Traité de Francfort

Ce livre est le développement d'une série de leçons professées à la Faculté de droit de l'Université de Paris dans la chaire d'histoire des traités, dont je sup- . pléais le titulaire. C'est dire qu'en écrivant cette page d’histoire diplomatique je n’ai jamais abandonné ; ^ le point de vue du juriste. J’ai voulu étudier dans ^ leur succession et leur contenu juridique les divers actes diplomatiques destinés à consacrer les résultats

Lde la guerre de 1870-1871 entre la France et l’Allemagne et à rétablir les relations pacifiques entre les v deux pays. Le traité de Francfort est le document ^ essentiel, la pièce centrale de cet ensemble. Mais il a ç* été précédé et suivi d’autres conventions destinées à - dégager, expliquer, compléter les stipulations de l’acte s— principal, à en régler les conséquences immédiates ou - lointaines, prévues ou inattendues. Tout cela forme £ une masse où chaque partie trouve sa place, s’ordonne < "4 selon un plan qui, pour n’avoir pas été concerté, n’en i forme pas moins un tout harmonique.

Le traité de Francfort n’a pas remis les choses en l’état où elles étaient avant 1870, il a créé des ; T'â situations nouvelles. Il a enlevé à la France une Repartie de son territoire, et cette amputation a été grosse de conséquences de tout genre. Il a fallu

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entre autres, déterminer les effets du changement de souveraineté sur la nationalité des habitants des territoires cédés, trancher la question du partage de la dette publique, régler l'indemnité due à la Compagnie des chemins de fer dont le réseau d'exploitation était amoindri par l'annexion, remanier les circonscriptions diocésaines coupées par le tracé de la frontière nouvelle, liquider dans le plus minutieux détail les situations multiples, publiques ou privées, atteintes par le démembrement territorial et, comme on l'a dit, opérer le partage de l'indivision séculaire qui avait uni la France aux provinces qu'elle venait de perdre. Mais ce n'était pas tout. Le traité de Francfort n'imposait pas seulement à la France une diminution de territoire. Il l'assujettissait au paiement d'une indemnité de guerre. En quelles valeurs devait-elle être acquittée, dans quels délais, quelles garanties de paiement étaient assurées à l'État créancier?

A ces questions soulevées par les exigences de l'Allemagne victorieuse venaient s'en joindre d'autres, qui se posent habituellement à l'issue de toute guerre. Quel devait être le sort des conventions de toute nature qui liaient auparavant les États en conflit? Qu'allait devenir surtout le traité de commerce avec le Zollve rein? Que décider des traités de navigation, de ceux pour la protection de la propriété artistique et littéraire, de ceux concernant l'extradition, l'exécution des jugements? Allait-on, conformément à une doctrine assez généralement répandue, poser en principe que toutes ces conventions, malgré leur caractère d'ordre économique, tombaient par l'effet de la guerre? Et si on l'admettait, quels étaient les accords qu'on réta-

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blirait tels quels, quels étaient ceux qu’on allait modifier? - VH

J’en ai dit assez pour montrer la variété, la complexité, la gravité des problèmes qui se posaient tous à la fois, exigeaient une solution prompte, des arrangements appropriés, des mesures concertées en vue de pourvoir à une situation toute nouvelle et de rétablir au plus tôt ces liens d’interdépendance, produits nécessaires de la vie moderne, que l’effort des générations antérieures avait noués pour le bien commun des deux nations et que la guerre avait brutalement tranchés. •

Ce tableau en raccourci souligne, avec une précision suffisante pour l’instant, l’importance juridique des actes diplomatiques où les résultats du conflit franco-allemand se sont exprimés en forme de rapports contractuels. Mais ce n’est point assez, pour les confronter avec la réalité, de les examiner du point de vue du droit. Commenter des textes, les traiter non comme une matière vivante, mais comme un résidu sans couleur, sans forme, sans mouvement, ne saurait suffire à notre curiosité. Nous ne devions pas nous barrer l’horizon. Dans le domaine du droit international, les conventions ne peuvent rester isolées des circonstances ni des faits qui ont préparé, hâté, retardé, déterminé leur conclusion, ni de l’état d’âme des contractants, ni de l’atmosphère de passion et de lutte au milieu de laquelle ceux-ci ont discuté et qui fatalement a pesé sur eux.

