I. — La représentation diplomatique de l’Union

Si la question d’une représentation consulaire distincte doit être, en réalité, rattachée au pro-

blème plus vaste de la politique étrangère de l'Union, il n'en est pas moins vrai qu’elle a joué, dans l'histoire des dernières années de l'Union, un rôle prépondérant, et a servi de prétexte à la rupture.

L'un des problèmes les plus délicats quise posent dans toute union de deux peuples, se prétendant l'un et l’autre indépendants, est sans contredit celui de sa représentation vis-à-vis de l'étranger, c'est-à-dire de savoir qui dirigera la politique commune. Lors de la formation de l'Union suédo-norvégienne, on avait exclu le paragraphe 30 de la constitution d’Eisvold, concernant la représentation de la Norvège à l'étranger, et comme l'acte d'Union est muet sur ce point, on appliquait les articles 11 et 12 de la constitution suédoise. En théorie, c'était donc le roi de l'Union, qui paraissait incarner la diplomatie nationale des deux royaumes.

Le premier conflit qui s'éleva sur le terrain de la représentation diplomatique éclata en 1827, lors de l'affaire de Bodô. En 1819, un commer. çant anglais, accusé de contrebande, avait été expulsé de la petite ville de Bodô (Norvège septentrionale) ; le gouvernement anglais intervint pour le défendre, et la diplomatie suédoise désavoua les fonctionnaires norvégiens, auteurs de l'expulsion. Le Storting s'empara de l'affaire en 1827, el pour protester contre la solution qui yavait élé apportée, certains de ses membres déposèrent une motion réclamant pour la Norvègeune représentation diplomatique distinete.

LES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET LES CONSULArTS 69

Cette proposition fut repoussée, mais la question ainsi posée devait bien souvent se réveiller dans le cours du siècle.

Nous avons vu que le projet de la commission de 1844 maintenait la communauté de représentation diplomatique, mais acceptait qu'un Norvégien pül être ministre des Affaires Étrangères. Le second comité unionnel, institué par Charles XV en 1865, avait décidé au contraire que le ministre des Affaires Etrangères resterait suédois, mais serait assisté d’un Conseil ministériel composé d’un ministre suédois et d’un ministre norvégien. L’échec de ces deux tentatives nous dispense de nous étendre plus longuement sur elles, et il faut arriver à l’année 1885 pour assister à un brusque réveil de la question diplomatique. Une revision de la constitution suédoise e nfut la cause.

La constitution norvégienne, avons-nous dit, avait laissé au roi la direction des Affaires Étrangères, et stipulé que les affaires diplomatiques ne devaient pas être nécessairement traitées en Conseil des ministres. Ilen résultait que, pour ces affaires, le roi était libre de prendre Pavis d’autres personnes que de ses ministres norvégiens responsables.

En réalité, dès la fondation de l'Union, le ministre suédois des Affaires Étrangères avait été chargé de la direction des Affaires Étrangères norvégiennes ; toutefois ce ministre suédois, qui étant ainsi, dans une certaine mesure, ministre norvégien, n’était pas constitutionnellement res-

ponsable devant le Parlement norvégien de la gestion des Affaires Étrangères norvégiennes. Mais la Norvège trouvait en quelque sorte une garantie dans la loi fondamentale suédoise de 1809, dont l’article 2 décidait qu’au roi seul serait laissé le soin de faire préparer les affaires étrangères de la manière qu'il estimerait le plus convenable ; le souverain avait donc le droit de mener personnellement des négociations avec les puissances étrangères et de donner des instructions à ses ministres à l'étranger ; l'amour propre des Norvégiens élait ainsi sauvegardé.

Le décret de 1835 avait déféré toutes les questions diplomatiques concernant les relations extérieures de l'Union à un conseil commun, composé du ministre des Affaires Étrangères suédois, du président du Conseil saédois, d'un autre ministre suédois et du ministre d'État de Norvège. C'était une satisfaction insuffisante, mais les Norvégiens parurent s'en contenter jusqu'en 1885.

