DE L'ÉDITEUR

Dès que le titre de cet ouvrage a été connu , il a trouvé des censeurs et des approbateurs. Le mot lactique, me disaient les uns» est pris en mauTaise part; il implique quelque cbose d'insidieux : on croira que vous enseignez Fart de manceuvrer dans une assemblée politique, de la séduire ou de la faire servir aux vues d*un homme et d'un parti. Conservez ce mot, me disaient les autres, puisque, dans son vrai sens, il exprime exactement ce que vous voulez dire. Son acception vulgaire ne doit pas vous faire pear. Elle piquera la curiosité d'un certain nombre de lecteurs qui croiront trouver le pendant du Prince de Macbiavel.

J*ai conservé le titre, mais ce n'est pas pour attirer ceux qui chercheraient ici l'art des stratagèmes politiques dans les assemblées. Je les avertis que rien n'est plus contraire au but de cet ouvrage. La tactique, prise dans leur sens, serait l'art de former et de conduire un parti , d'employer habilement des moyens de corruption , de surprendre l'assemblée par des propositions imprévues, de la mettre sous Tempire de la peur quand on veut emporter quelque chose d'assaut, de donner à ses antagonistes des couleurs odieuses par des imputations mensongères, de les entraîner à des excès pour profiter de leurs fautes, de ménager des diversions adroites quand on ne se sent pas les plus forts, de paraître disputer un point pour eu obtenir un autre, çt d'arriver à son but avec une parfaite indifférence sur le choix des moyens. C'est un composé de sophisme, de corruption I de violence et de fraude. Une pareiHe tactique est à celle-ci ce que les poisons sont aux aliments.

Cet ouvrage doit être utile à tous les gouvernements, même aux plus absolus, puisqu'il n'en est aucun où il n'y ait des corps , des conseils, des compagnies qui s'assemblent pour former des résolutions et qui, par conséquent, ont besoin de connaître Fart de délibérer. Mais il est principalement destiné aux États mixtes ou républicains qui ont des conseils représentatifs. C'est là surtout qu'il importe d'étudier l'art de conduire les opérations d'une nombreuse assemblée.

Le règlement interne d'une assemblée politique est une branche delà législation, et même une branche essentielle. Jusqu'à présent, aucun écrivain politique ne s'en est expressément occupé. Ainsi , ce sujet est tout à la fois trèsancien et très-nouveau : très-ancien pour la pratique , très-nouveau pour la théorie , si nouveau même à cei égard, qu'elle n'a point encore reçu de dénomination spéciale , et qu'il a fallu créer une expression pour la désigner.

Si cette branche de législation a été négligée, c'est qu'on n'a point connu son importance. On n'a pas assez compris quelle influence le mode adopté pour les opérations d'une assemblée devait exercer sur ces opérations mêmes. Ce sont des formes , a-t-on dit : et pour les esprits superficiels, ce mot forme rabaisse aussitôt la dignité de TobjeL Des formes sont des minuties ou des pédanteries. Qui voit en grand, méprise les formes.

Si nous pouvions tracer exactement l'histoire de plusieurs corps politiques, nous verrions que tel s'est conservé, tel autre s'est détruit par la seule différence de leurs modes de délibérer et d'agir.

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Assurer la liberté de tous les membres , protéger la minorité, disposer les questions qu'on traite dans un ordre convenable, produire une discussion méthodique, arriver, en dernier résultat, à l'expression fidèle de la volonté générale, persévérer dans ses entreprises; voilà les conditions nécessaires pour le maintien d'une assemblée politique. Il faut qu'elle se préserve sans cesse de trois grands maux qui l'assiègent dans tout le cours de sa durée : la précipitation, la violence et la fraude. Deux grands ennemis sont toujours à ses portes : Voligarchie, par laquelle le petit nombre domine le vœu de la majorité, et Y anarchie , dans laquelle chacun, jaloux de son indépendance, s'oppose à la formation d'un vœu général. Environnée de tous ces dangers, quels sont ses moyens de défense? Elle n'en a pas d'autres que son système interne, qui ne peut la sauver qu'autant qu'il impose habituellement au corps entier la nécessité de la modération, de la réflexion et de la persévérance.

Si les anciens états généraux de la France ont été si faibles et si impuissants , c'est qu'ils n'ont jamais su se donner une bonne discipline, une bonne forme de délibération, et qu'en conséquence, ils n'ont jamais pu parvenir à former une véritable volonté générale. A chaque nouveau rassemblement, les différents ordres avaient tout à recommencer sur leurs prétentions opposées. Avec les meilleures intentions, leur désordre intérieur les aurait rendus incapables d'agir. C'était plutôt une cohue qu'un corps politique; et leur véritable caractère peut s'exprimer en deux mots : fougue pour le présent , et imprévoyance pour l'avenir. Sans une bonne discipline le patriotisme a aussi peu de chance dans une assemblée nombreuse, que la valeur sur un champ de bataille. Le courage suffît pour remporter un avantage momentané, mais il ùut bien d'autres qualités pour s'assurer des succès permanents.

