V

Présentation et discussion du projet de loi relatif à la réélection des Députés promus à des fonctions publiques salariées.

--Chambre des députés.--Séances des 17 et 27 août 1830.--

L'obligation, pour les députés promus à des fonctions publiques salariées, de se soumettre à la réélection était l'une des réformes promises par la disposition finale de la Charte de 1830. Le projet de loi suivant, destiné à accomplir cette réforme, fut adopté par les deux Chambres, avec quelques amendements, et promulgué comme loi le 12 septembre 1830.

M. GUIZOT, _ministre de l'intérieur._--Messieurs, la Charte a ordonné qu'une loi fût rédigée pour obliger à la réélection les membres de la Chambre des députés appelés à des fonctions publiques.

Avant que la Charte eût posé ce principe, la conscience publique l'avait reconnu. La Charte, telle qu'une heureuse révolution l'a développée, n'a eu qu'à consacrer des vérités auxquelles quinze ans d'expérience et de discussion avaient donné le sceau de l'évidence; elle a fait passer la raison commune dans le droit écrit.

Tel est le caractère du projet de loi que le Roi nous a ordonné de vous présenter, et qui astreint à la réélection les députés promus à de nouveaux emplois. Les motifs en sont si connus, si généralement sentis, qu'il semble superflu de les exposer de nouveau. Le raisonnement et les faits ont d'avance convaincu le législateur.

La proposition n'est pas nouvelle dans cette Chambre; elle y a pris naissance. Présentée sous des administrations bien diverses, elle y a couru diverses fortunes. Plus d'une fois ajournée ou rejetée, elle y fut admise il y a trois ans pour la première fois, et quoique alors elle échouât dans une autre enceinte, il fut aisé de prévoir que son temps approchait et qu'elle triompherait de la prochaine épreuve. A travers toutes ces vicissitudes, le principe a gagné de jour en jour plus de crédit et d'autorité.

Une seule objection inquiète encore quelques esprits sages; ils craignent que cette garantie nouvelle ne soit un affaiblissement pour le pouvoir, et qu'il n'ait peine à marcher chargé de cette nouvelle entrave.

Mais, messieurs, ici comme en beaucoup d'autres questions, ne méconnaît-on pas la nature et la destinée du pouvoir dans un État constitutionnel? N'oublie-t-on pas qu'il s'y fortifie ou s'y affaiblit par des causes toutes différentes de celles qui produisent de tels effets dans un gouvernement absolu? Cette nécessité d'obtenir constamment l'assentiment public, qui est aujourd'hui la condition du gouvernement, ne doit pas être regardée seulement comme une limite, comme une garantie préventive; c'est aussi un principe fécond de force, un puissant moyen d'action. Sans doute elle empêche, elle retarde souvent; mais elle donne, aux hommes et aux mesures qu'elle appuie, une irrésistible autorité. Sans doute le pouvoir aujourd'hui doit posséder des moyens d'imposer aussi à l'opinion publique des délais et des épreuves, et c'est là sa garantie contre l'entraînement et la précipitation; mais toutes les épreuves accomplies, tous les délais épuisés, le pouvoir doit accepter le voeu du pays, se l'approprier, s'en armer pour ainsi dire; et il est très-fort alors, beaucoup plus fort par l'élection, par la discussion, par la publicité, qu'il ne l'a jamais été par l'indépendance et le secret.