Les hommes de ma génération ont été contemporains de ces événements. Ils nous ont atteints dans nos intérêts, nos affections familiales, nos

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ambitions patriotiques, nos rêves de prééminence, nos illusions de grandeur, notre foi dans l'avenir pacifique. Ces passions, nous les avons partagées; leur contre-coup s'est continué, leur écho douloureux s'est prolongé dans nos âmes. Nous avons vécu ces heures sombres; nous n'avons point à faire effort pour les rappeler à la lumière et les ressusciter dans leur tragique réalité. Pourtant l'histoire, qui ne s'arrête jamais, a continué à développer la série de ses tableaux mouvants. Un recul s'est produit, assez ample déjà, pour que, d'acteurs et de témoins, nous puissions tenter de nous ériger en juges. Nous sommes dès maintenant assez près et assez loin pour apprécier les faits dans leurs rapports de filiation avec le passé et avec l'avenir.

Il ne m'a donc point paru impossible d'envisager le traité de Francfort et son cortège de conventions annexes comme un sujet d'études qu'on pouvait aborder, sinon avec sérénité, du moins avec le détachement qui convient à ce genre de travaux. Je ne puis oublier que ces actes ont entamé le territoire national, fait déchoir la France de son rang politique passé, porté atteinte pour un temps à sa prospérité économique, tenté de la ruiner dans ses forces vives. Mais le souvenir de ces amertumes et de ces humiliations peut se concilier, j'espère l'avoir prouvé, avec le sangfroid scientifique. Aussi bien, cette impartialité, qui cherche la vérité et la dit, une fois trouvée, est-elle plus facile au juriste qu'à l'historien. Et c'est ce que j'ai voulu signifier dès les premiers mots de cette introduction, en indiquant l'origine du présent livre. Mon sujet est renfermé dans des bornes étroites.

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Il n'est question, ici, ni des origines de la guerre de 1870, ni des péripéties politiques ou diplomatiques au milieu desquelles elle s'est poursuivie et terminée. Il ne s'agit pas de l'apprécier dans ses causes lointaines ou récentes, mais de montrer quels actes, quelles conventions internationales, quels arrangements de toute nature y ont mis fin.

Rechercher si ces accords sont entachés dans leur essence d'un vice originel de violence, s'ils sont caducs parce qu'ils sont l'oeuvre de la force, me paraît également hors de propos. Tant que la guerre sera considérée comme un état de droit entre deux pays, anormal, il est vrai, mais légitime, exceptionnel et pourtant régulier, prévu par le droit des gens, catalogué parmi les modes juridiques de solution des conflits internationaux, il ne pourra être question de révoquer en doute la validité d'un traité qui la termine. Le vaincu qui a souscrit aux clauses qu'on lui impose par la force, les a acceptées. Si dures que puissent être ces conditions, il les a voulues après délibération. Il a opté pour un mal en vue d'en éviter un pire. Il est sorti d'une situation qu'un droit encore à ses débuts estime légale, par un acte qui n'est pas moins légal. Le contrat qu'il a signé l'oblige. La sûreté des relations internationales ne saurait exister sans cela.

