BRETAGNE. — SES ÉTATS ET SON RÉGIME ADMINISTRATIF

Presque toutes les provinces et les villes importantes de notre pays, comme nous l'avons déjà dit, eurent un instant leur représentation directe et locale. Mais, on sait, en même temps, que ce mode de représentation sorti, en quelque sorte, des périls que la monarchie eut à subir, dans le cours du xiv" siècle, se trouva surtout fondé, pour la Bretagne du moins, dans un esprit purement aristocratique ; et que si, dans les premiers temps de la féodalité, la terre et le fief furent, pour la noblesse, les titres ordinaires de l'admission de ses membres aux assemblées d'Etals , les charges élevées des princes de l'Eglise , comme évèchés et abbayes , furent, de leur côté, les titres reconnus de l'admission des membres du clergé. Pour le tiers-état, il en fut autrement. Les maires et les syndics des plus importantes communautés politiques du pays furent les représentants de la bourgeoisie aux mêmes Etats. Mais, de la sorte, le tiers n'eut effectivement entrée dans ces Assemblées qu'à titre précaire et transitoire, sans que l'élection directe et spéciale ait jamais été la source de leurs pouvoirs. Leurs titres de maire oud'échevin les portaient seuls à ces Assemblées. Et, comme de fait, les pouvoirs ressortissant à ces charges n'étaient que d'une très-courte durée, de deux, et même d'une seule année, il arrivait que les représentants du tiers ne prenaient personnellement qu'une part très-faible et de courte durée aux travaux de ces Assemblées, tandis que les membres des deux autres Ordres les suivaient pendant tout le cours de leur existence. De là, pour chacun des Qrdres, sans compter leurs forces numériques, une influence très-diflerente.

Si l'on réfléchit, d'un autre côté, que les classes de la Société avaient elles-méines des droits très-distincts et trèsopposés, on comprendra comment les résultats obtenus furent si souvent compromis par des luttes et des tiraillements, dans lesquels tant de villes et de provinces perdirent jusqu'aux institutions qu'elles avaient un instant recherchées comme la garantie de leur indépendance.

Dire comment et pourquoi les unes succombèrent victimes de leurs propres divisions ; pourquoi d'autres se réfugièrent sous la main de l'autorité royale, en lui sacrifiant leurs plus chères libertés, pourquoi quelques-unes se laissèrent dépouiller sans résistance, quand d'autres y mirent la plus vive opposition, serait, sans doute, une très-instructive et très-curieuse histoire; mais comment la ferait-on, aujourd'hui que l'on ne sait même plus à quelle date et sous l'influence de quels événements le plus grand nombre des villes et des provinces de la France perdirent cette autonomie dont elles jouirent plus ou moins de temps?

En suivant dans les détails de leur existence celles des quatre ou cinq provinces de notre pays qui atteignirent la fin du dernier siècle, sans avoir perdu leurs institutions dans cette œuvre d'assimilation , nous pourrons peut-être comprendre pourquoi tant d'efforts furent tentés de part et d'autres, du côté de la royauté, pour briser toute résistance à ses volontés, et fonder, avec plus ou moins de solidité, cette concentration de pouvoirs dont elle se promit tant de résultats, qui furent la source même de sa perte ; pourquoi, de l'autre, quelques représentations locales^ si souvent mutilées, s'attachèrent à des fnmchises et à des institutions qu'elles croyaient propres à faire le bonheur du pays, et qu'il n'aurait peut-être fallu que modifier , pour en faire un instrument puissant de grandeur et de prospérité publique.

A ne considé'*er en effet les provinces , qui continuèrent à jouir de leurs Etats, que pour la part qu'elles conservèrent dans l'Administration de leurs propres affaires, ces provinces ne furent-elles pas, dans les dernières années de l'ancienne monarchie, l'objet constant des désirs et des espérances des autres parties de la France , autant pour l'indépendance de leur administration parlementaire, que pour leur action sur la direction de leurs propres intérêts ?

Si l'on considère Tétat d'avancement où était arrivé, sous l'influence de ce régime, la condition générale des esprits et des caractères dans ces régions , n'est-ce pas , en effet, la Bretagne et la Franche-Comté que l'on cite encore pour l'indépendance et l'élévation des caractères , comme on citait, dans un autre ordre d'idées, la Guienne et la Provence, pour la politesse de leurs mœurs et l'avancement des lettres, quand le Languedoc et la Bourgogne , mettant en œuvre les avantages que le climat et le sol leur avaient prodigués, trouvaient, dans des institutions libérales et coopératives, comme nous le dirions aujourd'hui, les moyens d'arriver à cette richesse et à cette prospérité qui ont fait leur juste renommée?

Mai.« d'où procédèrent ces faits et cette tendance vers une amélioration raisonnéedes intérêts de tous, si ce n'est d'un système, imparfait, sans doute, mais très-fécond néanmoins, de représentation locale, où les intéressés se trouvèrent constamment appliqués à l'étude comme à la direction de leurs affaires , à la solution de toutes les questions, se rattachant, de près ou de loin , à leur existence nationale? Les rois de France n'en jugeaient pas autrement, et quand Turgot soumit à Louis XYI ses projets de réforme, ce roi mit en marge du mémoire de son ministre, « que l'adminislralion des pays tf d'Etats, à quelques exceptions près, était ce qu'il y avait a de mieux dans le royaume. »

Pour nous édifier sur ce point, je prendrai d'abord la Bretagne, celle des cinq grandes provinces, qui me paraît s'être trouvée, jusqu'en 89, avoir le mieux préservé ses institutions, des attaques répétées qui furent dirigées contre elles.

Nous étudierons successivement et au même point de vue, le Languedoc, la Provence et la Bourgogne qui s'étaient maintenues avec plus ou moins de succès dans l'exercice de leurs droits.

