K4 ALEXIS DE TOCQUEVILLE

entière, ce La civilisation de la Nouvelle-Angleterre a été comme ces feux allumés sur les hauteurs, qui, après avoir propagé la chaleur autour d'eux, teignent encore de leur clarté les derniers confins de Thorizon. »

Sans chercher si cette belle image justifie la méthode un peu trop simpliste de Tauteur, restons avec lui pour un moment dans sa thèse telle qu'il la présente. Il s'agit de cet humble noyau de pionniers puritains venus de Hollande et d'Angleterre, et dont Tocqueville résume l'histoire en faisant ressortir quels éléments de démocratie en quelque sorte nécessaire* ils portaient avec eux. Quel contraste entre ce qu'ils vont faire en Amérique et l'état de l'Europe, vers le milieu du xvn® siècle I Dans le vieux monde, la royauté absolue triomphe sur les débris de la liberté oligarchique et féodale

1. Parmi ces éléments, Tocqueville ne signale pas avec assez de force l'organisation commerciale qui fut celle des colonies débutantes. Les chartes royales qui les ont instituées les ont organisées à rinstar des sociétés de commerce qui se gouvernent elles-mêmes et où tout est subordonné à un point de vue pratique. M. Bryce fait bien ressortir ce caractère primitif des Etats, caractère qui s'est perpétué dans leur agencement politique et administratif ; il les rapproche des ghildes commerciales du moyen âge anglais, filles elles-mêmes des anciennes corporations et remontant jusqu'à la Rome impériale. — T. II, p. 23, éd. de 1888.

« Je ne vois aucun peuple manufacturier et surtout commerçant qui n'ait été libre, écrit Tocqueville dans ses Notes de voyage en Angleterre (1835). Il y a donc une relation entre ces deux mots : liberté et commerce... »

du moyen âge ; Tidée des droits populaires est méconnue ; les peuples n'ont plus que des vestiges d'une vie politique indépendante. La puissance des monarchies semble avoir étouffé les existences individuelles ou collectives. Ce sont ces mêmes principes de liberté, délaissés par les nations européennes, qui vont être proclamés dans le Nouveau-Monde et devenir la règle de son organisation politique. Là on va voir de hardies théories sociales adoptées et appliquées par un groupe de populations très humbles en apparence. Deux éléments, et c'est un rapprochement sur lequel l'auteur de la Démocratie va longuement insister, deux éléments qui, ailleurs, se sont souvent fait la guerre, que semble séparer un invincible antagonisme, s'allient pour engendrer la civilisation anglo-américaine : l'esprit de rehgion et l'esprit de liberté se sont, en quelque sorte, sur ce terrain nouveau, incorporés l'un dans l'autre, de façon à assurer par leur alliance étroite la grandeur et la durée de la Hberté, au berceau de laquelle ils présidaient.

<( Les fondateurs de la Nouvelle-Angleterre étaient

tout a la fois d'ardents sectaires et des novateurs

exaltés. Retenus dans les liens les plus serrés de

certaines croyances religieuses, ils étaient libres de

tout préjugé politique... Loin de se nuire, ces deux

tendances, en apparence si opposées, marchent

d'accord et semblent se prêter un mutuel appui. La religion voit dans la liberté civile un noble exercice des facultés de l'homme ; dans le monde politique, un champ livré par le Créateur aux eflFoi*ts de Tintelligence. La liberté voit dans la religion la compagne de ses luttes et de ses triomphes, le berceau de son enfance, la source divine de ses droits. Elle considère la religion comme la sauvegarde des lois et le gage de sa propre durée. »

L'une des idées dominantes de Tocqueville est là. (( Mon plus beau rêve en entrant dans la vie politique, écrivait-il à son frère, était de contribuer à la reconstitution de Tesprit de liberté et de Tesprit de religion, de la société nouvelle et du clergé. »

Ce rêve a marqué sa trace, ou plutôt vit et rayonne dans l'ouvrage entier, on pourrait dire dans Fexistence entière de Tocqueville. Mais avant de développer ses pensées sur le rôle de la religion dans la constitution de la République américaine, Fauteur prévoit une objection et veut tout d'abord y répondre. C'est par le protestantisme et dans le protestantisme qu'ont grandi les libertés du Nouveau-Monde, et c'est lui qui a plané sur les destinées de la jeune démocratie. Grâce aux hommes qui,

après s'être soustraits à l'autorité du Pape, n'ont depuis reconnu aucune suprématie religieuse absolue, les Etats-Unis se sont trouvés de suite en possession d'un christianisme démocratique et républicain ; par là l'accord put être réalisé facilement dès le principe entre la politique et la religion ; cet accord une fois établi a subsisté. Un accord de même sorte pourrait-il concilier le catholicisme et la démocratie? C'est là la question qui se présente tout d'abord à l'esprit et qu'il faut résoudre si l'exemple des Etats-Unis doit être invoqué auprès de peuples chez qui l'Eglise romaine est restée dominante. Cette question, on s'en aperçoit sans peine, a sans cesse préoccupé Tocqueville pendant son séjour en Amérique. Bien placé par ses relations personnelles pour étudier les idées et les sentiments de la minorité catholique déjà importante à cette époque, et dont il prévoyait et annonçait le rapide développement* , le jeune voyageur s'applique à rechercher dans quels rapports ce rameau de l'Eglise vit avec le milieu démocratique qui l'englobe, et il arrive avec joie à cette conclusion, fruit de ses observations prolongées, que, non seulement il n'existe entre leurs tendances aucune divergence

1. Voir Correspondance, II : Lettre à M. deKergorlay, p. 312, sur le développement du catholicisme américain.

fondamentale, mais que les catholiques, très fervents dans la pratique de leur culte, très attachés à leur dogme et à leurs croyances, forment la classe la plus libérale qui soit aux Etats-Unis.

