UNE PROVINCE AVANT

Le territoire de la France était divisé en pays d'élections et pays d'états. Le caractère qui les distinguait, c'est que, dans les premiers, le roi levait l'impôt directement sur les contribuables, tandis que, dans les seconds, l'administration appartenait, pour la plus grande part, à une assemblée appelée états de la province, qui accordait au Trésor annuellement une somme déterminée et sous l'autorité de laquelle étaient levées les contributions. Le nom des pays d'élections venait de ce que les réclamations, en matière de taille, se portaient devant la juridiction des élus, magistrats spéciaux que Vélectlon avait nommés à l'origine et qui, depuis longtemps, étaient pourvus de charges vénales. Dès le principe, les élus répartissaient le

(I) Nous ne nous sommes occupé de la province, qu'au point de vue administratif, le seul qu'il soit nécessaire de connaître pour l'inlelligence de l'administration de Turgot.

contingent entre les paroisses ; mais à partir du règne d'Henri III, cette attribution passa aux commissaires déparlis. et les officiers d'élection furent réduits, sur ce point, à un rôle purement consultatif. Dans les pays d'étals, les états étaient un intermédiaire forcé entre le Trésor et le contribuable.

Sur les pays d'états comme sur les pays d'élections s'étendaient deux divisions générales qui embrassaient le territoire entier de la France: \cs gouvernements militaires ou provinces et les généralités ou intendances. Il y avait trente-deux provinces, plus huit petits gouvernements militaires, ce qui en portait à quarante le nombre total. On comptait trente-cinq intendances, administrées par trente-quatre intendants ; car, il n'y avait qu'un intendant pour les deux généralités de Toulouse et de Montpellier. On voit par la différence des chiffres que les trente-cinq intendances ne pouvaient pas exactement coïncider avec les gouvernements ou provinces ; la divergence était encore plus considérable que ne semble le supposer la diversité des chiffres. Presque toutes les généralités se composaient de parties soumises à des gouverneurs.différents. Il est facile de concevoir que des divisions faites pour des services différents ne fussent pas identiques, et il y aurait injustice à faire de cette diversité un grief contre l'ancien régime; car, aujourd'hui même, sous le système de l'uniformité

administrative la plus complète, les divisions militaires ne se confondent ni avec celles de l'administration, ni avec celles de la justice. Les provinces s'étaient formées historiquement, et leurs lignes n'étaient pas déterminées parles besoins du service. Mais quoiqu'elle prêtât beaucoup à l'arbitraire, il faut reconnaître que cette démarcation n'offrait que peu d'inconvénients, parce que les esprits y étaient habitués par une longue préparation. Les intendances étaient une division plus récente et ordinairement plus rationnelle ; car, elle avait été formée non par le développement historique, mais par l'initiative du pouvoir central. Elle annonçait le partage plus uniforme et plus régulier encore de la France en départements.

Les intendants furent d'abord des agents spéciaux en matière de finances; mais comme les finances touchent à tous les services, leurs attributions ne tardèrent pas à s'étendre. Les fois tendirent à augmenter leur compétence et, par leur intermédiaire, à porter peu à peu l'action de la puissance royale jusqu'aux dernières extrémités de la France. La police, la bienfaisance publique, les milices se joignirent peu à peu aux matières financières pour lesquelles ils avaient d'abord été institués. Pour les contributions on établit un principe qui fut trèsfavorable à l'extension de leur puissance. Il y avait dans les élections un bureau des élus qui avait pour

