I

Discussion du projet de loi présenté le 22 mars 1819 sur les Journaux et Écrits périodiques.

--Chambre des députés.--Séance du 3 mai 1819.--

Le gouvernement présenta, le 22 mars 1819, trois projets de loi sur la liberté de la presse: le premier, intitulé _Des crimes et délits commis par la voie de la presse ou tout autre moyen de publication_, était une loi pénale qui définissait ce genre de crimes et de délits et déterminait les peines qui devaient y être attachées; le second, relatif _à la poursuite et au jugement des crimes et délits commis par la voie de la presse ou tout autre moyen de publication_, était une loi d'instruction et de procédure; le troisième, relatif _aux journaux et écrits périodiques_, établissait certaines conditions et règles spéciales pour ce genre de publication. Ces trois projets de loi avaient été, d'abord dans une commission préparatoire, ensuite dans le conseil d'État, l'objet d'une longue, profonde, très-libre et parfaitement sincère discussion, à laquelle j'avais pris part, de concert avec MM. de Serre, Cuvier, Decazes, Royer-Collard, Barante, Mounier, Allent, Portalis, Siméon, etc. Lorsqu'ils furent présentés à la Chambre des députés, je n'étais point membre de cette Chambre, n'ayant pas encore l'âge de quarante ans, exigé à cette époque pour y siéger; mais je fus chargé, comme conseiller d'État et commissaire du Roi, de concourir à la présentation des trois projets et d'en soutenir le débat public. C'était une situation difficile et ingrate; un commissaire du Roi avait l'air de défendre officiellement une cause et non d'exprimer son opinion propre; il ne pouvait s'engager personnellement dans la discussion et traiter avec ses adversaires comme se traitent entre eux des collègues. J'eus, dès le premier moment, un vif sentiment des inconvénients de cette situation, et je ne pris part aux débats que rarement et pour exposer des principes plutôt que pour engager ou soutenir des luttes. J'intervins quelquefois, en quelques paroles, pour donner des explications sur quelques dispositions des lois proposées; mais la loi sur les journaux et écrits périodiques fut la seule sur laquelle j'eus l'occasion de parler avec étendue et efficacité. Le principe du cautionnement exigé pour la fondation des journaux était vivement contesté par l'opposition; je répondis, dans la séance du 3 mai 1819, à ses diverses objections, spécialement à celles qu'avaient élevées, dans les séances du 1er et du 3 mai, MM. Daunou et Benjamin Constant.

M. GUIZOT, _commissaire du Roi._--Les principes qu'on appelle _absolus_ ne le sont souvent qu'en ce sens qu'ils sont _despotiques_ et exigent que leur volonté soit faite sans souffrir qu'on examine s'ils ont raison. On s'en est servi plus d'une fois, comme Alexandre de son épée, pour trancher des noeuds qu'on ne voulait pas se donner la peine ou prendre le temps de délier. Et comme les réalités, qui ne sont ni flexibles ni complaisantes, n'ont pas toujours supporté patiemment l'application de ces prétendues vérités universelles, une lutte s'en est suivie qui, presque toujours, a fini par démontrer combien étaient étroits, incomplets et bornés ces principes si fiers qui avaient la prétention de dominer tous les faits comme s'ils les eussent tous prévus et embrassés.

N'est-ce pas sur un principe de ce genre qu'on se fonde pour vous inviter à repousser la garantie que le gouvernement vous propose d'exiger de tout entrepreneur d'un journal? On établit que, soit que l'on considère un journal comme l'exercice d'une industrie ou comme un mode de manifestation de la pensée, sous ces deux rapports, sa publication doit être aussi libre que celle de tout autre écrit, et que vous n'avez pas le droit d'imposer au journaliste aucune autre obligation que celle de répondre de ses actes, selon les lois pénales ordinaires. Toute autre garantie, dit-on, est en soi une mesure préventive, injustement restrictive de la liberté.