Tocqueville cherche à expliquer ce fait, et il insiste volontiers sur les causes qui Y ont rendu possible. Il constate tout d'abord qu'en Amérique l'influence de la religion est indirecte et d'autant plus puissante. Conformément au spectacle qui saisit les yeux aux Etats-Unis, la première condition, pense-t-il, pour que l'intervention de la foi soit bienfaisante, c'est qu'elle soit libre et pour cela qu'elle provienne d'Eglises absolument indépendantes de l'autorité gouvernementale. Il a interrogé sur ce point les ministres des différentes sectes religieuses et tous se sont trouvés d'accord pour attribuer à la séparation de l'Eglise et de l'Etat l'empire paisible que la religion exerce dans leur pays . Fidèles à ce principe, ils se tiennent soigneusement à l'écart de toute immixtion dans la poHtique pratique et restent confinés dans le domaine propre de l'action religieuse. « Le citoyen, s'écrie l'auteur, leur échappe, et les âmes, seules, leur appartiennent. » Là est le salut d'une société libérale, non seulement en Amérique, mais dans le monde entier I — Il passe, de la grande démocratie qui l'environne, à d'autres horizons ; il montre le temps approchant

OÙ la puissance gouvernementale va chez bien des peuples descendre de classe en classe, où les doctrines politiques se transformeront, où les partis, les lois, les constitutions elles-mêmes, se succéderont dans un mouvement toujours plus rapide : et, au-dessus de cette agitation et de cette instabilité propres au tempérament des démocraties, il voit se dresser la religion, planant dans son immobilité relative, contenant par la fixité des croyances extraterrestres les passions éphémères des hommes. Or, pour cela, la première condition est que la religion se trouve placée à part du monde politique, comme sur un roc inébranlable entre le flux et le reflux des opinions humaines. C'est ce qui s'est produit en Amérique ; aussi la religion domine-t-elle sans eflbrts, malgré la variété de ses formes et de ses sectes, aussi bien de ses communautés catholiques que des protestantes, restées les unes et les autres libres dans leurs individualités collectives. Au contraire, en Europe, le christianisme s'est lié luimême aux puissances delà terre; lorsque ces puissances tombent, il semble enseveli sous leurs débris. « Les attaques qui assaillent le pouvoir poHtique n'épargnent pas la religion qui s'est enchaînée à lui, et les coups destinés à l'un blessent l'autre... Le vrai moyen de sauver celle-ci serait de la rendre indépendante de l'Etat. C'est un vivant

qu'on a voulu attacher à des morts. Coupez les liens qui le retiennent et il se relèvera. »

Dans sa pénétrante étude sur la Démocratie et la France, Edmond Schérera bien vu Fimportance de cette thèse dans Tensemble des idées de Tocqueville, et en même temps il a montré la faiblesse de certains des fondements sur lesquels elle repose. Admettre Tempire persistant de la religion sur une démocratie, c'est d'abord supposer la fixité des croyances religieuses dans un temps où le mouvemient général des choses et des idées les ébranle aussi bien que les institutions. Les croyances ne sont-elles pas emportées par la même crise que les puissances politiques? Les Eglises n'ont-elles pas été minées par les mêmes révolutions que les monarchies .^^ Exhorter un peuple à croire, n'est-ce pas supposer que l'on croit ce qu'on veut.^^ n'est-ce pas nier de parti pris les atteintes que la foi a reçues ou recevra de la propagation et de la mise à la portée de tous par l'instruction et par la presse, des résultats de la critique historique, du développement des sciences d'observation, de l'expansion générale du rationalisme ?

En dehors des questions de dogme et de foi, l'indépendance complète des Eglises et de l'Etat, possible, jusqu'à un certain point, dans un pays neuf et décentralisé comme l'Amérique, est-elle

praticable dans des sociétés vieilles de plusieurs siècles, où Tunion des deux principes sous la forme monarchique a si longtemps régi les mœurs et même les lois? Le nescio vos absolu de l'Etat peut-il être appliqué à des Eglises habituées hier encore à la protection du trône, qui participaient à sa toute-puissance, qui ont conservé de leur prédominance politique des ambitions qu'elles ne taisent ou qu'elles ne désavouent que sous la pression d'une puissance publique assez forte pour les contenir ou les modérer? Dans la ferveur de ses convictions à la fois chrétiennes et libérales, Tocqueville n'admettait pas aisément les objections qui arrêtent aujourd'hui tant d'observateurs politiques. 11 s'attachait à l'espérance qui lui faisait apercevoir, dans un temps prochain, la religion reprenant, auprès des masses, une influence telle qu'elle se trouvait capable de réagir contre les entraînements de la foule et servait de guide à ses opinions et de frein à ses passions. La neutralité de l'Etat vis-à-vis du clergé devait, mieux que l'appui réglé qu'il avait trouvé à d'autres époques, faciliter à celui-ci sa tâche et le pousser dans des directions nouvelles. Dans une lettre à lord Radnor, qui figure dans la Correspondance, opposant l'attitude indépendante de la monarchie de Juillet au pacte qui s'était noué ^ntre la Restauration et l'Eglise, il montre cette