mission de statuer sur le contentieux en matière de tailles, et, pour ne pas multiplier les juridictions, on aurait pu sans inconvénient donner à ce bureau la connaissance des contestations relatives à toutes les contributions ; mais les élus étaient des officiers pourvus de charges vénales, et cette inamovibilité les mettait en dehors de l'induence des intendants. lis étaient d'ailleurs suspects de partialité pour les privilèges, et on aurait craint de trouver en eux un embarras, sinon un obstacle absolu, pour toutes les réformes qui seraient tentées. Ces élus étaient à peu près imbus du même esprit que la magistrature, et nous avons, à plusieurs reprises déjà, constaté l'antagonisme entre le pouvoir royal et les magistrats. C'est pour cela que les élus furent réduits à leur compétence primitive en matière de tailles et que tous les édits qui établissaient des impôts nouveaux réservèrent aux intendants la connaissance du contentieux. Ainsi à côté de la juridiction stationnaire des élus, grandissait chaque jour la compétence progressive des intendants. Des intendants l'appel était porté au conseil du roi, comme aujourd'hui au conseil d'État (1), tandis qu'en matière de taille les parties appelaient à la cour des Aides. Ici la lutte avec la magistrature devenait directe; car, la

[i] L'appel est porté du conseil de prérocluro au conseil d'Etat, en matière des contributions directes.

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cour des Aides affectait de l'aire cause commune avec Je Parlemenl, afin défaire reconnaître par les magistrats une solidarité qui n'était pas incontestée. Frustrée du contentieux en matière d'impôts nouveaux, la cour des Aides fit grand bruit ; les remontrances qu'elle adressa aux rois furent nombreuses, vigoureuses et presque hautaines; dans les provinces, les courssoulevèrent des difficultés, et, au lieu de favoriser les projets de réforme, elles cherchèrent à les entraver de toutes façons. — On rencontre encore des écrivains qui admirent l'indépendance des parlementaires et qui exaltent l'esprit de résistance que manifestent leurs remontrances. Cette agitation fut tellement stérile dans ses résultats, tellement égoïste dans ses motifs, tellement rétrograde ou au moins stationnaire dans son but qu'il est impossible à un homme éclairé de partager cette admiration.

On avait cependant tout fait pour prévenir l'antagonisme. C'est dans le Parlement que les intendants étaient choisis parmi les maîtres des requêtes; on voulait prévenir le clioc en confiant les deux puissances à des magistrats ayant une origine commune. Mais les intérêts sacrifiés ne se résignent pas pour plaire aux personnes qui ont mission de les immoler. D'ailleurs, les intendants étaient envoyés de la capitale, choisis dans le Parlement de Paris qui affectait à

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l'égard des cours de province une supériorilc Jjlessanle, et, par conséquent, les magistrats locaux ne pouvaient être rpie médiocrement disposés à faciliter la tâche de ces délégués. Contre les intendants s'élevaient tout à la fois l'intérêt personnel atteint, l'amour-proprc froissé et l'orgueil provincial poussé jusqu'à l'exaltation.

Les intendants n'étaient pas mieux accueillis par la noblesse. Les seigneurs voyaient en eux les ennemis de la féodalité et sentaient que la royauté voulait achever adminislrativement, par des hommes de plume, la destruction des pouvoirs seigneuriaux qu'elle avait commencée par la guerre. D'ailleurs qu'étaient ces délégués, ces commissaires départis, comme on les avait appelés d'abord? Des parlementaires, des gens de robe, presque des roturiers ou plutôt de véritables roturiers. Aux yeux de la noblesse d'épée, ils avaient le tort d'être des robins sans avoir le mérite de lutter pour les privilèges, comme le faisait le Parlement. Les seigneurs féodaux importants n'auraient pas accepté les intendances; ils allaient jusqu'à mépriser les ministères, tant les gentilshommes avaient horreur de tout ce qui sentait la culture intellectuelle et la paperasserie. C'est tout au plus si, dans les grandes familles, un cadet aurait accepté cette position; les cadets se portaient de préférence vers l'armée et l'Éslise. Ce nom

d'intendants, qui rappelait une fonction modeste dans la vie privée, sonnait mal à l'oreille des fils de Itaron, et cette raison, quelque frivole qu'elle soit, avait plus d'importance qu'on ne pourrait le croire. Sans doute la noblesse acceptait des charges de cour, et le caractère de domesticité qu'elles avaient ne j'effarouchait pas ; mais la présence du roi purifiait tout et ennoblissait tous les services. 11 en était autrement des intendances qui avaient été créées pour lutter, loin de la cour, contre les privilèges des deux premiers ordres de l'État.

