CHAPITRE PREMIER

LES PREMIERS MODES D'ADMINISTRATION PRATIQUÉS EN FRANCE, ONT TOUJOURS ÉTÉ COLLECTIFS ET PROCÉDANT DE LA NATION.

Toutes les fois qu'on s'est occupé en France depuis une couple de siècles, mais surtout depuis 89, de rechercher quelles avaient pu être les origines des franchises et des libertés nationales, on s'est particulièrement attaché à étudier la position civile et politique du Tiers-Etat et des Communes. C'était justice; car depuis deux siècles surtout, l'avenir du pays se confondait dans leur destinée.

Mais, en poursuivant ainsi la connaissance des conquêtes réalisées depuis peu de temps pour l'affranchissement des classes les plus nombreuses de la société française , a-t-on justement apprécié chacun des droits acquis, suivant qu'il procédait de l'abolition d'un privilège et d'une coutume surannée, ou simplement de la rectification d'un usage , d'une règle qui ne demandait qu'à se perfectionner en vertu même de son origine et de son point de départ?

Tant de plaintes longtemps impuissantes, et, par suite aussi, tant de colères soulevées tout à coup contre les innombrables abus qu'il s'agissait de renverser, n'auraientelles pas un peu obscurci, au jour de la réforme, le regard et

It* sens mùme de ceux auxquels la nation eut hâte de confier la révision coinplcte de sa couslitulion?

C'est une ciioso qui mérite au moins d'être examinée. Et, h voir sur le l'ait propre de l'administration générale du pays, tant d'essais tentés et tant de déceptions se produisant h côté de résultats incontcstublemont heureux, il ne nous a pas paru hors de propos de rechercher d'où pouvaient être venus, dans l'ancienne comjne dans la nouvelle administration de la France, certains modes de gestion recommandés ou écartés, suivant les circonstances qui ont dominé la politiiiue du moment.

En remontant dans le passé jusqu'au temps où les Communes et le Tiers commencèrent à prendre rang dans la Nation par la prédominance du nombre et des intérêts, on voit sans peine le but où vont tendre tous leurs elïbrts. Les Etats-Généraux de 1555, ceux de 1415 et de 1484 le disent assez hautement, et ceux de 1560 et de 1614 ne peuvent laisser de doutes à cet égard. Le but irrévocablement marqué des tentatives du Tiers sera désormais de ramener tous les membres de la société française à l'égalité des droits, comme au partage des profils résultant de l'union des citoyens dans une même nationalité.

Mais, si l'on suit de près le travail qui se fit dans les masses et dans le pouvoir, pour arriver à ce but, on ne tarde pas à reconnaître que ce travail, lui-même, eut deux directions dont les courants sont distincts et très-marqués.

L'un tendant à constituer la grande unité nationale qui a fait la gloire et la principale force de la France, l'autre tondant à faire passer sous le niveau de l'égalité toutes les sommités que le temps, le privilège, des usurpations et des violences plus ou moins marquées avaient fait surgir de tant de côtés.

Ces deux tendances furent aussi légitimes l'une que l'autre ; elles ont trouvé leur sanction dans la grande Révolution de 89; et il serait ajouid'hui très-oiseux, sans doute, de reprendre l'étufle des transformations qui se sont opérées pour décider la suppression de tous les privilèges qui ont si longtemps retardé le développement des grands intérêts nationaux.

Mais il reste à se demander comment les pouvoirs appliqués à cette œuvre ont procédé pour atteindre le but marqué d'avance; de quel principe ils sont partis, et quels errements ils ont suivis, dans les efforts qui ont été faits pour la satisfaction la plus parfaite des intérêts nouveaux.

A ce point de vue, le fait propre de l'administration des intérêts publics, est ce, même, que nous nous proposons d'étudier, non dans toutes ses applications, mais dans l'esprit, et les idées qui l'ont dirigé, suivant le cours des circonstances et des systèmes mis en pratique.

