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faite uniquement pour la nation à laquelle on veut l'adapter. Elle doit être comme un vêtement qui, pour . être bien fait, ne doit aller qu'à un seul homme.

Sous le rapport politique, l'Empereur n'a pu organiser la France que provisoirement; mais toutes ses institutions renfermaient un germe de perfectionnement qu'à la paix il eût développé.

Constatons d'abord une vérité, c'est que lorsque le peuple français proclama Napoléon empereur, la France était tellement fatiguée des désordres et des changements continuels, que tout concourait à investir le chef de l'État du pouvoir le plus absolu. L'Empereur n'eut donc pas besoin de le convoiter, il n'eut au contraire qu'à s'en défendre. Autant autrefois l'opinion publique avait réclamé l'aflFaiblissèment du pouvoir, parce qu'elle le croyait hostile, autant elle se prêtait à le renforcer, depuis qu'elle le voyait tutélaire et réparateur. Il n'eût tenu qu'à Napoléon de n'avoir ni corps législatif, ni sénat, tant on était las de ces discussions étemelles, entretenues, comme il le disait lui-même, par une foule de gens qui s'acharnaient à disputer sur les nuances avant d'avoir assuré le triomphe de la couleur.

L'empereur Napoléon ne commit pas la faute de

beaucoup d'hommes d'État, de vouloir assujettir la nation à une théorie abstraite, qui devient alors, pour un pays, comme le lit de Procuste; il étudia, au contraire, avec soin le caractère du peuple français, ses besoins, son état présent; et, d'après ces données, il formula un système, qu'il modifia encore suivant les circonstances. « Où en serais-je , disait-il, vis-à-vis de l'Europe entière, avec un gouvernement que je bâtis au milieu des décombres, dont les fondements ne sont pas encore assis, et dont à tout instant je dois combiner les formes avec des circonstances nouvelles qui naissent de la variation même de la politique extérieure, si je soumettais quelques-unes de ces combinaisons à des méthodes absolues qui n'admettent pas de modifications, et qui ne sont efficaces que parce qu'elles sont immuables? »

L'idée prédominante qui a présidé à tous les établissements de l'Empereur à l'intérieur est le désir de fonder un ordre civil * . La France est entourée

1. « Je veux constituer en France l*ordre civU. Il n*y a eu jusqu'à présent dans le monde que deux pouvoirs, le militaire et Tecclésiastique. Les barbares, qui ont envahi Tempire romain, n'ont pu former d'établissement solide, parce qu'ils manquaient à la fois d'un corps de prêtres et d un ordre civil. » (Paroles de l'EmpereiU' au conseil d'État.)

de puissants voisins. Depuis Henri IV, elle est en butte à la jalousie de TEurope. Il lui faut une grande année permanente pour maintenir son indépendance. Cette armée est organisée, elle a des colonels, des généraux, des maréchaux; mais le reste de la nation ne Test pas; et à côté de cette hiérarchie militaire, à côté de ces dignités auxquelles la ^oire donne tant d^éclat, il faut qu'il y ait aussi des dignités civiles qui aient la même prépondérance; sinon le gouvernement risquerait toujours de tomber dans les mains d'un soldat heureux. Les Etats-Unis nous offrent un exemple frappant des inconvénients qu'entraîne la faiblesse de l'autorité civile. Quoique dan^ ce pays il n'y ait aucun des fennents de discorde qui bouillonneront longtemps encore en Europe, le pouvoir civil central étant faible, toute organisation indépendante de lui l'effraye, car elle le menace. Ce n'est pas seulement le pouvoir militaire qu'on redoute, mais le pouvoir d'arçent, la banque : de là, la division des partis. Le gouverneur de la banque pourrait avoir plus d'influence que le président; à plus forte raison un général vainqueur éclipserait bientôt le pouvoir civil. Dans les républiques italiennes, ainsi qu'en Angleterre, l'aristocratie était l'ordre civil organisé; mais la France n'ayant plus heureusement

de corps privilégiés, c'était par une hiérarchie démocratique qu'on pouvait se procurer les mêmes avantages sans froisser les principes d'égalité.

Examinons sous ce point de vue les constitutions de l'Empire.

Les principes sur lesquels reposaient les lois impériales, sont:

L'égalité civile, d'accord avec le principe démocratique.

La hiérarchie, d'accord avec les principes d'ordre et de stabilité.