Avant de répondre directement à cette assertion, qu'il me soit permis, messieurs, de vous présenter une hypothèse. Je suppose que la Charte se fût bornée à dire qu'il y aurait des députés et des électeurs de députés, sans régler en rien les conditions à remplir pour être l'un ou l'autre. Vous occupant ensuite d'une loi sur les élections, auriez-vous conclu du silence de la Charte qu'il fallait n'exiger des électeurs aucune garantie et admettre le suffrage universel? Non, sans doute; vous auriez pensé que le droit d'élire les députés confère à ceux qui l'exercent trop de puissance, une trop grande puissance, une trop grande influence sur les destinées de la société, pour que la société ne soit pas autorisée à exiger d'eux préalablement des garanties de capacité, de lumières, d'indépendance. Vous auriez, de manière ou d'autre, réglé ces garanties, et vous l'auriez fait, non parce qu'il se serait agi d'un droit politique plutôt que d'un droit civil, car ces classifications scientifiques ne déterminent et ne changent en rien la nature des choses; vous l'auriez fait uniquement à cause de la puissance que confère ce droit et des résultats que peut entraîner, pour le bien ou le mal public, la manière dont il est exercé.

Ce que la Charte a fait, messieurs, ce que vous auriez fait, si elle eût gardé le silence, pour l'élection des députés, les lois l'ont fait, dans tous les pays et dans tous les temps, pour un certain nombre de cas analogues. Partout où elles ont reconnu le fait d'une puissance extraordinaire, d'une puissance capable de causer à la société de grands dommages, contre lesquels les menaces et les châtiments des lois pénales n'étaient pas de force ou de nature à lutter avec succès, elles ont exigé de ceux qui prenaient en main cette puissance des garanties particulières. Je ne fatiguerai point la Chambre de l'énumération des exemples; ils sont présents à sa pensée:--les médecins, les pharmaciens, les avocats, les notaires, les ministres de la religion, les conditions exigées pour remplir certaines fonctions publiques, etc... Mais je prie la Chambre de me permettre d'arrêter un moment son attention sur la nature de ce genre de garanties et sur les motifs qui les légitiment aux yeux de la raison la plus sévère.

Toutes les garanties que la société croit devoir exiger pour assurer sa conservation ont, au fond, pour principal et véritable but, de prévenir les dangers que la société redoute. Les lois pénales elles-mêmes, bien qu'elles ne frappent particulièrement que lorsque l'action nuisible est commise, se proposent surtout d'empêcher qu'elle ne se commette; et elles sont plus ou moins bonnes selon que leurs définitions, leurs procédures et leurs peines réussissent plus ou moins bien à cet égard. Les publicistes sont unanimes sur ce point; si les lois pénales n'avaient d'autre effet que de punir les coupables, la société ne pourrait subsister.

Appelée donc surtout, en dernière analyse, à prévenir les délits et leurs dangers, la législation avait à choisir entre deux manières d'atteindre à ce but: la prévention directe, qui consiste dans un examen préalable de l'action qui se prépare afin de s'assurer de son innocence; la prévention indirecte, qui résulte de la peine infligée à l'auteur de l'action coupable. On a bientôt reconnu que le premier mode était destructif de toute liberté, par conséquent de toute société véritable, et que le second, habilement combiné, avait, dans la plupart des cas, des effets préventifs suffisants pour mettre la société à l'abri.

Les progrès de la civilisation, c'est-à-dire de la liberté, c'est-à-dire de la justice, ont donc constamment tendu à bannir des lois la prévention directe pour lui substituer la prévention indirecte qui résulte du châtiment. Mais dans le cours de ces mêmes progrès, on a reconnu (et on n'a pas pu ne pas le reconnaître, car les faits s'inquiètent peu de complaire à de prétendues théories ou de les offenser), on a reconnu, dis-je, qu'il était un certain nombre de cas auxquels le mode de prévention qu'emploient les lois pénales ne pouvait suffire ou même s'appliquer, et dans lesquels cependant la sûreté sociale était grandement intéressée.--Aucune pénalité, par exemple, n'eût été applicable à l'ineptie ou à l'imprudence des médecins, à l'incapacité de tel ou tel ordre de fonctionnaires, à l'ignorance ou aux intentions factieuses des électeurs de députés.--Le fait constaté, fallait-il recourir, pour les cas de ce genre, à la prévention directe pure et simple? Fallait-il laisser la société sans garanties? L'un et l'autre système auraient été également impraticables, ou également funestes.