Le parlement d'Angleterre, moins puissant dans son origine que les états généraux , mais plus régulier dans son institution, a su se maintenir au milieu des orages et sous les princes les plus despotiques.

Ce système ne s'est pas trouv^ dans les bois., comme le dit Montesquieu. Il ne s'est pas formé

tout d'un coup. Il a été le fruit de l'expérience. Il s'est perfectionné dans toutes les tentatives qu'on a faîtes pour le détruire.

Entre tant d'écrivains qui ont rendu compte de la constitution britannique et qui ne demandaient qu'à la vanter , il est étonnant qu'aucuD d'eux n'ait pris pour sujet de ses éloges une de ses parties les moins connues et les plus estimables, le régime interne du parlement, les règles auxquelles il s'est assujetti dans l'exercice de ses pouvoirs. Cependant ces formes ont eu la plus grande influence sur le maintien el l'accroissement de la liberté nationale. L'arbre entier, dans son développement, a frappé tous les regards ; mais l'attention ne s'est point portée sur sa première culture dans l'enclos qui a servi à protéger sa faiblesse , jusqu'à ce qu'il eût jeté des racines assez profondes pour résister aux tempêtes.

Ce système de police interne n'est point renfermé dans un code écrit. C'est une simplecoutume qui s'est formée par l'usage, qui s'est conservée par tradition , et qui , depuis près d'un siècle, a trè&-peu varié.

L'ouvrage de M. Bentbam est calqué en grande partie sur ce modèle. Il a observé ce qui se pratiquait dans le parlement d'Angleterre, et il en a déduit une théorie. Ce n'est donc pas ici un travail où l'iuvention ait eu beaucoup de part; mais moins il y a d'invention, plus il y a de sûreté. C'est uueasses belle réponse à ceux qui ont accusé cet auteur de trop de penchant à l'innovation. Dès qu'il a trouvé un système établi qui répond pleinement au but , il en a fait la base de son travail avec autant de plaisir et plus de confiance que s'il en eût été l'inventeur.

Il est vrai toutefois qu'il s'est écarté, dans certains cas , de la méthode anglaise : elle ne lui a pas toujours paru la meilleure possible, et surtout pour une assemblée de création nouvelle. Pour transplanter un système entier avec succès, il faudrait transplanter en même temps beaucoup d'accessoires, et surtout des habitudes, qui servent de correctif à des imperfections. Il est tel usage, par exemple, qui ne produit pas des incoavénients S6n8ib|is en Angleterre, parce qu'il s'est formé une routine qui apprend à les éviter, ou qui les réduit

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presque à rien. Transportez le même usage dans une antre assemblée dont la constitution n*est pas la même ou qui est encore novice , Yous aurez tout le mal de Finconvënient sans connaître les moyens d'y remédier.

Combien n'évite-t-on pas de difficultés, dans le parlement britannique, par la réunion des membres sous les bannières de deux partis ! Cette division de l'assemblée en partis est ellemême sujette à de grands inconvénients ; mais il est incontestable qu'elle donne aux affaires une marcbe plus facile et qu'elle prévient une multitude de propositions discordantes. Les chefs des deux partis deviennent des surveillants plus actifs, qui s'observent mutuellement, qui mettent delà persévérance dans les mesures, et combinent les moyens de succès. Sous ce point de vue, l'absence habituelle des cinq sixièmes de l'assemblée cesse d'être un mal. On les appelle quand on les juge nécessaires. Les conducteurs sont en sentinelle : les autres sont à leurs affaires ou à leurs plaisirs.

Mais dans une assemblée qui n'aurait pas ces étendards de partis, il serait bien à craindre qu'il n'y eikt pas de suite et de régularité dans ses opérations : tantôt l'activité du grand nombre serait nuisible par la confusion qu'elle apporterait dans les travaux, tantôt le défaut de concert ferait avorter les meilleures mesures , ou donnerait lieu à des surprises funestes. Il faut donc que le règlement fait pour une assemblée novice prévoie beaucoup de difficultés qui ne se présentent jamais dans une vieille assemblée.