Ne craignons donc pas de multiplier les liens qui rapprochent la société et son gouvernement, d'instituer de nouveaux moyens de constater, de resserrer leur union. Nous ne sommes plus, grâce au ciel, dans une situation politique où la société doive faire peur au pouvoir; tout à l'heure encore il en était autrement. Peut-être même est-ce la position où se trouvait le dernier gouvernement qui fait encore illusion à quelques esprits. Ce qui pour lui était redoutable leur semble encore à craindre aujourd'hui; tant le passé est lent à sortir complétement de la pensée! tant l'habitude nous fait voir longtemps ce qui n'est plus! Le dernier gouvernement portait en lui-même un principe de faiblesse qui ne lui permettait ni d'accepter pleinement les conditions légales de son existence, ni même d'user de toutes les ressources que lui offrait son organisation politique. Il ne pouvait, il n'osait ni respecter toutes ses limites, ni profiter de tous ses droits. La règle et l'activité constitutionnelles lui étaient également importunes. Il y avait en lui quelque chose d'antipathique à l'élection, à la responsabilité, à la publicité. C'étaient autant d'épreuves qu'il ne savait pas supporter et dont il ne pouvait s'affranchir. Elles étaient donc pour lui une vraie cause d'affaiblissement; elles mettaient de plus en plus en lumière le vice essentiel de sa nature. Elles divulguaient ce secret d'incompatibilité que le 26 juillet a fait éclater. Mais ce n'est point sur un tel précédent qu'il faut juger le gouvernement nouveau. Sa situation est toute différente. Il n'a rien à cacher, rien à pallier; et, comme il est essentiellement national, il ne recule pas devant la nation. Il la cherche au contraire, puise de la force où le précédent ne trouvait que faiblesse, et sort plus affermi des épreuves dont le nom seul ébranlait l'autre. Il n'y a, dans l'élection, dans l'action continuelle de la société, rien qui répugne à la nature du gouvernement actuel. La liberté politique ne le compromet pas; elle fait son salut comme sa gloire; c'est pour elle qu'il est venu au monde.

Le projet de loi que nous vous présentons crée un lien de plus entre le pouvoir et le public. Il tend à multiplier les élections partielles, à ouvrir en quelque sorte une perpétuelle enquête sur les sentiments du pays à l'égard de l'administration. Il ne fait donc que développer les conditions et, j'ose dire les moyens d'existence du gouvernement. Aux yeux des hommes mêmes qui sont surtout préoccupés du désir que le pouvoir soit stable et fort, il n'a maintenant aucun des inconvénients qu'il aurait pu présenter naguère. Il ne fera courir au pouvoir aucun des risques dont s'alarmait en d'autres temps leur prudence inquiète. Il est conforme aux principes fondamentaux de l'ordre établi, au caractère propre du gouvernement.

Aussi, n'avons-nous pas balancé, messieurs, à reconnaître franchement le principe de la réélection, et à l'appliquer dans toute sa latitude. Jusqu'ici, lorsqu'on avait essayé de l'introduire, beaucoup d'exceptions et de limitations y avaient été apportées. On avait excepté de la condition commune tous les juges et même les ministres. Mais dans un pays où la hiérarchie judiciaire compte des degrés si nombreux, l'avancement des magistrats peut être aussi bien l'oeuvre de la faveur ou le calcul de la politique, qu'une simple promotion administrative; et quant aux ministres, c'est pour eux qu'il faudrait encore réserver la réélection quand même elle ne serait pas la condition de tous. Quel plus grand changement en effet dans la situation du député que le changement qui, de conseiller libre du pouvoir, l'en rend le dépositaire! Mais aussi quelle force et quel appui le ministre récemment choisi par le prince doit-il trouver dans le nouveau suffrage de ses concitoyens!

Le projet de loi n'admet donc aucune exception, aucune restriction, hors une seule, en faveur des militaires: ils sont exemptés de la réélection jusqu'au grade de lieutenant-colonel inclusivement. On comprend d'avance les motifs de cette exception. Le choix de la carrière des armes n'est pas toujours volontaire; aussi l'avancement y a-t-il été assuré et réglé par une loi, du moins pour les premiers grades. Il est donc naturel qu'une promotion fondée sur l'ancienneté, c'est-à-dire sur la loi, ne puisse être entravée par la condition gênante d'une réélection, et devenir, contre toute raison, l'occasion d'un sacrifice plutôt que d'un avantage. Les militaires mêmes qui doivent leur avancement au choix du prince ne peuvent monter en grade que suivant certaines règles déterminées d'avance, et que les électeurs connaissent. En fixant leur choix sur un militaire, ils ont pu savoir quelle était sa condition, et prévoir l'époque où le bénéfice des règles de l'avancement lui serait applicable. Sa position d'ailleurs ne peut être gravement modifiée, pendant la durée d'une législature, par son avancement méthodique dans une profession toute spéciale. Ce n'est que de grade en grade, et après des intervalles assez longs, qu'un militaire peut s'élever du rang de sous-lieutenant à celui de lieutenant-colonel.

