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Au point de Tue du régime général, on peut dire que, jusqu'à ces derniers temps, c'est à peu près exclusivement par des compagnies concessionnaires que tous les réseaux ont été créés et développés, et que presque partout, les droits réservés à rÉtat, vis-à-vis de ces compagnies, étaient bien moins étendus qu'en France. Mais, depuis une vingtaine d'années, dans la plupart des pays, les pouvoirs publics tendent à intervenir de plus en plus dans l'exploitation des chemins de fer; nous allons essayer de résumer les manifestations de cette tendance, qui se sont produites sous des formes très différentes selon les pays.

B. — Angleterre et États- Unis ; lois récentes sor les chemins DE FER. — C'est chez les peuples de race anglo-saxonne que les gouvernements ont, à la fois, prêté le moins de concours et imposé le moins d'entraves à l'industrie privée, dans le domaine des chemins de fer.

Dans la Grande-Bretagne, l'État n'a contribué en rien à la création du réseau ; même pour les lignes d'intérêt local, c'est seulement par une loi toute récente, du 14 août 1896, que l'allocation de subventions a été autorisée. En Irlande, les pouvoirs publics ont subventionné certaines lignes, dans des cas exceptionnels.

Le réseau anglais n'en est pas moins parvenu très rapidement à une grande extension: depuis longtemps, il ne se développe plus que fort lentement. La dépense d'établissement inscrite au tableau ci-dessus est élevée, eu égard à l'étendue des lignes (760.000 francs par kilomètre). Ce fait s'explique par la cherté des terrains, par le développement du trafic à desservir, et par l'importance des capitaux engagés dans des services annexes, canaux, ports, lignes de paquebots, etc. Cette importance est mise en relief par le chiffre élevé des recettes faites en dehors des transports par rails. Les concessions étant perpétuelles, les compagnies ne font aucun

amortissement; c'est là un élément qu'il importe de ne pas perdre de vue, dans Tappréciation des résultats financiers de leur exploitation. Elles ont fourni, seules et sans aucune garantie, les 26 milliards qui constituent le capital d'établisornent et que les recettes nettes ont rémunéré, en 1896, au taux moyen de 3,88 pour 100. Ce retenu se répartit entre les compagnies d'une manière très variable ; sur Tensemble du capital actions, qui représente près des trois quarts du capital total, 1.400 millions n'ont reçu en 1896 aucun intérêt, tandis que 2.250 millions ont reçu* de 6 à 8 pour 100, et 400 millions de 9 à 10 pour 100.

Aux États-Unis, l'abstention d^s pouvoirs publics n'a pas été aussi complète. Les Etats ont construit un petit nombre de lignes, et dans quelques cas, sont venus en aide aux compagnies par l'achat d'actions ou d'obligations, par des prêts ou des garanties. La seule forme sous laquelle, le concours donné aux compagnies par les États, et surtout par l'Union, ait pris quelque importance, a été la concession de zones de terrains, allant parfois jusqu'à 60 kilomètres de largeur, à droite et à gauche des chemins de fer qui devaient frayer à la colonisation sa voie vers l'Ouest ; les concessions de terres ainsi faites ont dépassé 40 millions d'hectares, et leur vente progressive a procuré aux compagnies des ressources importantes, mais dont ont seules profité celles qui pénétraient dans des territoires encore peu peuplés.

Il est plus difficile d'indiquer le montant réel. du capital des chemins de fer aux États-Unis que partout ailleurs, en raison des transformations incessantes que subissent les réseaux. La faillite des compagnies est un fait très fréquent; le montant des capitaux de celles qu'elle atteint chaque année dépasse en moyenne un milliard. L'étendue des lignes exploitées par des syndics ou des liquidateurs, au 30 juin 1896, était de 50.000 kilomètres. La reconstitution des compagnies et les spéculations auxquelles elle donne lieu, amènent des

réductions ou des augnientalions incessantes du capital nominal. En outre, un grand nombre de compagnies ont en portefeuille des titres d'autres compagnies qu'elles s'annexent par ce procédé, notamment ceux des compagnies en déconfiture ; cet usage am{»ne des doubles emplois dans le compte capital, et explique le chiffre très élevé des recettes en dehors du trafic. Enfin les compagnies prospères grossissent souvent leur capital nominal [watering), dans un but de spéculation. On voit combien il serait difficile de dégager des chiffres exacts de comptes aussi compliqués.