neutralité de la couronne provoquant un réveil rapide du christianisme dans la nation, ce Lorsque le pays se vit gouverné par les prêtres, disait-il, Tesprit voltairien ressuscita et renversa Talliance du trône et de Tautel. Depuis 1830 et la suppression de la religion d'Etat, une réaction religieuse est commencée. Les libéraux reconnaissent l'utilité d'une foi. La jeunesse sent passer sur elle un souffle nouveau. On se précipite aux sermons des prédicateurs... » La ferveur d'une élite parmi les nouvelles générations lui paraissait le prélude d'un réveil général des croyances.

Ces prévisions, on peut dire ces illusions, étaient et restèrent chères à Tocqueville. 11 eut la douleur,* sans y renoncer, de les voir, de son vivant même, sans cesse, contredites par les événements et il en souffrit profondément. Il vit le clergé, dans sa majorité et dans ses autorités, hostile à la liberté, comme s'il eût senti d'un instinct sûr que le principe de liberté s'applique à l'être entier et l'entraîne irrésistiblement vers l'émancipation complète aussi bien morale et intellectuelle que gouvernementale. Il le vit avec indignation se rallier à un gouvernement absolu dans sa forme, quoique révolutionnaire dans son origine, pour lequel Tocqueville n'eut jamais que du mépris .* et il vit avec non moins d'affliction le parti libéral se

diviser en deux rameaux, dont Tun, en voulant rester fidèle au catholicisme, sacrifia la plupart des principes de l'ancien libéralisme, dont l'autre déclara une guerre ouverte au clergé et se détacha de plus en plus de la religion.

L'égalité des droits est un premier fait qui frappe les yeux de l'observateur aux Etats-Unis. Tocqueville en a formé le point de départ de son livre et, ayant posé ce point de départ, il cherche brièvement à déterminer les conditions d'existence de l'égalité américaine : il ne le fait pas avec toute la précision désirable. 11 a voulu enfermer en trop peu de pages des considérations qui auraient demandé plus de développements, qui auraient nécessité aussi des distinctions plus nombreuses entre les différentes portions du territoire et les diverses périodes historiques. Il projette de vifs traits de lumière sur quelques-unes des faces de son sujet, par exemple sur l'influence persistante des lois anglaises dans certaines colonies du Sud et qui y ont longtemps maintenu une sorte d'aristo-

cralie terrienne ; sur les effets des lois établissant Tégalité des successions : sur Textension successive du droit de suffrage, aboutissant au suffrage universel et établissant, dans la pratique, sous forme d'empire delà majorité^ la souveraineté du peuple, inscrite en principe dans les anciennes Constitutions, mais retardée pendant des siècles par des institutions aristocratiques ou des privilèges électoraux.

Au fond, le lecteur sent que l'auteur traite cette portion de son sujet comme une introduction au véritable sujet qu'il veut étudier : ce sujet, celui qui domine dans l'esprit de Tocqueville» qui l'échauffé et le guide dans ses recherches et ses observations, c'est, nous l'avons déjà rappelé, l'accord établi aux Etats-Unis entre la liberté et l'égalité. L'égalité américaine est en quelque sorte à ses yeux un axiome sur lequel il est superflu d'insister, et une matière dont il suffit d'indiquer les grandes lignes : l'objet vraiment digne de réflexion, d'analyse et d'étude est de constater comment une démocratie égalitaire a pu rester une démocratie décentralisée et libérale (ce qui, pour Tocqueville, ne va pas l'un sans l'autre).

En effet, l'égalité n'entraîne pas nécessairement la liberté. L'égalité, dit Tocqueville, et on retrouve dans ces mots la constante préoccupation de sa

pensée, se prête aussi facilement à la souveraineté de tous et au pouvoir absolu d'un seul. « Il y a une passion mâle et légitime pour l'égalité qui excite les hommes à vouloir être tous forts et estimés. Cette passion tend à élever les petits au rang des grands ; mais il se rencontre aussi dans le genre humain un goût dépravé pour l'égalité, qui porte les faibles à vouloir attirer les forts à leur niveau et qui réduit les hommes à préférer l'égalité dans la servitude à l'inégalité dans la liberté. ))

Les institutions démocratiques facilitent en général ce sacrifice de la liberté à l'égalité : en abaissant, en divisant les hommes et les groupes, elles suppriment les résistances au pouvoir central, elles détruisent les puissances secondaires et intermédiaires, elles préparent une mêlée d'unités inférieures et sans forces sur lesquelles l'Etat n'a qu'à étendre la main pour les gouverner.

« L'anarchie n'est pas le mal principal que les peuples démocratiques doivent craindre, mais le moindre.

