CHAPITRE IX

On comprend sans peine dans quelles dispositions d'esprit se trouvèrent les populations de la France, quand, après les résistances prolongées de la province contre les usurpations de la royauté, on arriva tout à coup aux années suprêmes de 89.

Aucune issue ne s'offrait en ce moment au pouvoir qui, depuis deux siècles, avait mis tant de soins à briser les droits que les peuples avaient longtemps regardés comme leur patrimoine le plus précieux^ ainsi que le disaient les Bourguignons. Dominé par les événements, le roi se vit obligé d'en appeler aux suffrages de la nation, pour sortir des inextricables difficultés qui l'environnaient de toutes parts.

Le malheureux essai d'une Cour plénière, tenté comme un dernier moyen de salut, venait d'avoir lieu, et tous les pays d'États, tous les Parlements, tous les corps constitués, les ordres privilégiés de la noblesse et du clergé eux-mêmes, avaient rejeté, avec un concert de malédictions impossible à conjurer cet expédient impolitique et malencontreux.

L'isolement où se trouva le monarque, ne sachant plus à qui s'adresser et manquant à la fois de tous les appuis que la Cour avait repoussés ou détruits de ses propres mains, se révélait aux yeux les moins clairvoyants. Ce fut le moment où le roi s'arrêta à l'idée si longtemps écartée d'une convocation des États généraux, et tout fut disposé pour cette convocation.

C'était une ère nouvelle : et il suffisait au peuple de se rendre un compte sommaire des circonstances qui déterminaient le rctaWissemcnt d'une représentation oubliée ou repoussée depuis deux siècles, pour comprendre les conditions

dans lesquelles on l'invitait à articuler ses griefs et ses vœux, et pour savoir tout ce qu'il pourrait demander ou exiger.

« Le roi a besoin, disait la Convocation du 24 janvier « 1789, du concours de ses fidèles sujets pour l'aider à fl surmonter toutes les difficultés où il se trouve, relative- « ment à l'état des finances et à l'ordre troublé des différentes « parties de son gouvernement.... »

a Et, pour qu'il soit apporté le plus promptement possible « un remède efficace aux maux de l'État, et que les abus de « tous genres soient réformés par de bons et solides moyens 0 qui rendent le calme et la tranquillité, dont le pays est « privé depuis longtemps, il a résolu de tenir les Etats libres « et généraux de son royaume, et à cet effet il enjoint et « mande expressément que ses sénéchaux et ses baillis as- « semblent, dans le plus bref délai, ions ceux du Tiers- « Etat pour conférer et communiquer ensemble , tant des « remontrances, plaintes et doléances^ que des moyens et avis « qu'ils auront à proposer en l'Assemblée générale desdits « Etats ; et ce fait, Elire, Choisir et Nommer, etc. »

Comment, sur un tel appel et au premier mot d'un tel programme , n'cùt-on pas compris tout ce qui allait se passer?,..

Si l'on a recours aux procès-verbaux des communautés politiques et des corporations qui jouissaient encore d'une existence légale, on apercevra de suite la direction que prirent la masse des citoyens ainsi appelés à exprimer leur opinion, à donner leur avis et à proférer leurs plaintes.

Les cahiers, on le sait, dépassèrent dans leurs demandes et leurs vœux tout ce qui avait été fait jusque-là; mais on sait aussi que l'idée dominante de ces cahiers fut surtout le redressement des abus qui s'étaient introduits dans le gouvernement de la monarchie, au détriment des droits et des

franchises que le pays avait perdus successivement. Cela est si vrai qu'au premier moment plusieurs provinces, comme la Normandie, le Languedoc, la Provence, le Dauphiné et la Franche-Comté, n'eurent d'autre ambition que de voir la royauté leur restituer leurs Assemblées d'Etats et les institutions dont elles avaient été violemment dépouillées.

