PROTECTION ACCORDÉE A LA MARINE MARCHANDE

B. — Privilèges et subventions accordés aux navires français. — Jusqu'en 18GG, la protection accordée aux chantiers français et à la navigation sous pavillon national avait consisté surtout soit en mesures prohibitives qui supprimaient la concurrence étrangère, soit en surtaxes qui lui étaient imposées. La Convention aggrava singulièrement les règles établies à cet égard sous l'ancien régime, par la loi du 21 septembre 1793.

Cette loi assurait à nos chantiers un véritable monopole pour la cofislruction des navires français, en interdisant de franciser les bâtiments d'origine étrangère. L'interdiction subsista en fait jusqu'au traité de commerce de 18G0, qui autorisa la francisation des navires construits en Angleterre moyennant un droit de douane de 70 francs par tonneau. La loi du 19 mai 18H6 renversa complètement la situation antérieure, en admettant les navires de toute origine à être francisés, moyennant un droit de douane infime de 2 francs, encore en vigueur; elle ne laissait à nos chantiers d'autre avantage que Fadmission en franchise de matières premières employées aux constructions navales.

Au point de vue de la navigation, la loi de 1793 réservait au pavillon national le monopole du cabotage entre ports français et des transports entre les colonies et la mère-patrie. Cette disposition subsiste toujours pour le cabotage. Abolie en 1860 en ce qui concerne les colonies, elle a été rétablie en 1889 pour les relations entre l'Algérie et la métropole.

l*our la navigation internationale, le pavillon français était jadis avantagé par des droits de tonnage différentiels, qui grevaient les navires étrangers entrant dans nos ports de taxes plus élevées ([ue les bâtiments français, et par des surtaxes de pavillon, qui s'ajoutaient aux droits de douane pour les maroiiandises importées par ces navires. La loi de 1793 avait même interdit complètement l'usage du tiers pavillon à l'importation, c'est-à-dire que les marcliandises d'un pays étranger ne pou. vaient être importées que sous pavillon français ou sous le

pavillon de la puissance de laquelle relevait le pays d'origine; mais cette clause ne fut jamais appliquée pratiquement, à cause des difficultés d'approvisionnement en denrées coloniales pendant les guerres de la Révolution et de l'Empire, puis plus tard par suite des traités de commerce. D'autre part, les droits dilTérentiels et les surtaxes arrivèrent peu à peu à ne plus grever que le tiers pavillon, car on était obligé, dans les traités de commerce conclus avec chaque puissance^ d'assimiler le pavillon de cette puissance au pavillon français, en ce qui concernait nos relations avec ses ports, pour éviter des mesures de rétorsion trop faciles à prendre.

On finit par reconnaître que les droits différentiels et les surtaxes, en éloignant de la France les navires étrangers, avaient surtout pour effet d'entraver notre commerce, et la loi du 19 mai 1866 les abolit entièrement. Depuis lors, aucun droit protecteur ne grève les navires étrangers venant dans nos ports pour le commerce international, et c'est au moyen de primes que les pouvoirs publics favorisent le pavillon français.

Les plus anciennes de ces' primes sont celles que l'Administration des postes accorde, depuis un demi-siècle, à certaines lignes de navigation qui prennent le nom de services postaux. Des subventions considérables sont allouées à des Conipagnies maritimes, à charge par elles de faire partir de nos grands ports, à jour fixe, des navires de construction française, offrant un minimum de vitesse déterminé, qui se chargent du transport desdépèches pour lespays d'outre-mer. Parleur forme, ces allo^ cations semblent n'avoir d'autre caractère que celui de rémunération d'un service rendu à l'Administration des postes. Cependant, en fait, celle-ci pourrait faire effectuer le transport des lettres au delà des mers dans des conditions répondant presque aussi bien aux besoins et beaucoup plus économiques, en imposant des conditions un peu moins rigoureuses. D'autre part, elle confie une grande partie des correspondances lointaines à des services maritimes aboutissant dans les ports étran-

gers qui ont les relations les plus suivies avec chaque pays, et elle leur paye un prix très inférieur aux subventions données aux lignes françaises; cette pratique pourrait être largement étendue, si l'on se bornait à envisager les intérêts postaux. Mais on considère comme d'un grand intérêt pour notre commerce l'existence de lignes de paquebots rapides et réguliers entre nos ports et les diverses parties du monde. C'est pour cela que la poste traite avec les lignes françaises seules, en leur accordant des subventions qui atteignent, au total, 25 à 26 millions par an ; sur celte somme, 2 millions sont attribués à des services desservant la navigation réservée au pavillon français, sur la Corse et l'Algérie.

