CONSIDERATIONS PRELIMINAIRES

Les études critiques d'ordre législatif, juridique j administratif ou scientifique, ont le sort commun de n'intéresser, hors quelques esprits d'élite préparés à tout comprendre, que les spécialistes, et c'est grand dommage pour le progrès des institutions comme pour celui des idées et des mœurs. La foule, inconsciente, se contente d'appeler toujours comme remède à ses maux des panacées politiques, que jamais la politique ne lui donnera dans l'exercice de l'esprit de justice. Si, plus raisonnable, elle s'efforçait de réfléchir aux conditions nécessaires à l'harmonie sociale, elle comprendrait qu'en toutes choses le secret des satisfactions réside dans une amélioration, lente mais persévé-

rante, de l'ordre établi; elle empêcherait ainsi une déviation des efforts de bien des esprits qui no la servent mal cpie parce que ses impatiences les énervent et immobilisent toutes leurs initiatives pratiques.

Que d'avantages, par exemple, ne résulterait-il pas d'une poussée d'opinion puissante allant dicter aux États, dans leur prochaine conférence télégraphique de Budapest, annoncée pour le 16 juin, tant de réformes qui sont à apporter à ce grand outil d'utilité publique qui s'appelle le télégraphe !

Mais il faut faire son deuil des travers de l'opinion. Si la conférence en question n'est pas de nature, par son objet, à la passionner, il n'est pas moins nécessaire de lui en indiquer l'extrême intérêt.

Cinq années nous séparent du dernier Congrès de ce genre que les États onttenu. Il est facile de comprendre que, depuis lors, de multiples événements ont dû se produire, qui les ol)ligent à se concerter de nouveau. Un organisme aussi important

que le télégraphe, dont les ramifications s'étendent à l'univers tout entier, doit êlre sans cesse remanié pour être à la hauteur des besoins, soit au point de vue des meilleures applications mécaniques à combiner pour la rapidité et la sûreté des transmissions, soit au point de vue des rapports des administrations entre elles, soit au point de vue des taxes. La poste, qui a pris une place considérable dans les relations des hommes, trouve, dans l'incompressibilité des distances, un obstacle fatal à l'extension des services qu'elle peut rendre. Dans le plus grand nombre des cas, les applications de l'électricité à la télégraphie peuvent, avec Ja téléphonie, la suppléer excellemment, et même la remplacer tout à fait, hors le cas où l'échange des idées comporte un discours trop développé; mais, daijs cette forme de correspondance, que d'améliorations sont à réaUser à tous égards ! Non point que l'électricité manque à sa tâche, tant s'en faut.^Mais les traditions de la routine et de l'esprit de régie-

APERÇU ClUTIOUE

mentation outrancière sont encore si puissantes dans les conseils des administrations qui ont monopolisé l'exploitation du télégraphe, que les transformations utiles sont plutôt subies que recherchées par elles. C'est forcés — contraints, pour ainsi dire, que les États, à chaque conférence, consentent à corriger quelquesuns des vices de leur service et de leurs accords.

La différence de leurs conditions politiques et de leurs législations est sans doute une explication de la timidité des réformes dont ils conviennent ; encore la raison est-elle plus spécieuse que réelle, comme nous aurons occasion de le démontrer.

Quoi qu'il en soit, nous verrons bientôt dans quelle mesure nouvelle les gouvernements comprennent sur ce point leur mission civilisatrice.

Suivant l'habitude prise lors des conférences précédentes, les administrations de l'Union ont saisi le Bureau internatio-

liai de Berne, leur organe permanent, de leurs propositions respectives, et celui-ci en a composé un cahier dont les articles formeront l'ordre du jour du Congrès prochain.

Ce Congrès durera environ trois semaines.

Outre les Etats affiliés à l'Union, les États non encore adhérents seront admis à s'y faire représenter ; également les compagnies de câbles, dont le réseau sous marin joue un rôle auxiliaire si puissant dans la télégraphie intercontinentale.

En dehors des questions techniques, du ressort exclusif des ingénieurs électriciens et des agents du service, la conférence aura à examiner et à résoudre de nombreux points qui touchent au droit international et privé, et c'est surtout à ces points de vue que ses décisions doivent préoccuper les hommes qui ont le souci d'une meilleure entente des rapports sociaux : tel celui que soulève le droit, insuffisamment reconnu aux particuliers, de faire usage à leur gré du télégraphe ; tel celui soulevé par l'irres-

ponsabilité de principe des administrations en cas de fautes de leur fait dans la transmission et la distribution des dépêcbes d'intérêt privé, et d'autres points non moins intéressants.

Or, il n'est pas inopportun d'indiquer l'utilité qu'il y aurait à voir les États déléguer à ces assises importantes^ en même temps que des fonctionnaires, des juris* consultes dont les avis ne manqueraient pas d'avoir une influence heureuse sur les discussions et les résolutions à intervenir.

Jusqu'à présent, les conférences de l'Union ont péché beaucoup sous cet aspect. Dans la dernière, tenue à Paris du 16 mai au 21 juin 1890, de même que dans celles antérieures, du reste, les délégués étaient, en grosse majorité, ou des fonctionnaires des administrations ou des diplomates, les uns et les autres peu préparés apparemment, maJgré la distinction de leur esprit, à élucider Iqs difficultés soulevées par les questions d'ordre juridique, puisque la législation télégraphique inter-

nationale est restée fort contradictoire et mêmCj en certains détails, extrêmement conf Qse .

Il y a donc lieu de la reviser, et pour en mettre la lettre en harmonie avec les progrès de la législation générale et pour tenir compte des nécessités nées du développement prodigieux des rapports internationaux.