Quand on recherche quels furent les rapports des anciens ducs de Bretagne avec les Etats du pays, on reconnaît sans peine que c'est toujours à ceux-ci qu'ils recoururent pour la conclusion de toutes les affaires qui touchaient à l'existence propre de la nation. On ne tx-ouve cependant les Etats définitivement constitués en Bretagne que vers le xiv^ siècle, et ce n'est qu'à partir de cette époque, que les bonnes villes et la bourgeoisie, en y entrant, par leurs représentants, donnèrent à cette institution tous les caractères d'une représentation organisée des diverses classes de la société. Mais, pour avoir un juste sentiment de l'importance et de la force de ces assemblées, écoutons ce qu'en disait d'Argentré, le savant et habile sénéchal de Rennes, à la fin du xvi^ siècle, quand les Etats do la province lui demandèrent eux-mêmes les titres de leur existence et de leurs propres droits.

« Il est parlé, depuis longtemps, disait d'Argentré, du 0 parlement de Bretagne qui n'est pas, comme on pense, « de l'institution et établissement du duc Alain Fergent « (1185); mais estait bien plus ancien. Il est vray que ce « prince le rétablit, ayant été interrompue la tenue d'iceluy, « par les guerres des Normands et des Danois. C'était, à la « vérité, une très-bonne institution, car c'était une mo- « narchie meslée de démocratie, c'est-à-dire, un prince scu

« en titre, assisté de seigneurs qui avaient telle autorité « auprès de luy, qu'il ne se passait rien, de paix ny de « guerre que par leur avis et délibération. Ils restaient pré- « sents à la délibération des lois qui se faisaient, et en toutes « choses, et si (c'est pourquoi) estaient lesdictes ordonnances « scellées de leurs sceaux et briefs. Ils avaient voix para tout et assistaient à tous conseils, dont la coustumé an-

« cienne fait bon témoignage et n'est pas sans cause que

« ceux qui ne se veulent ranger sous la raison ny reigle « abhorrent cette assemblée, laquelle toutefois est sujette « à traverse, par les pratiques des puissants. » Et, parlant de leur constitution primitive, il ajoutait : ft Ces Etats consistaient des barons et seigneurs, et de « surplus, de gens et officiers de justice mandez par les « princes des lieux où ils estaient établis, et des députés des « villes et comunautés ; et il n'y avait homme qui eut su se « dire conseiller et officier déterminé dudict parlement, fors « les barons qui avaient ce droit primordial : Les autres « estaient tous officiers choisis, autres et autres en chacune « science d'Estats, et, par ce moyen, tous Estats partici-

« paient du maniement de la République Le duc assis-

(1 tant aux grandes affaires, puis partant du siège, pour « laisser les affaires de justice à manier aux seigneurs et « officiers de la justice (^). » Et tint cet ordre longtemps, ajoutait d'Argentré, si bien qu'après l'introduction de la bourgeoisie, suivant une règle substituée à l'appel du prince, les choses ne se passèrent plus autrement. Aucun traité, en effet, touchant aux intérêts de la province, celui d'union à la France, comme tous les autres, ne furent regardés, dès lors, comme valides sans que les Etats et les trois ordres les

(1) DArgenlré, liv. V, ch. xvii.

eussent sanctionnés d'un vote solennel. Ce fut, en vertu de ce droit, que le Paiieinent et les Etats de la Bretagne prétendirent, jusqu'en 89, qu'aucune loi ou édit du roi ne pouvait ôtre mis à exécution dans la province, avant qu'il eût été enregistré et validé par un acte de cette nature. On se rappelle, à ce sujet, qu'en 1764, et dans plusieurs autres circonstances, le Parlement et les Etats, toujours trèsfermes sur ce point de doctrine constitutionnelle, furent jusqu'à faire défense expresse aux agents de la couronne, de percevoir les impôts que le contrôleur général des finances prétendait lever, par suite de simples déclarations du Conseil, appuyées de lettres-patentes.

Ces droits, en effet, avaient été maintes fois reconnus par le roi, et il arrivait qu'à chaque tenue d'Etats, la Cour était amenée à les proclamer de nouveau par l'entremise de ses commissaires, si bien que le dernier contrat de 1787, passé entre l'Etat et la province, à la suite de l'acceptation du don gratuit, porta, article 22, a qu'aucuns édits, déclarations et « arrêts du Conseil d'Etat et généralement toutes letres- « patentes ou brevets contraires aux privilèges de la pro- « vince n'auraient aucun eflet, s'ils n'avaient été consentis « par les Etats, et vérifiés par les Cours souveraines de la « province quoiqu'ils fussent faits pour le général du « royaume et que, dans le cas même où les Cours souve- « raines de la province auraient registre ou vériflé aucuns « édits, sans le consentement exprès des Etats, ils n'auc( raient aucun effet ni induction dans la province. »

L'article suivant du même contrat, vérifié en Conseil, et agréé par lettres-patentes du 10 février 1787, portait qu'en conséquence rien ne serait changé ni dans le nombre ni dans les fonctions des officiers de la province, non plus que dans les juridictions eu exercice.

Dans ces conditions, il n'y eut, en effet, qu'une révolution qui pût changer cet ordre de faits, et il faut bien reconnaître que le clergé et la noblesse de Bretagne qui protestaient en 1790, contre toutes les réformes poursuivies par la Constituante, restaient de fait, dans les termes exacts d'une légalité hautement consacrée par le contrat d'union qui avait réuni la Province au royaume de France, sous le double serment des rois et des trois Ordres présents à ce contrat.

Est-ce donc que vous préférez devenir les sujets du roi de France au lieu de rester ses alliés? s'écria un des di^rniers frentilshommes de l'assemblée de Saint-Brieuc. Mais à quoi servait : Tous les pouvoirs venaient de passer dans l'Assemblée nationale, et celle-ci prouva à ses contradicteurs qu'ils se méprenaient sur les besoins du temps, en les déclarant ennemis de la chose publique. Sans se douter et sans s'apercevoir que les anciennes franchises que l'on détruisait ainsi par un simple décret auraient pu servir de bases solides aux droits que l'on allait essayer de fonder (1).

Mais, comment, avec leurs coutumes nominales, et do lois spéciales procédant d'une Assemblée des Trois-Ordres, l'administration courante des affaires de la province se trouva-t-elle confiée à ceux-là même qui, par l'usage, avaient été appelés à décider de tous les intérêts du pays ? Telle est la question à laquelle nous devons nous arrêter.