La nécessité, c'est-à-dire la raison des faits, a fait inventer des garanties d'une autre sorte, préventives jusqu'à un certain point, il est vrai, comme elles le sont toutes dans leur dernier but, mais non destructives de la liberté. Ces garanties ont consisté à s'assurer préalablement, non plus de l'innocence de chaque action particulière, mais de la capacité générale des agents. La société n'a interdit formellement à personne l'usage de la puissance qu'elle redoutait; elle n'en a pas non plus soumis l'exercice à une inspection antérieure et habituelle, mais elle a imposé, à quiconque voudrait s'en servir, l'obligation de remplir certaines conditions qu'elle a jugées propres à compenser l'insuffisance, ou l'_inapplicabilité_ de la législation pénale. Ces conditions une fois remplies, elle a laissé aux citoyens toute leur liberté.

Le port d'armes et tous les exemples que je viens de citer, et beaucoup d'autres encore, ne sont que des garanties de ce genre.

Cela posé, messieurs, ou il faut nier absolument la nécessité de cette sorte de garanties dans tous les cas, pour les médecins comme pour les journalistes et pour les électeurs comme pour les médecins, ou il faut convenir que, si elles sont nécessaires dans certains cas, il est du devoir du législateur, quand l'occasion se présente, d'examiner si en effet elles le sont.

Je ne pense pas, messieurs, que la première opinion soit possible à soutenir; et peut-être serait-il aisé de prouver, à ceux-là même qui s'en croient et s'en disent les défenseurs, qu'il est plus d'une occasion où ils l'abandonnent, et qu'ils n'oseraient en suivre jusqu'au bout les rigoureuses conséquences. Or, la question, quant au principe, est la même dans tous les cas, et le principe une fois admis, elle se réduit toujours à une question de fait, de prudence. Il s'agit toujours uniquement d'examiner si, dans l'intérêt public, la garantie est nécessaire.

Après avoir ainsi repoussé un prétendu principe et l'avoir repoussé précisément parce qu'il n'est pas vrai d'une vérité absolue et universelle, nous retombons dans la seule question qui existe réellement, dans la question de savoir si les journaux sont aujourd'hui une puissance assez grande, assez redoutable pour que la société soit en droit d'exiger, de ceux qui prétendent à l'exercer, une garantie analogue à celle dont nous venons de parler.

Remarquez, messieurs, que je n'ai ici ni le besoin ni l'intention de médire des journaux, moins encore de les calomnier. Personne n'est plus convaincu que moi de leur utilité, de leur nécessité dans un gouvernement représentatif. C'est le mode de communication le plus rapide, le plus étendu, le plus sûr. Ils proclament et forment tour à tour l'opinion publique. Ils font assister la France entière à vos débats. Tous ces avantages prouvent précisément ce que je veux prouver, leur puissance. Et comme toutes les puissances, quelles qu'elles soient, se peuvent appliquer au mal comme au bien, je n'ai besoin, pour justifier mon point de départ, que de l'importance qu'attachent aux journaux ceux qui repoussent comme ceux qui soutiennent la mesure proposée.

Prenant donc la puissance des journaux comme un fait, et comme un fait utile, nécessaire même au succès de nos institutions, qu'il nous soit permis d'examiner quels sont les effets possibles de cette puissance non contestée. De la gravité et de la probabilité de ces effets dépend la nécessité de la garantie qu'on vous demande.

Trois causes se réunissent pour attribuer, parmi nous, à la puissance des journaux une rapidité et une énergie plus grandes encore que celles qui résultent nécessairement de la nature même de ce mode de publication.