Rien ne serait plus mal jugé que d'attendre tous les effets salutaires du régime anglais de la seule adoption de ce régime. En politique, imitation n'est pas toujours ressemblance. Cette conformation extérieure de gouvernement ne constitue qu'une machine qui ressemble aux yeux et à laquelle manque le principe de vie. Ceux qui partent de 1^ prospérité de l'Angleterre pour proposer ses institutions comme un modèle universel , raisonnent très-mal. Ils supposent qu'elle n'aurait pu prospérer au même point sous un régime différent à mille égards ; mais ils le supposent sans preuve. Pour tirer une conclusion légitime, il faut montrer qu'il existe une liaison nécessaire entre tel ou

tel point de ce régime, et la prospérité du pays. Hors de là , tout ce style d'admiration , si commun et si facile, n'est qu'une déclamation frivole et même nuisible. Ce ton d'enthousiasme et ces louanges absolues ne font que de mauvaises têtes, et ne conduisent qu'à de mauvaises imitations.

Je dois ajouter ici que, dans le petit nombre de cas où on désapprouve la pratique anglaise, on est bien loin de conclure qu'il convint aux Anglais de la changer.

Quand les choses ont pris une certaine routine, il sera plus convenable, en général, de la suivre que de la changer pour d'autres usages qui seraient préférables si on avait à commencer. Mais quand tous les systèmes sont également nouveaux , il serait absurde de ne pas choisir le meilleur.

Après ces observations générales, il me reste à rendre compte de l'occasion pour laquelle cet ouvrage avait été entrepris, de l'état des manuscrits sur lesquels j'ai travaillé, et du mode particulier de mon travail.

Le premier dessein de ce traité fut suggéré par les procès-verbaux des (usembléesprovincicdes. Les nombreuses questions qui s'élevèrent sur leur police, et les embarras qui se manifestèrent dans leurs délibérations, conduisirent M. Bentham à méditer sur les principes de cet art. Il avait commencé son travail à l'époque de la seconde convocation des notables; il espérait l'achever avant l'ouverture des états généraux , et se proposait de leur eu faire l'offrande : € Je rejetterais avec horreur l'imputation de c patriotisme, dit-il dans un projet de dédi- ( cace, si, pour être l'ami de mon pays, il c fallait être l'ennemi du genre humain. Les c intérêts permanents de tous les peuples sont c les mêmes. Je fais du bien à ma patrie , si je c puis contribuer à donner à la France une c constitution plus libre et plus heureuse. »

Les états généraux étaient assemblés, et l'ouvrage de M. Bentham était encore loin d'être fini. Mais s'il l'avait été, je ne sais quelle influence il aurait obtenue contre la jalousie de corps et la jalousie nationale. Une circonstance dont je fus témoin me fait présumer qu'il en aurait eu très-peu. L'assemblée nationale ayant reconnu par expérience l'impossibilité de mar*

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cher avec les vieilles formes, el la nécessité de se donner un règlement, chargea un comité de rédiger à la hâte cette législation qui devait régler les procédés des législateurs eux-mêmes.

Le comte de Mirabeau présenta à ce comité un mémoire qu'on lui avait envoyé de Londres. C'était un simple narré de faits, un simple exposé des formes suivies par le parlement britannique, sur la manière de proposer les motions , de les amender, de délibérer, de recueillir les votes, de créer dos comités, etc., etc.

Ce mémoire fut admis sur le bureau ; mais un des membres, croyant l'honneur national blessé par cette instruction étrangère, répondit à M. He Mirabeau : Nous ne voulons rien des Anglais , nous ne devons imiter personne.

L'assemblée nationale n'eut jamais qu'une discipline irrégulière et informe. Son règlement était défectueux h mille égards. Tous ses comités travaillaient séparément sur des objets qui auraient exigé le plus parfait concert. Elle ne sut point se mettre à l'abri des surprises et de la précipitation. Il semblait même que, dans cette guerre tumultueuse de motions, on était jaloux de se réserver les victoires d'assaut et les coups de main nocturnes. La fatale nuit du 4 août en fournit la preuve. En un mot, tout se décidait par une tactique bien différente de celle dont M. Bentham avait tracé les règles. L'ascendant anarchique des galeries et du Palais- Royal fut soigneusement conservé pour faire plier la majorité de l'assemblée sous le vœu d'une faction.

Entre les journaux de cette époque, l'un des plus connus, le Courrier de Provence, publié sous le nom de Mirabeau, quoiqu'il n'y eût aucune part, fut le seul dans lequel on prit à tâche de combattre les erreurs du régime de l'assemblée, de lui faire sentir les vices de son règlement, el les inconvénients qui en résultaient chaque jour par l'immaturité des décisions, l'incohérence des décrets, le mauvais ordre des mesures, la rapidité à détruire avant qu'on eût pourvu aux moyens de remplacer. Ces observations déduites des faits, dans le moment même, et souvent répétées, furent toujours inutiles.