Ces subventions, accordées par des contrats spéciaux à quelques lignes rapides, n'aidaient pas notre marine marchande à soutenir la concurrence étrangère sur l'ensemble des mers. A partir de 1866, l'effectif des navires français à voiles avait commencé à décroître, dix ans avant que le même mouvement se manifestât dans les autres pays, et celui des navires à vapeur croissait moins rapidement que dans la plupart d'entre eux. C'est ce qui décida les pouvoirs publics à allouer, à partir de 1881, des primes : l°àla construction de tous les navires ; 2° à la navigation sous pavillon français autre que la navigation réservée ou les lignes postales.

Les lois édictées en 1881, 1803 et 1002 à cet effet sont d'une intelligence difficile, à cause de la confusion établie volontairement entre les deux catégories de primes. La prime à la construction ne couvrait qu'une partie des allocations accordées en vue de compenser la cherté plusgrande du navire construit en France, par rapport au navire acheté sur le grand marché de navires du monde, le marché anglais; mais une partie des primes à la navigation était réservée exclusivement aux navires de construction française, et destinée à permettre à nos armateurs de payer cos navii'cs plus cher que les navires

semblables d'origine étrangère, sans se mettre dans une situation d'infériorité au point de vue delà concurrence internationale. L'étude de ces lois offre un exemple remarquable de l'extrême difficulté d'organiser un système de primes qui ne donne pas à une industrie une orientation déplorable.

La prime à la construction était fixée, en 1881, pour les navires en l)ois à 20 francs par tonneau de jauge brute, pour les navires en acier à GO francs par tonneau, plus J2 francs par 100 kilogrammes de niachines motrices ou auxiliaires. Elle était censée représenter l'équivalent des droits de douanes afférents aux matières premières employées, pour lesquelles l'admission en franchisé était supprimée; en réalité, la prime dépassait un peu le montant des droits de douane à payer pour importer la totalité des matières nécessaires à la construction des navires des types courants.

La prime à la navigation était attribuée uniquement à la navigation au long cours. Pour un navire neuf de construction francaise,elle était calculée à raison de 1 fr. 50 par tonneau de jauge nette el par 1000 milles parcourus, la première année de sa mise en service; elle devait durer jusqu'en 1897, mais elle allait en décroissant d'année en année, pour chaque navire, de manière à inciter les armateurs à renouveler le plus vite possible l'outillage vieillissant.

Pour les navires de construction étrangère, la prime était réduite de moitié. Ainsi, l'on pouvait considérer qu'une moitié de la prime totale, seule attribuée dans tous les cas au navire naviguant sous pavillon français, a-vait seule pour objet réel de compenser les charges propres à l'armement, et que l'autre moitié, réservée aux navires construits en France, était destinée à compenser le surcroît de charges annuelles d'intérêt, d'amortissement et d'assurance qu'imposait encore leur cherté plus grande, même après le remboursement large des droits de douane sur les matières premières qui résultait de l'allocation de la prime à la construction. Nous avons vu, en effet,

que le coût très élevé de ces navires n'a pas pour seule cause le prix des matériaux, mais qu'il est dû en partie au prix de revient plus élevé des études et des travaux, sur des chantiers qui ne peuvent pasêtre organisés, comme ceux d'Angleterre, pour produire en grand au moins les types courants de bateaux.

La loi de 1881 n'arrèlapas le déclin de la marine marchande à voiles. Elle donna une impulsion assez vive à la navigation à vapeur sous pavillon français, dans les premières années quisuivirent sa mise en vigueur; mais ce développement s'arrêta à l'approche de la date à laquelle les primes devaient prendre fin. Les sacrifices budgétaires restèrent compris entre 10 et 12 millions par an, jusqu'à l'expiration de la loi; prorogée d'abord pendant deux années, elle fut remplacée ensuite par celle du 30 janvier 1893.