Et il m'a paru encore plus inutile et vain d'interroger l'avenir sur ses secrets, d'examiner si l'édifice construit par les Négociateurs de 1871 a des chances de durée, si ses fondations sont désormais assurées, si des vices intérieurs n'en amèneront point un jour la ruine, si des lézardes ne se sont point déjà déclarées dans le gros œuvre. J'ai voulu seulement établir les

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plans sur lesquels il a été bâti, en retracer l'ordonnance consciente ou involontaire, en parcourir les diverses pièces, montrer comme elles se rejoignent et se commandent, et non si la destinée fera d'elles un établissement permanent et durable. Les actes conventionnels, les traités entre États ne sont, comme l'a dit si excellemment un maître historien, que la traduction aussi fidèle que possible des rapports existant entre les deux puissances à une époque donnée de leur histoire. Ils sont un des points de rencontre de la courbe que décrit chacune dans son évolution. C'est ce moment que j'ai observé, cette heure que j'ai voulu décrire.

Chose singulière : ni en France, sauf les rares écrivains que je vais citer, ni, ce qui est plus surprenant, en Allemagne, personne, à notre connaissance, ne s'est avisé qu'il y avait dans l'étude du traité de Francfort de quoi solliciter l'effort d'un chercheur consciencieux, de quoi retenir l'attention d'un lecteur qui veut être instruit. Pourtant, il s'agit d'événements en nombre restreint, de qualité toujours identique, faciles à saisir par leurs dehors, ayant chaque fois laissé des traces officielles, se groupant aisément autour de quelques axes de polarisation bien définis. N'importe, il semble que leur caractère ultra-technique, la difficulté de les ramener aux communes mesures accoutumées, aient découragé les bonnes volontés.

En France, d'ailleurs, durant longtemps, par une sorte de pudeur mal entendue, de répulsion instinctive, on s'est tenu à l'écart de ces questions de droit, où on croyait qu'il n'y avait pas de place pour le droit. La

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blessure était encore trop récente ; certains craignaient de l'agrandir en y touchant,- d'autres de la fermer rien que pour s'en être occupés. Ce n'était point là un de ces accidents de croissance, quelque peu attendus quoique hasardeux, comme tous les peuples en ont eus dans leur histoire, mais que le temps ou les hommes peuvent réparer. C'était un coup fatal porté par une force qui s'était brusquement levée à nos côtés, alors que, la veille encore, nous ne soupçonnions ni son existence, ni sa puissance d'irruption, ni ses réserves de patience, ni la continuité de son vouloir malfaisant une fois déchaîné, une force qui ne savait ni s'arrêter en chemin, ni se laisser fléchir, ni se limiter d'elle-même. Atteints dans nos œuvres vives par ce choc qui avait fait de nous presque une épave, nous n'eûmes, durant un temps, d'autre souci que d'éviter un contact nouveau qui s'annonçait plus funeste encore que le premier. On songeait alors à durer au jour le jour, à se reprendre à la vie des nations sans vouloir mesurer exactement l'importance des avaries, sans rechercher comment les voies d'eau avaient été aveuglées, les organes essentiels du mouvement préservés et par quelle fortune, le navire ayant continué à flotter, sa marche en avant était redevenue possible.

On s'était donc tu, non sur le choc lui-même, que beaucoup, au contraire, avaient décrit sous le coup de leurs impressions d'hier, mais sur les débats d'affaires, les discussions techniques, qui avaient mis aux prises les deux diplomaties et où elles s'étaient essayées à rétablir le cours habituel des choses, la paix bienfaisante, existence normale des nations. Cette paix, d'ailleurs* pourquoi l'eût-on considérée comme un de

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ces actes où l'histoire consigne des résultats destinés à durer? N'était-elle pas plutôt une halte provisoire, une trêve dans la lutte qui allait reeominencer, aussitôt que la France, un moment trahie par ses destins, aurait reconquis ses forces? Nombreux étaient ceux qui pensaient ainsi sans le dire, nombreux aussi ceux qui le disaient ouvertement. Et cette conviction irraisonnée, espoir renfermé dans le secret des cœurs, cri d'unC douleur qui ne voulait pas être consolée, incitait à se détourner des documents où étaient consignées les stipulations pacifiques, à les laisser à l'écart, comme dans un domaine secret, en dehors de toute investigation scientifiquement menée, de toute recherche instituée selon les règles coutumières des historiens. Le transitoire et l'accidentel ne valaient pas, semblait-il, d'être notés. Près de quarante années ont* passé depuis qu'on s'est bercé de ces espérances illusoires, sans que rien soit changé à la position respective des deux pays, à l'ordre établi en 1871. Il m'a paru que le temps était venu où, sans examiner si cet ordre est définitif, nous pouvions le considérer comme n'étant plus soustrait aux prises de l'histoire.