A cette date, le Parlement suédois enleva au roi la faculté, qu'il avaitauparavant, de s'occuper de la . politique étrangère, sans recourir à l'intermédiaire du ministre des Affaires Etrangères, et il appela le président du Conseil des ministres suédois à faire partie,demanièrepermanente,du Conseiloù étaient traitées les affaires diplomatiques. Dès lors, ces affaires devaient, sans restriclion, être l'objet de la préparation et du rapport du ministre des Affaires Étrangères, et toutes les communications, adressées au sujel de ces affaires aux ministres

des deux royaumes à l'étranger, devaient être faites par son entremise. Ainsi donc, par suite de cette modification de la Constitution suédoise, le ministre des Affaires Étrangères suédois, faisant également fonctions pour la Norvège, et chargé depuis 1858 de la direction des affaires consulaires norvégiennes, était responsable seulement devant le Parlement suédois, et non devant le Storting, même pour les affaires qui ne concernaient pas la Suède.

Les Norvégiens se hâtèrent de prolester contre cet état de choses, et ils réclamèrent le droit de faire entrer dans le Conseil ministériel trois ministres norvégiens, afin de rétablir l'équilibre rompu au profit de la Suède. Cette concession leur fut assez facilement accordée, mais les Suédois restèrent intransigeants sur la nationalité même du ministre des Affaires Etrangères, et prétendirent qu'il fût toujours suédois ; les négociatiens furent alors rompues (1886). Juridiquement, ils avaient d’ailleurs raison, car l’on ne pouvait pes plus admettre la responsabilité d'un ministre norvégien devant le Riksdag, que celle d’un ministre des Affaires Etrangères suédois devant le Storting ; la question ainsi présentée était donc insoluble. Elle allait s'envenimer en 1889, lorsque le ministre de Suède et Norvège s’abstint de paraître à l’inauguration de l'Exposition universelle de Paris, malgré la participation officielle de la Norvège à cette Exposition. Pour mettre un terme à la campagne de presse que lincident avait dé-

chaînée.le roi Oscar, soutenu par le ministère conservateur Stang (12 juillet 1889-6 mars 1891), qui avait remplacé aux affaires le ministère Sverdrup, tenta, en 1891, une reprise des négociations. Elles échouèrent encore, et l'ordre du jour de M. Carl Berner maintint de nouveau les prétentions norvégiennes. Îl était ainsi rédigé :

« Le Storting présent, conformément aux déclarations des Stortings précédents, proclame le droit de la Norvège comme Etat souverain à jouir d'une égalité complète dans l'Union, et réclame pour elle le droit de sauvegarder elle-même, d’une manière conslitutionnellement sûre, ses intérêts dans les affaires étrangères ; il exprime en outre la confiance que jamais le peuple norvégien n'accepterait un arrangement qui pût entraver la réalisation du droit entier de la Norvège dans cette question ».

Cet ordre du jour ayant été adopté le 23 février 1891 à 4voix de majorité par le Storting, le ministère Stang dut démissionner ; il fut remplacé par le cabinet radical Steen. qui allait continuer la lutte avec une vigueur nouvelle. Ge dernier commença par rejeter la proposition suédoise, de donner au Storting le droit d'exercer un contrôle régulier sur les affaires étrangères, aux mêmes conditions que le Riksdag suédois, et il continua la politique inaugurée par Sverdrup, qui se résumait dans cette formule : « prendre l'affaire en mains ».

Gette politique était basée sur le principe, à la vérité contestable, que la Norvège, Etat souverain,

a le droit d'avoir son ministre des Affaires Etrangères, le droit d’avoir ses ambassadeurs et ses consuls, principe démontré par des artifices pleins de subtilité, d’après la Constitution et l'acte d'Union. Pour atteindre ce but, sans consulter Le moins du monde la Suède, pourtant intéressée dans l'affaire, le gouvernement norvégien se proposait d'obtenir des résolutions royales, prises en Conseil norvégien, après le vote par le Storting des crédits nécessaires, qui institueraient simplement un ministère des Affaires Etrangères norvégien, ainsi que des ambassadeurs et des consuls norvégiens. Cependant, comme à ce moment, le parti conservateur, partisan de lunion avec la Suède, était encore trop influent au Storting, le ministre se contenta d’abord de réclamer l’insti- : tution de consuls spéciaux. Et voilà comment la question des consulats, posée presque dès lorioine de l’Union, passa soudain au premier plan.