D'après les statistiques officielles, le capital des compagnies atteignait, en 1896, près de 55 milliards, composé moitié d'actions, moitié d'emprunts; dans ce chiffre, entrent pour plus de 10 milliards les titres possédés par des compagnies de chemins de fer. 70 centièmes du capital actions et 16 centièmes des obligations, représentant en tout un capital dépassant 23 milliards, n'ont touché aucun revenu en 1896; il est vrai que ce chiffre comprend la majeure partie des titres possédés par des compagnies de chemins de fer, mais il ne révèle pas moins des pertes énormes subies par le public. Les revenus élevés ne sont pas très nombreux, et le dividende moyen de la portion du capital qui a été rémunérée n'est que de 5.62 pour 100, chiffre médiocre pour des entreprises aussi aléatoires. Il est vrai que l'année 1896 n'a pas été très bonne, et que les chemins de fer commençaient seulement à se remettre de la crise traversée en 1894 et 1895. Mais, depuis dix ans, \t\ portion du capital actions qui n'a reçu aucun dividende n'a jamais été inférieure aux trois cinquièmes. Nous reviendrons, en parlant de la concurrence entre les chemins de fer, sur les causes qui ont amené cette situation. Ajoutons qu'aux États-Unis, comme en Angleterre, aucun amortissement n'est fait par les compagnies.

Dans l'un et l'autre pays, les chemins de fer forment de

véritables propriétés, pour rexploitation desquelles les compagnies ont une très grande liberté d'action. Les actes qui autorisent l'exécution des lignes fixent, pour les tarifs, des maxima, dans les limites desquels les compagnies peuvent se mouvoir librement; souvent môme, en Amérique, aucune limite ne leur est imposée. Elles n'étaient pas même tenues, jusqu'à ces dernières années, de publier leurs tarifs. Les actes de concession leur imposent bien l'obligation de donner toutes \q% facilités raisonnables pourTexpédition des marchandises et le transport des voyageurs, et de n'accorder aucune jor^7<^rence indue à un particulier ou à une compagnie, sous quelque rapport que ce soit. Mais, en Tabsence de tout contrôle administratif, le seul recours de ceux au préjudice de qui des inégalités de traitement contraires à la loi auraient été commises, et qui auraient pu en acquérir la preuve, était le droit de poursuivre, devant les tribunaux, la réparation du tort subi, en engageant dans ce but une procédure fort longue et fort coûteuse. Un tel état de choses a amené des abus, qui ont provoqué de la part du public des plaintes incessantes. Le législateur est alors intervenu, pour imposer des obligations plus précises aux compagnies en matière de tarifs, et pour instituer un organe public de surveillance. Les mesures prises à cet effet, restreignant les droits conférés aux concessionnaires, sans avoir le caractère contractuel des clauses qui définissent les pouvoirs de l'administration, dans nos cahiers des charges, ont soulevé de la part des compagnies de vives récriminations. En droit, elles n'étaient pas fondées à s'y opposer. Si, en effet, les actes qui les instituent ne leur imposent pas, comme en France, des obligations rigoureuses, par contre, ils n*ont pas la forme de contrats portant reconnaissance par l'Etat de droits nettement définis et qu'un accord peut seul modifier. Les bills privés qui sont les titres des compagnies stipulent formellement qu'elles devront se soumettre à toutes les lois rendues ultérieurement sur la

matière, et même à la réduction des tarifs maxima, si le législateur la prescrit.

Dès 1873, le Parlement anglais a rendu obligatoire la publicité des tarifs, et il a institué une commission de trois membres, dont un magistrat et un homme versé dans les questions de chemins de fer, ayant les pouvoirs d'une cour supérieure pour juger les réclamations fondées sur le fait que les compagnies ne donneraient pas les raisonnables facilités prescrites par la loi, ou accorderaient les préférences indues qu'elle interdit. Cette commission peut également statuer, en cas de réclamation, sur le montant des frais accessoires, dont le maximum n'est pas fixé par la loi ; elle peut intervenir entre les compagnies, tant dans les questions d'organisation technique que dans la fixation et la répartition des prix de transport,^ pour obliger celles qui se montreraient récalcitrantes à se prêter à l'établissement de services communs. C/est cette dernière attribution qui a été le plus souvent exercée. Néanmoins, la commission est utilement iiitervenue,dans quelques cas, pour réprimer des inégalités ou des abus en matière de tarifs.