Napoléon est le chef suprêmerde l'État, l'élu du peuple, le représentant de la nation. Dans ses actes publics, l'Empereur se glorifia toujours de ne devoir tout qu'au peuple français. Lorsque, entouré de rois et d'hommages, du pied des Pyrénées, il dispose des trônes et des empires, il réclame avec énergie le titre de premier représentant du peuple, qu'on semblait vouloir donner exclusivement au corps législatif * .

Le pouvoir impérial seul se transmet par droit d'hérédité. Il n'y a point d'autre emploi hérédi-

1. Voir la note insérée par ordre de TEmpereur dans le Mo- TÀteur du 19 décembre 1808.

taire en France; tous sont accordés à Télection ou au mérite.

D y a deux chambres : le sénat et le corps législatif.

Le sénat, dont le nom est plus populaire que celui de chambre des pairs, est composé des membres proposés par les collèges électoraux : un tiers . seul est laissé à la nomination de TEmpereur. D V^ est présidé par un membre nommé par le chef de rÉtat ; il veille au maintien de la constitution , il est garant de la liberté individuelle et de la liberté de la presse*. Le sénat étant, après le souverain, le premier pouvoir de l'État, l'Empereur avait cherché, autant que les circonstances le permettaient, à lui donner une grande importance; car lorsque Tinfluence qu'exercent les corps constitués

1. M. Bignon, dans son Histoire de F Empire, s'exprime ainsi:

< Le système établi n'était pas vicieux en lui-même, ni les libertés de la nation entièrement laissées sans garanties. Si ces garanties deviennent illusoires, si les commissioiis sénatoriales de la liberté individuelle et de la liberté de la presse doivent rester un jour sans efficacité ou même sans action, c'est que la France parcourt un ordre d'événements dans lequel les questions d'intérêt domestique et de droit privé seront nécessairement subordonnées aux besoins de la force publique et de la puissance exténeure. »

ne suit pas Tordre de leur hiérarchie politique, c'est une preuve évidente que la constitution n'est pas en harmonie avec Tesprit public; c'est alors une machine dont les rouages ne fonctionnent pas dans leur ordre respectif.

Aussi, pour donner de Tinfluence au sénat, ridée de l'Empereur n'est pas d'en faire uniquement une cour de justice, ni un refuge pour tous les ministres que T opinion publique a condamnés, mais au contraire de le composer de toutes les sommités, et d'en faire le gardien et le garant de toutes les libertés de la nation * .

Pour rendre les sénateurs indépendants, et les attacher au sol des provinces, on établit, dans chaque arrondissement de cour d'appel, une se-

1. L'opinion de TEnipereur était qu'une chambre héréditaire ne pouvait pas s'établir en France , et qu'elle n'aurait aucime espèce d'influence. 11 disait en 1815, à Benjamin Constant, qui était un des plus fervents partisans de la constitution anglaise : « Votre chambre des pairs ne sera bientôt qu'un camp ou une antichambre. »

Le président du sénat convoque le sénat sur un ordre du propre mouvement de l'Empereur, sur la demande des commissions sénatoriales de la liberté individuelle et de la liberté de la presse , ou d'un sénateur pour dénonciation d'un décret rendu par le corps législatif, ou d'un officier du sénat pour les affaires intérieures du corps.

natorerie rapportant au sénateur titulaire 20000 à 25 000 livres de rente à vie.

Le corps législatif est nommé par les collèges électoraux des départements; les membres de ce corps sont rétribués pendant les sessions.

n est essentiel de rappeler ici le mode d'élection introduit par Napoléon. Dans la constitution de Tan vin, Siéyès avait inventé un système de notabilités qui enlevait au peuple toute participation aux élections. Quoique Siéyès, ancien membre de TAssemblée constituante, de la Convention et du Directoire, fût un ami de la liberté, il s'était vu obligé par les circonstances et pour le maintien de la République d'en agir ainsi; car, avant le 18 fiructidor, les élections portèrent des royalistes

Chacune des commissioDs sénatoriales est composée de sept membres. Toute personne arrêtée et non mise en jugement après dix jours d'arrestation peut s'adresser à cette commission

Une haute cour impériale est établie pour connaître des crimes contre la sûreté intérieure de FÉtat , des délits de responsabilité d'office commis par les ministres et conseillers d'Etat, des abus de pouvoir commis par les agents impériaux civils et militaires, etc.

Le siège de la haute cour est dans le sénat , Tarchichancelier de l'Empire la préside ; les formes de procéder sont protectrices; les débats et les jugements ont lieu en public.

au corps législatif : cette journée les en chassa.Vinl ensuite le tour des Jacobins; le 20 floréal les écarta; aux élections suivantes, ils parurent se maintenir et se disposèrent à éloigner leurs rivaux. Il n'y avait rien de stable; c'était chaque année le triomphe d'un parti, comme le dit Thibaudeau lui-même.