Si nous nous arrêtons aux grandes tenues d'£tats que nous avons déjà citées, à celle de 1355 d'abord, n'est-il pas très-notable que dès ce premier et subit avènement du Tiers et des Communes aux affaires, la volonté de la classe la plus nombreuse ait été, non-seulement de faire valoir ses doléances de la manière la plus ferme, mais d*entrer résolument elle-même dans la gestion de ses propres affaires, d'y avoir la parole et la main pour tout ce qui pouvait importer à la Nation comme aux individus?

L'ordonnance du roi. du 28 décembre 1355, confirmalive des délibérations des trois ordres, porte, en effet : Art, 2, que les Etats-Généraux choisiront neuf personnes, trois de chaque Etat, pour avoir dans tout le Languedoyl, l'inspection générale sur la levée des impositions consenties et pour être superintendants sur tous ceux qui en seront chargés,

outre qu'ils auront des commissaires pourvus de l'inspection de la levée de l'aide, dans les différentes provinces et leurs départements.

Je passe volontiers condamnation surtout ce qui eut lieu sous la régence du jeune duc de Normandie, après la déplorable défaite de Poitiers, en 1356, et je crois, avec Froissard et les chroniqueurs du temps, que ce prince, d'un naturel faible et peu résolu, laissa jour à des entreprises téméraires de la part des Etats-Généraux qui se réunirent dans les années qui suivirent ce grand désastre. Mais, je ne dois pas omettre de faire remarquer cependant que quand ces Etats demandèrent au duc de Normandie, en l'absence de son père, détenu à la tour de Londres, l'expulsion et la mise en jugement de ses plus intimes conseillers avec l'examen des comptes de finances et la délibération des affaires d'Etat, en plein burel^ comme ils le disaient, ces résolutions étaient prises à l'unanimité des membres des Etats alors réunis à Paris (octobre 1356), et se trouvant au nombre de plus de 800, tant du clergé que de la noblesse, de la bourgeoisie et des bonnes villes du royaume. Je dois faire observer de plus, que ces députés avaient parmi eux beaucoup d'évêques et d'archevêques, des docteurs, maîtres en droit et seigneurs-ès-lois, ainsi que plusieurs princes et ducs de la fleur de lis, c'est-à-dire du sang royal. Le procès-verbal de ces Etats nous apprend qu'à diverses reprises ce furent les archevêques de Rouen et de Reims qui portèrent la parole pour le clergé, en même temps que le duc d'Orléans, frère du Roi et Monsieur de Bretagne la portaient pour la noblesse. Les bonnes villes, parmi lesquelles Rouen, Amiens, Tournay. Douai, Lille, Arras, Troyes, Auxerre et Sens, y avaient de leur seul côté 400 députés, et tous, membres du clergé, et princes du sang, demandèrent à l'unanimité, les réformes

dont nous venons de parler, et une active participation aux affaires, soit dans le conseil même du prince, soit dans les provinces, par eux et leurs envoyés.

D'autres Etats, assemblés à la fin du règne de Charles V, au moment même où le trône vint à vaquer en 1380, ne furent ni moins résolus, ni moins précis sur tous les faits se rapportant, de près ou de loin à l'administration propre des affaires du pays.

Gomme leurs devanciers de 135S, ils dénoncèrent les uns après les autres les hommes qui, par le fait des finances ou le gouvernement des provinces, s'étaient fait remanjucr par leurs exactions et leurs vols éhontés; et, après avoir obtenu leur arrestation en signalant les châteaux et les hôtels qu'ils avaient bâtis, les terres qu'ils avaient acquises et le luxe scandaleux qu'ils déployaient dans leurs équipages et leur service de table, ils en vinrent à énumérer une à une les réformes qu'il était instant de réaliser : « Dans le service de « la Maison du lioi et des Princes; dans les offices de l'ar- « gentier et de la Chambre des Deniers ; dans celui des tré- « soriers, qui se trouvaient être en nombre excessif el trop « grand; dans le résime des aides et des généraux préposés « à leur levée ; dans l'office de l'épargne, d'où les livrées et les fl joyaux de la Couronne étaient distraits de jour en jour...» Si bien, disaient-ils, que quand le pays avait recueilli fortes et promptes finances, pour le fait de la guerre, tout disparaissait sans qu'il fût possible de faire autrement que d'aller à certaines personnes marchandes d'argent qui, par usures et rapines faisaient finances, moyennant qu'elles eussent en gage la vaisselle du Roi et ses joyaux d'or et d'argent, à grandes et claires pertes (1)...

