CHAPITRE XXI

PRÉCATTIONS frÉXÉRALES CONTRE LES AF.IS u'aTTORITÉ.

Je passe à quelques moyens que les gouvernements peuvent employer pour prévenir- les abus d'autorité de la part de ceux auxquels ils confient une portion de lem- pouvoir.

Le droit constitutionnel a sa législation dii-ecte et indirecte : la législation directe consiste dans l'établissement des offices entre lesquels toute la puissance politique se trouve partagée : il n'en est pas question dans cet ouvrage. La législation indiiecte consiste

* Les deiix peines usitées s'appelaient, l'une la petite oisiveté, et l'autre, la ffrande oisiveté : rien de plus ingénieux que d'avoir donné au châtiment le nom même et le caractère d'un Wce : on voit q\ielle saUitaire association d'idées devait en résulter.

dans des précautions générales, qui ont pour objet de prévenir Tinconduite, l'incapacité ou les malversations de ceux qui administrent, soit en chef, soit en sous-ordre.

Ce n'est pas une énumération complète de ces moyens indii'ects qu'on veut tenter. Il ne s'agit ici que de dii'iger l'attention vers cet objet, et peut-être aussi de faire cesser l'enthousiasme de quelques écrivains politiques qui, poiu' avoir entre'S'u l'un ou l'autre de ces moyens, se sont flattés d'avoir achevé une science dont on n'a pas même dessiné les contoiu's.

I, Diviser le pouvoir en différentes branches.

Toute division de pouvoir est un raffinement suggéré par l'expérience. Le plan le plus naturel, le premier qui se présente, est celui qui le place tout entier dans les mains d'un seul. Le commandement d'un côté, l'obéissance de l'autre, est une espèce de contrat dont les termes sont facilement arrangés, lorsque celui qui doit gouverner n'a point d'associé. Chez toutes les nations de l'Orient, la fabrique du gouvernement a conservé jusqu'à nos jours sa structure primitive. Le pouvoir monarchique descend sans division d'étage en étage, depuis le plus haut jusqu'au plus bas, depuis le grand Mogol jusqu'au simple Ha\-ildar.

Quand le roi de Siam entendit l'ambassadeiu' hollandais parler d'un gouvernement aristocratique, 0. éclata de rire à l'idée de cette absiu'dité.

Ce moyen principal n'est ici qu'indiqué. Examiner en combien de branches le pouvoir du gouvernement peut être divisé, et de toutes les divisions possibles, quelle est celle qui mérite la préférence, ce serait faire un traité de politique constitutionnelle. J'observe seulement que cette di^"ision ne doit pas constituer des pouvoirs séparés et indépendants ; ce qui amènerait un état d'anarchie. Il faut toujours reconnaître une autorité supérieui'e à toutes les autres, qm ne reçoit pas la loi, mais qui la donne, et qui demeure maîtresse des règles mêmes qu'elle s'impose dans sa manière d'agir.

II, Distribuer les hrmches particulières du pouvoir, chacune entre divers co -partageants. — Avantages, inconvénients de cette politique.

Dans les provinces de Russie, avant les règlements de Catherine II, toutes les différentes branches du pouvoir- mihtaii'c, fiscal, judiciaire, étaient placées dans un seid corps, un seul conseil. Jusque-là, la constitution de ces gouvernements subordonnés ressemblait assez à la forme du despotisme oriental : mais le pouvoir du gouverneur était un peu limité par les pouvoirs du conseil, et à cet égard, la forme se rapprochait de l'aristocratie. A présent le pouvoir jucheiaire est

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séparé en plusieui's branches, et chafjue branche partagée entre plusieurs juges qui exercent conjointement leurs fonctions. Une loi de la natui'e de Vhaheas corjnts des Anglais a été étabhe ponr la protection des individiis contre le pouvoir' arbitraii'e, et le gouverneur n'a pas plus le droit de nuire qu'un gouverneur de la Jamaïque et des Barbades.

Les avantages de la division sont piincipalement ceux-ci :

1° Elle diminue le danger de la précipitation.

2° Elle diminue le danger de l'ignorance.

3° Elle diminue le danger du manque de probité. Ce dernier avantage, toutefois, ne peut guère résulter que du grand nombre des co-pai'tageants, c'est-à-dire, lorsqu'il est tel qu'il serait difficile de séparer les intérêts de la majorité d'avec les intérêts du coi'ps du peuple.