Lorsque les intendants arrivaient dans leur généralité, la partie élevée de la noblesse s'éloignait de ce magistrat. Les hobereaux venaient à l'intendance ; encore y en avait-il parmi eux, et des plus petits, qui affectaient de partager pour ces hommes d'affaires les dédains de la noblesse de premier ordre, dans l'espoir de se hausser un peu par cette communauté du mépris. Les gentilshommes campagnards aimaient cependant à se faire valoir auprès de l'intendant, et ils entreprenaient volontiers le voyage au chef-lieu de l'intendance pour obtenir à leur paroisse une répartition plus favorable de la taille. Quand ils rentraient dans leur village portant des paroles d'espérance, les habitants concevaient une haute idée de leur seigneur, et si, lors du département de la taille, la promesse se réalisait, ils croyaient

à la toute- puissanco du liobereau. Celui-ci vivait heureux dans celte petite importance, et quand les éloges de la population lui arrivaient par quelque courtisan domestique, il se gonflait outre mesure ; son insolence augmentait, et ses vassaux perdus, dans la poussière, trouvaient sans doute naturelles les injures d'un homme qui avait été assez puissant pour épargner à la paroisse une centaine de livres au département de la taille.

Il y avait des intendants dans les pays d'états comme dans les pays d'élections ; mais leurs attributions étaient bien moins étendues dans les premiers que dans les seconds. Dans les pays d'états, l'impôt était levé sous l'autorité de l'assemblée de province ; c'était aussi par ces assemblées ou par leurs chargés de pouvoirs qu'étaient surveillés les grands travaux et la bienfaisance publique. Il ne restait donc aux intendants que certaines attributions en matière de police et la qualité de commissaires, en vertu de laquelle ils demandaient aux étals provinciaux la somme dont le Trésor avait besoin. Dans les pays d'élections, au contraire, toute l'administration était a,ux mains des intendants. C'étaient eux qui réparlissaienl entre les paroisses le contingent des tailles que le conseil du roi avait mis ù la charge de la généralité, et qui. en matière de contributions nouvelles, statuaient sur le contentieux.

La police, les routes, les travaux publics, la bienfaisance publique et les milices, tout était sous la direction de l'intenda nt.

Au point de vue spécial de la taille, la France se divisait en pays de laille réelle et pays de taille personnelle. Celte distinction ne concourait pas avec celle des pays d'états et des pays d'élections ; car il y avait des généralités, comme celles d'Auch et de Montauban, qui étaient à la fois pays d'élections et pays de taille réelle. En général, on peut dire que la taille réelle était dominante dans les pays de droit écrit, parce que l'usage du cadastre y avait été apporté par la civilisation romaine, tandis que la taille personnelle était le système ordinairement suivi dans les pays de coutumes. Il importe de bien nous rendre compte de cette distinction ; car, pour apprécier l'administration de Turgot, c'est celle dont la connaissance est le plus utile.

La taille était un impôt direct qui correspondait, pour la plus grande partie, à notre impôt foncier, mais qui s'en distinguait parce qu'elle frappait aussi, du moins en certains endroits, sur le commerce et l'industrie. La taille d'industrie a été à peu près remplacée dans l'administration moderne par l'impôt des patentes. Gaultier de Biauzat (1) disait que « la taille était un impôt accordé aux besoins de l'État et réparti

(1) Doléances, p. 4o.