Mais ce n'est point en France seulement qu'on s'était abstenu de toucher à ces questions. La littérature technique allemande, si curieuse toujours de nouveautés, elle aussi paraît avoir négligé ce terrain de recherches. Ce silence, surprenant de la part de vainqueurs trop enclins à se glorifier de leur succès, mérite réflexion. Il a ses causes, qui se comprennent aisément. L'état d'esprit créé par la victoire, joint aux préjugés depuis longtemps ancrés dans l'âme

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allemande, n'y est pas pour peu de chose. Les résultats de la guerre, qui ont révolté notre sentiment, blessé profondément notre conscience de civilisés, bouleversé la notion que nous nous faisions du droit des peuples, ont paru, au contraire, si naturels aux Allemands que les actes destinés à les consigner devenaient à leurs yeux peu intéressants à examiner, soit en eux-mêmes, soit par rapport aux circonstances où ils furent écrits, soit dans leur application immédiate. L'agrandissement de leur domaine territorial, avec toutes les conséquences de droit qu'il entraînait et qui étaient commandées par des usages internationaux certains ou discutables, était un événement, capital sans doute, mais qu'on pouvait enregistrer sans commentaires. Tout entiers à leur triomphe inespéré, en pleine fièvre de jeunesse et de brusque croissance, ils ne songèrent point à scruter les titres de leur nouvel établissement. Il était le produit de la force guerrière, il avait été consacré par la victoire. C'était là un acte de naissance suffisant. Le traité, les actes antérieurs ou postérieurs, débattus, concertés, conclus par la diplomatie, n'étaient que la constatation d'un fait. Et la politique réaliste de Bismarck, adoptée, applaudie d'enthousiasme par l'opinion, ne voulait plus rien voir au delà du fait.

J'ajoute que l'acquisition des portions de territoire cédées par la France, l'essentiel du traité de Francfort, n'était pas, aux yeux prévenus des Allemands, un accroissement, une conquête au sens propre du mot. Et cette conception n'a point varié depuis lors. L'annexion, c'était l'affirmation d'une souveraineté préexistante, une reprise et non une prise. L'Alsace

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et la Lorraine étaient das wiedergewonnene Land-, un domaine jadis enlevé, un bien perdu qu'on recouvrait (1). Sur ces terres, le droit de l'Allemagne était antérieur aux événements qui venaient de les réassocier au corps germanique, dont elles avaient été disjointes aux heures de faiblesse et de désunion. Dès lors, ce droit n'était point créé, mais confirmé seulement. Il était au-dessus des actes conventionnels consacrant la restitution rêvée par les générations précédentes, réalisée subitement. Les traités passaient donc au rang de pièces secondaires; ils étaient de simples actes récognitifs. Aussi, les questions qui, chez nous, en dehors de celle du démembrement, avaient paru capitales : le sort des habitants des territoires perdus, le partage de la dette, la liquidation si compliquée des droits de l'État, des départements, des communes, des particuliers, tout cela a pu sembler n'être que des problèmes d'arrière-plan, bons tout au plus à être résolus par des sous-ordres, sous l'œil vigilant du maître, comme cela eutdieu en effet. Rien n'était plus simple après tout. Le principe de l'annexion étant admis, il n'y avait plus qu'à en déduire les conséquences logiques, à restituer avec la terre ce qui en était l'accessoire obligé : les habitants, les constructions, les chemins de fer, les canaux, les archives, les dossiers. Pourquoi donc s'attarder à décrire ces débats secondaires? Ici encore, le résultat était nécessaire, attendu,