Il faut d'abord faire remarquer qu'il y eut, dans le fait propre de l'ancienne administration de nos provinces, une

(1) Le décret qui survint à celte occasion est du 11 janvier 1790, et quatre séances consécutives fournirent l'occasion aux orateurs les plus distingués de la Constituante de se faire entendre pour it contre ce que la Révolution pouvait accepter des droits anciens do la Bretagne et de la foi jurée lors de la réunion de cette province à la France.

circonstance qu'on ne doit jamais perdre de vue, pour bien juger de l'indépendance et de l'étendue des pouvoirs qui se constituèrent successivement, pour la gestion des affaires publiques : c'est que longtemps et dans les longues années du moyen-âge, les propriétaires de fiefs, les nobles titrés, les évoques et les abbés qui se réunirent en Parlements ou en Conciles, pour traiter des affaires civiles et religieuses du pays, se trouvèrent tous avoir leur siège dans ces Assemblées, au même titre que les rois ou les ducs régnants qui n'y figurèrent longtemps que pour leurs domaines privés.

De là ce mot si souvent reproduit aux Etats particuliers des provinces, comme aux Etats-Généraux de la France : « Que nul prince au monde n'avait droit de lever le moindre « impôt sur ses sujets, sans leur consentement (1), » de sorte que quand le tiers et la bourgeoisie, vers le iiii^ siècle, vinrent s'asseoir à ces Assemblées, et prendre part à leurs travaux, il s'y trouvait déjà, pour le maniement des affaires, une tradition qui ne pouvait avoir d'autre base que les droits de même origine et parfaitement similaires de tous les contractants, suivant l'importance de leurs fiefs et de leurs seigneuries.

Les usages suivis dans la pratique étaient eux-mêmes commandés par la nature des relations qui existaient entre le prince régnant et les feudataires séculiers ou ecclésiastiques auxquels le premier, quand il voulait agir au nom de l'Etat, venait toujours demander aijde et subside, en argent ou en hommes, parce que son domaine privé, son épargne et ses apanages ne pouvaient suffire aux besoins qui le pressaient. Pendant tout le cours du xvi^ siècle, les rois de

(1) Philippe de Commiues, Hisloirc de Louis XI, ch. xviij, liv. V.

France^ nouvellement en possession delà Bretagne, cédèrent à cette obligation, et ne manquèrent jamais de s'adresser aux Etats de la province, pour quelques subsides que ce fût, sans dire qu'ils ne recouraient au bon vouloir de leurs loyaux sujets, que parce que les ressources de leur épargne restaient au-dessous des exigences du service (1).

Il serait peut-être difficile aujourd'hui de dire, à cette occasion, quelles règles et quels usages suivirent les Etats de la Bretagne, avant la réunion de cette province à la France. Mais, on sait, de tous points, comment les choses se passèrent, dès que la province eut reconnu l'autorité des rois de France.

On voit, en efïet, par le compte des revenus du roi, en Bretagne, pour l'année 1534, que les grosses fermes, qui étaient alors composées des droits sur la prévôté de Nantes, sur les ports et havres de quelques évêchés, sur les bêtes vives, sur les brieux et les sécheries de poissons, étaient déjà abandonnées à la province qui les prenait à bail. On voit, en même temps, que la perception de ces derniers ayant été faite par les agents de la province, sous la direction des Etats, ceux-ci en faisaient compte aux trésoriers du roi, par le trésorier de la province, en déduisant, des sommes remises les dépenses qui avaient été faites au nom du roi, à titre de libéralités personnelles, de fondations religieuses, ou pour le traitement de ses gens de la Cour des Comptes (2), ce qui prouve, que tous les deniers prélevés dans la province,

(1) Voir les instructions données aux commissaires du roi Charles VIII , envoyées à Nantes, près les Ëtats de Bretagne, en 1492, Dorn Morice, l. III, p. 734.

(2) État des revenus du roi François l", montant à 448,000 liv. 14 s. 6 d. tournois. Preuves de l'Histoire de Bretagne : Dom Morice, vol, III, col. 1011.

l'étaient par les soins et l'entremise des Etats et de leurs olïlciers.

Ce qui avait lieu, dès cette époque, pour les deniers à remettre au roi, se passait, à plus forte raison, pour ce qui devait former les ressources de la province.

On sait, en effet, à cet égard, que les provinces restées en possession d'une représentation légale^ n'eurent longtemps, chez elles, d'autres agents de la Couronne, que les gouverneurs militaires que le roi y envoyait, et que ce ne fut que beaucoup plus tard, vers le commencement du xvii" siècle, que la Couronne s'y fit représenter par des commissaires départis^ plus connus sous le nom à.' intendants. Le premier intendant envoyé en Bretagne n'y arriva qu'en 1656 (1).

Une des plus anciennes provisions de gouverneur de la province de Bretagne, donnée par le roi Charles IX, à Louis de Bourbon, duc de Montpensier, en décembre 1569, fait voir quelle était, en ce moment, la séparation des pouvoirs afférents à la Couronne ou à la province.

Le délégué de la Couronne se trouvait seulement chargé :

« De tenir les bons et loyaux sujets de la province en « l'obéissance qu'ils devaient au roi. »

(1) Ce premier intendant, suivant Dom Morice, fut M. d'Estampes de Valençai. Suivant quelques-uns, la création des intendances remonterait jusqu'à 1564, et aurait eu lieu en vertu d'un éditde Charles IX, à la demande du chancelier de l'Hôpital qui jugea cette création nécessaire, pour servir de contrepoids aux trésoriers, dont les offices étaient inaliénables par suite de vente. Leurs attributions, d'abord peu déterminées, consistaient à exécuter les ordres du roi, et à aider les gouverneurs dans leurs fonctions de haute surveillance. Un nouvel édit, de mai ItîSâ, a élé considéré, jusqu'à présent, cependant, comme le tiu-e original des intendances. (La Perrière, Etude sur les Etats provinciaux, § IV.)