Après avoir ainsi admis le principe dans toute son étendue, le projet en règle l'application. Il établit que les députés, considérés comme démissionnaires par le seul fait de l'acceptation de fonctions publiques salariées, pourront être réélus; nécessité évidente, puisque c'est à décider s'ils seront réélus que consiste l'épreuve. C'est la solution authentique de cette question qui peut seule éclairer le député, la Chambre, le gouvernement. Mais en même temps le projet ordonne que les députés promus continueront à siéger dans la Chambre jusqu'au moment où l'élection sera consommée. Cette précaution était indispensable pour empêcher que la Chambre fût privée de membres importants, et les colléges électoraux de leurs députés; elle était naturelle, car tant que l'élection n'est point terminée, le problème qu'elle doit résoudre reste incertain, et la solution doit être présumée en faveur de celui qui a la possession.

Enfin un dernier article dicté par les circonstances donne un effet rétroactif au projet de loi et en fait remonter l'application à l'ouverture de la session actuelle. Ce sera un hommage rendu immédiatement au principe, par la Chambre même qui l'aura la première écrit dans la loi. Jamais peut-être l'application n'en aura été plus politique qu'à la naissance d'un gouvernement dont les choix nombreux doivent recevoir de l'assentiment public leur plus ferme autorité.

Messieurs, tout est bien neuf aujourd'hui; il ne manque à l'oeuvre que nous entreprenons en commun ni légitimité ni gloire; mais il lui manque encore ce que le temps donne à ses ouvrages. A défaut de cette longue possession qui affermit les gouvernements, la nature du nôtre permet d'obtenir cet assentiment public et formel qui donne la dignité et la force même aux créations récentes de la nécessité. (_Mouvement d'adhésion._) Gardons-nous donc de repousser aucun moyen prompt et facile de constater le voeu national; recherchons-le au contraire, demandons au pays cette force précieuse que lui seul peut nous assurer. (Voix nombreuses: _Très-bien! très-bien!_) Le projet de loi que le Roi nous a ordonné de vous proposer, bon et juste, à nos yeux, dans tous les temps, nous paraît emprunter, des circonstances où nous sommes, un caractère particulier d'importance et d'utilité. Il rattache par un lien de plus le gouvernement à la nation.

PROJET DE LOI.

Art. 1er. Tout député qui acceptera des fonctions publiques salariées sera considéré comme donnant, par ce seul fait, sa démission de membre de la Chambre des députés.

Art. 2. Néanmoins, il continuera de siéger dans la Chambre jusqu'au jour où sera consommée l'élection à laquelle son acceptation de fonctions publiques salariées aura donné lieu.

Art. 3. Sont exceptés de la disposition contenue dans l'article 1er les militaires jusqu'au grade de lieutenant-colonel inclusivement.

Art. 4. Les députés qui, à raison de l'acceptation de fonctions publiques salariées, auront cessé de faire partie de la Chambre des députés, pourront être réélus.

M. GUIZOT, _ministre de l'intérieur._--Dans l'état de la législation et de l'administration jusqu'à ce jour, l'amendement qui vous est proposé par l'avant-dernier préopinant était naturel, et pouvait même paraître légitime[14]; attaché au projet de loi que nous avons présenté, il a quelque chose d'étrange.

[Note 14: L'amendement proposé par M. Hector Le Pelletier d'Aunay, député de la Nièvre, portait: «Tout député qui acceptera des fonctions salariées, autres que celles de ministre du Roi siégeant au conseil, sera considéré comme donnant, par ce seul fait, sa démission de membre de la Chambre des députés.»]

Quel est l'effet du projet de loi, quel est son but avoué? C'est d'empêcher qu'aucun député ne puisse devenir fonctionnaire, sans l'aveu du pays, contre le gré du pays, dans un intérêt personnel ou dans l'intérêt exclusif du pouvoir.

Quel est au contraire l'effet de l'amendement qui vous est proposé? C'est d'empêcher qu'un député ne puisse devenir fonctionnaire de l'aveu du pays aussi bien que de l'aveu du Roi, quand l'un et l'autre s'entendent sur ce point, quand ils croient que la nomination a lieu dans les intérêts communs du pays et du pouvoir.

Voilà l'effet de l'amendement, mis en regard de l'effet du projet de loi.