Dans ces provinces, et dans toutes celles où l'institution des Etats existait encore, les cahiers qui furent rédigés se firent surtout remarquer par des demandes d'amendements aux libertés du passé plutôt que par des vœux insolites et nouveaux. C'était ou plus de latitude pour le choix des représentants du Tiers, ou une part plus considérable dans la force respective des représentations par ordre ; c'était surtout le droit de voter par tète au lieu de voter par ordre ; mais c'était encore plus le droit de ne concourir au payement de l'impôt et aux charges publiques, comme la milice, le casernement et l'entretien des routes^ que suivant une loi commune qui atteindrait au même titre tous les citoyens, sans en excepter ceux des classes privilégiées. A cet égard, il était particulièrement demandé que les commissions intermédiaires et administratives qu'on supposait devoir rester saisies de la levée et de la répartition des impôts, comme de la surveillance des travaux publics, fussent composées, pour l'ordre du Tiers, d'un nombre de commissaires égal à celui des membres des deux ordres réunis du clergé et de la noblesse. En Normandie, où depuis deux ans le système des Assemblées provinciales et le rétablissement des anciens Etats avait été mis successivement à l'ordre du jour, les vœux les plus exprès du pays s'étaient surtout manifestes pour le rétablissement le plus prompt possible des commissions intermédiaires qui devaient rester chargées de la gestion des affaires publiques en l'absence des Etats.

En décembre 1789, l'Assemblée nationale rendait encore un décret dans ce sens.

La Bretagne et les autres provinces ont, dans leurs archives, des procès-verbaux de ces commissions intermédiaires, réorganisées par le décret du 12 décembre 1789, qui ne cessèrent de fonctionner qu'à la fin de 1790. Et on peut voir par les procès-verbaux des généralités de la Basse- Normandie que tous les départements de celte ancienne province furent unanimes pour le maintien de cette institution. (Notice de M. Dousin, président de l'Académie de Caen, sur les libertés provinciales.)

Il est tout à fait en dehors de notre sujet de tenter une nouvelle analyse des cahiers qui furent rédigés en vertu de l'appel du roi. Mais ce qui prouve que la nation et les citoyens, appelés à présenter leurs plaintes sur toutes choses, entendirent bien se ressaisir des pouvoirs qui allaient sortir de la crise, c'est que, sans attendre les décisions de l'Assemblée nationale, il se forma partout, dans les villes et jusque dans les campagnes, des comités, des bureaux d'esprit public, des réunions de citoyens qui prirent en mains toutes les affaires courantes du pays^ avant que le législateur eût le temps de s'en occuper.

De ce nombre furent les comices et les réunions municipales qui se substituèrent aux consulats, aux bureaux et aux maisons de ville alors en fonction. L'élection ou plutôt l'acclamation confuse et souvent renouvelée y portèrent ou en écartèrent successivement les citoyens les plus en évidence, suivant qu'ils répondaient aux désirs de la foule, ou qu'ils s'en séparaient par leurs opinions ou leurs précédents. Nous trouvons à ce sujet, dans la correspondance toute palpitante d'un ancien sénéchal mêlé à ces mouvements, que les principes alors généralement suivis dans la plupart des com-

munes, étaient que le peuple doit toujours être sans inquiétude, sur l'opinion de ses mandataires, et qu'il a, des lors, le droit de changer ses représentants quand les circonstances l'exigent (1) . Etrange doctrine, qui faisait que plusieurs étaient ainsi révoqués et remplacés presque aussitôt qu'acclamés.

Près de ces municipes improvisés et tout à coup pourvus de la direction des affaires de la commune s'étaient aussi constitués, sous le prétexte de la sûreté publique, des comités, ou plutôt des bataillons de volontaires nationaux qui, partant de la même pensée, avaient pris l'élection pour base de leur organisation, et s'étaient chargés à la fois d'assurer l'ordre et d'y veiller, en s'informant de tout ce qui pourrait le troubler. Ces bataillons, ces réunions armées, appelés en beaucoup d'endroits comités ou assemblées des Jeunes genSy formèrent, dans presque toutes les villes, un pouvoir nouveau, du caractère le plus agressif. Ce pouvoir populaire eut ses séances, ses délibérations, ses procès-verbaux et sa correspondance, non-seulement avec les maires et les bureaux municipaux de création nouvelle ou ancienne, mais même avec les fonctionnaires de l'ordre judiciaire, comme les sénéchaux et les procureurs du roi des anciennes Cours^ que les circonstances n'avaient pas encore permis de régénérer.