(1) Unser wiedergewonnenes Land, tel est le titre d’un opuscule paru à Berlin en 1870, dès après nos premières défaites. Et ce n’est pas le seul dont l’intitulé soit révélateur. Il y a encore : Hoyns, Die Zurücknahme von Elsass und Lothringen, Hanovre 1870; Adolf Wagner : Elsass und Lothrmgen und ihre Wiedergewinnung, Leipzig 1870; Gustav Lenz, Die alten Reichslande Elsass und Lothringen, Greifswald 1870. Toutes ces brochures sont à la Bibliothèque nationale à Paris.

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imposé. Il n'y avait lieu de s'arrêter ni au moment où ces faits avaient pris figure eomme droit, ni aux tentatives infructueuses de nos agents pour les empêcher de se produire, ni aux accords internationaux qui les avaient sanctionnés. Les choses avaient suivi leur cours naturel. Elles avaient été remises à leur vraie place. Il ne fallait, dans les histoires du temps présent, qu'une brève mention pour le constater.

Et pourtant, n'étaient-ils pas passionnants à décrire, riches en faits et en documents, fertiles en péripéties, ces moments de transition, où, par étapes, deux grands pays revenaient à la vie normale des nations, où se tissait à nouveau la trame pacifique des relations journalières entre voisins, avec, parfois, des arrêts inquiétants, des tensions pleines de menaces et de subites déchirurès? Deux écrivains seulement, Français l'un et l'autre, n'ont point dédaigné ce grave sujet (1). L'un et l'autre, ils avaient assisté les hommes d'État qui eurent la lourde tâche de conclure la paix. Ils les avaient approchés, avaient été initiés à leurs angoisses patriotiques, à toutes les phases d'une lutte qui prolongeait douloureusement celle où la fortune des armes venait de nous être si contraire. Tous deux avertis et pénétrants, ont eu, dès les premières heures, l'idée de traiter ces questions.

L'un, Valfrey, s'est tenu plus étroitement enfermé dans la narration de l'événement d'ordre international qui mettait fin à la guerre. Il est le seul qui ait abordé

(1 ) Dans la bibliographie générale je citerai à nouveau les ouvrages auxquels je tais allusion ici et dont je me borne à donner le titre : Valfrey, Histoire du traité de Francjort et de la libération du territoire français ; Sorel, Histoire diplomatique de la Guerre franco-allemande.

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le sujet en soi, avec l'intention de l'épuiser, et en laissant les faits purement historiques au second plan, ce qui était, vu son dessein, leur véritable place. Ses deux volumes, pleins de substance, ordonnés selon un plan naturel qui suit la succession chronologique des faits, posent tous les problèmes avec netteté et les résolvent avec une science technique qui n'est jamais en défaut. On peut regretter seulement que l'ardeur du polémiste ait parfois obscurci le sang-froid de l'historien. Yalfrey n'était partisan ni de Thiers, ni des républicains. Influencé par les passions politiques, il a sacrifié à la mode du jour. Écrivant en 1874-1875, en pleine bataille des partis, il cherche trop visiblement à rabaisser le rôle capital qu'a joué le chef de l'État dans l'œuvre du rétablissement de la paix et de la libération du territoire français.