(( L'égalité produit, en effet, deux tendances : l'une mène directement les hommes à l'indépendance et peut les pousser tout à coup jusqu'à l'anarchie ; Tautre les conduit par un chemin plus long, plus secret, mais plus sûr, vers la servitude. Les peuples

voient aisément la première et y résistent, ils se laissent entraîner vers l'autre sans la voir\ »

Resterait à définir ce que Tocqueville appelle la servitude. Elle est constamment, pour lui, et elle n'est guère que cela, Tassujettissement des hommes à un pouvoir central. Tout ce qui résiste à celui-ci est rempart et gage de liberté. Il faudrait cependant examiner, et c'est un point que l'auteur n'a jamais discuté à fond, jusqu'à quel degré l'existence de puissances secondaires est une garantie réelle et suffisante d'indépendance. Le pouvoir central peut assurément être oppresseur ; mais des pouvoirs et des privilèges locaux peuvent l'être également, et même le sont le plus souvent s'ils ne se voient contenus soit par une concurrence entre égaux, soit par une puissance supérieure. C'est là un point de vue que Tocqueville laisse volontiers dans l'ombre. Dès qu'il aperçoit un foyer de résistance aux empiétements de la puissance centrale, il y voit la liberté assurée au moins partiellement : par contre, toute suppression d'un de ces pouvoirs secondaires (même privilège de seigneur ou de ville) lui apparaît comme un pas vers l'asservissement. Tocqueville, on peut le dire, est, dans son pre-

mier ouvrage, comme hypnotisé par le souvenir du despotisme à la façon de TEmpire : il perd de vue le caractère oppressif des puissances fragmentaires d'ancien régime. On a l'impression que chez lui liberté est surtout l'équivalent de décentralisation ou plutôt d'absence de centralisation.

A considérer la servitude sous ces traits, l'effort de l'Amérique pour se retenir sur la pente qui y conduit a été facilité par des circonstances poUtiques exceptionnelles : elle n'a pas eu à lutter contre une aristocratie qui, maîtresse de privilèges locaux, n'a pu en être dépouillée sans sacrifier les garanties de liberté politique que ces privilèges représentent. En conservant ses libertés locales, elle a obtenu l'égaUté tout en échappant à l'autorité absolue d'un pouvoir central. Elle a établi dans son sein la souveraineté du peuple sans la noyer dans l'anarchie ou l'absorber dans la toute puissance d'un despote. Chez elle, les libertés locales ont précédé l'état démocratique, ou plutôt le développement des unes a formé le principe et la vie de l'autre. La vitalité de la commune domine celle du comté, le comté l'Etat, l'Etat l'Union.

L'influence prédominante, aux yeux de Tocqueville, appartient à la commune. (( C'est dans la commune que réside la force des peuples libres. Sans institutions communales, une nation peut se

donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas Tesprit de la liberté... le despotisme refoulé dans l'intérieur du corps social reparaît tôt ou tard à la surface. »

Il est d'autant plus intéressant d'observer la liberté communale là où elle existe que, de Tavis de l'auteur, elle constitue un fait absolument exceptionnel dans les sociétés politiques. Après avoir fait luire aux yeux de son lecteur les bienfaits de la commune libre, Tocqueville se donne le plaisir de lui démontrer qu'elle est presque impossible à créer là où elle ne sort pas pour ainsi dire « des mains de Dieu ». « La liberté communale échappe en quelque sorte à l'effort de l'homme. Il arrive rarement qu'elle soit créée : elle naît d'elle-même... De toutes les nations d'Europe, on peut dire qu'il n'y en a pas une seule qui la connaisse *. »

La commune dont l'écrivain expose l'organisation politique est une commune de la Nouvelle- Angleterre. Le Township avec ses selectmen élus annuellement et chargés de presque toutes les fonctions municipales, civiles et administratives; ses rapports avec le comté qui n'a qu'une existence judiciaire et administrative et non politique, avec

1 . Il y a eu un peu de flottement dans l'esprit de Tocqueville à ce sujet. Dans sa correspondance, il disait à son ami de Kergorlay :

l'Etat *, avec les juges de paix et les cours de sessions, forment un tableau qui n'a jamais été exact qne pour la Nouvelle-Angleterre, et qui aujourd'hui ne ressemble guère à la réalité des faits, mais qui, à l'époque où il fut présenté à l'opinion publique, produisit une impression profonde. La description de cette puissante vie communale non régentée par le pouvoir central, obligée seulement envers celuici aux devoirs élémentaires de la vie nationale, sous le rapport de l'impôt et de l'obéissance aux lois générales ; entretenant l'activité, l'ardeur, le dévouement civique ; source pour chaque citoyen de l'apprentissage des affaires publiques ; tout cet organisme animé et comme vibrant dans chacune de ses parties, frappa par son contraste avec l'excessive centralisation administrative des vieux

« Dans mon opinion, le système communal et départemental aurait du dès le principe attirer l'attention des Bourbons. Au lieu de vivre au jour le jour avec les institutions communales de Napoléon, ils auraient dû se hâter de les modifier, initier peu à peu les habitants dans leurs affaires... créer des intérêts locaux, etc. »

1. « Dans la Nouvelle- Angleterre... on pourrait presque dire qu'à son origine chaque commune était une nation indépendante. Lés rois d'Angleterre laissèrent la commune dans l'état où ils la trouvèrent. Maintenant les communes sont sujettes... mais ce sont elles qui semblent s'être dessaisies en faveur de 1 Etat d'une portion de leur indépendance... Elles ne sont, en général, soumises à l'Etat que quand il s'agit d'un intérêt que j'appellerai social : pour ce qui n'a rapport qu'à elles, elles sont restées des corps indépendants, sans qu'aucune autorité administrative cherche à s'opposer à leurs actes. »

pays d'Europe, d'où naît leur désintéressement de la chose commune.