Ces causes sont les circonstances passées, l'état actuel et particulier de l'ordre social en France, la nature de nos institutions considérées non-seulement dans leurs fondements essentiels, mais dans leur ensemble et leurs détails.

J'insisterai peu sur les circonstances passées; elles sont présentes à tous les esprits, et il est évident qu'elles fournissent à la fois aux journaux et plus de moyens pour agir vivement sur les lecteurs, et des lecteurs plus disposés à subir cette action dans toute sa vivacité. Les révolutions, messieurs, emploient presque autant d'années à se terminer qu'à se préparer; et de même que longtemps avant le jour où elles ont éclaté, la société se sentait travaillée d'une lutte sourde et douloureuse, de même, longtemps après qu'elles paraissent accomplies, elles agitent et tourmentent les gouvernements et les peuples. Il est mille fois plus court et plus aisé de relever les cités d'un pays ravagé par un vaste tremblement de terre que de rasseoir une société bouleversée dans sa constitution morale; et quand on étudie l'histoire des peuples devenus libres, on acquiert bientôt la conviction que l'époque où ils ont réellement joui de la liberté a été bien éloignée de celle qu'ils assignent eux-mêmes comme le terme définitif de sa conquête.

Nous sommes donc fermement convaincus que la raison puisée dans le passé pour demander, dans l'intérêt de tous, une garantie contre la puissance des journaux, n'est ni aussi indifférente, ni aussi frivole que quelques personnes peuvent le penser.

Mais il en est d'autres plus graves encore peut-être, quoique moins aperçues.

La Révolution nous a légué, messieurs, non-seulement un gouvernement nouveau, mais une société toute nouvelle qui ne ressemble en rien ni à celle qui l'a précédée, ni peut-être à aucune autre société passée ou présente. Ce changement intime et radical est provenu de l'introduction du principe de l'égalité dans toutes les parties, je dirais volontiers dans les replis les plus secrets de l'ordre civil. Il en est résulté ce fait qu'il n'y a plus aujourd'hui en France que le gouvernement et des citoyens ou des individus. La puissance publique est la seule qui soit réelle et forte. Il n'existe presque plus aucune de ces puissances intermédiaires ou locales que créent ailleurs, soit le patronage aristocratique, soit les liens des corporations, soit les priviléges particuliers, et qui, exerçant, dans leur ressort, des droits avoués et une force positive, dispensent le pouvoir central d'une partie des soins nécessaires pour que l'ordre soit maintenu partout. Je ne déplore point, comme quelques personnes, cette constitution nouvelle de l'ordre social; je suis convaincu qu'elle est destinée à produire les plus beaux, les plus salutaires développements. Mais il importe beaucoup de la bien connaître et d'en tenir compte dans les lois. Elle a cette conséquence inévitable que toute action, toute influence exercée sur la société, soit par le gouvernement, soit par d'autres que lui, s'y propage et s'y fait sentir d'une manière plus prompte, plus universelle et plus vive, car elle ne rencontre aucun de ces obstacles, aucune de ces masses difficiles à percer, qui ailleurs l'arrêtent ou la modifient. Les opinions, les impressions, les craintes, les espérances qui autrefois ne seraient parvenues jusqu'aux individus qu'après avoir traversé toutes les agrégations diverses dans lesquelles ils étaient fortement engagés, et après avoir subi l'effet de toutes les influences particulières auxquelles ils étaient soumis, les atteignent aujourd'hui directement et exercent librement sur eux toute leur puissance. Il est évident qu'en un tel état de choses, au sein de cette susceptibilité sociale, s'il est permis de le dire, dans cette dispersion morale d'une population d'ailleurs si pressée, l'action rapide et habituelle des journaux a plus d'énergie et peut produire plus de bien ou plus de mal que partout ailleurs. Nous avons été témoins du succès avec lequel un gouvernement qui n'est plus s'en est servi pour répandre et populariser en quelque sorte les principes de sa tyrannie; ils pourraient aussi servir à produire d'autres effets non moins funestes; et cette circonstance à laquelle on ne saurait échapper, cette nature particulière et nouvelle de notre ordre social suffiraient peut-être pour faire exiger, de ceux qui aspirent à exercer une influence si facile et si étendue, la garantie que le gouvernement vous propose.