Pour justifier d'un trait ce besoin ^ il suffit d'indiquer que c'est la conférence de Saint- Pétersbourg, tenue en 1875^ qui a donné aux Etats qui composent l'Union leur statut organique. La convention sortie des délibérations de ce Lté assemblée est effectivement considérée par tous comme une charte inattaquable dont ils doivent éternellement s'inspirer pour résoudre tous les problèmes qui se rattachent au fonctionnement des télégraphes ; et, de fait, les conférences subséquentes de Londres 1879, Berlin 1885 et Paris 1890, n'y ont pas touché. Chaque fois, depuis, on s'est borné à en commenter le texte en des règle-

ments annexes qui régissent, entre chaque conférence, les détails d'application.

Gonçoit-on ce saint respect pour une convention de caractère essentiellement administratif, alors que tout change incessamment dans le monde et que l'extension des relations humaines modifie complètement, d'année en année, la nature des besoins généraux ?

Évidemment il constitue un non-sens dont le redressement s'impose, et il est au moins permis d'espérer qu'à Budapest il se trouvera, dans la conférence, des esprits intelligents pour le dénoncer au nom de l'intérêt supérieur du progrès public, qui ne connaît pas de frontières.

TENDANCE INITIALE DE LA LÉGISLATION GENKllALE SUR LA MATIÈRE

11 y a environ vingt-cinq ans qu'un jurisconsulte distingué de Berlin, M. le

Otto Dambacli, encore aujourd'hui attaché à l'administration allemande, déjà signalait, dans une étude dont nous devons une traduction française au Bureau international, l'urgence d'une coordination rationnelle des lois faites en tous pays sur la matière télégraphique dans ses rapports avec le droit pénal.

Après lui, et peu après la publication de son travail, des études législatives et administratives publiées par Torgane du BureaLi, et dues la plupart à des fonctionnaires attachés aux administrations, mirent en lumière, de façon frappante, les nécessités indiquées par l'auteur allemand, et c'est visiblement sous leur pression que la conférence de Saint-Pétersbourg, mieux préparée que ses devancières à voir clair dans les tendances générales des gouvernements, a édifié la convention de 1875.

L'invention du télégraphe étant relativement récente, on s'explique, somme toute, que la législation qui en régit le fonctionnement n'ait pu s'asseoir que lentement^

même dans les pays où ce moyen de correspondre s'est le plus vite et le plus complètement généralisé; on peat admettre, de même, que la convention de Saint-Pétersbourg soit très imparfaite ; ce qui est inadmissible, nous le répétons, c'est que cette première constitution donnée à la télégraphie internationale n'ait encore provoqué aucune proposition de réforme de la part des administrations les plus éclairées qui en subissent la loi.

Un cryptographe français très autorisé, M. le marquis de Viaris, à qui l'on doit une critique fort judicieuse des règlements télégraphiques dans leurs prescriptions relatives aux formes du langage secret, a fait, avant nous, cette constatation générale, et rien que sur le terrain des applications spéciales qui ont occupé son esprit, il est incontestable que la convention internationale appelle de multiples corrections.

Mais il on est des règlements d'application qui se réfèrent à l'emploi dos diverses

formes du langage secret, comme du reste des pratiques télégraphiques : pour qu'ils soient d'un exercice logique et sûr, il faut que l'organisme dont ils procèdent, s'inspirent ou résultent, cesse d'être inharmonique dans sa constitution ; il faut que la législation sous laquelle vit le télégraphe ne soit pas contradictoire au point d'ériger le bon plaisir administratif en dogme, et surtout que le caractère régalien de l'institution, aujourd'hui presque général, n'autorise pas les gouvernements à oublier systématiquement les droits du public à s'en servir sur le pied d'égalité complète avec eux-mêmes dans l'égalité des taxes.

Et, qu'on y songe bien, il ne serait pas si difficile, après tout, de faire disparaître les anomalies qui choquent dans la convention . Que la tâche soit de nature à inquiéter des fonctionnaires comme ceux qui composent habituellement les assises de la télégraphie internationale, cela se conçoit; élevés dans l'interprétation et le respect des lois toutes faites, simples exé-

cuteurs des volontés de leur lettre, ils sont mal placés pour en apprécier les vices de principe, hors les détails d'ordre pratique ; mais à des légistes, que n'arrêteraient pas les considérations de l'intérêt professionnel et qui chercheraient les remèdes avec le seul souci de mettre de la rectitude dans les dispositions irrationnelles qui régissent la matière, la solution désirable ne se ferait pas attendre longtemps; et nul doute que cette solution ne reçût partout la sanction du pouvoir étabh, fût-il des plus jaloux à maintenir, chez lui, les prérogatives légitimes dont peuvent se recommander la morale et la sûreté publiques.

La cause initiale des inconséquences de texte que l'étude la moins passionnée fait entrevoir dans la convention de l'Union télégraphique internationale, procède étroitement d'une très fausse conception qu'ont les hommes pubhcs du rôle que doit jouer la télégraphie dans la vie publique. Sous le prétexte de prévenir des désordres et des abus d'ordre politique et social, dont le

télégraphe pourrait être rinstrument, les gouvernements de la plupart des pays civilisés — les États-Unis exceptés — en ont peu à peu institué les services en monopole, comme ceux de la poste, alors qu'ils eussent dû en abandonner partout l'exploitation à l'industrie libre, quitte à en surveiller le fonctionnement comme ils le font avec l'industrie des chemins de fer, là où les chemins de fer ne sont pas encore absorbés; comme ils le font avec certaines grandes institutions financières, comme chez nous la Banque de France et le Crédit Foncier, et comme, dans beaucoup de cas encore, ils le font avec l'industrie des téléphones, devenue une concurrente active du télégraphe. Cette mainmise quasi générale faite par les gouvernements sur les exploitations télégraphiques qui ressortissent à leurs territoires respectifs a, on le sait, entraîné chez tous l'édiction de lois fort ombrageuses à l'endroit des individus. De là tant de prescriptions illi-

bérales qui sont à la base de Texploitation de ce grand service public.

En France, notamment, le caractère régalien du monopole des télégraphes a fait instaurer dans Farsenal des lois civiles et criminelles des principes, dont les juristes les plus inféodés aux idées Etatistes sont assez d'accord à critiquer l'esprit de tous points révolutionnaire du droit moderne.