« L'habitant de la Nouvelle -Angleterre*, disait Tauteur, s'attache à sa commune parce qu'elle est forte et indépendante; il s'y intéresse parce qu'il concourt à la diriger; il l'aitne parce qu'il n'a pas à s'y plaindre de son sort ; il place en elle son ambition et son avenir; il se mêle à chacun des incidents de la vie communale. Dans cette sphère restreinte, il s'essaye à gouverner la société, il s'habitue aux

1. TocquevîUe lui-même indique des difTérences fondamentales entre les Etats du Sud et la Nouvelle- Angleterre, les premiers donnant au comté et aux assemblées de comté l'importance prédominante. Us ont comme trait commun Télection des fonctionnaires, d'où la dissémination du pouvoir administratif en un grand nombre de mains, sans hiérarchie précise.

Voir sur ce sujet Bryce, t. II; F. C. Montagne : Local administration in the United- States • Laveleye, « Des pouvoirs locaux aux Etats-Unis » (Revue des Deux-Mondes, 1889). D'une façon générale, dit M. Montagne, on peut réduire à trois types les divers systèmes d'administrations locales en Amérique : le système du Township, celui des comtés et le système intermémédiaire. On peut trouver presque dans chaque état le Township ou le County- System. Le système intermédiaire a été essayé récemment pour combiner les avantages des deux types plus anciens. Le Township parfait n'existe que dans la Nouvelle -Angleterre et le pur County-system dans le Sud. M. Montagne ajoute que Tocqueville a donné le meilleur tableau qui existe du Township.

Un point de vue sous lequel il faudrait encore étudier l'organisation municipale aux Etats-Unis est celui des grandes villes où, de l'aveu de tous les observateurs, le système des corps nombreux élus a produit des désordres bien connus et des faits de corruption déplorables. Ceux de New-York sont universellement célèbres. Actuellement la tendance générale est vers la concentration des pouvoirs dans les mains d'un maire élu pour plusieurs années. (V. Bryce, loc. cit.j et Lecky, Democracy and Liberty, t. I, p. 80.)

formes sans lesquelles la liberté ne procède que par révolution, se pénètre de leur esprit, prend goût à l'ordre, comprend l'harmonie des pouvoirs et rassemble enfin des idées claires et pratiques sur la nature de ses devoirs ainsi que sur Tétendue de ses droits. »

Tocqueville ne se faisait pas d'illusions sur les inconvénients pratiques qui pouvaient résulter de la décentralisation communale: il cherchait d'abord à maintenir contre la décentralisation administratfve la centralisation gouvernementale. C'est une distinction sur laquelle il insiste et qu'on a un peu perdue de vue dans l'enthousiasme qu'a soulevé son tableau des bienfaits de la décentralisation.

« Il existe, disait-il, deux espèces de centralisation très distinctes et qu'il importe de bien connaître. Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que la formation des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers. D'autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, tels que les entreprises communales. Concentrer dans un même lieu ou dans une même main le pouvoir de diriger les premières, c'est fonder la centralisation gouvernementale. Concentrer de la même manière le pouvoir de diriger les secondes, c'est fonder la centralisation administrative. Ces deux espèces de centralisation se prêtent un mutuel secours, s'attirent l'une l'autre : mais je ne saurais

croire qu'elles sont inséparables. Pour ma part, je ne saurais concevoir qu'une nation puisse vivre ni surtout prospérer sans une forte centralisation gouvernementale. Mais je pense que la centralisation administrative n'est propre qu'à énerver les peuples qui s'y soumettent, parce qu'elle tend sans cesse à diminuer parmi eux l'esprit de cité. »

Tocqueville touchait là à un problème capital : on ne peut dire qu'il Tait complètement résolu. Il suppose tranchée une question qui est justement le nœud du sujet, à savoir la possibilité, dans une démocratie, deTexistence d'un gouvernement central fort, réglant les intérêts généraux d'une façon indépendante et laissant subsister des pouvoirs locaux également forts et indépendants. La pratique a partout prouvé que c'étaient là deux ordres de faits difficiles à concilier. Le pouvoir administralif est chargé d'appliquer les décisions du pouvoir central, et la première condition pour que celui-ci soit une puissance effective, c'est qu'il puisse faire exécuter ses volontés, même si elles sont opposées aux intérêts ou aux passions des groupes locaux. Comment y parviendra-t-il, si ceux-ci constituent des émanations de la souveraineté populaire qui se croient en droit de résister aux injonctions du gouvernement national? Il faut à l'Etat des fonctionnaires pour contrôler, d'autres pour exiger et con-