Et à cet eCfet : « de pourvoir à la garde et garnison des villes et châteaux du duché, de préparer les étapes nécessaires pour les gens de guerre; de faire tenir les chemins, ponts, passages et détroits en bon et suffisant état de réparation; de faire, ou faire faire les monstres et revues des gens de guerre^ d'aviser à ce que les places et châteaux du pays fussent suffisamment pourvus de munitions, artillerie, poudre, boulets, équipages et vivres; et, enfin, de résister, par toutes voies et manières à lui possibles, aux entreprises que les ennemis du roi pourraient faire audit pays, tout ainsi que le roi le pourrait faire lui-même. »

Gomme on le voit, tout est purement militaire et gouvernemental dans cette pancarte, espèce d'énonciation des pouvoirs attribués au gouverneur qui devait être, dans la province, le représentant du roi. Sa mission était d'aviser au mouvement des troupes, et de pourvoir à lasùreté des places, comme au repos des citoyens ; mais, sans s'immiscer, en quoi que ce soit, dans le règlement de leurs intérêts purement civils ou administratifs.

Cette délimitation des pouvoirs de la royauté, séparément de ceux de la province, fut, suivant nous, la base longtemps invariable des constitutions générales du pays, et la condition essentielle de son existence administrative.

S'il y avait à confirmer cette assertion par quelques nouveaux faits, il suffirait, en effet, pour cela, d'extraire les remontrances que les Etats adressèrent à la Couronne, en 1578 et 1586, et de rappeler que le roi répondant à ces remontrances, disait, dans, l'un des édits qu'il rendit à ce sujet (juin 1579), qu'il entendait « que aucunes commissions, soit « pour lever denier extraordinairement, ou autre innovation « à Testât du pays, pour quelque cause et quelque couleur « que ce fût, ne fussent exécutées, qu'elles n'eussent été

d préalablement vues, dilibcrées et consenties par les estais « dupaf/s, suivant leurs anciens privilèges. »

Doctrine que le roi confirmait lui-même, en ordonnant de faire remise au trésorier de la province, de certaines sommes qui avaient été indûment versées ès-mains de son trésorier général, pour lesdites sommes^ être employées en leurs nécessités et affaires (1).

Sans nous arrêter plus longtemps à ces définitions de pouvoirs, arrivons donc de front aux règlements, promulgués pour la tenue des Estats, et aux registres de délibérations où nous trouverons les membres de ces Assemblées à l'œuvre marquée de chaque jour.

Jusqu'à la fin du xvr siècle, la noblesse bretonne n'avait eu le droit de siéger aux Etats de la province, que dans la personne de ses principaux seigneurs, les barons, les bannerets et les bacheliers, et nous ne trouvons aux Etats de 1462, avant la réunion de la Bretagne à la Couronne, que vingt-quatre villes qui y fussent représentées. Mais, à partir des troubles de la Ligue, les deux battants des portes de celte Assemblée s'ouvrirent, pour laisser passage à tout gentilhomme venant offrir sa voix, quels que fussent son âge et sa condition. Du côté de la bourgeoisie, plusieurs villes et communautés politiques étant 'aussi parvenues à se faire compter, pour les services qu'elles avaient rendus, il arriva qu'à partir de cette époque, quarante-deux villes eurent droit de s'y faire représenter.

C'est, pour les Etats ainsi constitués, que les règlements, qui nous sont parvenus, furent établis,. dans le courant des deux siècles suivants, sous forme de délibération, de la part des Etats eux-mêmes, ou d'édits de la part du roi.

(1) Edils du roi Henri, de juin 1579, du lOjuin 1587

Il va sans dire que nous ne nous arrêterons à les considérer, qu'en ce qui concerne l'administration du pays, objet exclusif de notre étude.

Quand on suit ces règlements, des dernières années du XVI" siècle, à la fin du xviii^, on remarque que l'une des plus \ives préoccupations de la Couronne comme de la haute noblesse, fut de réduire, par des édits et des délibérations répétées, l'affluence démesurée des membres de cet ordre, aux Etats de la province. Les édits de 1736 et de 1767, eurer.t plus particulièrement cet objet en vue. Toutes les délibérations prises, à ce sujet, de 1687 à 1750, pour former un règlement général, prescrivant certaines prohibitions à raison de l'âge, de la condition nouvelle des familles, ou de l'exercice de certaines professions, pratiquées par leurs membres, prouvent l'embarras que le nombre excessif de représentants d'un seul Ordre apportait à l'entente comme à la direction des affaires. L'ordre du Tiers, naturellement, appuya ces

projets de réforme, de ses plus vives instances ; mais

toujours sans succès.

Après s'être réunis, pendant longtemps, au 25 septembre, de chaque année, les Etats de la province ne se trouvèrent plus convoqués que tous les deux ans, aux époques et dans les lieux fixés par la Couronne (Edit de 1767.)

Neuf Evêques de la Province, neuf abbés pourvus d'abbaye par le Roi, neuf chanoines députés des chapitres des cathédrales de la Province, formaient l'ordre du clergé qui se composait ainsi de vingt-sept représentants (1).

Du côté de la noblesse, comme nous l'avons dit;, tous les membres, dont les familles vivaient noblement, depuis un

(1) Liste nominative des membres des Etats tenus à Rennes en septembre 1775.

siècle, avaient entrée aux Etats, Quelques réglementa, comme celui (le 1767, parlèrent de la justificalion d'une capitation de 30 livres, au moins ; mais cette disposition ne fut jamais appliquée.

Quant au tiers, nous l'avons déjà dit, il était autorisé à se faire représenter par des députés des 42 villes principales de la Province, le plus ordinairement pris, parmi les maires ou les syndics de ces villes, bien que, plusieurs fois, quelques communautés eussent essayé de faire ces choix en dehors de ces désignations, et par un vote librement émis. Mais, ces nominations furent presque toujours repoussées ou annulées par la Cour et par les Etats, c'est-à-dire, par les deux ordres du clergé et de la noblesse (1). Des agrégés, toutefois, et en assez grand nombre, se trouvaient souvent autorisés à se joindre au principal député de ces villes, mais sans qu'elles eussent plus d'une voix dans les délibérations. Le clergé et les chapitres surtout eurent aussi leurs agrégés, avec le droit d'assister aux séances, mais sans voix délibératives.