Sorel n'avait pas les mêmes visées que Valfrey. Celui-ci, dès 1871-1872, avait donné une Histoire diplomatique du gouvernement de la Défense nationale. A son exemple, Sorel a voulu exposer les péripéties diplomatiques qui, se déroulant en marge de la guerre franco-allemande, lui donnaient toute sa signification de grand événement européen. La pente naturelle de son sujet l'a donc conduit à s'occuper des négociations relatives à la paix et de celles, postérieures en date, qui ont eu pour effet d'en assurer le maintien. Mais ces négociations et leurs résultats ne sont pas étudiés à part, comme sujet distinct. Elles prennent rang dans l'ensemble dont elles ne sont qu'un des aspects. Nécessairement plus ramassé que le livre de Valfrey, et de portée plus restreinte, du moins en ce qui touche le groupe de faits dont le traité de Francfort occupe

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le centre, l'ouvrage de Sorel n'en a pas moins dit, brièvement, l'essentiel. Personne n'a vu ni aussi vite, ni aussi juste, ni aussi profond. Les publications parues depuis n'ont rien apporté de nouveau à ce qu'il avait écrit, car il avait tout indiqué ou tout deviné ; elles n'ont rien modifié non plus de ses jugements, car il avait tout compris. D'une allure plus froide et plus contenue que celle de son devancier, cette œuvre fait présager le vaste monument où la maîtrise de l'historien, soutenue par la grandeur du sujet, s'est affirmée avec plus d'éclat, mais non avec plus de sincérité et de force.

Au seuil de mon travail, je ne devais pas oublier ces deux écrivains qui ont été mes guides constants. S'avançant les premiers sur un terrain encore semé de ruines, ils en ont décrit avec exactitude la topographie générale, signalé les grandes lignes et, malgré les obscurités de la première heure, pénétré jusqu'aux accidents et aux détails. Mais tous deux étaient trop près des événements ; ils écrivaient à un moment où la série des conséquences prévues n'était pas encore parvenue à son terme ultime. J'ai cru qu'il était possible, après eux, de revenir sur les mêmes faits, coordonnés selon une perspective que le temps a agrandie, observés d'un point de vue choisi tout exprès pour les juger dans leurs rapports de dépendance, sous l'angle qui en fait le mieux ressortir la signification. Le lecteur qui me suivra jusqu'au bout saura si, par sa composition et sa couleur, ce nouveau tableau peut passer pour n'être point une réplique des anciens.

On verra dans la bibliographie générale, placée à la

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fin du chapitre premier de ces études, la liste copieuse des ouvrages que fai consultés et auxquels pourrait recourir quiconque serait curieux de s'avancer plus loin que je n'ai fait. A propos de chaque grande question, objet d'un chapitre spécial, j'ai donné en outre une bibliographie plus spécialisée où aux références générales vient s'ajouter l'indication des livres, brochures, sources de toute nature.

Parmi les écrits consultés, on ne verra que fort rarement figurer les journaux et jamais, sauf une exception (1), les documents d'archives. Pour ce qui est de la presse périodique, en effet, il ne m'a pas paru utile d'y avoir recours. La nature des questions abordées ici ne se prête guère, par l'effet de sa technicité, à des articles pouvant intéresser un public plutôt avide de faits que de théories à propos des faits. Des articles intéressants peuvent m'avoir échappé. Je m'en excuse et j'en ai pourtant pris aisément mon parti par avance, dans la conviction que la substance de ces articles avait dû, faisant son chemin, trouver place dans un des livres consultés et signalés par moi. Je me suis montré plus curieux des Revues , quoique, ici encore, la même observation puisse être faite. Restent les documents des dépôts publics d'où j'aurais pu, cela n'est pas douteux, tirer des renseignements inédits. Mais, comme on sait, le plus riche de ces dépôts, celui des Affaires étrangères, reste obstinément fermé à la plupart des chercheurs, dès qu'il

(1) Je fais allusion aux pièces de la correspondance administrative de Saint- Vallier avec les préfets des départements occupés. On verra dans le chapitre relatif à T « Occupation » le parti que j’ai pu tirer de celles qui sont conservées aux archives de Meurthe-et-Moselle.

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s'agit des temps contemporains. Je n'ai pu puiser à cette source. Mais cette lacune dans mes informations est comblée, dans une certaine mesure, par les nombreux mémoires, souvenirs, récits publiés par ceux qui ont été mêlés aux événements.

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