(Ij Plaintes ei doléances des Etats de France au roi Charles VI. ^Recueil de Quinet.)

Mais ces remontrances, toutes vives et pressantes qu'elles furent, ne purent arrêter les d(^sordres auxqnels l'administration tut en (jiielque sorte fatalement entraînée par la minorité de Charles VII, et à un an de là h peine, d'autres Etats composés, comme toujours, des trois ordres, du clergé, de la noblesse, des bourgeois et des bonnes villes, demandaient en 1381, « que le roi renonçât à ce qui avait été innové, « depuis le règne de Philippe IV, et que la nation fut « rétablie dans toutes ses franchises, libertés, privilèges et « immunités, sans qu'à l'avenir les usages introduits au « contraire, pussent être tirés à conséquence, ni former un « titre pour le monarque régnant ou ses successeurs, et que « Je roi fût dès lors ramené aux seules ressources de son do- « maine privé, les Etats devant seuls juger de l'opportunité « des aides et impositions que la guerre ou la situation du « pays pourraient exiger (I). »

Ce furent là, sans contredit, des vœux très-fermes et trèsprécis, et nul ne saurait équivoquer sur leur objet.

Les Etats-Généraux de 1560, animés en quelque sorte par la parole autorisée du chancelier de l'Hôpital, furent encore plus loin; et, pénétrant, suivant le principe de leur institution, jusque dans les détails les plus circonstanciés de l'administration du pays, on les vit réclamer dans une série de 554 articles toutes les réformes que le temps et les

(1) On peut voir, aux tomes VIII et IX de la collection des Etals-Généraux, publiée à La Haye, en 1789, les actes et les faits nombreux, ordonnances et inslruclions du roi à ses envoyés, qui conûrment, de tous points, ces doctrines déjà passées dans la pratique, et devenues comme la règle du gouvernement, de 1350 à 1356. avant que le désastre de Poitiers, par conséquent, eût forcé le pays et les provinces à recourir à des mesures extraordinaires pour leur salut.

circonstances pouvaient appeler. — Comme leurs devanciers de 1555 et 1356 ils demandèrent à prendre part aux travaux des conseils de la couronne par un certain nombre de leurs membres choisis dans les trois Ordres. Poursuivant avec une activité nouvelle cette participation directe à la gistion des affaires publiques, ils revendiquèrent en conséquence l'usage du régime électif et du concours pour les deux grands intérêts du temps, ceux de l'église et de la juotice, qui comprenaient alors tous les détails de la police et de l'administration locale.

Leurs réclamations tendaient à ce que toutes les dignités et les bénéfices ecclésiastiques, comme les charges judiciaires, fussent ainsi pourvus par la voie de l'élection au lieu de rester soumis à la faveur et au bon plaisir. Les articles 9, 10, 11 et suivants du cahier de l'ordre du Tiers sont trèsexplicites à cet égard, et l'on trouve pour l'église, qu'outre l'élection ainsi demandée pour toutes les dignités, l'usage des biens formant le domaine du clergé fût ramené à la stricte exécution des statuts anciens sur la jouissance de ces biens et la distribution de leurs revenus en trois parts, savoir: — un tiers aux pauvres; — un tiers à l'entretien des pasteurs et l'autre tiers a la réparation des églises, ainsi que le piescrivaient les dispositions canoniques (article 19 du cahier du Tiers). — ils demandaient aussi que les juges royaux et leurs officiers s'assurassent de la stricte affectation des biens du clergé aux destinations précitées et que tout casuel, deniers, dons et présents, sot/s quelque coutmnc ou condition que ce fût-, se trouvassent désormais formellement supprimés (article :29); ce que le roi accepta par un placet mis en marge.