Le railway and canal traffic act de 1888 a confirmé et étendu ses pouvoirs, et a soumis les concessionnaires de canaux à quelques-unes des obligations imposées aux chemins de fer, notamment en ce qui concerne la publication des tarifs et la production de comptes rendus des résultats financiers de Texploitation. En même temps, il a donné au Board of Trade (Ministère du commerce et des travaux publics) le droit d'intervenir, mais simplement à titre de conciliateur amiable, dans les débats entre le public et les compagnies.

La loi de 1888 obligeait, en outre, les compagnies à procéder à la révision de la classification des marchandises et des taxes maxima qui leur étaient applicables. L'accord n'ayant

pu s'établir eotre elles et le Board of tradesiu sujet des nouveaux tarifs, ceux-ci ont été arrêtés par le Parlement, en 1892. Mais la revision portait uniquement pour les taxes maxima, très supérieures aux prix perçus en pratique pour la plupart des expéditions. Les compagnies ont trouvé une compensation aux perles que cette revision leur imposait, sur les points exceptionnels où les anciens maxima étaient en vigueur, dans le relèvement de quelques-uns des tarifs plus réduits qu'elles percevaient ordinairement. Ces relèvements, réalisés sur les points où les compagnies Ont cru pouvoir les opérer sans porter atteinte au trafic, ont soulevé de telles protestations, qu'une loi nouvelle est intervenue, en 4894, pour donner à la Commission des canaux et chemins de fer le droit d'interdire les relèvements de tarifs, lorsque, sur la plainte d'un intéressé, elles les jugerait déraisonnables.

En dehors de ce cas, les compagnies se meuvent librement dans les limites des nouveaux maxima. Les inégalités de traitement ne sont réprimées qae si un intéressé engage à cet effet une procédure très longue et très coûteuse. C'est à la compagnie, il est vnâ, qu'incombe le devoir de prouver que Tinégalité ne constitue pas une préférence indue ; mais, en jugeant la question, dit la loi, la Commission doit prendre en considération le fait que la différence de traitement serait nécessaire pour attirer^ dans tintérêt du public, le trafic favorisé et qu'il serait impossible de faire disparaître rinégalité sans réduire indûMent les taxes payées par le plaignant, sous réserve toutefois qu'en aucun cas la marchandise étrangère ne payera moins que la marchandise anglaise, dans les mêmes conditions. En fait, la Commission n'est saisie que d'un petit nombre de plaintes et se réunit rarement. Les derniers rapports parlementaires mettent en doute l'efficacité de son action. Ils en attribuent une plus grande à l'action conciliatrice du Board of Trade^ en insistant sur la nécessité de ne pas lui donner un caractère coercitif. Toutes ces disposi-

lions sont bien loin de donner à Tautorité publique une action équivalente à celle qui résulte de notre droit d'homologation.

En Amérique, Tintervention des pouvoirs public s'est produite, d*abord, sous la forme de lois intérieures de plusieurs Etats. Ces lois, dans quelques cas, allaient jusqu'à réduire très notablement les tarifs en vigueur, et prenaient vis-à-vis des compagnies le caractère de véritables actes de spoliation. Certaines législatures ont dû rapporter leurs lois draconiennes, qui avaient coupé court à Textension du réseau dans des régions encore en voie de développement. IVautre part, la Cour suprême des Etats-Unis a jugé que la réduction des tarifs, par une autorité administrative, était inconstitutionnelle et constituait une atteinte à la propriété des compagnies. Aujourd'hui, la plupart des Etats ont des lois sur la matière, mais généralement moins sévères. Plusieurs ne donnent aux commissions qu'elles instituent d'autre droit que celui de dénoncer à l'opinion les abus qu'elles constateraient; d'après divers publicistes autorisés, ce serait précisément celles-là dont l'action aurait le plus d'efficacité.