Une seconde circonstance plus passagère, mais non moins évidente, nous paraît également digne d'attention.

La Révolution a changé la situation sociale d'une multitude d'individus; elle a appelé dans les classes supérieures de la société, dans la classe des citoyens actifs et influents, beaucoup d'hommes qui n'y appartenaient pas, qui n'avaient pan été élevés comme devant y appartenir. C'est un bien et un bien immense, car le véritable progrès de la civilisation consiste à étendre les limites de la cité, à accroître le nombre des citoyens. Mais quand ce progrès s'opère par une secousse violente, il ne se fait pas d'une manière complète et avec ensemble. La situation de beaucoup d'hommes change sans que ces hommes changent eux-mêmes autant qu'il le faudrait pour se trouver tout à fait en harmonie avec leur situation nouvelle. Le développement intellectuel et moral des individus ne marche pas aussi vite que le développement de leur existence matérielle, et la Révolution n'a pas réparti les lumières avec autant de rapidité et d'égalité que les fortunes. Il en est résulté ce fait qu'un assez grand nombre de citoyens estimables, utiles, importants par leurs propriétés, par leur industrie, par l'influence que leur situation les appelle à exercer dans les affaires publiques, n'ont cependant pas et ne peuvent avoir encore cette étendue d'idées, cette indépendance et cette tranquillité d'esprit que le cours naturel des choses doit faire acquérir à leurs enfants. Leur sagacité est admirable en ce qui touche les intérêts de leur situation nouvelle; mais c'est une situation craintive qui fournit à quiconque sait la manier mille moyens d'agir sur eux avec une extrême facilité. On peut leur inspirer des méfiances, leur communiquer des illusions injustes, chimériques, absurdes même, et j'en pourrais citer de bizarres exemples.

Si une garantie n'était exigée des journaux, il serait très-facile de s'en servir pour entretenir et pour répandre, dans une classe nombreuse de bons citoyens, des préventions et des erreurs dangereuses non-seulement pour l'intérêt public, mais pour les intérêts de ceux-là mêmes qui seraient le plus enclins à les adopter aveuglément.

Que si, de la considération de notre ordre social, nous passons à celle de nos institutions, nous y trouverons de nouvelles causes de la puissance des journaux et de l'énergie toute particulière qu'elle ne peut manquer d'avoir parmi nous. Il est des pays, messieurs, où le gouvernement de la société ne se rencontre pour ainsi dire qu'au centre, c'est-à-dire au lieu où il possède naturellement le plus de force, de sagesse et de lumières; dans le reste du territoire, l'administration est dirigée par des influences, par des autorités locales et presque indépendantes, dans la conduite desquelles le gouvernement proprement dit n'est point engagé. Chez nous, au contraire, le gouvernement et l'administration tout entière sont étroitement unis, ou plutôt c'est une seule et même chose. Je n'examine point les inconvénients ou les avantages de telles institutions; si cette question était un jour élevée, il serait facile, je crois, de démontrer que la société a beaucoup gagné à leur établissement. Quoiqu'il en soit, elles ont cette conséquence que le gouvernement, au lieu de ne pouvoir presque être atteint qu'au centre et dans les fonctionnaires d'un ordre supérieur, est partout présent et partout vulnérable dans une multitude d'agents dont on ne saurait raisonnablement espérer que la conduite ne donnera lieu à aucun reproche légitime. Aussi, tandis qu'en d'autres pays c'est aux actes généraux des pouvoirs supérieurs que s'attaquent surtout les journaux de l'opposition, vous les verrez ici, messieurs, livrer à l'administration cette petite guerre continuelle dans laquelle l'offensive a tant d'avantages et qu'il est si malaisé de repousser avec succès. Et comme les esprits d'un grand nombre de lecteurs ne seront guère moins frappés d'un abus particulier et local que d'une faute de politique générale, l'effet du reproche sera à peu près le même, quoique la matière en soit beaucoup moins grave. Certes, dans une situation pareille, le gouvernement aura besoin et de plus d'efforts, et de plus de vigilance, et de plus de mérite pour prévenir le combat ou pour remporter la victoire.