La division des pouvoirs a aussi des désavantages, parce qu'elle entraîne des délais et qu'elle fomente des querelles qui peuvent amener la dissolution du gouvernement établi. On peut obvier au mal des délais en graduant la di^dsion selon que les fonctions auxquelles on l'applique admettent plus ou moins de délibération. Le pouvoir- législatif et le pouvoir militaire forment à cet égard les deux extrêmes ; le premier admettant la plus grande déUbération, et le second exigeant la plus grande célérité. — Quant à la dissolution du gouvernement, ce n'est un mal que dans l'ime ou l'autre de ces deux suppositions : 1° que le nouveau est plus mauvais que l'ancien ; 2° que le passage de l'un à l'autre est marqué par des calamités et des guerres civiles.

Le plus grand danger de la plm-alité, soit dans un tribunal, soit dans un conseil administratif, c'est de diminuer la responsabilité de plusieiu's manières. Un corps nombreux peut compter sur une sorte de déférence do la part du public, et se permet des injustices auxquelles un administrateur' rmique n'oserait pas se livrer. Dans xme confédération de plusieui's, les uns peuvent rejeter sui' les autres l'odieux d'ime mesure. Elle est faite par tous et elle n'est avouée de personne. La censure publique s'élève-t-elle contre eux : plus le coi-ps est nombreux, plus il se fortifie contre l'opinion du dchoi-s, plus il tend à former im État dans l'État, un petit public qui a son esprit particxdier, et qui protège par ses applaudissements ceux do ses membres qui aiu-aient cncoui'u la disgrâce générale.

Uunité, dans tous les cas où elle est possible, c'est-à-dire dans tout ce qui n'exige pas une réunion de lumières et im eoncoiu's de volontés, comme un corps législatif, l'unité, dis-je, est favorable, l^arcc qu'elle fait peser toute la responsabilité, soit morale, soit légale, sur la tête d'im seul. Il ne partage avec personne l'honneur

de ses actions, il porte de même tout le fardeau du blâme ; il se voit seul contre tous, n'ayant d'autre appui que l'intégrité de sa conduite, d'autre défense que l'estime générale. Quand il ne serait pas intègre par inclination, il le devient pour ainsi dire malgré lui, en vertu d'une position où son intérêt est inséparable de son devoir.

D'ailleurs, l'unité dans les emplois subordonnés est im moyen certain poiu- le souverain de découvrir en peu de temps la capacité réelle des individus. Un esprit faux et borné peut se cacher longtemps dans une nombreuse compagnie : mais s'U agit seul et sur un théâtre pubHc, son insuffisance est bientôt démasquée. Les hommes médiocres ou ineptes, toujom's prompts à solliciter les places où ils peuvent se mettre à l'abri sous- un mérite étranger, auront peur de s'exposer dans une carrière dangereuse où ils seront réduits à leur propre valeur'.

Mais on peut réunir en certains cas l'avantage qui peut résulter d'uue réimion, et celui qui tient nécessaii'ement à la responsabilité d'un seul.

Dans les conseils subordonnés, il y a toujours im individu qui préside, et sur qui roule la principale confiance. On lui donne des associés, afin qu'il puisse f)rofiter de leurs avis, et qu'il y ait des témoins contre lui dans le cas où il s'écarterait de son devoir'. Mais il n'est pas nécessaii-e, poui' remplir cet objet, qu'ils soient égaux en puissance, ni même qu'ils aient droit de voter. Tout ce qui est nécessaire, c'est Cjue le chef soit obligé de leur communiquer tout ce qu'il fait, et que chacun d'eux fasse une déclaration par écrit sur chacim de ses actes, témoignant leur approbation ou leur blâme. La communication dans les cas ordinaires doit se faire avant que l'oidre soit émané ; mais dans ceux qui demandent une célérité paiiiculière, il suffit qu'elle soit faite immédiatement après. — Cet arrangement ne pourrait -il pas obAaer, en général, au danger des delà 'S et des dissensions?*

III. Mettre Je pouvoir de déplacer dans d'autres mains que h po^ivoir d'élire.

Cette idée est empruntée d'im pamphlet ingénieux, publié en Amérique en 177St, par im député de la convention, chai'gé d'exa-

* C'est le plan adopté par la compagnie des Indes. Ci-devant, c'était le conseil de Madras ou de Calcutta qui décidait tout à la pliu-alité des voix. Aujoiu'd'hui le gouverneur doit consulter le conseil, et chaque membre doit donner son opinion par écrit, mais ils n'ont plus de vote dans les mesiures, ils ne sont que de simples consultants ; le gouverneiu* décide tout en dernier ressort. Par conséquent, il ne lui suffit plus de gagner une majorité dans le conseil poiu* éluder la responsabilité qui porte tout entière sur Im.

t Réimprimé dans Ahnon'ti Rfinrmhranccr. r\° 84, page 22o.