Je ne m'étendrai pas sur les détails souvent très-caractéristiques de ces administrations passagères que les correspondances et les agendas particuliers des citoyens peuvent seuls bien faire connaître ; mais on ne saurait se refuser à voir l'influence qu'elles exercèrent sur les délibérations qui

(1) Correspondance inédite de deux magistrats de la Bretagne, dont l'un était parent par alliance de l'archevêque de Bordeaux, M. Champion de Cicé, qui venait d'être appelé aux sceaux par Louis XVI. (Archives de Kernuz.)

(levaient amener une réorganisation des anciens pouvoirs du pays.

Le droit de tous les citoyens à l'organisation des fonctions publiques fut dès lors posé comme un principe irrévocable.

Pour la gestion des atïaires, le concours des plus habiles et la responsabilité formelle des dépositaires de l'autorité publique ressortaient en quelque sorte de ces faits euxmêmes, comme des traditions encore vivantes du passé. Toutes les lois de la constituante furent empreintes de ces principes, pour le triomphe desquels il ne manqua peutêtre aux législateurs de l'époque que de s'être fortement attachés aux usages du passé, au lieu de s'être aventurés dans l'espace indéfini des théories auxquelles la pratique et l'expérience manquaient de tous points.

Mais dès qu'en France la brèche fut ouverte, il ne resta plus que des ruines sur le terrain où s'était livrée cette lutte acharnée entre le présent et le passé, et il fallut s'avancer sans hésitation dans la voie incertaine d'une réorganisation complète.

L'œuvre de la constituante fut comme les étapes successives de l'esprit national et révolutionnaire de la France, en marche vers les destinées inconnues qu'elle poursuivait.

On y retrouve pour le fait propre de l'administration, et comme l'un des moyens indiqués de son succès, l'élection, la collectivité et la responsabilité des pouvoirs nouvellement créés.

Déjà, loin de cette œuvre et des expédients auxquels on dut recourir pour la régénération projetée, il y a cependant de grands enseignements à recueillir dans les essais qui furent tentés, et nous serions, je crois, bien ingrats aujourd'hui, si nous ne reconnaissions pas que la grandeur et la gloire de notre pays, ainsi que ses richesses et sa prospérité

nouvelles, sont dues à ces sublimes efforts, quoique plusieurs d'entre eux soient évidemment restés sans résultats.

Quelques lois et quelques règlements, sources des délibérations et des correspondances que nous possédons sur ces matières, formeront le cadre de nos investigations.

L'assemblée nationale était à l'œuvre depuis plusieurs mois, que certaines populations de la France, comme celles de l'ouest, inquiètes sur le sort réservé à leurs croyances religieuses, et sur les garanties qu'elles avaient demandées par leurs cahiers, attendaient toujours qu'on les rassurât sur les moyens dont on se servirait pour créer et affermir les libertés après lesquelles elles soupiraient. Leurs représentants à l'assemblée, inquiets, de leur côté, crurent devoir se concerter, pour leur dire, dans un manifeste signé de cinquante-neuf d'entre eux, tout ce que l'ancien ordre de choses avait eu de flétrissant pour elles et tout ce qu'elles devaient attendre « d'un régime nouveau où l'impôt serait également réparti^ « et où des assemblées politiques donneraient aux moindres « citoyens et aux plus petites paroisses^ le droit de s'admi- « nistrer elles-mêmes, en même temps que celui de se plain- « dre, non-seulement, des injustices particulières , mais encore « des malversations que chaque citoyen pourrait éprouver.)^

Cet acte important, au bas duquel quinze membres du clergé apposèrent leurs signatures, à côté de celle de Lanjuinais, de Defermon, de Le Chapelier, de Kervélégan et d'autres, ne porte pas de date. Mais, il fut évidemment rédigé et publié après les décrets des mois d'août et de septembre 89, qui déclaraient abolir les dîmes, les justices seigneuriales et la vénalité des places. Ces suppressions, toutefois, laissaient le fait propre de l'administration sans définition exacte, et les provinces du Midi et de l'Est, comme celles de l'Ouest, se rappelant leurs anciennes franchises, demandèrent que les

Etats et les commissions intermédiaires rentrassent en fonctions et reprissent en mains les afTaires courantes auxquelles l'assemblée tardait à pourvoir (1).

