LA COMMISSION DE LIQUIDATION DE STRASBOURG

Il est d'usage dans les traités de paix d'insérer une clause d'amnistie. Elle vise les actes délictueux commis au cours des hostilités par les sujets d'un des États belligérants au préjudice de l'autre État ou de ses sujets. Elle libère les auteurs de ces actes des condamnations prononcées contre eux; elle les met en tout cas à l'abri de poursuites postérieures au rétablissement de la paix. Cette clause figurait dans le traité de Francfort, mais son effet avait été limité aux habitants des territoires cédés. Pour protéger ses anciens nationaux la France, d'accord avec l'Allemagne, avait fait stipuler : « qu'aucun habitant des territoires cédés ne pourra être inquiété ou recherché dans sa personne ou dans ses biens à raison de ses actes politiques ou militaires pendant la guerre (1) ». Telle qu'elle était libellée, cette clause d'amnistie n'était donc pas générale. Elle laissait en dehors de ses prévisions tous ceux, militaires ou civils, qui, demeurant en dehors des territoires cédés, avaient été frappés de condamnation par les autorités allemandes. Il y avait là des situations dignes d'intérêt qui méritaient l'attention de nos plénipotentiaires. Avec une persévérance louable, ils s'employèrent donc à compléter sur ce point l'œuvre imparfaite du mois de mai. Mais leurs efforts se heurtèrent à une

(1) Article 2, alinéa 3, Villefort, 1. 1, pp. 66*67.

volonté fermement arrêtée de ne point céder sur une question où, plutôt que de transiger sur les principes, le gouvernement impérial se fît arracher par lambeaux les mesures de clémence et d’humanité. Cette lutte dura plusieurs mois. Elle se prolongea bien au delà du terme des conférences de Francfort. Ses péripéties méritent un récit circonstancié.

Lors de la première réunion, le 6 juillet 1871, nos agents avaient proposé un projet d’article où, s’inspirant de l’esprit de l’erticle 2 du traité, on aurait étendu le bénéfice de l’amnistie aux Français, militaires ou civils, condamnés dans les départements occupés ou en Allemagne, à quelque titre que ce fût, sauf pour crime de droit commun (1). Les Allemands se déclarèrent prêts à accepter l’article, pourvu qu’il fût complété par une formule impliquant réciprocité à la charge de la France. En apparence, rien n’était plus légitime, la clause d’amnistie étant toujours réciproque. Gela signifiait par conséquent que la France relâcherait ou s’abstiendrait de poursuivre les sujets allemands à raison de tout acte délictueux commis par eux à l’occasion de la guerre. Mais ce n’est pas de la sorte que l’Allemagne entendait la réciprocité. Amenés à s’expliquer, ses agents avaient avoué que, dans leur pensée, elle devait avoir pour effet d’exonérer de toute peine ou de toute poursuite les Français condamnés ou compromis pour acte de connivence avec l’Allemagne (2).

Ainsi l’Allemagne voulait couvrir non ses nationaux, mais des Fiançais qui, manquant à leur devoir, lui avaient servi d’auxiliaires. Nos agents ne manquèrent pas de faire observer ce que cette extension de la réciprocité avait d’insolite. Insolite à un double titre, puisqu’elle ne concernait pas des sujets allemands et que de plus elle tendait à nous prescrire la conduite que nous avions à tenir vis-à-vis de nos propres nationaux, en sorte qu’elle était un empiétement évident sur notre souveraineté interne. C’était comme si l’Allemagne nous eût demandé de ne pas enquêter sur les

(1) VlLLEFORT, t. I, p. 137, n. 1.

(2) Protocole n° 1, Villefort, 1. 1, p. 137.

capitulations de places fortes et de ne pas soumettre les commandants de ces places à la juridiction des conseils de guerre. Ces objections parurent toucher les plénipotentiaires allemands, qui déclarèrent avoir besoin d’en référer à leur gouvernement auquel ils demanderaient des instructions.

Elles ne vinrent qu’en octobre. A la séance du 19 de ce mois (1), l’Allemagne annonce qu’en présence des objections de la France contre la réciprocité, la chancellerie préfère la suppression complète de l’article sur l’amnistie. Il était facile de répondre et on répondit sur-le-champ que nos objections ne visaient pas le principe de la réciprocité mais l’extension inattendue qu’on lui donnait du côté allemand. Pour prouver leur désii d’arriver à une entente, nos représentants proposèrent une rédaction où la réciprocité d’amnistie était exprimée dans les termes les plus explicites au profit des sujets allemands expulsés ou condamnés (2). Cette proposition très raisonnable n’avait aucune chance de succès. Le 2 novembre, on leur fit savoir que la chancellerie allemande laissait le choix entre la suppression de l’article sur l’amnistie dans son entier ou le renvoi de la question à des négociations distinctes de celles de Francfort. C’était l’avortement pour un temps de toute espérance d’amnistie.