Ces Assemblées votaient par ordre et non par tête. Depuis Louis XIV, elles n'étaient généralement saisies des affaires dont elles devaient s'occuper, que par les commissaires du Roi ou les procureurs syndics des Etats chargés, dans l'intervalle des sessions, de la défense des droits et des intérêts de la Province.

Dès l'ouverture de la session cependant, il était nommé,

(1) Voir l'article V de la Préface de Dom Morice, au 3* volume de ses preuves. La liste nominative des membres des Etats, à la tenue de 1776, ne fait mention que de 42 villes représentées presque toutes par leurs maires ; Nantes, Vannes et Morlaix seules avaient un second député. Rennes, St-Malo, Quimper et Brest jouirent, plus lard, du même avantage.

par les présidents des ordres, des commissions composées de trois membres de chaque ordre, qui avaient mission d'étudier les principales affaires soumises à la délibération des Etats. Les membres de ces commissions, au lieu de voter par ordre, le faisaient par tête, et le président de chaque com^ mission qui était de droit l'Evêque, restait chargé du rapport écrit, sur lequel l'Assemblée des Etats était appelée à délibérer,

La discussion et la lutte des intérêts en présence, décidaient du reste, et comme les votes n'avaient jamais lieu que par ordre, les membres de cinq évêchés, sur neuf pour la noblesse, devant faire la majorité de cet ordre, il arrivait que toute solution ne pouvait avoir lieu que par la réunion des trois ordres, ou la majorité de deux contre un.

Du reste, comme on le sait, tout était, en quelque sorte, du ressort de ces Assemblées et, suivant le contrat d'union et les lettres-patentes de 1494 1498 et 1532, toujours rappelées dans les déclarations de la Couronne à l'ouverture comme à la clôture des sessions , il était constamment exprimé qu'aucuns deniers ne seraient levés sans le consentement exprès des représentants de la Province.

Ce fait et ce droit devinrent comme partie intégrante des constitutions du pays, et furent le point de départ de la règle constamment suivie pour le vote comme pour la perception de l'impôt.

Par suite de cette appréciation, toutes sommes accordées l'Etat, à titre d'impositions, quoique réglées après discussion, sur la demande des commissaires du roi, ne furent jamais accordées que sous le titre de don gratuit.

Dans le principe, toutes les sommes ainsi perçues au nom de la Province, étaient versées dans la caisse du trésorier des Etats, pour de là, passer dans celles des trésoriers de la Gou>^

« ronne. Mais, le moment ne tarda pas à venir où le contrôleur général des finances voulut prélever, lui-même par ses agents, les impôts afTérents à la Couronne. Les fouages et certains impôts sur les boissons, connus sous le nom de grands devoirs, furent , en conséquence , encaissés directement par les préposés du fisc.

La Couronne eut à cet effet ses receveurs des fouages, pour l'impôt territorial, et ses directeurs et ses commis des devoirs pour les impôts indirects dits de billots, de vinage, etc.

Toutefois, comme la Province restait en possession de ses franchises confirmées à chaque session par les commissaires du Roi, enéchaugedu don gratuit, elle continua à s'administrer elle-même. C'est pour cela qu'il fut accordé, par les commissaires delà Couronne, que la Province, c'est-à-dire les Etats ou ses commissions continueraient à dresser les rôles de perception, à pourvoir à la levée de certains deniers, à choisir même, sous leur propre responsabilité, les receveurs chargés d'encaisser les sommes votées.

De là tout un système d'administration qui dut se plier aux habitudes comme aux libertés dont la Province se montrait si jalouse.

Rien de plus simple et de plus libéral à la fois,

La session des Etats étant devenue bis-annuelle, les impôts se trouvèrent votés pour deux ou trois ans, suivant les circonstances, au lieu de l'être pour une année seulement, comme cela s'était passé au temps où leurs sessions s'ouvraient invariablement le 25 septembre de chaque année. Mais, à raison même de ce long intervalle Ces sessions, des commissions intermédiaires, chargées de veiller à l'administration de toutes les affaires de la Province, furent nommées par les Etats, à la fin des tenues. Chacun des neuf évêchés avait sa commission composée de trois membres de chaque

ordre, l'Evêque de la circonscription étant pourvu de la présidence.

La création de ces commissions remonte-t-elle au delà des troubles de la Ligue? C'est une question qu'on ne peut se faire. Toutefois, on peut aussi remarquer, d'une autre part, que dès les années 15S6 et 1587, les généraux des finances pour le Roi ayant voulu lever sur les fouages de la Province 8,000 écus de plus que ce qui avait été accordé par les Etats, ceux-ci, assemblés à Ploërmel, n'ayant reçu du Roi qu'une réponse évasive, nommèrent dans chaque évêché des commissions qu'ils chargèrent de s'opposer aux levées indues qui pourraient être faites au préjudice des droits et des libertés du pays (1).

La commission intermédiaire de l'évêche de Rennes, siégeant à la résidence du Parlement et des gouverneurs de la Province, avait quelques attributions de plus que celles des autres diocèses. Le casernement, les étapes et quelques nominations pour les emplois qui touchaient aux intérêts généraux de la Province, étaient de son ressort.

Chacune de ces commissions, cependant, restait dans sa circonscription, à peu près souveraiiie, pour toutes les décisions à intervenir sur le fait propre du service administratif, et voici comme les choses se passaient pour la prélévation des impôts d'abord. Nous dirons ensuite comment et sous quelle surveillance s'effectuaient les dépenses affectées au service public.

La quotité des fouages, comme impôt territorial, ayant été déterminée par le vote des Etats, des mandements, pour la perception à raison de tant par feu, étaient dressés d'après la répartition faite par les Etatseux-mèmes entre les évéchés,

(1) D. Morice, preuves, 1. 111, p. 28.

d'abord par le contrôleur général des finances en conseil, pour les fouages ordinaires revenant au Roi, quand ceux-ci lui furent définitivement attribués, et par le trésorier des Etats, pour les fouages extraordinaires appartenant à la Province et devant être versés dans ses caisses.