L'État, en somme, est une entité qu'on exploite abusivement pour faire oublier aux hommes soumis à un même régime politique que la collectivité n'a aucun droit j Qstifiable que l'individu n'ait le droit d'exercer en partie.

Comment donc l'usage d'un instrument si nécessaire à tous, dans nos sociétés organisées, que le télégraphe dont ils paient l'entretien comme contribuables, et dont ils font la prospérité par les taxes de correspondance qu'ils acquittent, peut-il leur être mesuré arbitrairement? Cela ne se comprend, ni en droit, ni en conscience.

Lorsqu'il prend en charge l'exploitation

d'un service public, l'État endosse ipso fado l'obligation de procurer à ceux qui y font appel, à leurs besoins, toutes les satisfactions que cette industrie livrée aux concurrences de l'industrie libre leur offrirait. Le législateur, en France, a implicitement admis cette obligation lorsqu'il a inscrit, dans la loi initiale sur les télégraphes, le droit des particuliers à requérir ce moyen de correspondance ; mais il a enlevé toute portée à l'inscription de ce principe dans la loi en subordonnant, par la même loi, l'exercice des droits reconnus aux particuliers (1), d'abord aux besoins de l'État même, ensuite au -contrôle des employés de l'administration ; et aussi — et surtout — en déchargeant l'Etat de toute responsabilité à raison du service de la correspondance privée (2).

La France, pays dit libéral, a, dans cet ordre d'idées et par la hâte même qu'elle a mise à légiférer dans ce sens arbitraire et

(1) Loi du 29 novembre 1850, art. [V.

(2) Mêrae loi, art. VI.

despotique, causé au progrès général un dommage immense. Dans l'étude ci-devant visée, qu'il a écrite il y a vingt-cinq ans sur le droit pénal télégraphique, M. le Otto Dambach l'en a formellement et justement accusée, en constatant que son exemple a eu une action extérieure décisive. Et en effet, les formules de sa législation initiale se sont aussitôt retrouvées en Suisse, en Hollande et dans plusieurs autres États européens.

La critique que nous entreprenons de la convention de Saint-Pétersbourg, qui reflète l'esprit général des administrations, tend, en réalité, à redresser beaucoup moins les erreurs des autres que les nôtres mêmes, puisque ce sont les tendances de notre droit public, trop reproduit, qu'il nous faut faire corriger. Qu'il nous en coûte de constater que les dispositions inconséquentes et négatrices du droit de l'individu, inscrites dans la loi télégraphique, sont essentiellement l'oeuvre de la France, on n'en saurait douter; mais qui veut la fin veut

les moyens. Avant de demander à ceux qui nous ont copiés de faire amende honorable sur leurs fautes, reconnaissons donc les responsabilités que nous y avons : c'est fait.

CONTRADICTIONS DE TEXTE DE LA CONVENTION DE SAINT-PETERSBOURG; LEURS CONSÉQUENCES AU POINT DE VUE DU DROIT PRIVE ET DES FORMES DU LANGAGE TELEGRAPHIQUE

Mais ouvrons le document objet de nos réflexions, et discutons son texte sous les yeux.

ce Article premier. — Les hautes parties » contractantes reconnaissent à toutes per- » sonnes le droit de correspondre au moyen » des télégraphes internationaux. »

C'est parfait, n'est-ce pas? Voici venir

34 APERÇU CRITIOUE

bientôt, malheureusement, l'envers de la médaille.

a Art. 7. — Les liantes parties contrac- » tantes se réservent la faculté d'arrêter la » transmission de tout télégramme privé » qui paraîtrait dangereux pour la sécurité » de l'État ou qui serait contraire aux lois » du pays, à Tordre public ou aux bonnes

mœurs.

Quelle chute, hein? pour notre satisfaction d'entrée!

Nous le demandons, y eut-il jamais, à la base d'un accord quelconque, dispositions plus contradictoires?

En reconnaissant à toutes personnes quelconques, en tous pays, le droit de correspondre au moyen des télégraphes internatiouaux, Tarticle premier de la convention de Saint-Pétersbourg implique logiquement pour chacun le droit d'obliger Tadministration à laquelle il s'adresse de véhiculer, dans tous les cas, des dépêches d'intérêt privé. Cela saute aux sens; mais l'article 7 réserve aux })arties contractantes

SUR LA LÉGISLATION ÏKLKC P, A P II 1 QUE . 3o

le droit d'arrêter la transmission de tout télégramme de cette nature qui paraîtrait suspect à l'une d'elles; la faculté constatée par l'article premier se trouve donc détruite.

C'est une faculté illusoire, puisque l'exercice en est subordonné au bon plaisir des commis, juges des rédactions à admettre.

Cette opposition de deux articles essentiels de la convention permet d'en apprécier déjà l'extraordinaire inconséquence, et elle provoque l'étonnement le plus profond.

Passe, si les réserves inscrites dans l'article 7 se trouvaient doublées, quelque part, d'un commentaire en déterminant exactement la portée ; mais nul commentaire n'en est donné dans le texte, non plus que dans les règlements annexes; par conséquent l'article premier n'est qu'un trompe-l'œil, que le seul bon sens oblige à rayer simplement de la convention, si l'article 7 n'en est pas plutôt supprimé.

La conception d'un droit aussi excessif que celui que les États s'attribuent dans ce dernier article ne se justifie d'ailleurs par

aucune bonne raison ; — car où prendre un critérium d'appréciation de ce qui, dans la correspondance privée, est ou n'est pas contraire aux lois, à l'ordre public et aux bonnes mœurs?

De critérium, il n'en est pas, disons-le tout de suite, en dehors des lois pénales de chaque pays, et c'est à leur tribunal seul, conséquemment, que peut être soumise, le cas échéant, l'appréciation des crimes commis par la voie télégraphique, quelles qu'en soient la nature et la gravité.