Mais la marche ferme et nationale du Consulat avait déjà créé une France forte et compacte ; et le vaisseau de l'État risquait moins d'échouer sur les deux écueils qui étaient toujours à craindre, la terreur et l'ancien régime.

Napoléon, créé consul à vie, suppnma les listes de notabilités de Siéyès, étabht des assemblées de canton, composées de tous les citoyens domiciliés dans le canton. Ces assemblées nommaient les membres des collèges électoraux d'arrondissement et de département. Les éligibles aux collèges électoraux devaient être les plus imposés du département; mais on pouvait ajouter aux collèges d'arrondissement dix membres, et aux collèges de département vingt membres non propriétaires, pris parmi les membres de la Légion d'honneur ou parmi les hommes qui avaient rendu des services. Les collèges présentaient deux candidats aux places vacantes dans le corps législatif; le collège de département seul proposait des candidats pour les

places de sénateurs ; un des deux candidats devait être pris hors du collège qui le présentait. L'En examinant Tesprit qui dicta ces lois, à une époque où Ton sortait de violentes dissensions, et où la guerre était toujours menaçante; alors même que les amis les plus sincères de la liberté voyaient la nécessité de restreindre les droits électoraux , on ne peut s'empêcher de reconnaître que l'intention de TEmpereur était de rétablie l'élection sur les bases les plus larges ; et les paroles suivantes de l'orateur du gouvernement d'alors confirment cette opinion : « Les collèges électoraux rattachent les grandes autorités au peuple et réciproquement; ce sont des corps intermédiaires entre le pouvoir et le peuple; c'est une classification de citoyens, mie organisation de la nation. Dans cette classification, il fallait combiner les intérêts opposés des propriétaires et des prolétaires, puisque la propriété est la base fondamentale de toute association politique; il fallait y appeler aussi des non-propriétaires, pour ne pas fermer la carrière aux talents et aux génies, d

Le conseil d'État était un des premiers rouages de l'Empire. Composé des hommes les plus distingués, il formait le conseil privé du souverain. Les hommes qui en faisaient partie, affranchis de toute

gêne, ne visant point à faire de l'effet, et stimulés par la «présence du souverain , élaboraient les lois sans autre préoccupation que les intérêts de la France. Les orateurs du conseil d'État devaient porter à Tacceptation des chambres les lois qui avaient été préparées dans son sein,

L'Empereur créa des auditeurs au conseil d'Etat; leur nombre fut porté à trois cent cinquante ; ils furent divisés en trois classes, et attachés à toutes les administrations. Le conseil d'État formait ainsi une pépinière d'hommes instruits et éclairés, capables de bien administrer le pays. Familiers à toutes les grandes questions politiques, ils recevaient du gouvernement des missions importantes.

Cette institution remplissait une grande lacune; car, lorsque dans un pays il y a des écoles pour l'art du jurisconsulte, pour l'art de guérir, ppur l'art de la guerre, pour la théologie, etc., n'est-il pas choquant qu'il n'y en ait pas pour l'art de gouverner, qui est certainement le plus difficile de tous, car il embrasse toutes les sciences exactes, politiques et morales^ ?

1. « A défout d'une tribune effective que le gouvernement constitutionnel eût donnée à la France, jamais chef de royauté n'eut un conseil aussi éclairé, où toutes les questions d'ordre

c Je ménageais à mon fils une situation des plus heureuses, disait l'Empereur à Sainte -Hélène, J'élevais précisément pour lui une école nouvelle, la nombreuse classe des auditeurs au conseil d'État. Leur éducation finie et leur âge venu, ils eussent un beau jour relevé tous les postes de l'Empire; forts de nos principes et des exemples de nos devanciers, ils se fussent trouvés, tous, de douze à quinze ans plus âgés que mon fils; ce qui l'eût placé précisément entre deux générations et tous leurs avantages : la maturité, l'expérience et la sagesse, au-dessus; la jeunesse, la célérité, la prestesse au-dessous. »

Le conseil du contentieux fut institué comme tribunal spécial pour le jugement des fonctionnaires publics, pour les appels des conseils de préfecture, pour les questions relatives à la fourniture des subsistances, pour violations des lois de l'État, etc.