Quant aux privilèges de la juridiction ecclésiastique, déjà battus en brèche par les scandales d'une impunité dange-

rcuse pour l'Etat comme pour les familles, ils furent attaqués avec encore plus de vivacité s'il est possible, et, sur ce point comme sur les autres, le légime de l'élection étant déjà demandé pour les charges judiciaires, on put y voir un nouvel effoi t tendant à soumettre toutes les classes de la société aux prescriptions communes d'une même loi (articles 50, 51, 52). — Le roi mit en marge qu'il y aviserait.

La justice et l'administration furent en conséquence l'objet de sollicitations nouvelles qui tendirent à demander que la vénalité de certaines charges de la magistrature surtout fût supprimée en même temps que le nombre des offices et des juridictions serait sensiblement diminué, dans le double but d'abréger les procès et d'en réduire les frais excessifs. Ils demandèrent aussi que les maires, les échevins, les avocats et certaines classes d'hommes adonnés au maniement des armes fussent consultés dans les élections dont on recommandait l'usage , et il se révélait ainsi sous des formes diverses, un désir marqué de faire attribuer à certaines classes de citoyens une part plus grande dans la gestion des aifaires publiques, quoique le régime demandé ne se proposât que de désigner des candidats au choix de la royauté, trois ordinairement.

C'était à la fois, comme on le voit;, s'immiscer dans tous les détails de l'administration, et s'emparer directement par la voie ouverte de l'élection d'une notable partie des charges et des fonctions auxquelles la garde des intérêts communs devait être remise.

Les États et les notables successivement appelés à venir soutenir la couronne de France, de 1500 à lt>14, pendant plus de cinquante ans de lulte et de guerre civile, ne cessèrent de revenir sur ces vœux ; et si, en lin de compte ceux-ci avortèrent pour la plujjart, il en resta dans les

mœurs et dans la tradition comme un germe indélébile qui devait s'épanouir à la lumière plus vive d'un autre siècle et jiriparer ce nouveau régime d'administrations collectives que nous non? proposons d'étudier.

Mais, le pouvoir unitaire de la royauté, arrêté dans sa marche , par la résistance des seigneurs de fiefs ou les communes, se trouvant ainsi contrarié dans son développement, lutta naturellement contre ces tendances qu'il estimait devoir le conduire à un affaiblissement qui lui eût enlevé les moyens de s'agrandir. On sait quelle fut à ce sujet la politique des rois de France, depuis Louis, XI, jusqu'à Louis XIV, et comment ils ont été, à beaucoup d'égards, les plus rudes nivelturs que le pays ait eus ; mais ce n'est rien dire de trop, je crois, que d'ajouter qu'avec le développement excessif du pouvoir royal, ils ont amené sa perte elle-même. Un de leurs fils, le mieux intentionné de tous, l'a trop malheureusement éprouvé, en voyant dresser, sous ses fenêtres, l'échafaud où lui et les siens sont tombés avec l'ancienne monarchie.

Cette chute de la royauté, cependant, ne sera jamais sainement jugée, tant qu'on n'aura compté que les abus auxquels elle mh fin, sans faire état, en même temps, des libertés et des droits qu'elle a emportés avec elle, non qu'elle les ait toujours protégés très-vivement, ou qu'elle se soit plu à les abriter de son pouvoir, mais par cela seul que sa propre existence et la tradition leur avaient donné une force et une autorité, sur lesquelles leposaientdes franchises incontestées et d'un usage très-sûr.

Quand on considère l'état ancien de la France, sous les deux premières races, on ne taide pas, en elTet, à reconnaître comme l'a si bien prouve dans cette enceinte même un de vos plus regrettés confrères, M. Laferrière, que long-

temps le pays pr«\squc tout entier divisé en provinces, ducht'S, comtés, tlcls ou cliàtellenios, plus ou moins étendus, (ùt autant tle représentations locahîs qu'il se trouva de divisions territoriales, vivant de leur autonomie.