Au point de vue des primes à la conslruction, la loi nouvelle se bornait à relever le taux des allocations à 65 [francs par tonneau de jauge brute pour les navires en fer ou en acier, à 'lO ou à 30 francs pour les navires en bois, suivant leur tonnage, enfin à 15 francs par 100 kilogrammes de machines, afin de tenir compte du relèvement des droits de douane résultant du nouveau tarif mis en vigueur en 1892.

Au point de vue des primes à la navigation, quatre changements importants étaient apportés au régime antérieur. En premier lieu, la loi étant votée pour une durée de 10 ans, comme la précédente, la prime était assurée à chaque navire construit pendant cette durée pourlOannéesà dater de safrancisation,dc telle sorte qu'elle engageait le budget pour 20 exercices. En second lieu, les primes étaient étendues au cabotage international, avec un taux fixé aux deux tiers des chifl'res adoptés pour le long cours. En troisième lieu, toute allocation était supprimée pour les navires de construction étrangère qui seraient francisés postérieurement à la promulgation de la loi, ce qui rendait impossible à nos armateurs tout achat de bateau sur le marché anglais, même lorsque l'encombrement

21G NAVir.ATION MARlTIMi:

des chantiers français, dont la capacité de production est restreinte, ne permettait pas de s'adresser à eux. Enfin, le taux des primes était notablement modifié : leur montant devait être calculé, non plus d'après la jauge nette, mais d'après la jauge brute totale; pour les navires à vapeur, on compensait cette modification en réduisant le taux initial à 1 fr. 10 par 1000 milles parcourus, avec décroissance annuelle de 0 fr. 04 pour les bâtiments en fer et en acier, de 0 fr. 00 pour les bâtiments en bois; pour les navires à voiles, au contraire, non seulement on ne réduisait pas le taux initial, mais on le relevait à 1 fr. 70, avec décroissance de 0 fr. 06 ou de 0 fr. 08 par an, selon que la coque était en fer ou en bois.

Au point de vue delà navigation à vapeur, les effets de cette loi nouvelle, très atténués par l'obstacle mis à l'achat de navires à bas prix sur le marché anglais, furent peu marqués. Mais en ce qui concerne la navigation à voiles, les armateurs ne lardèrent pas à s'apercevoir qu'avec les primes majorées, en faisant naviguer de grands navires dans les Océans oii les vents sont très réguliers, en évitant tout séjour prolongé dans les ports, on pouvait réaliser des bénéfices assurés, presque sans se préoccuper du fret. La construction de navires destinés ù jouer le rôle de coureurs de jjrimes, plutôt quecelui d'instruments du commerce, prit un essor considérable. Tandis que l'etTectif des voiliers continuait à décroître dans le monde entier, il augmentait rapidement en France, et lé Trésor se trouvait engagé dans des dépenses de plus en plus élevées, pour subventionner un mode de transport condamné par le progrès. Un projet de loi fut présenté, afin d'arrêter les eflels de cotte législation ruineuse, en réservant, bien entendu, les droits acquis aux navires déjà mis en chantier sur lafoi des promesses de l'Etat. Mais cette Joi no fut promulguée que le 7 avril 1902. Le nombre des grands voiliers mis en chantier jusqu'aux derniers jours fut tellement élevé que, tandis que la production des navires à voiles en acier était en moyenne inférieure à

50.000 lonno.iiix par an dans le reste du monde, elle s'élevait en France à plus de 90.000 tonneaux en 1900 et 1901, puis à i:;0.000 en 1902, pour retomber à .'J.jOO tonneaux en 1903.

La loi de 1902 prorogea pour 10 années les primes à la consirucllon, sans y apporter aucun changement. Elle moditia sérieusement, au contraire, le régime des primes à la navigation, pour les navires de construction française. Elle en porta la durée, pour chaque navire, à 12 années, à dater de sa construction, avec une décroissance lente pendant les quatre premières, plus rapide pendant les quatre suivantes, enfin très accentuée pendant les quatre dernières. Elle établit en même temps une décroissance du taux des primes pour les navires de fort tonnage, et même la suppression complète de toute allocation pour les tonneaux en sus d'un chiffre déterminé.