Pourtant nos représentants ne voulaient pas lâcher pied. A la séance du 7 novembre, ils constatent que le projet allemand ne contient plus rien sur l’amnistie et protestent contre cette omission sûrement volontaire (3). Peine inutile ! Ils se heurtent à un parti pris, à une décision irrévocable de tout refuser. Elle va leur être signifiée dans la séance du 24 novembre (4). La question, disent les Allemands, est réglée par le traité de paix, en ce qui concerne les prisonniers de guerre. Il n’y a donc pas lieu d’y revenir. D’ailleurs, les demandes françaises tendent à faire annuler des décisions émanant des tribunaux militaires allemands.

(1) Protocole n° 7, Villefort, t. I, p. 163.

(2) Protocole n° 7, Villefort, t. I, p. 163, n. i.

(3) Protocole n° 10, Villefort, t. I, pp. 176-177.

(4) Protocole n° 11, Villefort, 1. 1, p. 180.

Or, cela ne peut s’obtenir que par une négociation diplomatique ultérieure et non dans une convention destinée, comme celle de Francfort, à régler les relations financières, commerciales, industrielles, judiciaires entre les deux pays. Au surplus, demander une amnistie générale, c’est demander au gouvernement allemand de renoncer conventionnellement à son droit régalien de faire grâce.

Parmi ces raisons accumulées à dessein pour faire impression sur nos représentants et les forcer à reculer, il en était qui n’avaient aucune force. A l’égard des prisonniers militaires, rien n’était plus erroné que de prétendre que l’acte de Francfort avait tout réglé. C’était commettre une confusion évidente. Car il ne s’agissait pas d’obtenir la mise en liberté des prisonniers de guerre, proclamée par l’article 10, mais la libération de personnes, militaires ou civiles, condamnées par des tribunaux militaires pour faits individuels se rattachant à l’état de guerre. Ce qui était plus soutenable, c’est que la clause d’amnistie n’était pas à sa place dans la convention additionnelle. De fait, c’est dans le traité lui-même qu’elle eût dû être insérée. Mais l’Allemagne avait tellement pressé la conclusion de l’acte du mois de mai qu’il n’y avait rien de surprenant s’il présentait des lacunes. La convention additionnelle était faite pour les combler. On pouvait y insérer tout ce qui manquait dans le traité et qui était de nature à rétablir les relations pacifiques entre les deux pays. Or, la clause d’amnistie est précisément inspirée par le désir de pacification, puisqu’elle tend à effacer les conséquences de l’état de guerre. Cette stipulation, insérée dans un acte conventionnel, est sans doute une renonciation au droit d’accorder des grâces individuelles. Mais il est excessif de voir là une de ces abdications auxquelles les gouvernements ne se résolvent qu’à la dernière extrémité. Toutes les stipulations conventionnelles sont des renonciations de l’État au droit absolu qu’il a de se comporter à sa guise. Si la raison mise en avant par l’Allemagne est bonne, elle vaut pour tous les cas; elle rend impossible toutes les conventions internationales.

Malgré la faiblesse des arguments donnés par leurs collègues, les plénipotentiaires français sentirent que le terrain se dérobait sous eux. Il fallait abandonner la lutte. A la dernière séance, le 2 décembre, ils passent condamnation (1). Ici encore, l'obstination allemande l'emporte. Ni la convention additionnelle, ni le protocole de clôture ne font mention de l'amnistie. Le rapport présenté à l'Assemblée nationale à la ratification de laquelle était soumise la convention additionnelle, signale cette grave lacune, tout en constatant que la faute n'en pouvait être imputée aux plénipotentiaires français. U ajoutait que l'amnistie serait, sans doute, réalisée sous une autre forme par le gouvernement allemand (2).

Les grâces ainsi escomptées, à défaut du mérite de la spontanéité, auraient pu avoir celui de la promptitude. C'était pour l'Empereur allemand l'occasion de faire un beau geste de générosité. Il la laissa passer. Il fallut tous les efforts de notre diplomatie pour lui arracher bribes par bribes des décisions qui nous paraissaient une suite inévitable de la conclusion de la paix. Il faut dire, pour expliquer ces résistances que, parmi les prisonniers retenus en Allemagne, plusieurs avaient fait partie des corps francs et que ceux-là l'Allemagne persistait à les traiter non en belligérants mais en criminels. La divergence des points de vue, allemand et français, sur la légitimité de l'emploi des francstireurs, l'irritation causée par les acquittements de Melun et Paris, la propension instinctive des Allemands à ne rien oublier du passé, à tenir compte des faits particuliers, tout contribuait à retarder une mesure générale qui nous paraissait commandée par la logique de la situation nouvelle (3).