traindre. Peu à peu, par eux, son action s'étend sur les pouvoirs locaux et les affaiblit. C'est là un fait qui s'est produit toujours et partout. Certes, on peut demander que l'Etat ne les annihile pas et laisse une part à l'initiative et à la responsabilité des groupes communaux ou provinciaux ; mais lui seul peut limiter son action et fixer l'étendue de son intervention, sans quoi il ne peut gouverner ; de sorte que, dans les pays de démocratie, il semble que forcement l'ordre des faits posé par Tocque ville se retourne et que la décentralisation doive partir non pas de la commune et remonter à l'Etat, mais partir de l'Etat et descendre du centre du gouvernement aux extrémités, non comme un droit absolu des éléments locaux à l'autonomie, mais comme une condition politique favorable au développement national, comme une répartition équitable et avantageuse des fonctions et des responsabilités. Tocqueville apercevait déjà aux Etats-Unis les inconvénients de la marche contraire. Il montrait les législatures d'Etats munies de tous les pouvoirs et n'ayant en principe d'autres limites que leur propre volonté ; mais la faiblesse naissait, dans l'exécution de l'action gouvernementale, de deux causes principales : l'absence d'une force armée pour comprimer les minorités : la nécessité pour TÉtat de se servir des fonction-

naires de la commune ou du Comté pour agir sur les citoyens. Il insistait sur les inconvénients de cet état de choses et demandait que, pour tout ce qui est essentiel à sa vie, le gouvernement eût des fonctionnaires à lui, choisis par lui, révocables par lui. Il montrait qu'en séparant presque entièrement l'administration du gouvernement, les Américains avaient outrepassé les limites de la saine raison, (( car l'ordre, même dans les choses secondaires, est encore un intérêt national » . Il constatait que l'Etat tentait rarement d'établir des règles générales de police, que certaines entreprises intéressant l'Etat entier ne pouvaient s'exécuter parce qu'il n'y a point d'administration nationale qui les dirige.

Il avait donc bien conscience à la fois des nécessités qui s'imposent aux vastes états modernes en face des multiples besoins et des intérêts complexes de la collectivité ; et du courant irrésistible qui porte ces mêmes états à augmenter les attributions du pouvoir central, ne fût-ce que pour sauvegarder les minorités de l'oppression des majorités dans l'exercice de leurs droits civiques ou de leurs intérêts : mais en même temps il protestait avec vivacité contre les entraînements où pouvait aboutir ce courant. Il restait, non sans quelque utopie, partisan delà décentralisation administrative, à cause des avantages politiques qu'un peuple en retire.

« Que m'importe, écrivalt-il, qu'il y ait une autorité toujours sur pied, qui vole au devant de mes pas pour détourner tous les dangers... si cette autorité, en même temps qu'elle ôte ainsi les moindres épines sur mon passage, est maîtresse absolue de ma liberté et de ma vie, si elle monopolise le mouvement de l'existence à tel point qu'il faille que. tout languisse autour d'elle quand elle languit, que tout dorme quand elle dort, que tout périsse si elle meurt? »

Présentée dans ces termes, la question ne serait pas discutable ; mais ce n'est pas sous cette forme qu'elle se soulève dans la réalité des faits ; elle se dresse le plus souvent comme une question relative, une question de limites ; et il est difEcile d'imaginer a priori une solution qui donne d'un coup satisfaction à la raison, au principe de liberté et aux nécessités de l'Etat. Dans une autre partie de son ouvrage, Tocqueville a abordé par une face différente le problème de la reconstitution de groupes partiels capables, grâce à la liberté et à la pratique de l'association, de réagir contre les abus du pouvoir central; il s'est là, à notre avis, plus approché de la vérité, il a mieux aperçu que sur le terrain de la décentralisation proprement dite, quels moyens pratiques d'initiative et de résistance sont mis à la portée des citoyens en face des développements de

TEtat, à mesure que, par la facilité des communications, par la presse, par les moyens d'échange multipliés, les contacts d'opinions ou d'intérêts à travers la distance remplacent chez les peuples policés la simple proximité matérielle et territoriale, qui était d'abord leur lien principal et comme exclusif.

En dehors de la religion indépendante de l'État, et au-dessus des libertés communales, Tocqueville entrevoyait un frein puissant opposé à* la compression de la liberté dans la démocratie : à savoir le pouvoir judiciaire. Il insistait longuement sur l'influence conservatrice des légistes chez une nation démocratique, sur la situation prépondérante que ceux-ci ont prise et conservée aux Etats-Unis, comme en général dans les pays de traditions anglaises ; sur la sagesse avec laquelle les Américains, s'inspirant de la maxime célèbre de Montesquieu , ont su sauvegarder le principe de l'autorité judiciaire et séparer celle-ci des pouvoirs législatif et exécutif. Il analyse avec soin les moyens qu'ils ont mis en œuvre pour atteindre ce but.