Pour les voiliers, le taux des primes était peu modifié, mais le tonnage primé était limité à 1000 tonneaux par bateau, ce qui arrêtait net l'exploitation des primes aux grands navires, seuls capables de réaliser les vitesses nécessaires pour rendre ces allocations très fructueuses.

Pour les navires à vapeur, au contraire, les primes étaient considérablement augmentées. Leur taux initial était porté à 1 fr. 70 par tonneau de jauge pour les navires de moins de 30(X) tonneaux naviguant au long cours ; il décroissait progressivement de 1,70 à l,oO pour ceux de 3000 à uOOO tonneaux, puis restait fixé à 1 fr. 50 pour ceux de 5000 à 7000 tonneaux ; le tonnage au delà de 7000 tonneaux n'était pas primé. La décroissance annuelle était fixée à 0 fr. Oi pour les quatre premières années, à 0 fr. 08 pour les quatre suivantes, à 0 fr. 10 pour les quatre dernières. La loi de 190:i allouait aux navires à vapeur construits à l'étranger et franois'-s avant leur septième année, non une prime à la navigation, mais une coïnpensalion iVarmement, calculée par jour d'armement administratif et par tonneau de jauge, jusqu'à 7000 tonneaux. Cette limitation générale du tonnage primé à 7000 tonneaux constituait une grave

erreur, car elle était de nature à empêcher les armateurs français de suivre les progrès techniques qui conduisent à employer des cargn-boals de dimensions de plus en plus grandes. Le relèvement apporté aux taux des primes, pour les navires à vapeur, donnait lieu de craindre qu'il ne se produisît quelque chose d'analogue à ce qui s'était produit pour les navires à voiles après la loi de 1893. Si les armateurs arrivaient à la conviction que, avec ces primes extrêmement larges, une navigation très active, comportant des parcours annuels considérables, serait lucrative même si le fret recueilli restait relativement minime, on pouvait assister à un développement énorme d'une flotte ne répondant pas à des besoins commerciaux réels et grevant le Trésor public de charges colossales. Pour parer à ce danger, la loi limitait à 150 millions le total des sommes jusqu'à concurrence desquelles l'Etat s'engageait à payer les primes à la navigation et les compensations d'armement. Mais, du moment où le total des dépenses de l'Etat était limité, alors que les allocations attribuées à chaque navire devaient se répartir sur 12 exercices budgétaires, il fallait absolument réserver les sommes nécessaires pour assurer, pendant tout ce temps, le paiement intégral des subventions dues aux premiers navires construits ou aciietés en vue de bénéOcier de la loi nouvelle, car une entreprise de navigation ne peut évidemment se créer ou étendre ses services qu'à la condition de savoir sous quel régime elle les exploitera pendant un certain nombre d'années. 11 fallut donc organiser un système de prises de rang,Y>ouT déterminer l'ordre dans lequel les navires acquerraient leurs droits à la prime au moment môme oij la ci)mmande serait faite, puis réserver à chaque navire la somme qui lui serait vraisemblablement due pour douze années, d'après ses dimensions et son parcours annuel probable. Dès le lendemain de la loi, les armateurs se' hâtèrent de s'inscrire, pour arriver en rang utile et, en quelques mois, les inscriptions prises dépassèrent largement les disponibilités. Les chantiers

SUBA'EPJTIONS ET PRIMES 219

français furent de nouveau en proie à une activité fiévreuse, provoquée par l'obligation de livrer les navires dans les délais qu'il avait bien fallu imposer sous peine de déchéance, pour éviter les prises de rang fictives. Puis, en 1905, les derniers navires commandés dans ces conditions étant livrés, les chantiers retombèrent dans un chômage presque absolu. Le tonnage total des navires qui profitent de la loi de 1902 n'atteint pas 270.000 tonneaux. Les primes résultantde son application, combinée avec l'exécution des engagements résultant de la loi de 1893, ont porté entre 30 et 35 millions, les sacrifices budgétaires résultant chaque année de toute cette législation.