Le Congrès, à son tour, est intervenu par Vacte sur le Commerce entre Etais, du 4 février 1887, complété par un acte du 3 mars 1889. Ce3 actes instituent, pour la surveillance des compagnies, une commission de cinq membres, nommés par le Président sur avis conforme du Sénat, et dont pas plus de trois ne peuvent appartenir au même parti politique. La commission a qualité, d'une part, pour statuer sur les réclamations des particuliers et leur allouer des dommages-intérêts quand les compagnies les ont lésés; d'autre part, pour adresser des injonctions aux compagnies et, en cas de retard à y obtempérer, pour requérir d'un tribunal la condamnation de la compagnie à des amendes allant jusqu'à 2.500 francs par jour. La commission peut procéder à des enquêtes. Elle doit se faire rendre compte de la gestion et des résultats

financiers des entreprises, et publier chaque année une statistique et un rapport sur ses travaux.

En ce qui concerne les tarifs, la loi sur le commerce entre Etats exige leur publication, et interdit de percevoir des taxes supérieures ou inférieures aux prix publiés. Tout relèvement doit être publié et communiqué à la commission dix jours au moins avant d'entrer en vigueur. La loi interdit les inégalités de traitement, les arrangements particuliers, les remises, les détaxes. Elle défend de faire payer, dans les mômes ciixonstances et sur une môme ligne, un prix moins élevé pour un plus petit parcours que pour un plus grand dans lequel le premier est compris. L'application illégale des tarifs par les agents des compagnies, aussi bien que les fausses déclarations, fausses pesées ou fraudes commises par un expéditeur dans le but de faire effectuer un transport à un prix inférieur au prix établi, sont punies d'une amende de 23.000 francs et d'un emprisonnement allant jusqu'à deux ans.

La loi oblige les compagnies à donner toute facilité pour les transports de bout en bout, entre points desservis par des réseaux différents. Mais elle interdit les pools, ou associations pour le partage du trafic entre lignes concurrentes.

La commission publie, chaque année, des rapports fort curieux sur son action et sur les résultats de la loi ; le dernier (1897) est une longue plainte sur son impuissance. Les décisions qu'elle prend ne sont exécutoires que sur condamnation prononcée par les tribunaux, devant lesquels on peut remettre en question tout ce qu'elle a décidé. La Cour suprême a jugé récemment que la commission a qualité pour prononcer qu'une taxe n'est pas raisonnable, mais qu'elle n'a pas qualité pour fixer quelle est la taxe raisonnable et pour statuer ainsi en vue de l'avenir, de sorte que les difficultés qu'elle a tranchées peuvent renaître indéfiniment.

Dans ces conditions, son pouvoir est très limité. Son intervention paraît avoir mis fin à quelques abus très criants.

Mais il semble bien que, si elle a quelque efficacité contre les faveurs purement arbitraires, dans les cas exceptionnels où leur existence peut être prouvée, elle n'a nullement réussi à empêcher les compagnies d'être maîtresses de leurs tarife, toutes les fois que les mesures qu'elles veulent prendre répondent à de sérieuses considérations commerciales, et même dans beaucoup d'autres cas.

C. — Les rachats, l'afferi^iage et le régime des concessions DANÎ5 l'Ei rope continentale. — SuT Ic continent européen, où les pouvoirs de l'Etat vis-A-vis des concessionnaires ont toujours été plus étendus qu'en Angleterre et en Amérique, la tendance de plus en plus grande des gouvernements à mettre la main sur les chemins de fer, s'est manifestée par le rachat d'un grand nombre de concessions.

Dès l'origine des chemins de ter, la Belgique avait constitué un réseau d'Etat, poussée surtout par le désir d'éviter l'intervention des financiers étrangers sur son territoire. Des concessions furent faites ensuite; mais, depuis 1870, la plupart ont été rachetées, soit sous l'influence de la même préoccupation, soit pour éviter la concurrence qu'elles faisaient aux lignes de l'Etat. A la suite des derniers rachats, celui-ci possède aujourd'hui 4.000 kilomètres sur les 4.500 qui fonnent le réseau d'intérêt général.