C'est un principe de droit admis dans toutes les législations modernes, que l'homme n'a pour limite à l'exercice de sa liberté que le respect dîi ;i la liberté de son prochain et le respect dû aux mesures édictées au nom de la collectivité nationale pour réprimer les écarts individuels. Or, la répression, c'est la loi pénale écrite qui la prescrit dans touies ses gradations, même dans les pays les plus inféodés au pouvoir personnel. Dans l'Europe civilisée, la Russie peut être considérée comme le dernier

refuge de raiitocratie politique; dans cet empire, les sujets ont pour juges de leurs actes répréhensibles une série de juridictions auxquelles la volonté même du Tsar ne les soustrait jamais.

Pourquoi, dès lors, ne pas se borner, dans la convention, à compléter le texte de Tarticle premier par un paragraphe renvoyant simplement aux tribunaux de chaque pays l'appréciation des délits et des crimes commis par la voie télégraphique?

Consentir cette correction serait abandonner, dira-t-on, le principe du contrôle préventif, et admettre que le télégraphe est un instrument d'utilité privée jouissant de toutes les immunités conséquentes.

Sans doute.

Que cela paraisse excessif, en l'état des habitudes prises, soit ; nous avouons cependant ne pas concevoir autrement l'institution du télégraphe.

Les États-Unis, qui n'ont pas une existence sociale moins active que les pays de la vieille Europe, n'ont rien redouté, pour

leur tranquillité publique, du libre fonctionnement des télégraphes . Ils l'ont laissé libre, en effet; et leur réseau de fils, exploité par l'intérêt privé, n'est ni moins complet, ni moins actif, ni moins intelligemment administré que ceux de notre continent. En cela, comme en tout, certaines Compagnies, plus agissantes que d'autres, se sont taillé là-bas, dans le domaine de la télégraphie, des situations qui constituent à leur profit des monopoles de fait. Peu importe au public, évidemment, s'il est servi à son gré, et s'il ne sent pas peser sur ses volontés le joug d'une administration tyrannique.

Continuons à lire la convention :

ce Art. 2. — Elles s'engagent — les » hautes parties contractantes — à prendre » toutes les dispositions nécessaires pour » assurer le secret des correspondances et » leur bonne expédition. »

FjTl s'engageant ici à prendre tontes les dispositions nécessaires pour assurer le secret des correspondances et leur bonne

expédition, les États conviennent apparemment que le télégraphe n'est pas uniquement un instrument de police et de gouvernement à leur disposition ; ils y inscrivent le principe des vraies obligations qui résultent pour eux de Tabsorption de ce service public ; mais que l'on voie, à présent, l'article suivant.

c( Art. 3. — Toutefois, elles déclarent — » les hautes parties contractantes — n'ac- » cepter, à raison du service de la télé- » graphie internationale, aucune responsa- » bilité. »

Si les États n'acceptent, à raison du service de la télégraphie internationale, aucune responsabilité, que penser, donc, des engagements pris précédemment?

Ils sont illusoires de tous points. En réalité, les États promettent tout, mais peuvent, à leur gré, ne rien tenir; et leur écriture déjà nous apparaît comme une logomachie contre laquelle proteste le simple bon sens autant que le droit.

Continuons à lire :

ce Art. 4. — Chaque gouvernement s'en- » gage à affecter au service télégraphique » international des fils spéciaux, en nombre » suffisant, pour assurer une rapide trans- » mission des télégrammes.

» Ces fils seront établis et desservis dans » les meilleures conditions que la pratique » du service aura fait connaître . »

c( Art. 5. — Les télégrammes sont » classés en trois catégories :

)) 1 . Télégrammes d'État : ceux qui » émanent du chef de TEtat^des ministres, )) des commandants en chef des forces de » terre et de mer, et des agents diploma- » tiques ou consulaires des gouvernements » contractants, ainsi que les réponses à » ces mêmes télégrammes ;

» 2. Télégrammes de service : ceux qui » émanent des administrations télégra- » phiques des Etats contractants et qui » sont relatifs, soit au service de la télé- » graphie internationale,, soit à des objets » d'intérêt public déterminés de concert » par lesdites administrations ;

» 3. Télégrammes privés.

» Dans la transmission, les télégrammes » d'État jouissent de la priorité sur les » autres télégrammes. »

Les réflexions inspirées par la lecture de ces derniers articles se tiennent avec les précédentes.

La mainmise faite par les États sur le télégraphe enlevant à l'industrie libre la faculté de créer des exploitations d'utilité privée, il en résulte, à leur charge, une obUgation expresse de tenir réellement l'organisation de leurs réseaux respectifs, comme du réseau international, à la hauteur des besoins généraux.

L'article 4 consacre cette obligation excellemment; le malheur est que le suivant l'annule.

En donnant la priorité aux télégrammes administratifs et de service sur les télégrammes des particuliers, la convention consacre une sorte de déni de justice que la raison d'État nulle part ne justifie. La somme des correspondances d'intérêt privé

dépasse dans des proportions immenses, dans tous les pays civilisés, celle des correspondances des autres catégories ; ce sont elles qui procurent les ressources utiles à rentretien du réseau comme à Tentretien du personnel y attaché ; car il est Lien peu de pays qui ne trouvent dans le trafic l'équilibre de leurs charges de ce chef (1).

Si donc le télégraplie vit par les particuliers, comment ces derniers ne sont-ils pas^ dans l'ordre des transmissions, sur le pied

(1) En Belgique, en Bosnie-Herzégovine, en Danemark, en Norvège, dans les Pays-Bas et en Suisse, le télégraphe travaillerait à perle, d'après une note du Bureau inlernational, inspirée de Tétude de la statistique générale de 1890.

Cette constatation n'infirme en rien la portée de nos observations. La liberté télégraphique cessant d'être uno fiction, l'usage du télégraphe se développerait et les ressources qu'il peut procurer augmenteraient en proportion.