Dès novembre 1871, notre chargé d'affaires, Gabriac, annonçait qu'une clause générale d'amnistie ne trouverait pas place dans la convention additionnelle, qu'on ne se

(1) Protocole n° 13, Villefort, t. 1, p. 188.

(2) Villefort, t. il, pp. 197-198.

(3) Gontàut-Biron, Mon Ambassade en Allemagne, 1872-1873, pp. 40-41, fait ressortir un certain nombre de ces raisons, dont l'opinion française, peu au fait de la mentalité allemande, ne comprenait pas la force.

refusait pas à des mesures individuelles, mais qu'on établirait certaines catégories et des gradations dans l'acte de clémence dont l'Empereur voulait se réserver l'initiative (1). A son tour Gontaut-Biron, nommé ambassadeur en décembre 1871, négocie sans perdre de temps la mise en liberté des malheureuses victimes de toutes ces lenteurs. Le 29 février 1872, l'Empereur signe la grâce des militaires, au nombre de soixante-deux, détenus pour faits d'insubordination commis durant leur captivité. C'était la catégorie la plus nombreuse (2). Mais les civils étaient encore réservés. On ne pouvait pas arriver à savoir du gouvernement allemand quel en était exactement le chiffre (3). Parmi eux se trouvaient les francs-tireurs, objets de cette animosité qui ne voulait pas désarmer, et des prisonniers civils originaires de la Lorraine non annexée pour lesquels Manteuffel s'entremettait en vain (4). On dut attendre jusqu'en juillet 1872 pour obtenir un nouveau décret d'amnistie. Et il n'était pas complet encore. Les insistances pressantes de notre ambassadeur triomphèrent enfin des dernières hésitations impériales. Il avait fallu sept mois pour tirer des prisons de l'Allemagne une poignée d'obscurs captifs qu’en un trait de plume et sans dommage pour sa jeune gloire elle eût pu rendre sur-le-champ à la liberté.

Pendant qu’à Francfort se débattaient et se résolvaient ces problèmes d'importance inégale mais dont pas un n'était indifférent, l'attention publique en France était ailleurs. L'exposé des motifs du projet de loi portant approbation de la convention additionnelle, le rapport de la commission, relataient sans passion les résultats de ces laborieuses confé-

(1) Dépêche du 21 novembre 1871, à Rémusat dans : Gabriac, Souvenirs diplomatiques de Russie et d’ Allemagne, pp. 319-320.

(2) Gontaut-Biron, op. cit ., p. 50.

(3) Gontaut-Biron, op. cit., p. 51.

(4) Gontaut-Biron, op. cit., p. 49.

rences qui avaient passé inaperçues (1). A plusieurs reprises, les rédacteurs de ces documents officiels protestaient contre les solutions peu satisfaisantes ou contre les lacunes regrettables de l'acte complémentaire du traité de paix. Mais la note dominante était plutôt la satisfaction d'en avoir fini avec ces irritantes discussions de détail et comme une sorte de résignation passive devant l'inévitable conséquence de tant de désastres. L'Assemblée approuva sans débat la convention.

L'Allemagne triomphait une fois de plus sur le terrain de la diplomatie. Elle avait pu, sauf quelques positions reconquises par nous à grand'peine, fortifier sur tous les points sa conquête et, puisqu'il s'agissait de commenter le traité de paix, faire en sorte, comme on l'a dit (2), que le commentaire tournât presque toujours à son profit. Aucun avantage, si minime fût-il, ne lui parut négligeable. Avec sa précision scientifique coutumière, elle déduisit, proposa, imposa les solutions qu'elle estimait justes parce qu'elles étaient rigoureusement tirées de ses conceptions particulières, parce qu'elles répondaient à la grande pensée qui l'avait toujours hantée depuis le début du siècle et l'avait guidée dans la lutte pour ce qu'elle appelait la reprise des pays perdus. Elle ne nous fit des concessions que sur des points de détail et parce qu'elle ne pouvait pas s'y refuser. Elle demeura intraitable pour le surplus.