Jusque vers le xiu" siècle, toutefois, les grands possesseurs (le fiefs et les prélats piinecs de l'église, furent les seuls Jicteurs présents à ces assemblées, et l'on sait comment, vers cette même époque , les honnêtes et discrets bourgeois di s bonnes villes y turent appelés, et comment l'Ordre du Tiers y prit rang en formant l'un des trois cléments constitutifs de la société française, à partir du xiy" siècle (1).

On sait aussi comment plusieurs bonnes et fortes villes de ces temps, Amiens, Noyon, Reims, Troyes, dans le nord; Arles, Avignon, Marseille, Nîmes et beaucoup d'autres \illesdans le midi, au lieu de rechercher leur salut et la garantie de leurs droits dans une représentation provinciale

(1) La Ferriére, dans son savant travail sur les Etats provinciaux de la France, estime que, jusque vers la fin du xii" siècle, on ne connut guère en France, d'autres assemblées provinciales, que les Conciles réyionaux, dans lesquels les évoques et les possesseurs de grands fiefs se réunissaient, pour régler, à la fois, les intérêts religieux et civils du pays.

Les premiers Elats provinciaux, dans lesquels parurent les représentants de la bourgeoisie , auraient été ceux de Toulouse , en 1228, où se trouvèrent deux capitouls de cette ville; ceux d'Arles, à peu près à la même époque ; de Beaucaire, en 1254, sur une ordonnance de Saint-Louis, et du Languedoc, en 1271 et 1274, sous Philippe le Hardi. La Bretagne, qui eut dès les temps les plus reculés son parlement, où le duc se rendait presque toujours en personne, entouré des évoques et de ses barons, ne vil apparaître à ces réunions, les bons bourgeois des villes principales du duché que vers 1309 et 1315.

plus 0!i moins étendue, aimèrent mieux, en se fiant aux bras de leurs enfants et à leurs propres murailles, poursuivre l'allermissement de ces constitutions communales, où tant de dévouement et de patriotisme s'épuisèrent dans les étroites limites de quelques enceintes urbaines.

Ces deux foyers très-actifs des anciennes franchises du pays de France furent, pendant quatre à cinq siècles, le point de départ de toutes les institutions qui assurèrent une partie des libertés dont nos pères se montrèrent si justement jaloux. A ce titre, ils demandent toujours à être étudiés, et, à raison même des efforts chaque jour répétés, pour consolider les institutions nouvelles que nous avons substituées à celles qui ont préparé le grand mouvement de 89, il nous paraît au moins utile de rechercher par quelles voies les réformateurs de 1790 se trouvèrent préparés à réaliser pour l'administration, objet de nos études, le régime à l'aide duquel ils s'efforcèrent d'établir les droits qu'ils promulguèrent avec tant de résolution.

On a remarqué, avec beaucoup de raison, que la préoccupation dominante des législateurs de la Constituante fut surtout d'interrompre le cours des anciennes traditions de la mouavchie, et de renverser successivement toutes les insinstitutions existantes, pour leur en substituer de nouvelles, capables d'assurer les libertés que la société de l'époque réclamait avec tant d'ardeur. Ce fut à ce titre que l'on changea jusqu'aux divisions territoriales du pays, et qu'on substitua le département et la commune aux ancitnnes provinces et aux paroisses formant l'ensemble de diocèses dont ou changea aussi les circonscriptions, (juoiqu'elles remontassent à des temps plus reculés que la monarchie elle-même. Ca fut dans cette pensée qu'on brisa avec toutes les vieilles juridictions du pays, les assemblées provinciales et les parle-

nicnts, dans le biiLd'amver à une dôHmitation nouvelle dos pouvoirs civils et judiciaires, dans l'exercice desquels tous les citoyens devaient trouver d'égales garanties pour leurs intérêts comme pour leurs droits.

Cette décisive transformation de tous les pouvoirs restera, à beaucoup d'égards, l'honneur d'uiie grande époque de rénovation. Mais si la France et le monde leur doivent une vie nouvelle, dont tous les avantages ne sont pas encore réalisés, est-il bien certain que dans ces transformations, dont plusieurs avaient leur attache dans le passé, est-il bien sûr que tout ait été fait pour le meilleur résultat à obtenir?