Da reste, et le Bureau international en lait luimême la remarque, il faut se garder d'insister sur l'apparente insuffisance des ressources télégraphiques de certains lôtats, le télégraplie y taisant trop de cadeaux à certains services publics qui devraient lui payer des taxes comme les particuliers.

d'égalité avec les correspondants quelconques des gouvernements (1)?

Que si le nombre des fils du réseau général est insuffisant, ils Taugnaentent, voilà tout!

Mais que disons-nous : si?

Cette insuffisance des exploitations est constatée par l'organe des États, même de façon expresse; que Ton voie plutôt ce passage de la revue annuelle du Journal télégraphique de Berne paru en janvier

dernier : ce La composition du réseau

» télégraphique général ne nous paraît » plus répondre d'une manière absolument » satisfaisante aux besoins économiques » de l'époque »

Pour augmenter le réseau, dira-t-on, et le mettre à la hauteur des exigences de

(1) Dans le régime britannique indien, les dépêches de service des fonctionnaires publics n'ont aucun droit de priorité et prennent rang, pour la transmission, avec les dépêches privées, sauf dans les cas urgents de nécessité publique. (Art. 17 d'une ordonnance du gouvernement de Tlnde du 1^^^ janvier 1893.)

répoque, seul moyen de faire disparaître les embarras qui expliquent las questions de priorité, il faudrait des ressources financières considérables qu'il serait fort difficile aux États de se procurer .

Difficile, soit; impossible, non.

En tout cas, la situation est celle-ci : du fait des conditions actuelles des télégraphes, les intérêts individuels sont partout sacrifiés à l'entité collective et livrés à l'arbitrage capricieux de commis irresponsables; et ainsi l'essor de l'esprit économique et public est paralysé.

La conséquence de cet état de choses est d'autoriser l'inscription, dans les règlements d'application et dans l'échelle des taxes, de dispositions d'un illogisme navrant.

Voyez un exemple. Au télégraphe vous vous rendez avec une dépêche à faire véhiculer. L'employé qui la prend au guichet a, vous le savez, le droit monstrueux de la refuser, si le texte n'en est pas, à son jugement personnel, respectueux de Tordre établi ou des mœurs. Mais ce juge, bon

prince, a bien voulu s'abstenir de vous morigéner sur le chapitre de la civilité puérile et honnête, et voilà votre télégramme enregistré, tel quel, pour l'expédition.

— C'est tant, vous dit l'employé.

Vous payez. Votre dépêche, expédiée d'un bureaa de Paris vers une ville voisine à midi, par exemple, doit rationnellement y être remise au destinataire vers 2 heares. Si elle n'y est remise que le lendemain, vous n'avez rien à dire à l'administration, vous eut-elle ruiné par sa négligence à vous servir. Il est telles dépêches, en effet, qui peuvent avoir cette conséquence.

Mais il ne s'agit plus de son irresponsabilité, dont nous avons déjà apprécié l'étrangeté*

Ce qai va vous désespérer autrement^ c'est d'apprendre que l'administration vous a fait dire, dans votre correspondance, tout le contraire, ou à peu près, de ce que vous aviez dit expressément dans le texte déposé à ses guichets. Des mots tronqués par le service ont détruit toute la portée de votre

correspondance ; lorsque l'avis vons en est revenu, volts allez à remployé du départ pour vous plain Ire^ et lui se borne à vous répondre : a Que voulez-vous que j'y fasse? )) Le commis réceptionnaire a mal lu les » mots transmis! »

Et c'est tout.

Ou plutôt il vous dit, en fiche de consolation : c( Il fallait payer un collationnc- » ment ! »

L'administration, sur ce point, ne se rend pas compte évidemment de son immoralité.

On s'explique une taxe de priorité, on ne s'explique pas une surtaxe de collationnement faisant soupçonner, sous le régime de la taxe générale, un insouci systématique du service à accomplir. Aussi croyonsnous qu'on chercherait vainement, dans tous les rouages de Ja vie sociale, une institution présentant de pareilles conditions d'existence (1).

(1) A rapprocher de la s-jrlaxc do collationnement imposée aux personnes (lui cherchent une garantie

Les chemins de fer, les Compagnies de navigation, lorsqu'ils reçoivent une marchandise à transporter, en sont responsables jusqu'à la livraison. La poste, elle-même^, quoicjue iDstituée en régale, comme le télégraphe presque partout, se reconnaît responsable de ses fautes lourdes, comme dans les transports d'argent. Responsable, le télégraphe, lui, ne l'est jamais, dans aucune de ses fautes, qu'il ait fait payer peu ou prou, du reste, le service promis (1).

C'est à cause de cela, justement, que la

relative contrôles erreurs de transmission, le privilège inscrit dans Farlicle LUI, § 2, des règlements annexes : « Les télégrammes d'État rédigés en lan- » gage secret, chiffres ou lettres, sont colJationnés » d'office et gratuitement. » Pourquoi ce' te inégalité de traitement?

(l)Les apologistes systématiques de la législation en vigueur diront peut-elrc que, sur ce point, nous manquons de sincérité, les règlements annexés à la Convention inscrivant le principe des remboursements de taxes pour fautes de service; mais les dispositions édictées présentent une appréciation si élastique des responsabilités administratives que, dans la pratique, les expéditeurs de télégrammes sont sans force effective pour réclamer.

taxe de collationneraent apparaît comme mie perception à condamner.

Lorsqu'on pénètre dans le fonctionnement technique des services télégraphiques, on apprécie les difficultés que présente la transmission irréprochable des dépêches.

La fragilité des appareils, la multiplicité des signaux à employer pour reproduire les éléments d'une dépêche, même réduite, à de courtes distances, sont une explication de beaucoup d'erreurs dont peuvent avoir à souffrir les expéditeurs ; on peut même et en toute indulgence accorder aux administrations qu'elles ne font jamais que des fautes involontaires ; cette concession, toutefois, appelle un correctif : la reconnaissance formelle et sans réserves, par elles, du droit, pour quiconque a payé le prix d'une dépêche mal transmise et dont l'effet a manqué, d'en exiger le remboursement sans procédure.