Il s'agit donc évidemment ici d'une restriction apportée au choix des électeurs. On restreint leur liberté dans une sphère plus étroite, et on la restreint précisément au moment où leur choix s'accorde avec celui du prince.

Cette restriction, à ce qu'il me semble, n'a en soi-même rien d'utile. Toute restriction apportée à la liberté des électeurs me paraît peu favorable, à moins qu'elle ne soit commandée par la nécessité, à moins que des convenances ne la réclament; et ce n'est pas au moment peut-être où le but d'ôter, de diminuer les restrictions qui gênent cette liberté préoccupe les esprits, qu'il convient d'en introduire de nouvelles.

La restriction dont il s'agit est-elle commandée par de grandes considérations politiques, par quelque nécessité d'intérêt public? J'avoue que je ne le crois pas.

Remarquez qu'il ne s'agit pas ici de prévenir la nomination de députés, comme fonctionnaires, dans un département où ils exercent une influence personnelle, où cette influence pourrait agir au profit de leur élection. Il est écrit dans une loi que nul ne peut être élu député dans le département où il exerce des fonctions publiques.

_Une voix._--L'exclusion n'a point lieu pour la charge de procureur général; elle ne porte que sur celle de préfet.

_M. le Ministre._--Oui, celle de préfet seulement. Elle a lieu pour les fonctions de préfet, et en même temps pour celles de sous-préfet, les sous-préfets n'étant que des fonctionnaires subalternes dans la même administration.

Cette limitation est donc écrite dans la loi, et il ne s'agit que de l'influence que pourrait exercer un député ailleurs que dans le département où il est fonctionnaire; il s'agit de son élection dans des lieux où il n'est pas présumé exercer une influence extraordinaire et illégitime. Eh bien! cette exception est-elle commandée par un grand intérêt public? Je ne le pense pas.

Il est, si je ne me trompe, dans la nature et dans le but du gouvernement représentatif de prétendre, non pas seulement à ce que l'autorité soit surveillée, et fortement contrôlée par une opposition éclairée et nationale, mais aussi que l'administration elle-même soit bonne. C'est même, selon moi, le premier but de tout système constitutionnel de former une bonne administration, de donner au pays un bon gouvernement, de faire pénétrer ce gouvernement dans tous les replis, dans toutes les parties de l'administration. C'est, si je ne me trompe, le but fondamental, l'état légitime du gouvernement représentatif, du gouvernement de la majorité, d'être sans cesse soumis au contrôle et au libre déploiement de la minorité. C'est là, si je puis me servir de cette expression, c'est là l'état normal du régime constitutionnel.

Eh bien, c'est à cet état que votre amendement apporte obstacle.

Il ne s'agit pas seulement ici de former l'administration, de donner à l'État des ministres pris dans la majorité; il s'agit de faire pénétrer le même esprit, le même caractère, les mêmes principes dans l'État tout entier, de les faire entrer, de les faire pénétrer dans toutes les parties de l'administration.

Votre amendement enlève au gouvernement toute possibilité de le faire; votre amendement sépare le gouvernement de l'administration et semble fait pour l'empêcher, lorsqu'il à la majorité dans la Chambre, de faire pénétrer les hommes de cette majorité dans l'administration. Je ne crois pas que ce soit là le but, le meilleur résultat du gouvernement représentatif.

Remarquez, messieurs, quel est l'effet de la réélection qui vous est proposée: c'est de faire pénétrer, indirectement à la vérité, le principe de l'élection dans une multitude de fonctions importantes où il serait impossible de le faire pénétrer directement. Vous êtes occupés, dans ce moment, de la question de savoir comment vous introduirez le principe de l'élection dans les administrations locales, et je n'ai garde de prétendre que ce projet ne soit pas bon et louable. Mais la réélection, telle que vous la proposez, doit avoir pour effet de faire pénétrer le principe de l'élection dans la haute administration, de le faire pénétrer indirectement, il est vrai, mais cependant de l'y faire pénétrer de manière qu'il y exerce un véritable empire.

Vous ne pouvez, messieurs, admettre en principe que l'administration tout entière soit élective. Vous ne voulez sans doute pas qu'il en soit ainsi.