On ne saurait donc le nier, messieurs, la puissance, ou, si l'on veut, l'influence des journaux sera grande, forte, redoutable; tandis qu'ailleurs elle peut ne dériver que de la nature même de ce genre de publications, chez nous, une multitude de causes, et de causes très-actives, concourront avec celle-là pour la soutenir et pour l'accroître. Et ce ne sont là ni des suppositions ni de vaines craintes; ce sont des faits dont il ne faut point avoir peur, mais qu'il faut bien reconnaître, car les lois, qui peuvent les oublier, ne peuvent pas les détruire.

La conséquence naturelle et irrésistible de ces faits, c'est la nécessité de la garantie que le gouvernement vous propose. C'est par là, messieurs, et par là seulement qu'en cette occasion, comme en plusieurs autres, elle s'explique et se légitime. Car nous ne saurions partager l'opinion de l'honorable rapporteur de votre commission, qui n'a cherché le principe de cautionnements des journalistes que dans la nécessité d'assurer le payement d'amendes éventuelles. Si en effet il en était ainsi, l'un des préopinants aurait eu raison de s'étonner qu'on ne leur demandât pas aussi des otages. Mais le véritable principe, le principe légitime du cautionnement est ailleurs; il réside dans cet ensemble de faits que nous avons essayé de retracer et dont le résultat est d'attribuer aux journaux une puissance telle qu'on ne saurait, sans une grave imprudence, la livrer indistinctement à quiconque voudrait s'en saisir. L'objet du cautionnement est donc, non-seulement de pourvoir au payement des amendes, mais surtout de ne placer l'influence des journaux qu'entre les mains d'hommes qui donnent à la société quelques gages de leur existence sociale et lui puissent inspirer quelque confiance. On ne saurait le méconnaître, car cela est évident; les journaux ne sont point l'expression pure et simple de quelques opinions individuelles; ils sont les organes des partis, ou si l'on veut, des diverses opinions, des divers intérêts auxquels se rallient des masses plus ou moins nombreuses de citoyens. Eh bien! il n'est pas bon, il ne convient ni à la société, ni aux partis eux-mêmes, que ces organes publics soient pris et placés dans la région inférieure des opinions et des intérêts qu'ils expriment. Il est utile, il est sage de les contraindre à partir d'une sphère plus élevée, où se rencontrent à la fois et plus de lumières et plus de véritable indépendance, et des intérêts individuels plus étroitement unis à l'intérêt général. C'est l'habileté des lois d'amener tous les éléments de la société à s'élever et à s'épurer sans cesse. Par là elles assurent en même temps le maintien de l'ordre et les progrès comme les droits de la liberté.

C'est pour atteindre ce but, seul véritable et seul légitime objet du cautionnement que la quotité assignée par le projet de loi vous a été proposée; et la Chambre a déjà pressenti sans doute qu'on ne pouvait s'armer, pour combattre cette quotité, du taux possible des amendes, puisque ce n'est point sur la nécessité de pourvoir aux amendes qu'est fondé le principe du cautionnement lui-même. Pour prouver qu'il convient d'abaisser la limite proposée, il faudrait prouver qu'elle mettra quelque opinion générale, quelque intérêt commun à un assez grand nombre de citoyens, dans l'impossibilité d'avoir des journaux pour organes. Or, c'est, je crois, ce qu'il serait difficile d'établir. Nous persistons donc à demander à cet égard, et sauf en ce qui concerne les journaux de départements, l'adoption pure et simple du projet, nous réservant d'examiner, dans la discussion des articles, les divers amendements qui vous ont été proposés.