Les États, malheureusement, ne rendent pas l'argent, en vertu du prhicipe d'irresponsabilité qui leur est commun. Ils sont

censés faire ce qu'ils peuvent, et leurs bonnes intentions seules semblent obliger les redevables à leur sourire toujours, même lorsqu'ils les frustrent abusivement. Privés par le monopole de confier leurs correspondances télégraphiques à qui se chargerait le mieux et à meilleur compte de les véhiculer, sous le régime des entreprises Hbres, ces derniers sont sans recours contre l'omnipotence administrative, que l'exploitation soit ou ne soit pas techniquement et mécaniquement à la hauteur des nécessités, que les règlements d'administration soient libéralement ou despotiquement conçus et appliqués, que les agents du service soient ou ne soient pas fidèles à leur mandat.

Est-ce bien le fait d'institutions de peuples civilisés ?

Continuons encore la lecture de la convention :

« Art. 6. — Les télégrammes d'État et » de service peuvent être émis en langage » secret, dans toutes les relations.

» Les télégrammes privés peuvent être » échangés en langage secret entre deux » États qui admettent ce mode de corres- » pondance.

» Les États qui n'admettent pas les « télégrammes privés en langage secret, » au départ et à l'arrivée, doivent les lais- » ser circuler en transit, sauf le cas de sus- » pension défini à l'article 8. »

Plus loin :

« Art. 9. — Les hautes parties contrac- » tantes s'engagent à faire jouir tout expé- » diteur des différentes combinaisons ar- » rêtées de concert par les administrations » télégraphiques des États contractants, » en vue de donner plus de garanties et » de facilités à la transmission et à la y) remise des correspondances.

» Elles s'engagent également à le mettre )) à même de profiter des dispositions priw SOS et notifiées par l'un quelconqao des » antres États, pour l!emploi de inoyens )> spi'u'iaux d(; transmission ou de remise. »

C'estàmervoille. Mais voici le fond du verre:

c( Art. 8. — Chaque gouvernement, se » réserve aussi la faculté de ^suspenôr© ^ie » service de la télégraphie intèmay;onale^ ^) pour un temps indéterminé, ^s'IMq jùga » nécessaire^ soit d'une manière ^n&:me,, » soit seulement sur certaines lignes èt )) pour certaines natures de correspon- » dances, à charge par lui d'en aviser im- » médiatement chacun des autres gouver- » ne ment s contractants. »

Dans les articles 6 et 9, tout plein de bonnes dispositions, on le voit, que détruisent radicalement les dispositions intermédiaires des articles 7 et 8.

Si, d'une part, les télégrammes privés (c peuvent en vertu de l'article 6, être échangés en langage secret entre deux États qui admettent ce mode do correspondance, et si, d'autre part, en vertu de l'article 9, les États ce s'engagent » à faire jouir tout expéditeur des différentes combinaisons arrêtées de concert avec les administrations contractantes, comment peut-on concilier ce droit concédé et cet engage-

ment pris, avec les restrictions inscrites dan:^ fartkieS, et clans Tarticle 7 dont nous nous sommes déjà occupé?

Le larigage dit secret, dont nous parlerons foui à l'heure avec le développement qui convient à son idée théorique, est aujourd'hui entré dans la pratique générale des correspondances télégraphiques, et il est peu d'États qui en interdisent l'emploi, tout au moins dans les rapports internationaux. Dans l'Europe civilisée, la Russie, qui en prohibe l'usage dans la limite de ses frontières, ne refuse pas de le laisser employer à l'extérieur dans certaines conditions de formes et de portée qui s'inspirent de ses besoins de police. Pourquoi donc tenir encore en laisse, sur ce point important, le droit des particuhers, s'ils s'astreignent à respecter les obligations découlant des tarifs ?

Qu'en Serbie, qu'en Bulgarie, qu'en Roumanie, pays dont l'assiette politique laisse souvent à désirer; pays en masse encore mal préparés, semble-t-il, à vivre de la vie méthodique et active qui fait la*

force des autres peuples, le télégraphe reste un instrument économique incompris, et que les gouvernements s'y refusent à le livrer sans réserve à l'exercice des intérêts privés, cela peut s'admettre à priori; mais, ici même^ la prohibition systématique du langage secret dans la correspondan ce télégraphique s'inspire, à l'endroit des individus, d'un sentiment de défiance singulièrement fragile.

Le secret, dans la télégraphie, peut se retrouver aussi bien dans le langage clair que dans les textes chiffrés ou de mots convenus, et ses dangers sociaux, s'il ne sont pas tout à fait chimériques, peuvent également se retrouver à la base des formules les plus bénignes de la correspondance en langage clair.

Supposons des agitateurs politiques russes, serbes, bulgares, turcs, en train de conspirer; ils arrêtent entre eux une liste de phrases banales comme celles-ci : a Rien de nouveau dans nos affaires » — ce Tout va bien de notre côté » — ce Gomment

5i APERÇU CRITIQUE

allez-YOïis? » — c( Nous avons reçu votre lettre », etc., et à ces formules de langage clair, que nulle administration ne peut refuser à ses guichets, ils donnent des significations conventionnelles quelconques pouvant constituer des mots de ralliement pour l'exécution de criminels attentats; ils font ainsi du laiigage secret, et du pire. Donc les précautions de police sont déjouées, et le télégraphe accomplit, en pleine lumière, le rôle dangereux que l'interdiction du langage dit secret a voulu prévenir.

Dans leur défiance à l'endroit des formules de ce qu'ils appellent le langage secret et n'est réellement que le langage condensé, les gouvernements sont donc victimes d'une illusion frisant l'enfantillage. Ils supposent que les fauteurs de désordre doivent nécessairement, lorsqu'ils échangent leurs idées par la voie télégraphique, s'enfermer dans les seules pratiques dos formules économiques. Il faut qu'ils se décident à comprendre qu'en de tels cas l'économie est le dernier des

soucis des fauteurs de révolutions/ et que, priver le public général du bienfait intégral des organisations télégraphiques sous ces vains besoins de surveillance policière, est trop se rire de son jugement.