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sur les gens du peuple, sans contribution de la part des ecclésiastiques, des nobles et des privilégiés. »

L'exemption dont jouissaient les ecclésiastiques, les nobles et les privilégiés, était attachée à la qualité du bien dans les pays de taille réelle, et à celle de la personne dans les pays de taille personnelle. Les biens nobles étaient aiïranchis de la taille réelle, quel que fût le possesseur, gentilhomme, ecclésiastique ou roturier. Réciproquement, les biens tenus en roture payaient la taille même quand ils étaient possédés par des nobles. C'est là ce qui constitue le caractère distinctif entre les pays de taille réelle et ceux de taille personnelle. Ordinairement aussi dans les premiers la répartition individuelle était faite au marc la livre d'un cadastre ou compoix ou péréqunire qui contenait les évaluations du revenu des propriétés. Au contraire, dans les pays de taille personnelle, il n'y avait pas de cadastre, et, par conséquent, la répartition avait lieu d'après l'évaluation annuelle, mobile et à peu près arbitraire des personnes préposées à la répartition. Jusqu'en 1787, les rôles furent dressés par les collecteurs, qui étaient chargés, en même temps, d'en faire la répartition. Comme les percepteurs étaient responsables de la rentrée des fonds, on comprend qu'ils étaient intéressés à surtaxer les contribuables qui payaient bien et à ménager ceux qui payaient mal. C'est surtout

dans l'évaluation des revenus industriels que l'arbitraire trouvait à s'exercer: car, en celle nialière, les collecteurs ne pouvaient guère prendre d'autre base que les facultés présumées (1). Au coniraire. dans les pays oi^i il y avait des cadastres, tout arbitraiie était éloigné, puisque la répartition se faisait par une simple règle d'arithmétique. Sans doute, cette manière de procéder n'éloignait pas toute injustice ; car, il s'en fallait de beaucoup que les évaluations eussent été faites d'une manière parfaite et, en tout cas, les déplacements de la richesse ou les changements de culture avaient altéré les estimations qui avaient pu d'abord être faites avec exactitude. Mais il est peut-être moins pénible, quand on subit une injustice, d'être opprimé par une mauvaise institution que par le caprice d'un homme.

C'était une pensée généralement répandue avant 1789, que la situation des pays de taille réelle était préférable ; les habitants des pays de taille personnelle regardaient avec envie ce qui se passait dans les régions contiguës à celles qu'ils occupaient. Une tendance bien marquée aurait voulu donner des

(1) L'évaluation d'après les facultés présumées a été exclue par la législation financière qui nous régit. Car, en matière d'impôts m(»bilieroldos patentes, la loi veut (jne les répartiteurs se guident d'après la valeur locative des appartements ou des locaux, et non d'après le revenu réel mobilier ou protessionnel du contribuable. Cette règle n'est pas infaillible, mais elle exclut rarl)itiaire.

cadastres aux contrées ({iii n'en avaient pas. Un autre projet déjà fort ancien, mais qui se renouvelait fréquemment, consistait à remplacer la taille et tous les impôts directs par une subvention territoriale unique, frappant sur tous les propriétaires, sans exception ni privilège. — Nous n'avons, pour le moment, à nous occuper que du premier projet; car c'est le seul qui ail occupé ïurgot pendant son intendance.

La taille personnelle se divisait en taille d'occii palion et taille d' exploitation, dans la proportion d'un tiers pour la première et de deux tiers pour la seconde. En vertu de leur privilège personnel, les nobles ne payaient pas la taille d'occupation ; ils étaient môme exemptés de la taille d'exploitation, quand ils exploitaient eux-mêmes; car ils pouvaient, sans être imposés à la taille, faire aller un certain nombre de charrues qui d'abord s'élevait à quatre et plus tard fut réduit à deux.

En général la taille d'exploitation était payable par le fermier ; mais celui-ci pouvait la rejeter sur le propriétaire, même noble, par une stipulation expresse. C'est pour cela qu'on a dit que les nobles n'étaient pas exempts de la taille puisqu'ils la payaient pour leurs fermiers (1).

(I) tt C'est paj- erreur, a dit M. Ouvrard, «[u'on a présenté le^ nobles comme exempts de la conlribution funcière..... Us payaient