Nous n'en croyons rien, parce que, quelque air que se soient donné les plus ardents réformateurs de cette époque de radicale et profonde réforme, tous les ouvriers de celte heure suprême, en s'elforçant d'établir de nouvelles institutions , ne parvinrent souvent qu'à fausser celles où ils paisèrent leurs inspirations, affectant de les briser, quand, avec plus d'expérience et de réserve, il n'aurait fallut que les modifier.

Lorsque 89 ariiva et que tout le monde, la noblesse, le clergé et la couronne elle-même, sentirent le besoin indispensable d'une réforme dans les branches de l'administration publique, que se passa-t-il en eiïet?

Avec l'égalité des droits on ressentit le besoin d'une représentation capable d'en assurer la jouissance; et, après la lutte d'abord engagée dans quelques Etats provinciaux, comme en Bretagne, dans le Datiphiné et la Provence, ce l'ut aux Etats-Généraux eux-mêmes que toutes les classes de la société résolurent d'en appeler.

En cela, la révolution procéda directement des temps anciens et la réimpression hùtive de toutes les pièces alors

connues sur la tenue des Etats-Généraux du pays, comme les abrégés si multipliés, sur les anciennes révolutions du Gouvernement de la France y compris celui de Thouret, président justement honoré de la Constituante , prouve , outre mesure, que, quoique l'heure de Sparte et d'Athènes, comme l'a dit un célèbre écrivain, sonnât déjà très-fort, dans les clubs qui surgissaient des dernières profondeurs du sol, ce fut cependant vers nos anciennes institutions, que beaucoup d'esprits se tournèrent pour aviser aux moyens de consolider les réformes entreprises.

N'était-ce pas, d'ailleurs, ce qu'avait fait la couronne ellemême en essayant, pendant quelques années, avec Turgot et Necker, ce nouveau régime des Assemblées provinciales qui ressemblait, par tant de côtés, à l'institution ancienne des assemblées d'Etats, dont toutes les provinces de la France avaient joui pendant plus ou moins de temps (1)?

Mais, dès 87, et après 89, il fut promptement démontré, aux moins clairvoyants, que les institutions représentatives qui fonctionnaient encore dans quelques provinces, la Bretagne, le Dauphiui', la Bourgogne, le Languedoc, etc., etc., ne pouvaient pas plus répondre aux besoins et aux demandes des populations, que les calques imparfaits de ces assemblées qui avaient été essayées en 1778; et que, dès lors, tout privilège et toute distinction de rang et de classe devait disparaître comme faisant obstacle à la régénération complète du pays.

(1) Le traité d'Arras, conclu entre Louis X[ et Maximilien d'Autriche, en 1482, fut confirmé par les Etats parlieuliers des villes et des provinces, au nombre de quarante-sept. Dans le siècle précédent, sous Charles V, l'institution des Etats provinciaux était encore d'un usage presque général. En 1789, la France ne comptait plus que huit pays d'Etats et quatre-vingts pays d'élection.

Ce fat du moins là ce que se diienl les hommes que la faveur pojtulaiic porta spontanément à lu tête des allaires, et ce qu'exprimèrent aussi, jusqu'à un certain point, les vœux généraux de la niasse qu'on n'aurait su détourner dans le moment, de ce courant d'idées, quoique beaucoup de cahiers, venus des sénéchaussées et dos bailliages, fussent loin d'être aussi explicites sur ces questions.

De là, ces décisions célèbres de l'égalité de l'impôt, du vote par tête et d'une représentation fondée sur le chitfre de la population.

Mais, dès qu'il fallut organiser les pouvoirs qui devaient assurer ces droits, où les réformateurs du temps en prirentils la pensée si ce n'est dans l'organisation encore vivante, quoique bien altérée, des pouvoirs dont jouissaient trois ou quatre provinces qui avaient conservé le privilège de se gouverner elles-mêmes?