Mais remarquez que, dans le système du projet de loi, l'élection exercera sur la haute administration, sur les fonctionnaires supérieurs, une grande influence. Elle y pénétrera indirectement, et, si cela se peut, sans porter atteinte à la prérogative royale, sans compromettre l'ordre public, selon la marche régulière de l'administration. Il y a avantage, il y a profit, dans l'intérêt des libertés publiques, à ce que le principe de l'élection ne soit pas directement introduit dans toutes les parties de l'administration, dans la sphère supérieure comme dans la sphère inférieure, dans celle de l'action comme dans celle du conseil.

On a dit, si je ne me trompe, qu'il y aurait défaut de temps pour les députés préfets ou procureurs généraux, qu'il leur serait impossible de remplir à la fois leurs fonctions d'administrateurs et de députés. J'avoue que je ne suis pas touché de cette considération, quoiqu'elle semble fondée. Je ne dirai pas qu'il ne puisse y avoir quelque inconvénient dans certains cas. Cependant il est, je crois, infiniment plus important que les principaux fonctionnaires de l'administration viennent se pénétrer dans cette Chambre de l'esprit général du gouvernement, des principes de la majorité, et qu'ils les reportent ensuite dans leurs départements. Ce n'est pas du temps perdu, messieurs, que le temps passé à s'instruire dans cette Chambre, à se bien pénétrer de ses principes, et les exemples ne me manqueraient pas, s'il était possible de citer, pour montrer que le séjour dans cette Chambre, la participation à ses travaux a plus d'une fois utilement influé sur les fonctionnaires administrateurs, qu'ils y ont puisé un nouvel esprit, des vues plus libérales, et que par là les progrès qui s'étaient faits dans la Chambre ont pénétré dans l'administration.

On a parlé d'un article de la Charte qui disait que les fonctions de député devaient être gratuites. Je ne vois pas d'article pareil dans la Charte. La Charte ne dit rien à ce sujet. Je ne suis pas de ceux qui prétendraient qu'il en dût être autrement. Mais je dois dire que la Charte ne spécifie rien à cet égard, qu'il n'y a à ce sujet aucune exclusion prononcée par la Charte.

_Une voix._--C'est par une loi.

_Autre voix à gauche._--Et par une bonne loi.

_M. le Ministre._--Il est donc également dans l'esprit du gouvernement de la majorité et comme garantie de la liberté, il est, dis-je, dans ce double intérêt que le projet de loi soit adopté dans toute son étendue. Par le principe de la réélection, il assure pleinement la garantie de la liberté; et non-seulement il assure la garantie de la liberté, mais il donne aux choix des citoyens, sur la haute administration, toute l'influence qu'ils peuvent avoir, et, en même temps, il assure au pouvoir l'approbation publique en faveur de ses fonctionnaires.

J'aborde le seconde partie des objections qui ont été faites.

On a craint que la prérogative royale ne reçût quelque atteinte, que le pouvoir ne fût énervé. Je crois, messieurs, qu'en fait de forces du pouvoir, il ne faut pas en juger par l'apparence; qu'il y a tel fait qui, extérieurement, au premier coup d'oeil, semble affaiblir le pouvoir, et qui au contraire ne fait que le fortifier. Le principe en vertu duquel vous siégez dans cette Chambre a été attaqué aussi pendant longtemps comme affaiblissant le pouvoir. On a dit qu'il y aurait aussi affaiblissement du pouvoir dans la réélection des députés fonctionnaires et dans la libre discussion. C'est un argument qui a été populaire parmi des hommes partisans du pouvoir. Il est oublié aujourd'hui.

C'est le même argument qu'on reproduit aujourd'hui, dans une application particulière. En fait, je ne crois pas que le pouvoir ait été affaibli par l'intervention du pays dans les affaires publiques. Je parlais d'exemples tout à l'heure: il n'y a jamais eu de pays où le pouvoir ait été plus fort que celui de Pitt. Le pouvoir de Pitt, en Angleterre, a été plus fort que celui de Napoléon, le plus grand des despotes. Il a été plus fort, parce qu'il s'est servi de moyens de gouvernement qui faisaient intervenir le peuple dans les affaires. Ces moyens étaient tout autres que ceux qu'employait Napoléon; mais la force de l'État n'en était que plus grande.