Quant aux agents et aux receveurs chargés de ces deniers, tant ordinaires (\\i' extraordinaires^ c'est-à-dire appartenant au Roi ou à la Province, leur choix et leur nomination se faisaient sous la responsabilité personnelle de la commission intermédiaire du diocèse que nous appellerons désormais commission diocésaine^ pour la distinguer de la commission intermédiaire et principale qui siégeait à Rennes et se trouvait composée de dix-huit membres au lieu de neuf, com.me celles des évêchés.

A cette commission diocésaine appartenaient, en conséquence, la vérification des écritures du receveur des fouages et le règlement de son cautionnement. Pour la perception, c'était elle aussi et d'après les prescriptions des Etats formulées comme articles de leur réglcmi nt, qui avisait au choix des collecteurs et des égailleurs ou répartiteurs des paroisses. Sous ce rapport encore, tout se passait de la manière la plus libérale.

Aussitôt que le mandement des sommes à prélever sur le diocèse était arrivé à la commission diocésaine, par l'entremise de la commission intermédiaire de Rennes, qui s'en était entendu avec le trésorier des Etats, la commission diocésaine faisait, sans délai, le départ de la somme alférente à chaque paroisse, et le lui envoyait avec son mandement personnel (1), qui était toujours remis au recteur de la

(1) La commission intermédiaire, séant à Rennes, éleva plusieurs fois la prétention d'avoir seule le droit d'édicter ces mandemcnls

paroisse par une lettre missive de l'Evêque, président-né de la commission diocésaine. Ce recteur lisait le mandement au prône de la grand'messe, et convoquait le trésorier et les marguilliers de la paroisse pour qu'ils eussent à réunir le général de la paroisse, composé de douze notablrs, du recteur et de quelques officiers judiciaires qui devaient entre eux choisir les égailleurs chargés de former le rôle de la perception, et de dresser ce rôle au rabais, mais sous leur responsabilité solidaire (1),

Ce rôle, d'après le règlement de 1724, devait se faire sous leurs yeux, dans la sacristie ou dans un lieu décent; et il était établi que nul égailleur ne pouvait changer son imposition de l'année précédente, ni celle de ses pères, mères, aïeuls, frères^ sœurs, oncles, cousins germains ou neveux, à moins qu'il ne fût survenu un changement dans leurs propiiétés, sous peine d'une amende égale au quadruple de la cote changée. La moitié de cette amende profitait aux contribuables de la paroisse.

Le rôle ainsi disposé sous les yeux mêmes des égailleurs,

sur l'avis des commissions diocésaines ; mais celte prétention fut constamment repoussée par ces derniers. (Correspondance entre les commissions de Rennes et de St-Pol de Léon.)

(1) Les anciens traités sur le gouvernement des paroisses en Bretagne, disent que dans les derniers temps le général des paroisses se composait de 12 trésoriers ayant rendu leurs comptes, des trésoriers en exercice, du recteur et des juges et procureurs royaux ou fiscaux de la localité. Ce corps politique était renouvelé chaque année. En cas de levée de deniers extraordinaires, tous les habitants de la paroisse possédant biens formaient le général, et l'on trouve antérieurement au xvii' siècle de nombreux exemples où l'universalité des habitants était appelée à se prononcer sur les alfaires de la communauté.

était, à sou tour, remis au recteur qui le lisait de nouveau en chaire afin que tous les contribuables en connussent. Quinze jours après cette publication, le rôle et le mandement étaient déposés aux archives de la paroisse, et le trésorier et les niarguilliers de celle-ci, ou la communauté politique, dans les villes, pourvoyaient, dès lors, à la nomination des collecteurs, ceux-ci devant être choisis dans les plus honnêtes et les plus solvables de la paroisse, sans qu'il fût nécessaire qu'ils sussent lire et écrire

Comme on le voit, ce mode de gestion était essentiellement coopératif, et tous les intéressés y étaient appelés à leur tour, quelle que fût, leur situation d'aisance ou d'instruction, puisque, pour les égaillcurs, non plus que pour les collecteurs, il n'était môme pas nécessaire qu'ils sussent lire.

Ces dispositions étaient d'ailleurs justifiées par une instruction imprimée, sorte de préambule placé entête des rôles mis en recouvrement. Dans ce préambule, les commissaires des Etats séant à Rennes, établissaient le montant de chaque contribution duc par la Province, en vertu des décisions des Etats, et la part alTérente à chaque diocèse. La commission diocésaine fixait ensuite le taux dû par chaque ville et chaque paroisse dans toutes les contributions exigées.

Venait ensuite une instruction géjiérale qui n'avait pas moins de trente et quelques articles, et où les contribuabks, les collecteurs, les égailleurs cl les commissaires eux-mêmes trouvaient l'énoncé de leurs obligations et de leurs devoirs, vec l'indication des exemptions et des privilèges dont chacun, suivant les l'onclions ou la classe à laquelle il appartenait, pouvait se prévaloir. Un tarif des remises accordées à chacune des classes de citoyens préposés ù la perception des mpôts, formait la dernière page de ces instructions, et nous

voyons que le taux général de ces remises no dépassait pas 1 1/2 à 1 1/4 pour cent.

Toutefois, dans ce système de parfaite égalité, pour les Etre! (jnab les ^ comme on le disait dans un temps où tous les citoyens n'étaient pas soumis aux mêmes charges, la règle dut être assez sévère sur le fait propre de la rentrée des deniers votés.

Nous trouvons, en effet, sur les registres des commissions diocésaines, plusieurs exemples de répression assez notables. Les membres de !a communauté politique de Lesrieven, du diocèse de Saint-Pol-de^Léon ayant refusé de répartir sur les contribuables de leur ville l'impôt des deux vingtièmes sur le commerce et l'industrie, la commission intermédiaire, d'accord avec la commission diocésaine, rendit, en 1785, une ordonnance pour mettre à exécution un ordre de remboursement du montant du rôle, par voie de contrainte et de solidarité sur tous les membres de la communauté politique (1).

Le 27 juillet 1781, la même commission frappait d'une amende de 20 livres le syndic de la paroisse du Drénec, en retard pour ce service. Elle frappait d'amendes différentes, de 6,12 et 20 livres, ceux des égailleurs qui, dans d'autres paroisses, ne s'étaient pas rendus aux réunions indiquées pour la confection des rôles (2).