Ceci dit pour les États qui prohibent systématiquement l'usage du langage secret dans la correspondance télégraphique.

Aux autres, à ceux qui le laissent pratiquer sans contrôle, ce qu'il faut simplement demander, au nom supérieur du droit, c'est de laisser à chacun la libre disposition de ses combinaisons, le souci des intérêts généraux leur en faisant un devoir étroit.

EFFET RÉGRESSIF DES TAXES ELEVEES ET DE LA RÉGLEMENTATION LIMITATIVE DU LANGAGE DIT SECRET

A l'origine du télégraphe, le secret de l'idée a surtout préoccupé les hommes qui

ont lancé la pratique des chiffres et des mots conventionnels dans la correspondance ; aujourd'hui, ce souci, s'il n'a pas disparu, est devenu le petit côté de la question. Malgré l'extension considérable du réseau télégraphique dans le monde, et les progrès réalisés par la mécanique du service, les taxes sont restées, en beaucoup de cas extrêmement élevées; il est tels pays entre lesquels la taxe est un obstacle irréductible à l'emploi du langage clair. De France à Madagascar, par exemple, le prix par mot est de 7 fr. 15 c. par la voie normale, la moins coûteuse, qui est celle de Malte-Suez ; de 13 fr. 05 c. par la voie d'Itahe-Turquie-El-Arich-Suez; de 14 fr. 95 à 15 fr. 725 par les voies de Ténériffe et de Madère. A ce compte, personne ne télégraphie, hors des cas de force majeure, le langage clair limitant trop étroitement l'expression de la pensée.

De France aux États-Unis d'Amérique, le tarif par mot varie de 1 fr. 25 c. à 2 fr. 10 c. ; il est, de la Russie d'Europe

pour cette même contrée, de 69 kopecks à 1 r. 02 k. ! Voilà pourtant de grands pays et qui devraient pouvoir échanger avec aise des rapports télégraphiques ; jugez s'ils y sont bien incités !

Ces taxes, sans doute justifiées par la cherté des moyens jusqu'à présent à la disposition des États, ne sont pas moins excessives, et l'on devine de quel poids elles pèsent sur l'esprit d'économie des gens, dans les cas ordinaires de la vie; s'ils les subissent, c'est forcés — contraints, absolument.

Aussi, quelle prodigieuse différence entre les résultats de l'exploitation télégraphique internationale et ceux de la télégraphie intérieure dans chaque État !

•Il faut consulter, à cet égard, les chiffres de statistique générale comparés pour l'année 1894j le dernier exercice annuel dont le bureau de Berne a pu donner des éléments détaillés ; par exemple, ceux se référant à l'empire d'Allemagne^ à la France et au royaume de Grande-Bretagne et d'ir-

lande, qui présentent la plus grande activité télégraphique en Europe.

Alors que le nriouYement télégraphique extérieur de ces pays se chiffre :

En Allemagne par. . . » 8.749.285

En France par 4.902.534

En Angleterre par . ... 7.367.873

soit au total par 21.019.692

télégranames expédiés ou reçus, le mouvement intérieur des seuls télégrammes soumis à la taxe s'est élevé :

En Allemagne, à . . . 22.199.174

En France à 32.718.337

En Angleterre à. . . . 64.330.636 soit au total (l) à . . . . 119.248.147

Différence en faveur de la télégraphie intérieure . 98.228.455.

Quelle brutale et décisive démonstration de l'effet régressif des taxes élevées et de Ja réglementation limitative des procédés de correspondance !

(l) Pour les autres pays, voir Tappcndice.

Que l'on voie, à présent, les seuls chiffres statistiques se référant au trafic général des pays faisant partie de ITInion, pour Tannée en 1895, dans les deux régimes :

Nombre de transmissions Désignation du Régime. Intérieures. Internationales Total

Régime européen . . 181.720.000 50.702.000 232.422.000 ~ extra-européen 99.759.000 19.277.000 119.036.000

Le journal du Bureau de Berne, auquel nous empruntons ces chiffres, remarque que, comparés avec ceux de Tannée précédente, ils indiquent une diminution du nombre des transmissions intérieures du régime européen correspondant à une légère augmentation des transmissions intérieures du régime extra-européen , soit exactement une augmentation de 489.000 dépêches intérieures ou moins de 0,2 0/0. Sur les correspondances internationales, il s'est produit une diminution de 1.048.000 télégrammes dans le régime européen et une augmentation de 705.000 dans le régime extra-européen, soit, au total, une • diminution de 343.000 transmissions internationales, ou environ 0,5 0/0.

Le journal, ajoute^ en résumé, qu'en la dernière année le trafic est resté stationnaire, malgré l'ouverture de nouveaux débouchés, notamment en Asie, où la Chine a été reliée d'une part aux Indes britanniques, par la voie de Bhamo, d'autre part avec la Russie par une troisième ligne terrestre: c'est une constatation plutôt désolante .

En opposition avec cette stagnation des correspondances internationales par la voie télégraphique, se dresse le téléphone, dont le développement bourgeonnant entraîne, partout, une dépression des services télégraphiques intérieurs ; que son service, qui relie déjà, en Europe^ Paris à Bruxelles et à Londres, s'étende bientôt de Berlin à la capitale anglaise, comme l'a fait entrevoir M. Von Stéphan, l'éminent secrétaire d'Etat de l'administration allemande, à l'occasion du vote de la loi de finances de l'Empire, et plus tard relie toutes les grandes capitales entre elles, et l'on verra se précipiter ce mouvement de dépression

télégraphique au grand dommage des budgets. Comme couronnement, enfin, que le téléphone, qui est loin d'avoir dit som dernier mot, reUe New-York à TEurope, et l'on assistera à ce spectacle singulier d'un instrument de locomotion des idées, utile au premier chef, abandonné parce que l'esprit de routine des administrations pubhques et des défiances injustifiées en auront rendu le concours inatilisable dans la généralité des cas.