Il ne faut pas juger de l'état du pouvoir par la diversité des moyens qu'il emploie. La liberté, la discussion publique sont, dans un certain état de société, les véritables moyens de pouvoir. Que le pouvoir s'en serve franchement et la force ne lui manquera pas. La force ne manquera jamais aux pouvoirs nationaux, aux pouvoirs qui veulent la prospérité publique et qui la veulent franchement, aux pouvoirs qui cherchent la force là où elle est réellement.

Je ferai remarquer, pour descendre à des considérations d'un autre ordre, que le danger de la réélection, en pareille matière, n'est pas aussi grand en fait qu'on se le figure. Il est probable que l'homme qui est appelé par le prince aux grandes fonctions publiques, aux fonctions de ministre par exemple, il est probable, dis-je, qu'il est appelé comme un des hommes considérables de la majorité: c'est au moins une présomption en sa faveur que le choix du souverain; c'est une présomption pour sa réélection. Son élection est la preuve du triomphe de l'opinion à laquelle il appartient.

Je ne dis pas que cette probabilité soit aussi grande dans toutes les circonstances. Il est possible que l'état des choses change. Mais c'est au moment même de son avénement au pouvoir, que vous le soumettez à une réélection; c'est au moment où l'opinion à laquelle il est attaché triomphe. La réélection est donc extrêmement probable. Il serait possible qu'elle le fût moins au bout d'un certain temps. Les ministres les plus populaires ont vu quelquefois toute leur popularité s'évanouir au bout d'un certain temps. Mais, dans le cas dont je parle, c'est pour ainsi dire lorsqu'ils sont dans la joie du triomphe que les députés se présentent à la réélection. La réélection est donc alors très-probable, ou du moins, il y a beaucoup de chances en faveur du député qui s'y trouve soumis.

C'est un spectacle frappant que celui que nous offre l'Angleterre. En Angleterre, une élection manque, une autre se présente: quoique notre pays ne soit pas électoralement constitué de la même manière que l'Angleterre, on peut voir cependant de l'analogie dans les deux constitutions.

Un député élu par un arrondissement est promu à une fonction; il n'est pas pour cela, en fait, déchu du rang de député; je crois au contraire qu'en fait les chances de sa réélection sont très-grandes: s'il est populaire, il gagnera infiniment par l'établissement du principe de sa réélection, et l'on conçoit aisément quelle force sa réélection donnera à la majorité de la Chambre. Peut-on mettre en balance le risque qu'il pourrait courir de n'être pas réélu?

On a dit, si je ne me trompe, que les droits de la Chambre aussi seraient restreints; que dans ce moment-ci la Chambre, juge des principaux dépositaires du pouvoir, exerce sur l'existence politique de ses membres une grande influence. J'avoue que je ne crois pas que la Chambre coure aucune chance de voir ses droits restreints; elle en court moins encore que la prérogative royale, s'il est possible qu'il y en ait de dangereuse pour la prérogative. Par la réélection, on ménage la minorité, et c'est ce qu'il faut faire pour donner plus de force à la Chambre. Dans un bon gouvernement où l'on reconnaît la nécessité d'une majorité, l'influence de la Chambre sera toujours infiniment supérieure à celle des électeurs.

Je ne veux pas retenir plus longtemps l'attention de la Chambre sur cette délibération. Il me semble qu'en principe général, la réélection est une garantie de ce qui fait le double but du gouvernement représentatif: d'une part, du bon gouvernement, ou gouvernement de la majorité, qui fait que la majorité est régulièrement constituée, et qu'elle exerce dans les diverses parties de l'État, comme présente, toutes les influences qui lui appartiennent; d'une autre part, de la liberté des élections, de la nationalité du gouvernement. Si vous supprimez l'un ou l'autre de ces deux éléments, le gouvernement représentatif ne recevra pas son plein développement.

Je vous en conjure, messieurs; ne travaillez pas à affaiblir le gouvernement, sans pour cela fortifier la liberté. Constituez le pouvoir fortement d'une part, et la liberté plus fortement de l'autre. Que les deux grands éléments de notre gouvernement se trouvent en présence, libres et capables de se dire l'un à l'autre la vérité et de lutter sans crainte. Ce n'est pas en se préoccupant seulement de ses adversaires qu'on sert les intérêts du pays. (_Marques générales d'adhésion._)

Je repousse l'amendement qui a été proposé.