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§ 1. —CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES. — ORGANISATION DE LA STATISTIQUE EN FRANCE.

Il est rare qu*on ait à créer une organisation de toute pièce, c'est-à-dire qu*on établisse d*un coup une institution aux ramificationsnombreusesetcompliquées.On commence généralement par satisfaire d'abord aux besoins d*un service public, puis d'un autre, et ce n'est qu'en voyant marcher séparément tant de rouages semblables et en éprouvant les inconvénients de l'isolement qu'on se demande s'il ne conviendrait pas de leur donner une organisation commune, d'établir entre eux un lien , peut-être une hiérarchie.

Dans tout État tant soit peu civilisé, l'administration enregistre certains faits qui concernent ses divers services. C'est une affaire de comptabilité. Il faut noter les revenus

perçus, les objets emmagasinés, le nombre des hommes enrôlés, et tant d'aulres choses encore. Ce sont là les rudiments d'une statistique qui se perfectionnera avecle temps; mais, dès le premier jour, et quelque informes qu'elles puissent être, ces notes rendent des services appréciables : elles se développent ensuite avec l'administration, et lorsque, avec le temps, les fonctionnaires cessent de se servir de la statistique d'une manière purement instinctive, — comme H. Jourdain faisait de la prose, — et que les services publics se multiplient, ayant des destinations, des tendances, des méthodes différentes, mais travaillant tous à la même œuvre, apportant chacun sa pierre à Tédifice statistique, alors le terrain est préparé pour un bureau de statistique générale j et il naîtra à son jour.

C'est seulement lorsque ce bureau existe que Ton songe à organiser méthodiquement les relevés. On se trouve alors en présence d'une situation qui se résume ainsi :

i. Dans un certain nombre de services, les faits, c'est-àdire les éléments de la statistique, se recueillent nécessairement, pour ainsi dire automatiquement, par le mouvement même de l'administration. Aucun fonctionnaire ou agent n'a l'attribution spéciale de noter ces faits; tout au plus l'un des employés du bureau est-il plus spécialement chargé de centraliser les renseignements. Ainsi, ledouanier qui note la marchandise sur laquelle il vient de percevoir un droit d'importation, l'officier d'état civil qui inscrit une naissance ou un décès, le greffier qui enregistre un procès recueillent des données dont la statistique tirera partie. D'un autre côté, quand le bureau de recrutement, au ministère de la guerre, reçoit le compte rendu des tournées de révision; quand le bureau du commerce, au ministère

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du commerce; ou Tadministralion spéciale au ministère des postes reçoit le compte rendu des caisses d'épargne; quand le bureau compétent, au ministère de l'intérieur, centralise les comptes rendus des sociétés de secours mutuels, ces documents étant adressés à ces bureaux dans un intérêt de surveillance administrative, les faits ainsi recueillis sont utilisés parla statistique. Il est encore un grand nombre de services où la statistique est ainsi un accessoire plus ou moins important, un simple moyen administratif.

2. Certains services publics, ministères, directions générales ou autres divisions ont établi des bureaux de statistiquespéciaux,ayantpourattribution exclusive de recueillir les faits et de les élaborer pour les besoins de l'administration. On compte actuellement en France les bureaux de statistique spéciaux qui suivent :

Ministère de la justice : le bureau de la statistique judiciaire.

Ministère des finances : a. bureau de la statistique des finances; b. bureau de la statistique du commerce extérieur (douanes).

Ministère des travaux publics : a. bureau de la statistique centrale des chemins de fer; b, bureau de la statistique des mines.

Ministère de Tinstruction publique : un service de statistique est en voie de formation (direction de l'instruction primaire).

Dans les autres ministères, la statistique est une attribution accessoire des bureaux administratifs ^

* Voici, pour la France, la liste complète des bureaux qui, dans les ministères, relèvent accessoirement des matériaux pour la statistique :

1* En les publiant :

OnCANISATION DE LA STATISTIQUE. 245

3. Ennn il y a un bureau de statistique général. C*est un service dont l'organisation et les attributions diffèrent selon les pays. Généralement, s*il doit recueillir et élaborer des faits pour les besoins de l'administration, il remplit en même temps une mission scientifique. Dans la plupart des pays, ce bureau est chargé du recensement; partout, sauf en Angleterre ^ il relève les données du mouvement de la

flinisfêre de Vintérieur. Secours mutuels; administration générale (recensements, élections) ; constructions des chemins vicinaux ; hospices et bureaux de bienfaisance (les publications ne sont pas périodiques); le 3« bureau de l'administration pénitentiaire (prisona); police administrative (statistique de Témi^rration).