L'ouvrage de M. Bentham, qu'il n'eut pas le courage de finir dès qu'il ne vit plus l'occasion

d'en faire un usage immédiat, n'était pas propre à une traduction. Non-seulement il est incomplet, mais, de plus, il paraîtrait suranné à plusieurs égards. Il était fait pour les circonslances. Le but que l'auteur se proposait rengageait à entrer dans beaucoup de discussions critiques sur les vices des anciennes formes adoptées en France. Cette controverse était nécessaire alors; elle serait aujourd'hui sans utilité et sans intérêt.

La méthode qu'il avait prise n'était pas certainement celle qu'on voudrait choisir pour l'agrément du lecteur, quelque instructÎTe qu'elle soit. Cette méthode consiste à présenter un règlement tout fait, article par article, en forme de loi, en accompagnant chaque règle des raisons qui la justifient. Le texte de la loi qu'on a toujours devant les yeux pour l'expliquer, soumet l'écrivain au genre didactique le plus sévère , et ne lui permet pas le plus léger écart.

L'auteur s'était soumis à une gêne de plus, car il n'en craint aucune quand elle peut contribuer à l'instruction et à la clarté. Dans tout ce commentaire, il procède par questions et par réponses : méthode excellente pour établir précisément quelle est la difficulté à résoudre, et pour mettre le lecteur en état de juger si la solution est satisfaisante. Mais cette forme de catéchisme, outre ses longueurs, a l'inconvénient découper tous les sujets en petites parties, et d'éteindre l'intérêt par le défaut de liaison.

Après bien des essais infructueux dont la sécheresse me rebutait, j'ai pris le parti d'abandonner ces questions et ces réponses, et d'y substituer la marche unie du discours. En accompagnant chaque règle de ses raisons justificatives, je ne me suis pas attaché à les énumérer par !•, 2®, 5®, etc. : quand ces distinctions nesont pas importantes, elles fatiguent la mémoire qui ne peut s'en charger. D'ailleurs il me semble que, sur la plupart des points, il n'y a qu'une raison essentielle qui frappe : on risque de l'affaiblir si on multiplie trop les considérations accessoires.

Accompagner chaque règle de ses raisons justificatives , c'est diminuer l'empire du hasard. Tout ce qui se fait de bon , sans qu'on puisse assigner le pourquoi, n'est bon que par

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hasard. Il n'y a que la raison connue d'un procédé qui puisse le soustraire au caprice, le fixer et le faire entrer dans le domaine de l'esprit humain, sous la sauvegarde de l'ulililé.

11 faut convenir que l'on est souvent appelé àopler entre deux manières d'agir, sans trouver aucune raison bien forte de préférer l'une à l'autre : mais il y a mille points en législation sur lesquels il faut prendre un parti par pure nécessité. Dans ces cas où il faut se contenter d'une raison légère, on doit encore la tirer du bon principe, c'est-à-dire d'un inconvénient à éviter. N'eùt-on qu'un denier à offrir , il faut qu'il soit de bon aloi.

J'aurais bien désiré, à l'occasion de chaque règle , de présenter les divers usages des peuples qui ont eu des assemblées délibérantes ; j'aurais voulu transporter les lecteurs à Athènes , à Rome, à Venise et dans les autres républiques d'Italie. Mais nos connaissances sur leurs formes internes sont très-défectueuses. Les historiens ont négligé ces dét^ls, soit qu'ils ne les crussent pas nécessaires pour les contemporains qui en étaient instruits , soit plutôt parce qu'ils n'en soupçonnaient pas l'importance.

Ceux qui conduisaient les affaires n'ignoraient pas l'influence de ces formes , ni l'usage qu'on en pouvait tirer pour la domination. Le sénat de Rome s'en servait avec le plus grand art pour maintenir son pouvoir et pour retendre. Mais tout ce qu'on a pu recueillir de sa pratique est bien loin de former un système complet ; et il y a dans le mode législatif de la république romaine des obscurités que les plus savantes recherches n'ont pu éclaircir.

L'éloquent et profond auteur de YHisloire de r anarchie de Pologne, M. Rulhière, ne doit pas être compris dans le reproche que nous faisons ici aux historiens. En étudiant les malheurs de cette république singulière , où il n'a manqué ni de grandes vertus , ni de grands caractères, ni d'habiles patriotes qui avaient prévu la ruine de l'État et conçu les moyens de le sauver , ce sage historien a été conduit à reconnaître que le principe de tous les maux était dans les formes mêmes de la délibération, dans ces formes vicieuses qui empêchaient la création d'un vœu commun , et qui , dans quelque État libre qu'on les eût transplantées, y auraient bientôt naturalisé l'anarchie.