Jusqu'aux titres nouveaux de département., de district et de commune., tout leur fut emprunté ; et les administrations municipales et de déparlement se constituèrent , sur le modèle des anciennes commissions intermédiaires des États, en ayant, comme elles, leurs procureurs-syndics avec des assesseurs auxquels tous les pouvoirs administratifs du pays fuient remis, comme ils l'avaient été à l'origine, aux membres des Etats qui, après avoir représenté leur pays aux assemblées provinciales, revenaient dans leurs diocèses appliquer les mesures prescrites par les États euxmêmes. La loi nouvelle chargea également les membres des Directoires de département et de district de faire exécuter les dispositions prises par le conseil général du département, comme la municipalité appliqua les mesures prescrites par le conseil général de la commune.

Ce qu'il y a de notable, c'est (joe cette division du travail

et ces titres de fonctions empruntés au réprime des anciens pays d'États, tout étranges qu'ils eussent pu paraître si quelque archéologue révolutionnaire en avait fait l'observation, traversèrent, sans encombre, une grande pajtie de la révolution, et arrivèrent jusqu'au Consulat lui-même, qui fut; dans la révoUition, le premier gouvernement qui jugea utile d'interrompre cette tradition de plusieurs siècles pour lui substituer les préfectures comme les intendances l'avaient été dans un autre temps aux commissions intermédiaires des pays d'États et à leurs procureurs-syndics.

Seulement, il arriva que les préfectures substituées aux anciennes intendances, reçurent en puissance et en attributions, beaucoup plus que celles-ci n'avaient jamais eu, tandis que les conseils de départements qu'on feint de regarder comme la continuation des étals provinciaux et des commissions intermédiaires, n'ont jamais eu ni les pouvoirs ni les attributions dont ceux-ci avaient joui en restant les organes et les dépositaires des besoins du pays.

Il est évident, à nos yeux, que pour faire l'histoire complète des administrations collectives qui furent ainsi tant de fois traversées dans leur œuvre, il faudrait, en quelque sorte, remonter jusqu'au temps où presque toutes les provinces de la France eurent leurs États et leur représentation directe avec des commissions intermédiaires fonctionnant sur tous les points de la province, et appliquant dans chaque évêché les mesures prescrites par la représentation du pays, en se trouvant ainsi à la fois les organes de ses besoins et les administrateurs directs de ses intérêts.

Cette histoire serait aujourd'hui très-difficile à faire, d'abord parce que les fonctions et les pouvoirs des dépositaires de l'antorité provinciale ont changé très-souvent de dénomination et d'importance, et aussi parce que les actes de ces

représentants de la puissance provinciale ont été souvent oubliés, et que ceux qui se rapportent à des temps déjà anciens, ne sont pas d'une interprétation toujours facile.

Mais, en nous arrêtant aux quatre ou cinq provinces qui, en 89, se trouvaient avoir encore leur représentation léu'alc, malgré tous les amoindrissements que la royauté leur avait fait subir, nous retrouverons à peu près complets les éléments de ce mode d'administration à la fois représentatif et responsable, qu'on est convenu d'appeler collectif, et que nous voyons, à partir de 4790, chargé pendant près de dix ans, du soin de mettre en œuvre la plus grande révolution dos temps modernes.

Les faits et les dates , en se classant d'eux-mêmes , nous indiquent deux époques importantes à étudier pour nous rendre compte de la valeur d'un régime que l'on a, suivant nous, trop souvent déprécié, sans s'être rendu un compte suflisant de ses moyens comme de ses résultats.

Nous commencerons par l'étude des administrations anciennes, issues directement des Etats provinciaux, et par cela même, coexistantes avec ce mode de représentation.

En passant des temps déjà foit oubliés de l'ancienne monarchie, à ceux où, depuis 89, nous devons rechercher l'origine de nos institutions, nous trouverons peut-être dans le rapprochement des deux époques, des raisons de penser que nous avons encore plus d'un emprunt à faire à nos devanciers, et que sur plusieurs points, nous ne devons pas nous montrer trop enorgueillis de nos prétendues conquêtes dans le domaine de la politique.