En terminant, ses représentants purent en pleine sincérité nous donner un satisfecit pour l'esprit de conciliation, disons de sacrifice, dont notre gouvernement avait fait preuve en aplanissant les difficultés qui menaçaient de retarder la conclusion de ces pénibles négociations, que Bismarck, toujours pressé, trouvait encore trop lentes à son gré (3). Si couitoises que soient dans la forme les rela-

(1) Exposé des motifs du 20 décembre 1871 ; Rapport du comte d'Harcourt du 6 janvier 1872, Villefort, t. II, pp. 188-201.

(2) Sorel, Histoire diplomatique de la Guerre franco-allemande , t. II, p. 330.

(3) Protocole n° 13, Villefort, 1. 1, p. 189; dépêche de Gabriac à Rémusat, du 21 novembre 1871, dans Gabriac, Souvenirs diplomatiques de Russie et d’ Allemagne, pp. 321-322.

tions des diplomaties, il nous eût été difficile de Fendre aux Allemands le même témoignage et de leur retourner le compliment. Ils ne tenaient guère d’ailleurs à ces satisfactions d’ordre platonique. Ils avaient mieux. Quant à nous, nous n’étions guère en situation de nous montrer trop exigeants. Après la grande amputation, qu’importaient quelques livres de chair de plus? L’occupation de garantie commençait. Elle pesait sur quatorze départements. De lourdes charges financières restaient à amortir. Au lendemain de l’insurrection parisienne, en pleine période de formation politique, cherchant à tâtons sa voie, travaillée dans les sens les plus divers, peu assurée du lendemain, en proie aux disputes des partis, la France n’avait, ni la force ni la liberté qui lui eussent permis d’élever la voix. Elle ne pouvait qu’accepter en silence les conditions qu’on voulait bien lui faire.

Tout n’était pas réglé pourtant après la convention additionnelle de Francfort. Il y avait encore à dresser d’un commun accord des comptes assez compliqués dont les éléments essentiels avaient été indiqués par le traité de Francfort. L’article 4 stipulait, en effet, que dans un délai de six mois, à dater de l’échange des ratifications, la France devait remettre à l’Allemagne toutes les sommes dues à divers titres par l’État français aux départements, communes, établissements publics des territoires cédés, aux militaires originaires de ces pays, comptables publics pour leurs cautionnements, celles enfin qui avaient été versées à 1a. Caisse des dépôts et consignations à la suite de décisions judiciaires ou administratives. Les Allemands n’avaient rien oublié. S’ils prenaient leur conquête franche de charges financières, ils n’omettaient pas de réclamer les sommes figurant à son actif. Mais il y avait là des comptes plus compliqués qu’on n’avait cru d’abord. Les négociateurs de la convention additionnelle n’avaient pas eu le temps de

s’en occuper. Ils convinrent de renvoyer l’exécution de l’article 4 à une commission mixte de liquidation. C’est ce qu’ordonne l’article 11 de la convention additionnelle (1).

Composée de six membres, trois pour chaque nation, la commission se réunit à Strasbourg, pour la première fois, le 28 mai 1872, et, pour la dernière, le 2 juillet 1878. Les procèsverbaux de ses séances ont été consignés dans cent soixanteneuf protocoles qui ne paraissent pas avoir été livrés à la publicité (2). Bien que les travaux de cette commission n’aient pas soulevé de controverses de principes et n’aient eu qu’un intérêt secondaire, on ne peut négliger de les mentionner. Ils forment la phase ultime de cette longue série de négociations où les deux peuples essayaient de renouer le lien des relations normales entre États. Ils les clôturent de façon significative; une dernière fois on y voit se manifester le caractère bien moderne de cette guerre qui ne fut pas uniquement une lutte pour l’influence ou la gloire, mais se tourna si souvent en un combat pour l’argent. Ici, comme ils l’avaient fait à plusieurs reprises, les Allemands déposent l’épée pour se montrer administrateurs entendus, comptables méticuleux et créanciers peu accommodants.

Il fallut sept mois pour tomber d’accord sur l’établissement d’un premier compte qui fut arrêté le 22 décembre 1872. Il comprenait les sommes dues par le Trésor français, notamment pour le montant des dépôts appartenant aux caisses d’épargne d’Alsace-Lorraine, des cautionnements des comptables de ces caisses, pour le règlement du compte des centimes communaux et des consignations. La somme au débit de la France était de 10.500.000 francs qui devaient être payés le 2 jan\ier 1873 (3).

Le second compte fut arrêté le 6 septembre 1873. Il comprenait avant tout et pour la majeure part le solde des fonds placés au Trésor par les communes et établissements

(1) VlLLEFORT, t. I, p. 93.