Ministère des finances. Bureau central du mouvement des fonds (monnaies). La direction de la dette inscrite fournit de précieux renpei$fnements aux budgets et aux comptes. Dans la direction ^rénérale à^ contributions indirectes : le bureau des sucres. Direction fféné> raie des tabacs : le bureau de la comptabilité. Le compte définitif du ministère des finances renferme diverses statistiques.

Ministère des postes et télégraphes. — Le service central et Tadmi- Distration de la caisse d*épargne.

Minittère de la guerre. Recrutement. Hôpitaux militaires.

Ministère de la marine. Administration coloniale. Bureau des pêches.

Ministère de Virutruction publique. Bureau des bibliothèques. Administration académique (instruction supérieure). Instruction secondaire (pour Tinstruction primaire, voyez ci-dessus le texte). Monuments historiques.

Ministère des travaux publies. Statistique des routes. Statistique de la navigation. Statistique des phares, etc.

Ministère de VagricuUure, Bureau des subsistances. Bureau des haras.

Ministère du commerce. Bureau du mouvement général du commerce (direction du commerce extérieur). Bureau du commerce intérieur (caisses d'épargne et caisse de retraites).

l* Sans les publier :

Il est difficile d'indiquer d'une manière exacte les statistiques qui restent dans les cartons. De temps à autre, on en voit apparaître; nous nous abstenons, de crainte d'être incomplet.

Nous ne parlons pas ici des services publics autres que les ministères. Voyez sur ce point les paragraphes suivants.

^ Le bureau général est au ^oard ofTrade; le mouvement de la

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population; presque partout aussi, il est chargé : 1° des statistiques qui ne sont pas préparées dans un autre service ; 2° de résumer l'ensemble des statistiques et de les publier.

Ainsi donc, il existe simultanément trois sortes de combinaisons : 1^ la statistique considérée comme un accessoire ; 2^ des bureaux spéciaux ; et i° un bureau général , et Ton s*est demandé si cette organisation est la meilleure, s'il ne serait pas préférable^ notamment, de centraliser la statistique dans un seul bureau général. C'était peut-être par amour pour l'unité ou la symétrie qu'on se prononçait en faveur de cette concentration de la statistique^ on ne manquait cependant pas tout à fait d'arguments. D'abord le bureau général peut être considéré, à priori, — comme le mieux outillé pour un pareil travail; il dispose d'un personnel habitué aux opérations de chiffres, et son chef est souvent préparé par ses études, pour en tirer le meilleur parti. Puis, ce bureau n'est pas dominé par les vues, nous ne disons pas étroites, ni même restreintes, mais professionnelles, exclusives de tel ou tel service. Enfin, et c'est là l'argument capital, il peut faciliter, même rendre possibles, les comparaisons. Les comparaisons ont, on le sait, en statistique, une importance de premier ordre : c'est par les rapprochements qu'on fait jaillir la lumière; or^ lorsque les diverses statistiques sont établies par des fonctionnaires différents, la diversité des classifications rend souvent les comparaisons presque impossibles. Par exemple, si la loi pénale considère comme enfants les jeunes gens âgés de moins de IG ans, tandis que le recensement constate Tâge de 5 ans

population est dans les attributions du Registrar gênerai, Voy. anie, p. 30.

en 5 ans, on saura bien qu'il y a a; enfants âgés de 15 ans, mais on ne pourra pas calculer le rapport entre les jeunes criminels et Tensemble de la population du même âge, parce qu'on ne connaîtra pas le nombre des enfants âgés de 13àl6 ans. Si maintenant l'instruction publique adopte une autre classification, la statistique de l'industrie une autre encore,IesdifficuItéssontaugmentéesd*autant.CesdiRicultés disparaissent lorsque la statistique est centralisée entre les mêmes mains, car le chef du bureau s'aperçoit bien vite des disparates et cherche à y remédier.