Le désir de l'Empereur de relever les corps po-

âdministratif et civil furent discutées avec plus de franchise et d'indépendance. A défaut de cette tribune qui eût exprimé l'opinion publique, jamais chef de royauté ne devina mieux la véritable opinion ; jamais nul autre n'en démêla mieux les caractères et ne sut si bien profiter, souvent de sa rectitude , qudquefois aussi de ses erreurs. » (Thibaudeau.)

litiques se manifesta par la création de la dignité de grand électeur, par les honneurs dont il environna le président du corps législatif*, par les exposés détaillés de Tétat de TEmpire qu'il faisait présenter au corps législatif, par l'importance qu'il donnait aux sessions d'ouverture. Se regardant comme le premier représentant de la nation, il se croyait dans l'obligation de rendre compte de ses actes devant les corps constitués. Aussi l'ouverture du corps législatif ne fut jamais sous son règne une vaine cérémonie; il ne venait pas s'asseoir sur un trône, avec tous les dehors d'une royauté du XVI® siècle, pour répéter banalement les paroles de ses ministres; mais, au contraire, debout devant le corps législatif, il lui communiquait ses idées sans détour. Ce n'était pas la faiblesse qui se cachait sous l'appareil de la force; c'était au contraire la force qui de son plein gré rendait honamage aux corps constitués.

Au lieu d'influencer les élections, on vit Napoléon recommander souvent aux hommes qui Tentouraient de ne pas se porter candidats au sénat; il leur disait qu'ils pouvaient parvenir à ce poste

1. Le président du corps législatif avait une garde d'honneur.

parune autre route, qu'il fallait laisser cette satisfaction aux notables des provinces.

Les principes qui dirigeaient l'Empereur dans le choix des fonctionnaires publics étaient bien plus rationnels que ceux d'après lesquels on procède aujourd'hui. Lorsqu'il nomme le chef d'une administration, il ne consulte pas la nuance politique de l'homme, mais sa capacité comme fonctionnaire. C'est ainsi qu'au lieu de rechercher les antécédents politiques des ministres qu'il emploie, il ne leur demande que des coimaissances spéciales : Chaptal, chimiste célèbre, est chargé d'ouvrir des routes nouvelles à l'industrie; le savant Denon est nommé directeur du musée des arts; MoUien ministre du trésor. Si les finances ont été si prospères sous l'Empire, c'est en grande partie parce que Gandin, duc de Gaëte, est entré au ministère des finances sous le Consulat, et qu'il n'en est sorti qu'en 1814.

Afin que la route îùi ouverte à toutes les améliorations, la cour de cassation était chargée de faire pour les lois ce que l'Institut accomplissait pour les sciences. Tous les ans, elle devait présenter un compte rendu des améliorations dont les diverses parties de la législation étaient susceptibles.

et faire connaître les vices et les défauts que Texpérience avait constatés.

On doit aussi remarquer dans les institutions de l'Empire un mouvement continuel, qui de la circonférence agit sur le centre, et du centre réagit vers la circonférence, semblable au sang qui, dans le corps humain, afflue vers le cœur, et qui du cœur reflue vers les extrémités. D'un côté, on voit le peuple participant par l'élection à tous les emplois politiques; d'un autre, les corps politiques présidés par des hommes qui tiennent au pouvoir. Les grands dignitaires de l'Empire présidaient les collèges électoraux des plus grandes villes; les autres grands officiers ou les membres de la Légion d'honneur présidaient les autres collèges * .

Les conseillers d'État en service extraordinaire étaient envoyés dans les départements pour surveiller l'administration; ils transmettaient les projets du gouvernement, et recevaient les plaintes et les vœux des populations. Les sénateurs, qui jouis^ saient des bénéfices des sénatoreries, étaient tenus

1. Chaque collège électoral terminait sa session par le vote d'une adresse à TEmpereur, qui lui était présentée par une députation.

à une résidence de trois mois par an dans leur arrondissement^ afin d'y apporter Topinion du centre, et de rapporter à Paris Topimon de Farrondissement.

La création de la Légion 4'honneur, qui divisait le territoire français en seize arrondissements avec désignation du chef-lieu, était, suivant les expressions du rapporteur de la loi, une institution politique qui plaçait dans la société des intermédiaires, par lesquels les actes du pouvoir étaient traduits à Topinion avec fidélité et bienveillance, et par lesquels Tôpinion pouvait remonter jusqu'au pouvoir.