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miner la forme de gouvemement proposée pour l'État de Massachusets.

L'orgueil d'un homme est intéressé à ne pas condamner son propre choix. Indépendamment de toute affection, un supérieur sera moins disposé à écouter des plaintes contre im de ses propres appointés que ne le serait une personne indifférente, et aiu'a im préjugé d'amourpropre en sa faveur. Cette considération sert en partie à expliquer ces abus de pouvoirs, si communs dans les monarchies, lorsqu'un subalterne est chargé d'une grande autorité, dont il n'est appelé à rendi'e compte qu'à celui même qui lui a donné son office.

Dans les élections populaires, la part de chaque indi\-idu à la nomination d'un magistrat est si peu de chose, que cette sorte d'illusion n'existe presque pas.

En Angleterre, le choix des ministres appartient au roi ; mais le parlement peut effectivement les déplacer en formant une majorité contre eux. Cependant ce n'est qu'une application indii-ecte de ce principe.

IV. Ne pas souffrir que les gouverneurs restent longtemps dans les mêmes districts.

Ce principe s'applique particulièrement à des gouvernements considérables, dans des provinces éloignées, et surtout séparées du corps principal de l'empire.

Un gouverneiu- armé d'im grand pouvoir- peut, si on lui en donne le loisir-, travailler à établir son indépendance. Plus il reste en place, plus 0. peut se fortifier, en se créant un parti ou en s'unissant à l'un des partis qui existaient avant lui. De là oppression pour les uns et partialité pour- les autres. N'y eût-il point même de parti, il peut se rendi-e coupable de mille abus d'autorité, sans qu'on osât ou qu'on voulût se plaindi-e au souverain. La durée de sa puissance fait naître des craintes ou des espérances qui lui sont également favorables. Il se fait des créatiu-es qui le regardent comme l'unique distributeur des grâces ; et ceux qui souffrent craignent de souôi-ir encore plus, s'Us offensent un clief qu'ils n'espèrent pas de voir changer pendant de longues années.

Cela sera vrai surtout des délits qiii nuisent à l'État plus qu'aux individus.

Le désavantage des changements rapides, c'est d'enlever im homme à son emploi, lorsqu'il avait acquis la connaissance et l'expérience des affaires. Des hommes nouveaux sont sujets à commettre des fautes d'ignorance. Cet inconvénient sera pallié par l'institution d'un conseil subordonné et permanent qui conserve la marche et la routine des affaires. Ce que vous gagnez par là, c'est de diminuer un pouvoir qui peut tourner contre vous : ce que vous risquez, c'est de

diminuer le degré d'instruction. Il n'y a pas de parité entre ces deux dangers, lorsque la révolte est le mal que l'on appréhende.

L'arrangement devrait être permanent, pour éviter de donner ombrage aux individus. Il faut accoutumer les esprits à regarder le renouvellement comme fixe et nécessaire, à des époques déterminées. S'il n'avait Heu que dans certains cas, iL pourrait servir à provoquer le mal qu'il est destiné à prévenir.

Le danger de révolte, de la part des gouvemeiu's, n'existe que dans les gouvernements faibles et mal constitués. Dans l'empire romain, depuis César jusqu'à Augustule, on ne voit autre chose que des gouverneurs et des généraux qui lèvent l'étendard de l'indépendance. Ce n'est pas qu'on eût négligé ce moyen dont nous parlons, les renouvellements étaient fréquents: mais, soit qu'on n'eût pas su faii'e une bonne application de ce préservatif, soit manque de vigUance et de fermeté, soit par d'autres causes, on ne sut jamais empêcher la fi-équence des révoltes.

Le défaut d'un arrangement permanent de cette nature est la cause la plus évidente des révolutions coutinuelles auxquelles l'empire tui'c est sujet ; et rien ne prouve mieux la stupidité de cette cour barbare.

S'il est quelque gouvernement européen qui ait besoin de cette politique, c'est l'Espagne dans ses établissements d'Amérique, et l'Angleterre dans ceux des Indes orientales.

Dans les États de la chrétienté mieux civilisés que les autres, rien n'est plus rare que la révolte d'un gouvemeui". CeUe du prince Gagarin, gouverneur de Sibérie sous PieiTe I^"", est, je crois, le seul exemple qu'on pût citer dans les deux demiei-s siècles ; et cela dans xm empire qui n'a pas même encore perdu son caractère asiatique. Les révolutions qui ont éclaté ont pris leur source dans xm principe plus puissant et plus respectable, les opinions, les sentiments du peuple, l'amour de la liberté.