« Le juge américain ressemble parfaitement aux magistrats des autres nations. Cependant il est revêtu d'un immense pouvoir politique. D'où vient cela?... La cause en est dans ce seul fait: les Américains ont permis aux juges de ne point appliquer les lois qui leur paraîtraient inconstitutionnelles. Du jour où le juge refuse d'appliquer une loi dans un procès, elle perd à l'instant une partie de sa force morale. Ceux qu'elle a lésés sont alors avertis qu'il existe un moyen de se soustraire à l'obligation de lui obéir : les procès se multiplient et la loi tombe dans l'impuissance... le peuple change sa constitution ou la législature rapporte sa loi. De là l'immense pouvoir politique que les Américains ont confié d'une façon indirecte à leurs tribunaux... il constitue une des plus puissantes barrières qu'on ait jamais élevées contre la tyrannie des assemblées politiques. »

Tocqueville a bien aperçu, mais il n'a peut-être pas suffisamment mis en lumière les causes particulières qui, en dehors des traditions britanniques favorables au respect général du juge, ont donné au pouvoir judiciaire américain un caractère spécial d'ai^bitre entre des puissances politiques. Pour le trouver il faut remonter aux circonstances mêmes de la formation de l'Union fédérale, et c'est ce que fait tout d'abord l'auteur de la Démocratie, Il rappelle dans ses traits principaux la genèse de la Constitution ou plutôt des Constitutions successives qui ont

précédé celle de 1789. Dans toutes il a fallu régler le partage de la souveraineté, déterminer les attributions du gouvernement fédéral et celles qui demeuraient propres aux Etats. Le gouvernement des Etats resta le droit commun : le gouvernement fédéral fut l'exception. Mais comme on prévoyait que, dans la pratique, des questions pourraient s'élever relativement aux limites exactes de ce gouvernement exceptionnel, et qu'il eût été dangereux d'abandonner la solution de ces questions aux tribunaux ordinaires institués par les Etats euxmêmes, on créa une haute cour fédérale, tribunal unique dont l'une des attributions fut de maintenir parmi les gouvernements rivaux la division des pouvoirs telle que la Constitution l'avait établie.

Ainsi s'est constituée à la tête de l'organisation judiciaire cette Cour suprême qui, destinée d'abord à un rôle d'arbitrage entre des Etats presque souverains, a été munie en vue de ce rôle de pouvoirs considérables et de conditions d'indépendance qui, jusqu'ici, lui ont été conservés en vue du rôle assez différent qu'elle remplit dans la réalité des faits : telles sont la nomination directe de ses membres par le Président d'accord avec le Sénat, leur inamovibilité, leur haute rémunération, le choix habituel des juges suprêmes parmi les plus éminents jurisconsultes du pays, qui ont fait du

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haut tribunal une magistrature généralement respectée et élevée au-dessus des conflits des partis.

Au-dessous de la cour fédérale, ou plutôt à côté d'elle, dans des conditions de compétence que la cour suprême est chargée de trancher en cas de conflits, l'auteur indiquait le fonctionnement parallèle de la double juridiction des cours des Etats et des tribunaux fédéraux, jouissant du même pouvoir de ne pas appliquer les lois inconstitutionnelles, et parla possédant indirectement un pouvoir politique considérable.

(( Il n'y a pas, disait Tocqueville, d'événement politique aux Etats-Unis dans lequel l'étranger n'entende invoquer l'autorité du juge. Et cependant, lorsqu'il examine la constitution des tribunaux, il ne leur découvre au premier abord que des habitudes et des attributions judiciaires. »

Tocqueville observait à ce propos que, la Constitution étant l'origine de tous les pouvoirs, en remettre l'interprétation aux tribunaux eût été en réalité leur conférer la puissance suprême, si le correctif n'avait consisté dans le droit laissé aux assemblées politiques de rectifier la Constitution. « Une Constitution américaine n'est point censée immuable comme en France : elle peut être changée par la volonté du peuple suivant des formes qu'on a établies et dans des cas qu'on a pré-

VUS... La nation peut toujours, en changeant sa Constitution, réduire les magistrats a Tobéissance. » Il faut avouer que le remède est un peu lointain et fictif.

A Tépoque où Tocqueville écrivait, dans la plupart des Etats aussi bien que dans les tribunaux fédéraux, les juges étaient nommés par le gouverneur ou par la législature, ou par les deux combinés : ils étaient généralement institués pour sept ans, et ne pouvaient être destitués que pour faits de prévarication. Sous ce régime la magistrature jouissait d'un respect incontesté. On sait les modifications radicales qui ont eu lieu depuis : Télection des juges au suffrage universel dans presque tous les Etats, le renouvellement fréquent des magistrats, le système de la rotation des offices appliqué aux fonctionnaires de Tordre judiciaire comme aux fonctionnaires politiques et administratifs. Ces transformations, qui ont atteint les justices d'Etats sans toucher jusqu'ici aux cours fédérales, restées soumises aux anciennes règles, n'auraient probablement pas surpris Tocqueville, car il les prévoyait comme une conséquence logique du principe démocratique ; mais en même temps elles l'effrayaient dans leurs conséquences : « Certaines constitutions font élire les membres des tribunaux et les soumettent à de fréquentes réélections. J'ose prédire

que ces innovations auront tôt ou tard des résultats funestes. »

Le jury, à le juger par les faits, n*a pas répondu complètement à ce que Tocqueville attendait de son intervention dans la justice, non seulement criminelle, mais civile. L'auteur apprécie l'institution du jury à travers un voile de généralités éloquentes, mais qui transportent le lecteur bien loin du domaine de la réalité. Il voit dans le jury, dans le jury civil surtout, la sauvegarde des libertés, « l'école où les citoyens prennent en partie les habitudes de l'esprit du juge et celle qui prépare le mieux le peuple à être libre, oii ils apprennent le respect de la chose jugée et l'idée du droit » .