Du reste, pour ces exécutions, rien n'était plus expéditif que l'action des commissions intermédiaires. Elles étaient chargées, conformément à la décision des Etats, de statuer sur toutes les réclamations intervenant à l'occasion de la ré-

(1) Registre de correspondance de la commission diocésaine de l'Evêché de Léon.

(2) Lettres de la coniiDission diocésaine de l'Evêché de Léon, des 6 mars 1740 et 30 avril 1779.

partition de l'impôt et de son recouvremcnl, et elles avaient autorité pour décerner contrainte contre les receveurs, les collecteurs, les égailleurs ou les membres des généraux et des communautés de ville chargés de mettre les mandements en recouvrement (1).

Quant au contribuable lui-même, il était encore plus facile à atteindre:

Le règlement de 17^24 portait que tout contribuable n'ayant pas acquitté son dû dans les termes voulus, serait poursuivi par le collecteur assisté d'un sergent, le premier, requis pour faire les contraintes et éxecutions sans autres formes.

Mais, il faut de suite le dire, cette procédure fortexpéditive était tempérée à l'égard des contribuables, par lous les moyens possibles d'arriver aux redressements auxquels ils pouvaient avoir droit.

Je trouve, en effet, que des réclamations s'étant élevées en 1760, dans la partie de la ville de Morlaix qui appartenait à l'évêché de Tréguier, le s membres de la commission diocésaine de cet évêché résidant à Tréguier même, après s'être rendus dans la ville de Morlaix, y tinrent séance pendant quatre jours, de 6 heures du matin à 8 heures du soir, avec une courte suspension pour l'heure du dîner, et que, pendant ce temps, ayant déjà les requêtes écrites des réclamants sous les yeux, ils entendirent en outre les corps politiques

(1) L'arrêt approbatit de l'abonnement de la Province, pour tous les impôts dont la perception lui était remise à ce titre, portait que les contribuables ne pourraient se pourvoir ailleurs que devant la commission intermédiaire, et que celle-ci jouirait, à ce sujet, d'une juridiction compléle pour ces matières et sans appel à aucuuo Cour ou juridiction (pic ce lut, sauf appel au Coiseil du Roi. (Lettres de la commission intermédiaire de Hennés, du 25 février 1777, et des 6 mai et 16 septembre 1775.)

— sodés paroisses de ces plaignants, les syndics et représentants des corporations auxquelles ils appartenaient, et, en dernier lieu, le maire et les membres de la Maison de ville. II fut tenu procès-verbal du tout établissant par le menu les raisons données de part et d'autres, soit sur la position particulière des redevables; soit sur l'état du commerce et des industries exercées dans la localité, comme moyen d'éclairer la décision des commissaires appelés à prononcer (1).

L'inspection des services de comptabilité et la vériQcation des caisses des agents de la perception décOulaii^nt naturellement de cette manière de procéder, et la correspondance de toutes les commissions diocésaines et intermédiaires nous prouve que ce droit de vérification s'exerçait librement, nonseulement à l'égard des revenus alierents à la Province, mais même de ceux qui devaient former le don gratuit accordé à la Couronne, et que prélevaient les agents des grosses fermes ou les receveurs des fouages ordinaires. Nous voyons, par une lettre de la commission intprmédiaire du 6 avril 177(3, que les Etats, à cet égard, prenaient le soin dans leur contrat d'abonnement avec le contrôleur général des finances, de se réserver la 'faculté de vérifier les écritures et les caisses de tous les agents de la Couronne comme de la Province (2).

(1) Le procès-verbal de celte enquête restée ouverte du 31 juillet au 4 août 1770, ne contient pas moins de 28 pages, grand infolio, rédigées jour par jour, heure par heure, avec le dire et lus noms (le tous les intéressés.

(2) La commission intermédiaire avait un inspecteur qu'elle envoya en 1780, vérifier toutes les caisses des receveurs des droits et devoirs, dont les produits se partageaient entre le Roi et la IVoviuce. Plusieurs de ces eniployés refusèrent la communication de leurs registres. La commission intermédiaire et Is procureur général syndic intervinrent près du Parlement et obtinrent un

Les comptes des receveurs étaient, en conséquence, arrêtés par les commissions diocésaines; mais, les ordonnances de décharge ne pouvaient être rendues que par la commission intermédiaire siégeant à Rennes, capitale de la Province où résidaient aussi le trésorier des Etats et le procureur généralsyndic, défenseur habituel des droits et des privilèges de la Province (l).

Sans médire de notre âge et sans trop mal parler des progrès de la science financière dont on vante souvent la perfec- «ion, je crois que beaucoup de pays encore s'arrangeraient volontiers de ce scrupuleux respect des droits des plus petits, qui, au lieu d'être abandonnés à eux-mêmes, trouvaient des défenseurs officieux dans les corporations auxquelles ils appartenaient, dans le eurps politique de leurs paroisses, et en dernier lieu dans les administrations municipales de leurs cités, venant plaider la cause des plus faibles devant des agents, issus eux-mêmes de la foule des contribuables.

La plupart des décisions sur requête étaient ainsi prises par la commission intermédiaire, sur le rapport de la commission diocésaine, sauf quand l'importance de ces sortes d'aifaires obligeait les commissions à les porter devant les Etats eux-mêmes, qui alors rendaient leur arrêt sur le rapport écrit de la commission du Contentieux (2).

arrêt du mois de juillet 1781, qui enjoignit aux directeurs et receveurs des devoirs, d'avoir à représenter tous leurs journaux, sommiers et registres, aux commissaires des Etals ou à leurs délégués. Le 21 mars 1782, il fut rendu, sur la matière, un nouvel arrêt à la requête du procureur général syndic. Ces vériiications, d'ailleurs, ne pouvaient se faire qu'on présence d'un ou de plusieurs membres des commissions diocésaines.

(1) Lettre de la commission intermédiaire de Rennes, du 15 décembre 1777.