Evidemment, cependant, le programme de la constituante n'était pas autre chose que celui des promesses données par les députés Bretons à leurs commettants, et l'organisation longuement débattue des communes et des administrations départementales n'eut pas d'autre but que de transporter aux citoyens eux-mêmes la gestion de leurs propres affaires, ce qui n'était, au fond, qu'une restitution des droits anciens, un instant obscurcis ou méconnus, mais qu'il n'était plus possible de nier ou de repousser.

On n'a pas encore oublié ce que furent les lois qui firent revivre ces droits de la Nation, et l'on saurait d'autant moins contester leur importance que les vrais principes de 89, si souvent rappelés, y sont reproduits, à l'état formel de vérités primitives et hors de discussion.

Nous trouvons dans ces principes et dans ces lois, en effet, la source de ces administrations collectives qui furent la véritable force de la Révolution française et, par suite, la raison même de tous les avantages que le régime nouveau nous a procurés, sans qu'on ait toujours voulu reconnaître la sûreté et le mérite des moyens employés.

Que se passa-t-il, en effet, dès que les lois constitutives des administrations départementales et communales se trouvèrent promulguées?

Dans les quatre-vingt-trois départements nouvellement décrétés, le concours empressé de tous les citoyens appelés

(1) Barnave et Lanjuinais néanmoins estimèrent ces demandes intempestives. — Séance de l'Assemblée nationale du 26 octobre

à participer à l'organisation des pouvoirs administratifs qui devaient se substituer, soit aux assemblées provinciales et à leurs commissions intermédiaires, soit aux intendants et à leurs subdélégués, fut, en quelque sorte, unanime. Durant la Révolution, aucun mouvement de l'opinion publique n'eut, peut-être, un caractère plus ferme et plus éle\é à la fois. Depuis plusieurs années, en effet, le vœu et le cri répétés d'un bout de la France à l'autre portaient surtout sur la suppression des intendances.

Certaines dispositions des deux lois consacrées à la double organisation du département et de la commune, parurent répondre aux désirs si souvent renouvelés sur ce point.

Tous les citoyens, sans distinction de classe ou d'origine, furent appelés, suivant des conditions de capacité, à la formation des administrations locales qui, dans les départements, les districts ou les communes, se trouvèrent chargées de la gestion générale des affaires du pays.

Imbus des souvenirs du passé et justement pénétrés des besoins du moment, clairement exprimés par les cahiers, les législateurs de 89, en promulguant la loi organique du 22 décembre, ne manquèrent pas de dire, dans un article spécial, (art. YIII, section m), que les administrations de départements et de districts, avaient, pour objet de remplacer les Etais, les anciennes assemblées provinciales et les commissions intermédiaires qui avaient existé sous l'ancien régime. Ce sont les expressions mêmes de la loi.

Et; en effet, les administrations départementales nouvellement décrétées eurent, comme les assemblées libres des anciennes provinces de la France, leurs grandes réunions dans le Conseil général du département, et leurs commissions intermédiaires, dans les directoires, pris dans le sein du Conseil général, comme les commissions intermédiaires étaient prises,

elles-mêmes dans le sein des Etats, par la voie de l'élection ; il n'y eut que les noms de changés.

Les directoires de départements furent composés de huit membres, élus par le Conseil et renouvelés par moitié tous les deux ans. Le président du Conseil général avait aussi la présidence du directoire; mais, au contraire de ce qui s'est passé, à peu près toujours, dans les assemblées délibérantes, la voix prépondérante ne lui appartenait pas, en cas de partage, et, chaque mois, le Conseil désignait un de ses membres, dont la voix devait être prépondérante.

Enfin, comme dans les Etats et les anciennes assemblées de la France, il y eut près du Conseil général et du directoire, un procureur général, syndic, qui devait être entendu préalablement à toute décision à prendre par l'une ou par l'autre assemblée, mais sans voix délibérative (articles 17, 18, section II) (1).