Depuis l'époque où il l'observait, le jury américain s'est singulièrement écarté des principes où la Constitution et les traditions anciennes avaient voulu l'enfermer. « Les lois des Etats, dit M. Claudio Jeannet dans son ouvrage sur les Etats-Unis, exigent de la part des jurés des conditions d'aptitude et des garanties morales * . Les autorités locales chargées d'en dresser la liste ne doivent choisir que des gens honorables. La pratique actuelle est en complète opposition avec la théorie écrite dans les

1. Voir la note G dans le 1«"^ volume de la Démocratie en Amérique, sur les précautions prises par les États pour la formation des listes des jurés.

lois. L'esprit de parti intervient pour composer le jury à sa guise. » Cet édifice judiciaire qui, aux yeux de Tocqueville, constituait le rempart le plus solide contre les empiétements de la démocratie, a été depuis soixante ans profondément ébranlé dans plusieurs de ses parties, tout en constituant aujourd'hui encore, grâce à une longue tradition, grâce aux mœurs établies, la garantie de liberté la plus sérieuse que la démocratie ait rencontrée en aucun pays*.

(( Le juge élu, écrivait dès 1872 un écrivain impartial et compétent, devient plus que jamais un homme politique : il est élu en récompense de services pohtiques. La démocratie a envahi la magistrature. Ta composée à son gré ; elle ne rencontre plus d'obstacles. On aperçoit le jour où la Cour suprême des Etats-Unis pourrait elle-même être débordée... * »

Elle le sera vraisemblablement à un moment donné, et comme par un entraînement successif, ainsi qu'une partie de l'institution judiciaire Ta déjà été, si les idées des démocraties sur la souve-

.1. La Cour suprême a encore tout récemment, on le sait, préservé les Etats-Unis de l'impôt progressif sur le revenu en le déclarant inconstitutionnel.

2. Demongeot, Bull, de la Soc. de Législation comparée, 1er vol., p. 308. — Cf. sur l'indépendance respective de la magistrature américaine et anglaise, Bryce, II, p. 609.

que ces innovations auront tôt ou tard des résultats funestes. »

Le jury, à le juger par les faits, n'a pas répondu complètement à ce que Tocqueville attendait de son intervention dans la justice, non seulement criminelle, mais civile. L'auteur apprécie l'institution du jury à travers un voile de généralités éloquentes, mais qui transportent le lecteur bien loin du domaine de la réalité. Il voit dans le jury, dans le jury civil surtout, la sauvegarde des libertés, « l'école où les citoyens prennent en partie les habitudes de l'esprit du juge et celle qui prépare le mieux le peuple à être libre, où ils apprennent le respect de la chose jugée et l'idée du droit ».

1. Voir la note G dans le l»"" volume de^ la Démocratie en Amérique, sur les précautions prises par les Etats pour la formation des listes des jurés.

même de la souveraineté populaire en en faisant sonner le néant au point de vue rationnel, en montrant que ses termes pris à la lettre signifient la négation de tout gouvernement représentatif indépendant, la suppression de toute autorité élevée au-dessus des courants électoraux, notamment la destruction de l'autorité judiciaire opposée comme frein aux pouvoirs politiques *. . . a Qu'on y prenne bien garde, écrivait-il en termes éloquents, un pouvoir électif qui n'est pas soumis à un pouvoir judiciaire échappe tôt ou tard à tout contrôle... L'extension du pouvoir judiciaire dans l'Etat doit donc être corrélative à l'extension du pouvoir électif, et si ces deux choses ne vont point ensemble, l'état finit par tomber en anarchie ou en servitude. )) Vérité incontestable la première partie de la proposition, si la raison des peuples s'incline devant la nécessité d'un pouvoir judiciaire fort et indépendant ; qui cesse d'être une vérité pratique si la souveraineté populaire veut eiiglober la justice dans son action et la soumettre à ses caprices ou à ses passions, aussi bien et en même

mettez-vous pas la même chose pour une majorité ?... Pour moi, le pouvoir de tout faire que je refuse à un seul de mes semblables, je ne l'accorderai jamais à plusieurs. »

1 . Nous avons nous-même abordé ce sujet en sa généralité dans un volume intitulé : Souveraineté du peuple et gouvernement (Alcan, 1895).

temps que les pouvoirs politiques. Au fond, dans l'organisation démocratique, le respect des tribunaux dépend de la sagesse de la majorité ; et pour qu'elle soit sage, il ne faut pas qu'elle soit enivrée de son omnipotence et de son infaillibilité. Déclarer à une démocratie qu'elle est souveraine et lui demander en même temps de s'abaisser sans recours devant une autorité judiciaire suprême, c'est contradictoire ; c'est mettre en face l'un de l'autre deux principes inconciliables.

(( Nous en revenons toujours tôt ou tard au peuple lui-même, écrit M. Bryce*, après avoir rappelé les expédients par lesqiiels certains présidents des Etats-Unis ont fait varier le nombre des membres de la cour suprême pour y introduire leurs amis politiques, en tournant ainsi, sans la violer, la Constitution. Qui pourrait s'opposer à ces pratiques ? Seules la sagesse et la modération de la majorité peuvent assurer le fonctionnement des rouages de gouvernement le plus habilement calculés ^ » Et tout récemment un écrivain américain s'exprimait ainsi : « La Constitution écrite est une barrière aux caprices du peuple, non à sa volonté. La Cour