(2) Lettre de la commission intermédiaire de Rennes, du 3 août

Voilà quelles étaient les formes éminemment protectrices dont jouissaient les pays d'Etats. Pour en sentir tout le prix, il faut se rappeler ce qui se passait dans les pays d'élection au moment où les vingtièmes et les dixièmes du dernier siècle furent imposés à l'industrie comme à la propriété, avec le concours indéfini d'une nuée d'agents qui, sous le titre de contrôleurs ambulants, traînèrent au tribunal des intendants la masse innombrable des contribuables accusés de fraude et de fausses déclarations sur les valeurs à imposer.

Nous avons sous les yeux le mémoire d'un ancien président de la Cour des Aides de Carcassonne, daté de 1758. Ce magistrat y établit que par les menées des agents du fisc, et leurs recherches jusque dans les papiers de famille et les études des notaires, l'impôt du vingtième fut quadruplé en peu d'années dans l'élection de Cahors, et que sur 50,000 cotes appartenant aux 204 communautés de ce ressort, il y eut plus de 25,000 requêtes adressées à l'intendance qui résolut toutes les demandes par des réductions illusoires, si bien que de 1753 à 1756, la part contributive de 27 communautés politiques qui avaient été les premières à expérimenter la sagacité des contrôleurs et de l'intendant, se trouva élevée de 8,673 livres à 42,452 livres.

Pour les pays d'Etats , la règle commune fut que les commissions diocésaines, les corps politiques et les généraux des paroisses missent au rabais toute opération tendant au recouvrement des deniers publics. La place importante de receveur des fouages était adjiigée au plus offrant, comme celle des simples collecteurs de paroisse (1).

(1) En 1788, la place du receveur des fouages, dans le diocèse de Léon, fut adjugée au prix de 100,000 livres. Ces agents faisaient tous les frais de leurs bureaux, et fournissaient caution et hypothèques. (Arrêté des Etals de 1718.)

Les remises étaient ortliuiiircMncnl pour les collecteurs, de 3 h i deniers pour livre, c'est-à-dire de 1/4 pour cent, souvent de deux deniers seulement, et il arriva, vers le milieu du dernier siècle, soil que l'importance ou la multiplicité des nouveaux impôts eussent rendu la rentrée et la confection des rôles trop difficiles, que les commissions diocésaines retinrent par devers elles, la confection des rôles qui se faisaient autrefois dans les paroisses. Elles ne prélevèrent que 3 ou 4 deniers par livre pour faire faire ces rôles par les commis mêmes de leurs bureaux.

Sous tous les rapports, comme on le voit, la plus vive et la plus active sollicitude des commissions déléguées par les Etals se révélait donc, pour la garantie des droits comme pour l'économie des deniers du contribuable. Sur le fait propre du droit, elles étaient encore plus soucieuses, s'il est possible, des privilèges de la Province, et je vois qu'en 1776, les détenteurs des grosses fermes de la Couronne s'étant permis, dans le district duFolgoat, de l'évêché de Léon, de prélever sur les cabaretiers des sommes outre-passant les droits exigibles, les deux commissions intermédiaire et du diocèse n'hésitèrent pas h autoriser les cabaretiers à ne rien payer jusqu'à ce qu'on eût fait droit au redressement demandé (1).

En 1771, les agents du fisc, sur les ordres du contrôleur général des finances, ayant voulu assujettir au timbre et au contrôle les délibérations des communautés politiques, pour la nomination des collecteurs et des receveurs des vingtièmes, les commissions intermédiaires, appuyées par la commission de Rennes, parvinrent à faire suspendre la perception de ces taxes, et à faire rembourser celles qui avaient été exigées de quelques comtnunautéï^.

(1) Lettres do la coininissioa inlcniioiliaire do Koniies, des 10 el 3 août 177G, p. 17.

Enfin, M. le duc de Duras, gouverneur de la Province, en 1770, ayant cru devoir intervenir près des commissions intermédiaires, pour faire augmenter la cotisation des maîtres de postes dans l'impôt de la capitation, il se trouva que toutes les commissions intermédiaires s'y refusèrent formellement.

C'est, sans doute, en vertu de ce principe absolu, que les représentants de la Province, se regardant seuls comme ayant titre à s'occuper des prélévations faites sur les contribuables, ne manquèrent jamais de décider que toute somme perçue qui venait à dépasser le dû de la Province dans les contrats d'abonnement, entre les commissaires de la Couronne et les Etats, ne pouvait appartenir qu'à la Province et que le meilleur usage à en faire était de les porter, pour les années suivantes, en décharge des sommes demandées.

En 1777 et 1778, les vingtièmes de l'évêcbé de Léon donnèrent ainsi un boni de 11,513 livres, et la capitation, un autre bénéfice de 2,2H livres qui, avec quelques autres droits sur les boissons , formèrent une plus value de ?0,890 livres, dont li,000 furent attribuées, pour lesann'cs subséquentes, à la décharge des moins imposés (1).

C'est en vertu de ces principes appuyés sur la pratiiiue et la tradition, que le dernier procureur général syndic des Etats Bretons disait, jusqu'en 1790 : « Que La Bretagtie, « s'administrant elle-même^ ne supportait de dettes^ ne re- « connaissait pas d'impôts, n'admettait de réformes et de

(1) Ces excédants de recette sur le commerce et les débitants de boissons furent dus à la présence de troupes nombreuses qui se trouvèrent cantonnées dans les environs de Brest, à l'occasion de la guerre maritime suscitée par l'insurrection des Etats-Unis do l'Amérique.

« changements, que ceux qu'elle nvail consentis {\). » (Protestations (le M. (le Botherel, procureur général syndic des Etats, février 1790.^

(1) Aux Etals de 1780, séances du 14 et du 19 décembre, la ville de Nantes el ses magistrats furent ainsi blâmés par !a représentation provinciale d'avoir tenté d'obtenir du roi des lettres patentes propres à autoriser une prorogation des droits d'octroi dont jouissait la ville, quand de fait, les comptes el tout changement dans cette branche des revenus publics avaient toujours été soumis au contrôle et à la sanction des Etals. (Bulletins manuscrits de la tenue de 1780 : collections Levot.)