^2) Pour les noms des Commissaires et des secrétaires ainsi que les autres précisions du texte, cf. Ville fort, t. IV, pp. 491, 492 note.

(3) Villefort, t. IV, pp. 496 et suiv.

publics d'Alsace-Lorraine et aussi le reliquat du compte financier du département du Bas- Rhin pris tout entier par l'annexion. Le solde débiteur à la charge de la France ressortait à 2.900.000 francs qui devaient être payés le 15 septembre 1873 (1). Si, pour ce second compte, on était allé assez \ite en besogne, c'est que Bismarck avait manifesté sa mauvaise humeur. Il s'impatientait des lenteurs de la commission, des « minuties », de « l'étroitesse » où elle se complaisait, trouvait qu'on y discutait « sur des vétilles » (2). Or, il tenait essentiellement à ce que ce compte fût apuré et réglé pour le moment de l'évacuation définitive qui devait avoir lieu en septembre 1873. Il voulait faire cadrer ce îèglement avec la sortie de France du dernier soldat allemand. On avait plié devant cette volonté. Les choses s'ôtaient promptement arrangées et le paiement eut lieu à la date fixée, le 15 septembre. Le 16, les derniers gîtes d'étape entre Verdun et la frontière nouvelle étaient évacués.

A partir de ce moment les tra^ aux traînèrent en longueur. On ne parvenait plus à s'entendre ni sur le principe des réclamations respectives, ni sur le montant de plusieurs d'entre elles. Bismarck n'avait plus les mêmes raisons pour intervenir et forcer la main aux Commissaires. De notre côté, nous commencions à recouvrer notre franchise d'action et le droit de résister. Après des débats qui se prolongèrent encore pendant cinq ans, il fallut recourir à l'intervention des diplomates. Un accord transactionnel fut signé à Berlin, le 13 mai 1878, entre notre ambassadeur et le soussecrétaire d'Ëtat à la chancellerie d'Alsace-Lorraine (3). Pour mettre fin au différend, le gouvernement allemand était déclaré débiteur à forfait d'une somme de 1.225.000 francs. Mais elle se trouva compensée par diverses dettes dues à l'Allemagne dans des liquidations partielles sur lesquelles on était parvenu depuis à s'entendre. En définitive,

(1) VlLLEFORT, t. IV, pp. 520 et suiv.

(2) Doniol, M. Thiers, le comte de Saint- V allier, le général de Manteuffel, p. 418.

(3) VlLLEFORT, t. IV, pp. 542-543,

la France n’avait plus à prétendre qu’à un reliquat net de 31.805 francs qui lui furent payés le 29 juin 1878 (1). La commission, après avoir établi cette compensation et constaté le paiement du solde, déclara que tout compte était définitivement réglé, que les deux gouvernements se donnaient réciproquement décharge et renonçaient à toute réclamation ultérieure. La liquidation financière nécessitée par la perte de nos provinces de l’Est nous coûtait finalement un peu plus de 13 millions (2). Elle avait duré sept ans.

Valfrey, Histoire du traité de Francfort, t. II, pp. 24-30, a utilisé les protocoles des conférences de Francfort pour composer son récit très circonstancié des débats relatifs à l'amnistie. Nous n'avons pu que puiser à la même source. Il faut y joindre les renseignements fournis par Gontaut-Biron, Mon Ambassade en Allemagne, chap. II, pp. 37-58, sur les négociations postérieures à la Conférence en vue d'obtenir la grâce des prisonniers retenus dans les prisons allemandes.

Le Recueil de Villefort, t. IV, pp. 491-580, contient tous les documents concernant les travaux de la commission de liquidation de Strasbourg, soit : les décisions générales de la commission, les tableaux justificatifs annexes et la convention entre les deux États pour le règlement final avec les décisions annexes. Valfrey, dont le second volume a paru en 1875,m'a pu parler que du deuxième compte de liquidation réglé en 1873. Les difficultés pour le règlement final et la convention de 1878 sont de beaucoup postérieures. Doniol, M. Thiers, le comte de Saint- V allier, le général de Manteuffel, 1898 (2e édit.), bien qu'écrivant plus tard, ne s'est pas non plus occupé de l'accord définitif, puisqu'il n’envisageait nos relations avec l'Allemagne que dans leur rapport avec la libération du territoire. Les pages 418-419 sont rédigées de façon si peu claire que l'on pourrait croire que les séances de la commission de liquidation se sont terminées en 1873, alors qu'elles ne furent clôturées qu'en 1878.

(1) Villefort, t. IV, pp. 573 et suiv.

(2) Exactement 13.400.000 francs moins 31.805, soit 13.368.195 francs.