La reprise des chemins de fer par l'Etat a été, en Belgique, suivie d'abaissements de tarifs assez sensibles, qui ont obligé les compagnies à des abaissements analogues. Néanmoins, grâce à l'activité industiielle et commerciale du pays, depuis dix ans lesrecettes couvrent les charges d'intérêt et d'amortissement du capital, et donnent même un léger boni. En 1896, avant les derniers rachats, les recettes brutes du roseau d'État étaient de 160 millions et les recettes nettes de 63 millions, pour une longueur de 4.330 kilomètres et un capital de

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1.435 millions. Tous les services relèvent directemeDt du ministre des chemins de fer.

Pour la construction des lignes secondaires, la Belgique a imaginé un système fort ingénieux d'association entre TEtat et les provinces. Les lignes sont construites et gérées par une administration fortement centralisée» qui porte le nom de Société des chemins de fer vicinaux^ mais qiri constitue un véritable service d'Etat; l'exploitation est affermée à des compagnies* privées.

En Allemagne, comme en Belgique, un certain nombre de lignes avaient été construites par l'Etat ; mais c'est aux essais de centralisation qui ont suivi les événements de 1870 que remonte la prise de possession systématique des voies ferrées par les gouvernements. La Constitution prévoyait un certain contrôle de l'Empire sur ces voies, et avait permis de créer un Office impérial des chemins de fer. Mais diverses tentatives faites, par le chancelier, pour faire reprendre les chemins de fer par l'Empire, furent an^étées par la résistance énergique des Etats confédérés. Ayant échoué de ce côté, M. de Bismarck, à partir de 1876, poursuivit le rachat, par la Prusse, des lignes concédées dans le Royaume, pour en faire un moyen d'action politique et économique, et en réservant leur abandon éventuel à l'Empire. Les autres Etats procédèrent alors au rachat des chemins de fer, chacun sur son territoire, pour empêcher l'Empire de mettre la main sur les lignes, par voie d'entente avec les compagnies ou autrement. Les Etats allemands ont, en outre, poussé activement la construction'des lignes neuves, en sorte que les réseaux leur appartenant ou exploités par eux atteignent aujourd'hui 43.000 kilomètres, comprenant toutes les lignes les plus importantes, tandis que les compagnies n'exploitent plus que 3.000 kilomètres.

Les rachats ont été presque tous effectués à l'amiable. L'Etat se substituait aux compagnies pour le service des emprunts,

et il échangeait les actions contre des titres de rente, d'après leur valeur au moment où se faisait Topération, Les actionnaires ont en général réalisé un bénéfice en capital, sans que les charges d'intérêt fussent accrues.

L'organisation du service varie d'un pays à l'autre. En Prusse, l'exploitation est répartie, sous l'autorité du ministre des travaux publics, entre 20 directions, d'une étendue moyenne de 1.400 kilomètres. A la tête de chacune d'elles est un président, qui dirige tous les services avec les pouvoirs les plus étendus.

En prenant possession des chemins de fer, l'Etat prussien n'a nullement eu pour but de sacrifier les intérêts budgétaires à l'amélioration et au bon marché des services. Son réseau lui a coûté 8.900 millions, soit 320.000 francs par kilomètre ; la grande facilité des travaux dans les immenses plaines de l'Allemagne du Nord explique ce bas prix. Le trafic est très intense ; Tessor industriel de l'Allemagne, la grande production des houillères, le développement de la métallurgie, des sucreries, des fabriques de produits chimiques, donnent des transports croissants d'année en année. Les recettes, pour Tannée finissant au 1" avril 1897, ont atteint 1.336 millions et les dépenses 702 millions, laissant un bénéfice net de 634 millions, soit 7,16 pour 100 du capital. Ce résultat est exceptionnellement favorable ; mais les bénéfices ont été constamment supérieurs aux charges de la dette propre des chemins de fer. Une loi dite de garantie avait été rendue en 1882, pour assurer l'affectation des bénéfices au service des chemins de fer et à l'amortissement de la dette contractée par suite des rachats. Cependant, l'obscurité de ses dispositions est telle, que Tamortissement est resté très limité, et que la majeure partie des excédents a passé dans les ressources générales du budget. Dans le but d'améliorer cette situation, une loi nouvelle, du 8 mars 1897, a rendu obligatoire un amortissement annuel de 0,60 pour 100 de la dette des chemins de fer.