Par suite de l'exagération des primes, combinée avec la limitation qui en était le correctif nécessaire, la loi de 1902 avait épuisé son effet en moins de trois ans. Malgré l'énormité des charges déjtà assumées, une loi nouvelle était nécessaire pour rendre aux chantiers quelques possibilités de travail et à la marine marchande quelques moyens de développement. Elle a été promulguée le 19 avril 1906, et elle a inauguré un système moins irrationnel de subventions aux industries maritimes.

Ce qui distingue essentiellement cette loi des précédentes, c'est la séparation complète qu'elle établit entre les primes à la construction etles allocations accordées àl'armeme/jLJusqu'ici, ces dernières comprenaient une part destinée à couvrir la différence entre les prix des chantiers français et ceux des chantiers anglais; l'acheteur du navire faisait l'avance de la portion de celte dillï'rence qui n'était pas considérée comme représentant l'équivalent des droits de douane sur les matières premières, et l'Etat la lui remboursait en 10 ou 12 ans, grossie naturellement des intérêts et aussi de l'a.ssurance du capital supplémentaire ainsi consacré par l'armateur à l'achat de sou instrument de travail. L'Etat accroissait donc le total de ses versements, en même temps qu'il engageait l'avenir, en les répartissant sur de noml)reux exercices. La loi do 1900 a séparé

complètement la subvention destinée à encourager la construction française, désormais payée directement par l'Etat au constructeur, de celle qui a pour objet de compenser les charges de l'armement, payée à l'armateur sans qu'il soit tenu compte de l'origine de son navire.

Le point délicat était de déterminer le montant de la prime à la construction, de manière à maintenir, dans la mesure où elle peut être justifiée, la situation résultant, en fait, du jeu compliqué des lois antérieures. Les constructeurs demandaient que le montant de la prime fût porté à environ deux fois et demie son taux antérieur, ce qui aurait représenté une subvention égale aux deux tiers ou aux trois quarts du prix que les navires des types courants coûtent, en Angleterre. 11 a paru impossible d'admettre un taux pareil comme taux normal ; mais, d'un autre côté, il a bien fallu reconnaître qu'en descendant immédiatement beaucoup au-dessous, on compromettrait l'existence des chantiers. Il fallait leur donner le temps de modifier leur organisation, d'étendre leur clientèle, soit par la fourniture des bateaux nécessaires à la navigation réservée (qui aujourd'hui achète surtout en Angleterre), soit par l'exportation, enfin de s'arranger pour produire dans des conditions acceptables, non plus seulement les navires comportant des soins spéciaux, vaisseaux de guerre, paquebots ou demi-paquebots, mais aussi le cnrgot-boat courant. C'est pourquoi la loi alloue des primes plus élevées pour les navires mis en service dans les premières années du régime nouveau que pour ceux qui seront construits plus tard. Le taux a été fixé, pour la première année, à 145 francs par tonneau de jauge brute pour les navires à vapeur en acier, à 95 francs pour les navires à voiles, à 27 fr. 50 par 100 kg. de machines ; il comporte une décroissance annuelle qui, au bout de lOans, ramènera respectivement ces chifï'res aux taux définitifs de 100 francs (navires à vapeur), 65 francs (voiliers), et 20 francs (machines). Pour les bateaux en bois, la prime est fixée, sans variation, à 40 ou

à 30 francs, selon que le tonnage est inférieur ou supérieur à 150 tonneaux.

Los navires construits pour l'exportation n'ont droit, en principe, qu'aux sept dixièmes de la prime. Pour assurer le respect de cette règle, il est fait, sur la prime dont nous venons d'indiquer le taux, une retenue de trois dixièmes qui seront payés, les deux premiers au bout d'un an, le dernier au bout de deux ans, dans le cas seulement oîi il sera constaté que, depuis la francisation jusqu'à l'une, puis [à l'autre de ces échéances, le navire n'a pas cessé de battre pavillon français. La prime à la navigation a disparu et la compensation d'armement subsiste seule pour les navires de toute orig-ine, pourvu toutefois, s'ils ont été construits à l'étranger, qu'ils aient été francisés dans leurs deux premièresannées. Cette subvention ne décroît pas en raison de l'âge du navire, mais elle cessera d'être payée quand il aura dépassé sa douzième année, de manière à ne pas encourager l'emploi d'un matériel vieilli. Son taux comporte une base décroissante, pour les tonneaux en sus de chiffres déterminés, car les charges de l'armement, qu'elle a pour objet de compenser en partie, sont relativement moindres pour les gran«ls navires que pour les petits ; mais aucune limitation n'a été apportée au tannage total entrant en compte pour le calcul de la subvention due à un bateau, si grand qu'il soit, de manière à ne pas entraver le progrès résultant de l'emploi de navires plus grands, dans la mesure où le trafic futur permettra de les utiliser.