Prévoir cette éventualité est montrer sans doute un pessimisme exagéré. Encore convient-il de savoir l'envisager pour corriger tout ce qu'il y a de défectueux dans les dispositions prises par les États en ce qui concerne les exploitations télégraphiques.

Les Compagnies de câbles, dont l'existence est solidaire du développement des correspondances télégraphiques, ont eu, depuis longtemps déjà, le bon esprit de ne pas chercher à enrayer l'emploi du langage secret ; elles réclament moins contre ses intentions que contre son mode d'emploi.

Leur puissance de transmission fort limitée est d'accord avec leur intérêt sur ce point. Ce qu'elles appellent, en général, c'est simplement une réglementation rationnelle des procédés codiqnes employés, c'est-à-dire limitant ceux-ci à l'usage exclusif ou de chiffres ou de mots convenus ayant par eux-mêmes im sens intrinsèque ; et elles ont raison .

Les administrations publiques dont elles sont les auxiliaires directs dans les transmissions sous-marines, peuvent se mettre à l'unisson de leurs besoins en rejetant définitivement, dans le langage secret, les combinaisons purement cryptographiques, c'est-à-dire les mélanges de chiffres et do lettres, et même les seules combinaisons de lettres encore admises dans les rapports diplomatiques ; en dehors de ces détails d'ordre technique, elles ne peuvent, ni en droit, ni en conscience, continuera laisser le langage dit secret sous le régime de la tolérance facultative.

Voilà ce que dit le bon sens.

CARACTÈRE VERITABLE DE l' INSTITUTION DU TÉLÉGRAPHE

Ces observations générales faites sur les articles essentiels de la convention de Saint-Pétersbourg, concluons, sous réserve de reprendre la question ultérieurement, si la lecture des propositions de réforme réglementaires portées à la conférence prochaine nous y invite .

Que si la conférence de Budapest n'est pas, par son mandat, suffisamment autorisée à tenir compte des besoins que nous avons signalés, elle consente, à tout le moins, à prendre une résolution de principe tendant à provoquer la refonte de la législation spéciale chez tous les États contractants, en vue d'une meilleure entente internationale à réaliser ultérieurement.

Il n'est pas possible, en effet, que les contradictions choquantes que nous avons signalées dans leur accord, et qui sont le fait évident de la confusion des doctrines sur le droit télégraphique, subsistent plus longtemps .

Somme toute, le haut personnel des administrations n'est pas responsable de ces conflits d'interprétation. C'est au législateur d'y remédier beaucoup plus qu'à lui. Ses délégués dans les conférences y paraissent avec des pouvoirs limités, et certainement ils sont, en masse, plus propices que l'on n'est tenté de l'admettre, aux réformes que réclame la vie économique.

Un des rares fonctionnaires de l'administration française qui aient écrit sur la matière aux points de vue qui nous occupe, M. Paul Dupré (1), convenait, il y a vingt ans déjà, tout en défendant Je monopole télégraphique, que son fonctionnement n'était pas sans oflrir de sérieux embarras

(1) M. Dupré fut chef du contentieux de Tadministration à Paris.

dans ses prescriptions. Les documents des dernières conférences abondent en appréciations identiques. L'Allemagne se défend de longue date d'avoir jamais approuvé les tendances générales des législations initiales, nous le savons par son conseil le plus autorisé, M. le Dambach. En Angleterre, quoique la télégraphie y soit aujourd'hui instituée en monopole, la législation est loin de se montrer aussi étroite que chez nous dans l'interprétation de ses prérogatives ; les services télégraphiques y sont libéralement administrés, et la télégraphie dite secrète n'y connaît pas d'entraves ; en d'autres pays il en est de même, en Suisse, en Suède, en Danemark^ en Belgique notamment.

Il s'agit donc à présent, non plus de discuter sur le pour ou le contre du principe du monopole, mais de faire disparaître partout, des lois qui l'ont institué, les restrictions parasites dont elles sont embarrassées et que l'expérience a condamnées .

Dans un projet de loi qu'avait préparé le Conseil fédéral, en Suisse, lorsqu'il s'agit, à l'origine de l'institution du monopole, d'aliéner, en faveur du pouvoir central, les droits souverains des cantons, il était constaté que (c les communications par voie télégraphique ne sont pas autre chose, au fond, que la correspondance par lettre ».

C'est bien là l'aspect sous lequel on peut considérer ce service public. Les mêmes immunités de la. poste doivent lui être reconnues. L'État véhicule des lettres sans se préoccuper de leur contenu ; au moins est-ce son devoir unique ; l'esprit, la forme, le texte des correspondances, même ouvertes, ne relèvent pas de son jugement. Les délits et les crimes commis par cette voie n'ont qu'une autorité pour les juger : la loi pénale ; le télégraphe doit cesser d'être considéré autrement.

Dans cette interprétation, ce grand service puJ)lic apparaît, aycc la poste et le téléphone, soustrait comme ceux-ci aux contrôles alUigc^.ants ({ui refrènent les cor-

SUR LA LÉGISLATION ï É L É G R AP H.I Q U E . 67

respondances télégraphiques, comme le plus puissant des outils de la vie générale..

Les délégués des puissances à Budapest, en Ini reconnaissant ce caractère et en prenant des résolutions conformes aux droits qu'il implique pour la masse des gens, mériteront tons leséfoges. Pour s'y décider, il n'est besoin qu'ils soient de grands penseurs, ni, après tout, des juristes professionnels : ils n'ont qu'à se souvenir de leur qualité de citoyens civilisés et de membres de la grande famille humaine.

C'est par des accords équitables que les bons rapports internationaux s'affirmeront de plus en plus, au grand profit de la richesse et du progrès universels.

APPENDICE

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