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Une loi de 1892 donne aux autorités locales le droit de concéder des petits chemins de fer, en laissant aux concession^ naires une grande liberté pour les tarifs, et en leur accordant, dans certains cas, des subventions de TÉtat.

V Autriche et la Hongrie sont entrées largement, comme TAUemagne, dans la voie des rachats. Leur réseau avait été créé, en grande partie, par des compagnies jouissant de la garantie de l'Etat. Les embarras financiers de quelques-unes d'entre elles, et l'importance de Tappel qu'elles faisaient au concours de l'Etat, furent Torigine des rachats.

Le mouvement fut accentué, en Hongrie, par le désir d'assurer l'indépendance du royaume, en éliminant les compagnies dont les concessions étaient communes aux deux parties de la monarchie. Aussi le rachat s'est-il étendu à la plus grande partie du réseau. L'État hongrois exploite 12.000 kilomètres et les compagnies 2.000 kilomètres seulement, formés en grande partie de lignes d'intérêt local. Le réseau propre de l'État, quia coûté près de 2 milliards, donne 197 millions de produit brut et 81 millions de produit net.

En Autriche, l'État possède 9.000 kilomètres environ, et les compagnies en exploitent encore 7.000 comprenant les lignes les plus productives. Le réseau d'État, qui a coûté 2.500 millions, donne 212 millions de recettes brutes et 70 millions seulement de produit net.

Les tarifs des compagnies qui subsistent sont soumis à l'homologation ; cette homologation n'a, vis-à-vis de quelques-unes d'entre elles, que le caractère d'une simple vérification de la légalité des taxes, tandis que^ pour d'autres, elle donne au gouvernement un droit étendu d'appréciation. Les traités particuliers sont autorisés, à charge pour les compagnies d'en étendre le bénéfice à tous les expéditeurs qui en accepteraient les conditions. Ils doivent être publiés, à moins d'autorisation contraire du gouvernement.

Des lois de 1880 ont prévu, en Autriche et en Hongrie, la concession de chemins de fer locaux, qui sont exonérés de la plupail; des charges fiscales, et peuvent recevoir des subventions ; les administrations des chemins de fer de l'État se chargent de les exploiter, pour le compte des concessionnaires, dans des conditions avantageuses. Ces réseaux secondaires ont pris un assez grand développement.

En Russie, également, le système des compagnies avec garantie d'intérêts avait été d'abord adopté. Mais les déficits à la charge de TÉtat atteignaient, en 1880, plus de 200 millions, elles compagnies, désintéressées des résultats dé leur exploitation, se laissaient aller à des dépenses excessives. Le gouvernement commença, en 1880, à racheter les réseaux dont la prospérité intéressait surtout les finances publiques ; il a poursuivi depuis la reprise des lignes existantes, et a construit directement la plupart des lignes nouvelles.

D'après les statistiques de 1893, l'État exploite 22.000 kilomètres, en dehors du réseau finlandais, tandis que les compagnies en ont conservé 14.000. Le capital dépensé par le gouvernement russe, pour les lignes qu'il exploite, monte à 3.270 millions; le revenu brut est de 676 millions, et le revenu net de 284 millions. Les rachats, qui se poursuivent, ont encore porté, depuis cette époque, sur plus de 2.000 kilomètres.

Pendant longtemps, les compagnies avaient été laissées libres de faire varier à volonté leurs tarifs, dans les limites fixées par l'acte de concession, sous la seule réserve de respecter le principe de l'égalité de traitement. En 1883, un conseil des chemins de fer a été institué, et un règlement général sur les transports a été promulgué. Un ukase de 4887 posa le principe de l'exercice d'un contrôle sur les tarifs, et un nouvel ukase du 8 mars 1889 a organisé ce contrôlé. 11 est placé dans les attributions du ministère des finances, assisté d'une direction spéciale, d'un comité qui statue sur les af-