On sait tout le bien que produisit Tintroduction du Code Napoléon; il avait mis plusieurs parties de la législation en harmonie avec les principes de la révolution, et il avait considérablement diminué les procès en mettant une foule de causes à la portée de chacun. Mais ce code ne répondait pas encore à tous les désirs de FEmpereur; il projetait un code universel, afin qu'il n'y eût plus d'autres lois que celles inscrites dans ce seul code, et qu'on pût proclamer, une fois pour toutes, nul et non avenu tout ce qui n'y serait pas compris : a Car, ajoutait-il, avec quelques édits de Chilpéric ou de Pharamond, déterrés au besoin, il n'y a personne

qui puisse se dire à Tabri d'être dûment et légalement pendu. »

Pour résumer le système impérial, on peut dire que la base en est démocratique, puisque tous les pouvoirs viennent du peuple; tandis que l'organisation est hiérarchique, puisqu'il y a dans la société des degrés différents pour stimuler toutes les capacités.

Le concours est ouvert à 40 millions d'âmes; le mérite seul les distingue ; les différents degrés de l'échelle sociale les récompensent.

Ainsi, politiquement: assemblées de canton, collèges électoraux, corps législatif, conseil d'État, sénat, grands dignitaires.

Pour l'armée, tout homme est soldat, tout soldat peut devenir un officier : colonel, général, maréchal.

Pour la Légion d'honneur, tous les mérites y ont le même droit : services civils, militaires , industriels, ecclésiastiques, scientifiques; tous peuvent obtenir les grades de légionnaires, officiers, commandants, grands officiers, grands aigles.

L'instruction publique a ses écoles primaires, ses écoles secondaires, ses lycées, et l'Institut comme tête de tout l'édifice.

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La justice a ses tribunaux de première instance, ses cours impériales, sa cour de cassation.

Enfin l'administration a ses maires, ses adjoints, ses sous -préfets, ses préfets, ses ministres, ses conseillers d'État.

Napoléon était donc en quelque sorte le foyer autour duquel venaient se grouper toutes les forces nationales. Il avait divisé la France : administrativement, par les arrondissements communaux et les préfectures; politiquement, par les collèges électoraux et les sénatoreries; militairement, par les divisions militaires; judiciairement, par les cours impériales; religieusement, par les évêchés ; philosophiquement, par les lycées; moralement, par les arrondissements de la Légion d'honneur.

Le corps politique, comme le corps enseignant, comme le corps administratif, avait ses pieds dans les communes et sa tête dans le sénat.

Le gouvernement de TEmpereur était donc, pour nous servir d'une comparaison , un colosse pyramidal à base large et à tête haute.

Après avoir parcouru la période de 1800 à 1814, si Ton porte ses regards sur Tépoque actuelle, on voit que la plupart des institutions fondées par l'Empereur existent encore, et qu'elles ont à elles seules maintenu l'administration . Quoi-

que privée de la force motrice, la France obéit depuis vingt-quatre ans à l'impulsion que Napoléon lui avait imprimée. Mais il ne faut pas juger de FEmpire par les fausses imitations que nous avons vues; on a copié les choses, comme si Ton avait toujours ignoré l'esprit qui avait présidé à leur création. On doit à deux causes tous les prodiges que Ton vit éclore sous l'Empire malgré les guerres : Tune tient au génie de l'homme, l'autre au système qu'il avait établi. Sous l'Empire, toutes les intelligences, toutes les capacités de la France étaient appelées à concourir à un seul but, la prospérité du pays. Depuis, au contraire, toutes les intelligences n'ont été occupées qu'à lutter entre elles, qu'à discuter sur la route à suivre, au lieu d'avancer. La discipline politique s'est rompue, et, au lieu de marcher droit à un but en colonne serrée , chacun a improvisé un ordre de marche particulier et s'est séparé du corps d'armée.

On a dit que l'Empereur était un despote. Sa puissance avait, il est vrai, toute la force nécessaire pour créer; elle était en proportion de la confiance que le peuple avait en lui. « Avec Napoléon, dit le général Foy, qu'on ne peut, certes, accuser de partialité, on ne connaissait ni les

vexations des subalternes, ni Tintolérance des castes, ni Tintolérable domination des partis. La loi était forte, souvent dure, mais égale pour tous*. »

Napoléon était despote, a-t-on dit; et cependant il ne prononçait jamais de destitutions sans une enquête, sans un rapport préalable, et rarement même sans avoir entendu le fonctionnaire inculpé. Jamais, pour les questions civiles ou administratives. Napoléon ne prit de parti, sans une discussion préalable, sur les questions qu'il s'agissait de régler*. Jamais souverain ne demanda autant de conseils que FEmpereur, car il ne cherchait qu'une chose, la vérité. Pouvait-il être despote par système, celui qui, par ses codes et son organisation, tendit sans cesse à remplacer l'arbitraire par la loi? Nous le voyons en 1810 empêcher l'expropriation pour cause d'utilité publique sans jugement préalable ^,