Quant aux pouvoirs et aux attributions des directoires, le calque est encore plus précis. Si les commissions intermédiaires exercèrent leurs pouvoirs sans interruption d'une session à l'autre des Etats, les directoires furent déclarés en permanence jusqu'à la session ordinaire du Conseil général. Ils furent astreints à fournir à celui-ci un rapport sur toutes les affaires traitées dans le courant de leur gestion, comme les commissions intermédiaires en devaient un aux Etats dont elles relevaient et dont elles étaient issues.

A un autre point de vue l'action et l'initiative des direc-

(1) On assure que le nouveau gouvernement de l'Italie a fait entrer des dispositions de ce genre dans le projet qu'il présente aux Chambres sur l'organisation des communes, et que les préfets ne seraient plus, comme les procureurs syndics de 89, que des agents chargés de veiller à l'application des lois.

toires étaient conformes à celles des commissions intermédiaires. Le directoire ne devait, non plus que la commission intermédiaire, rien improviser de son chef, et, toutes ses décisions devaient être prises conformément aux décisions du Conseil général, dont les membres du directoire faisaient partie et dont les pouvoirs avaient la même origine et le même caractère.

« C'est au Conseil de département, disait l'instruction jointe « à la loi, et émanée, comme elle^ de l'assemblée nationale, « qu'il appartiendra de fixer les règles de chaque partie im- « portante de l'administration du département, et d'ordonner « les travaux et les dépenses générales. »

« Le directoire, au contraire, s'occupera, sans disconti- « nuation, de l'exécution des arrêtés pris par le Conseil, et « de l'expédition des affaires particulières. »

C'est-à-dire, que le Conseil de département se trouva etïcctivement saisi de tous les pouvoirs nécessaires pour administrer le pays, sauf à en faire une délégation temporaire, à quelques-uns de ses membres qui devaient lui en rendre compte annuellement, et avant toute autre affaire à mettre en délibération.

A ne voir que les traits généraux de cette organisation, on ne peut se refuser à reconnaître que les vœux émis sous tant de formes, depuis plusieurs siècles, pour que l'administration des affaires du pays fut remise aux citoyens, dont les intérêts sont engagés dans le courant général de la vie publique, n'auraient su recevoir une application plus précise et plus étendue.

Nous voyons, en effet, par la m* section de la loi de 89, que tous les détails de l'administration furent confiés à ces corps constitués ; qu'ils furent chargés de répartir les contributions entre les districts; ceux-ci, à leur tour, devant les répartir entre les communes;

Qu'ils eurent, en même temps, la surveillance et la direction de tout ce qui concernait la perception des contributions et le versement ou l'emploi de leur produit, suivant ce qui pouvait en être décidé par le Corps législatif;

Qu'ils eurent, sous l'autorité du roi, l'administration directe des établissements de bienfaisance, la surveillance de l'éducation publique et de l'enseignement politique et moral;

« L'emploi des fonds de département, destinés à l'encou- « ragement de l'Agriculture et de l'Industrie;

« La conservation des propriétés publiques, et, notamment, c( celle des forêts, des rivières et des chemins ;

« La direction et la confection des travaux pour les routes, et les canaux et tous les ouvrages autorisés dans le départe- « ment, y compris ceux relatifs à l'exercice des cultes ;

« Le maintien de la salubrité et de la tranquillité publi- « que s ;

« Et, enQn la direction du service des Gardes-Nationales, « ainsi qu'il devait en être statué par des décrets ultérieurs.»

D'un autre côté on voit que toute les garanties furent établies avec une égale résolution, soit en limitant à quatre ans la durée du mandat donné aux trente-six membres du Conseil de département, soit en limitant à deux ans seulement le mandat donné aux membres des directoires, soit en leur interdisant toute autre fonction que celle d'administrateurs des départements ou du district, et en leur enlevant jusqu'à la faculté d'être réélus au-delà de deux mandats successivement ubtenus, ou d'arriver, par l'élection, à toutes autres fonctions publiques que ce fût.