A ces arguments on peut en opposer d'autres dont on ne saurait méconnaître la force. Les statistiques qui se font pour ainsi dire automatiquement, et que le bureau administratif n'a qu'à relever sur ses registres, ces statistiques sont inséparables du service compétent; elles peuvent tout au plus être mises en œuvre ou recevoir une dernière élaboration par le bureau central , ce qui a d'ailleurs lieu dans différents pays. Quant aux bureaux spéciaux, les services auxquels ils sont attachés ne peuvent pas s'en passer; ces services ont besoin de les avoir matériellement et moralement sous la main, c'est un outil pour eux. D'un autre côté, peut-on espérer que le chef de la statistique générale sera assez universel pour pouvoir diriger les relevés les plus différents : la justice et l'agriculture, l'instruction publique et les finances, en même temps que la population et les chemins de fer? Peut-on faire une bonne statistique lorsqu'on n'a pas une certaine connaissance de la matière sur laquelle on portera l'investigation? Les bureaux spéciaux constituent donc une saine division du travail : s'ils ne sont pas outillés pour l'ensemble des statistiques, ils le sont d'autant mieux pour leur spécialité. Ils disposent souvent d'agents spéciaux dont le

bureau général n'obtiendrait pas facilement le concours, parce que ces agents dépendent d'un autre ministère, tandis que le bureau spécial peut leur envoyer des ordres de service signés par le chef hiérarchique de ces agents. Les bureaux de statistique, qui sont des rouages administratifs, ne peuvent pas se soustraire aux lois générales qui gouvernent le mécanisme de Tadministration. Hais ce mécanisme luimême offre un moyen de combiner les services d*un bureau général avec ceux des bureaux spéciaux, sans qu'on se prive des avantages de la concentration ^ des travaux. On n*a, en effet, qu'à créer une commission centrale de statistique comme celle dont nous parlons plus loin dans le § 3 de ce chapitre : que tous les chefs de bureau de statistique en fassent partie, et tous les inconvénients disparaîtront.

Sous le bénéfice de Tadjonction d'une commission, nous nous prononçons donc en faveur du système mixte en vigueur, système qui a l'avantage de répartir la dépense entre plusieurs ministères : — c'est là un argument accessoire, mais le lecteur en pèsera l'importance. — Nous maintiendrions donc les bureaux spéciaux ; il y aurait même lieu d'en augmenter le nombre, mais nous fortifierions le bureau général. Il aurait dans ses attributions : i^ le recensement et le mouvement de la population; 2^ les statistiques pour lesquelles il n'existe pas de service spécial ; 3° la publication d'un résumé de l'ensemble des statistiques.

II resterait à examiner dans quel département ministériels serait la place la plus logique du bureau de statistique générale. Dans la plupart des pays, ce service est subordonné, non sans raison, au ministère de Tinlérieur : d'une

< Nous évitons avec intention remploi du mot centralisation,q\x\ ai;* lait ^n autie se|is. Voy. le chap. ç.

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part, parce que les expressions « bureau général » ou « sta* tistique générale » sont aussi vagues que le mot intérieur; et, de l'autre, parce que les préfets, sous-préfets et maires (ou les fonctionnaires équivalents), par Tintervention desquels la plupart des éléments sont recueillis, se considèrent, — à tort, mais en fait, — plus subordonnés au ministre de rintérieur qu'aux autres; ils sont, en tout cas, généralement plus zélés pour exécuter les ordres de ce ministre que ceux desautres. Néanmoins, en France, en Italieetdans deux ou trois États moins importants, le service de la statistique générale a été placé dans le ministère du commerce, sans que nous ayons trouvé des motifs particuliers en faveur de ce choix, si ce n'est qu'en France, l'idée de créer le bureau est venue à un ministre de l'agriculture et du commerce. L'Italie a sans doute imité cet exemple, peut-être sous l'influence du D*^ Maestri, le premier directeur du bureau, qui avait passé une dizaine d'années à Paris, et pouvait s'être ainsi habitué à ce classement. Du reste, cette question est de peu d'importance*.

Mentionnons, enfin, que le congrès de statistique de Florence a émis le vœu que les bureaux de statistique épars dans les ministères soient réunis sous un directeur général et que la direction générale soit placée dans les attributions du président du conseil. C'est, comme on voit, une très forte centralisation. L'Espagne a vu se réaliser ce vœu pendant un moment, et d'une manière splendide même, puisque la direction générale disposait d'un budget de 1,200,000 à 1,300,000 francs; mais cet âge d'or n'a pas duré, et nous doutons fort qu'on prenne, dans les

* 11 est de peu d'importance dans les pays où ce bureau fait le re-

autres pays, ce vœu, très rationnel d'ailleurs, pour une autre chose qu'une idée utopique.