Le taux de la compensation d'armement a été fixé ainsi qu'il suit, par tonneau de jauge brute et par jour, sans distinction entre la naviiz;alion au lonii; cours et le cabotage international.

Xurlri'fi II inili'S,

0,0.'{ par t(jnn(.'uu jusqu'à :iOU tonneaux

0,02 par tonneau en sus do . . . . 501 à 1000 —

0,01 par tonneau en sus de .... 1000 —

222 NAVIGATION MAKITIME

Navires à vapeur.

0,04 pur tonneau, jusqu'à. . . ■. . 3000 tonneaux.

0,03 par tonneau en sus de . ' . . . 3001 à 0000 — 0,02 par tonneau en sus de ... . 0000 —

Ces taux s'appliquent aux navires à vapeur ayant réalisé, aux essais en demi-charge une vitesse de 10 à 13 nœuds. Ils sont réduits de 15 0/0 pour ceux qui n'auraient pu fournir qu'une vitesse inférieure à 10 nœuds sans tomber plus bas que 0 nœuds, limite au-dessous de laquelle aucune subvention ne serait plus allouée. La compensation d'armement est au contraire relevée de 10 p. 100, de 20 p. 100 ou de 30 p. 100, pour les navires ayant donné, dans les mêmes conditions, des vitesses dépassant respectivement 13 nœuds, li nœuds ou 15 nœuds.

La loi n'a plus une durée limitée et s'appliquera jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné. Pour ne pas cumuler, au début, des primes à la construction trop coûteuses avec les primes à la navigation dues en vertu des lois antérieures, le tonnage qui pourra recevoir les premières, jusqu'à l'expiration de la loi de 1902, a été limité à un maximunr de jauge brute atteignant 50.000 tonneaux par an pour les navires à vapeur et 15.000 tonneaux pour les voiliers. Gettelimitation ne saurait entraîner les mêmes inconvénients que les prises de rang imposées par la loi de 1002, à cause de son caractère annuel ; en etret,on n'a pas à craindre la perte totale de la subvention pour les navires en surnombre, mais seulement un retard dans son paiement, entraînant une petite diminution dans son taux pendant la période où celui-ci décroît.

On voit à quelles diliicultés a donné lieu le régime des subventions appliqué en France à la marine marchande. 11 entraîne d'ailleurs pour le Trésor des charges fort lourdes. En 1900, le total des dépenses supportées de ce chef par l'Etat atteint les chiirres suivants:

EFFECTIF DE LA MARI.VE MAHCIlANbE

Subventions aux services hm-i mv j., millions.

l'i inios à la conslruction.. :i.s —

l'riines à la navigation n i naviics ù voiles.... llj.l —

lOinpen.salion darmenient ( navires à vapenr... If». 2 —

subventions à la Caisse des Invalides (I) I ; .J

On peut admollro qu'un quart peul-ètn; dt.'ssulivention.s po.stalcsi-rmuniTe le transport des correspondance.s et que les deux liersaumoinsdes subventions àla Caisse desinvalides prolitent aux pécheurs et non aux marins du Commerce (2). Même en déduisant ces fractions du total, il reste une somme d'au moins 00 millions dépensée en vue de favoriser lamarine marchande française. 11 nous reste à voir si les résultats obtenus sont en rapport avec ces sacri liées,

C. — KKFi;<niF DE LA MARI.NE MAHCIIAMiE DES DIVEHS PAYS ; HÉr.IME

DES .MAHiNEs ÉTHA.NUÉRES. — Les tableaux ci-après font connaître la situation actuelle de notre marine, sa progression depuis l!Sl.'» et celle des marine:? des autres pays depuis 187G,