de régence n'eût

que des attributions consultatives, que la majorité des membres de ce Conseil fût désignée par le gouvernement et que les dividendes des actionnaires fussent réduits à un intérêt fixe de4 p. 100. On sait, au contraire, que, à la Banque de France, la puissance de décision réside dans le Conseil de régence, nommé exclusivement par les actionnaires, dont les dividendes ne sont soumis à aucune limitation, et que le gouverneur et les deux sous-gouverneurs ne sont, en ce qui concerne l'escompte, le taux de l'intérêt, et les diverses opérations, que des agents d'exécution.

La durée du privilège de la Banque nationale suisse pour l'émission des billets de banque est fixée à vingt ans par la loi du 6 octobre 1905; à l'expiration de ce terme, le privilège pourra être prorogé de dix années et ainsi de suite.

La constitution de la Banque nationale suisse a été, sinon copiée sur celle delaBanque de l'empire allemand (Reichsbank), du moins imitée en grande partie de celle-ci. Elle s'éloigne plus encore du plan de Banque nationale de Ricardo reproduit plus haut.

C'est, sans doute, un tempérament au caractère strict d'une banque d'État que d'admettre des actionnaires privés, avec des représentants, même en minorité, dans le Conseil de surveillance et de contrôle, conseil consultatif; cela vaut mieux qu'un conseil formé uniquement de membres désignés par le gouvernement.

Une loi du 24 juin 1911 a modifié sur quelques points de détail la loi du 6 octobre 1905 constituant la Banque Nationale Suisse; certaines de ses attributions ont été précisées, san^ que le caractère et la fonction de cet établissement aient subi de changement notable.

On a vu que la loi du 6 octobre 1905 confère à la Banqu<î nationale suisse \e pouvoir exclusif d'émettre des billets. Néanmoins, il subsista pendant plusieurs années, àtitrepassager,des banques diverses d'émission; elles étaient, en 1904, au nombre de 36, dont 22 jouissaient d'une garantie du canton où elles étaient établies ; depuis l'institution de la Banque nationale.

e)96 TRAITÉ THÉORIQUE ET PRATIQUE d'ÉCONOMIE POLITIQUE

leur circulation, destinée à disparaître, s'est beaucoup réduite^ elle était, en moyenne, de 228 millions de francs en 1903 et de 234 millions en 1904, avec une couverture métallique moyenne de 57.2 millions de francs en 1903 et de 55.3 en 1904. A la fin du premier trimestre do 1909, ces banques d'émission suisses, autres que la Banque nationale, avaient une encaisse de 30.6 millions, dont 28.1 d'or, et un chiffre de billets en circulation de 61 millions, soit guère plus du quart de leur circulation en 1903 et 1904. D'autre part, la Banque nationale suisse, à la fin du premier trimestre de 1909, avait 134.8 millions d'encaisse, dont 124.9 millions d'or, quatre fois plus en chiffre rond que l'ensemble des autres banques d'émission; sa circulation de billets atteignait 182.6 millions, trois fois plus que celle des autres banques et 47 p. 100 de plus que l'encaissed'or. Par contre, les banques suisses diverses ayant encore le pouvoir d'émission faisaient beaucoup plus d'opérations de banque proprement dites que la Banque nationale. Celle-ci n'avait que 21 . 9 millions de comptes courants et de dépôts particuliers; les autres banques suisses d'émission en avaient pour 1.497 millions, soit soixante-dix fois plus; la Banque nationale suisse n'avait que pour 69.4 millions d'escompte et A millions d'avances sur gages mobiliers; les autres banques suisses d'émission en avaient respectivement pour 194.7 millions et pouro42.5*.

Il paraît vraisemblable, et du reste cela serait désirable, que les banques d'État tendront à être de plus en plus des organes

* Bulletin de Statistique et de Législation comparée, raai 1909, pp. 558 et 559. Au premier abord on pourrait croire que ce chiffre de 1,497 millions de dépôts et comptes courants particuliers pour les Banques sni:Pe& d'émission autres que la Banque Nationale est erroné et provient d'une faute d'impression, mais il ne semble pas qu'il en soit aiusi. Ces chiffres doivent comprendre des valeurs mobilières en dépôt.

Au 7 juin 1913, la Banque Nationale Suisse avait un portefeuille deCTetsde commerce s'élevant à 86,905,000 fr., une circulation de billets de 263 millions et une encaisse métallique de 193 millions, dont 172 1/2 millions d'or et 20 1/2 millions d'argent. Les renseignements manquent, à !•môuio date, sur les autres Banques suisses.

EXEMPLE DES I?<CONVÉNIENTS d'uNE BANQUE d'ÉTAT 697

de trésorerie, au sens décrit par Ricardo (page 679), et de moins en moins des institutions de crédit à proprement parler. Leurs défauts et leurs dangers (voir plus haut, page 677) seraient ainsi atténués, mais non supprimés.

Il serait superflu d'entrer dans l'examen des banques nationales d'autres pays. Il ressort de cette étude que l'émission des billets peut être contenue dans de justes limites par l'action de banques libres, qu'elle a même plus de chances de Tèlre que par des institutions dépendant plus directement des gouvernements.

Un EXEMPLE HISTORIQUE DES INCONVÉNIENTS d'uNE BANQUE d'ÉTAT»

— Nous disions plus haut (page 678) que, en cas de guerre et d'invasion, l'ennemi pourrait se juger autorisé àsaisirl'encaisse d'une Banque d'État, tandis qu'il respecte l'encaisse d'une banque privée. Le journal Le Temps ^ numéro du 29 novembre 1909, publie à ce sujet un documenthistorique des plus démonstratifs r « Voici un document authentique, dit-il, dont nous recommandons la lecture aux partisans de la socialisation, étatisation et autres formes de monopoles d'État, des chemins de fer^ des banques avec comptes courants et chèques postaux^ des assurances, des mines, etc. :

Aux termes de ses statuts dont j'ai pris connaissance, la succursale de la Banque de France établie à Beims est une institutionprivée, qui a pour but unique de venir en aide au commerce et à l'industrie.

En conséquence, les fonds qui se trouvent dans cet établissement ne peuvent être exposés à aucune saisie ou à aucun arrêt tant qu'ils, ne sont pas destinés à soutenir l'armée française :

Quartier général Beims, le 7 septembre 1870.

Le commandant de la 3« armée :

Frédéric-Guillaume, prince royal de Prusse.

(Lettre ouverte pour M. le D"" de la Banque de France à Beims.)

« Ainsi, conclut Ze Temps, si, en 1870,1a Banque, les chemins de fer, les assurances, les mines et autres grandes industries I avaient été propriété de l'État français, comme le voudraient aujourd'hui M. Jaurès et son parti,touslescapitauxetautres valeurs mobilières trouvés dans les caisses de ces administrations auraient été considérés par l'ennemi comme prise de guerre. »