II. — Obsej'va^ions et critiques, — Bèponse awçolijeçlions

Il s'est produit d'abord une critique générale et pour ninsi dire de principe. On a dit : La convention actuelle repose sur des bases complètement différenlo5 de celles sur lesquelles est foncïé notre dernier traité avec l'Allemagne. D après ^e traité franco-allemand, les frais du transport intermédiaire des dépêches entre la France çt l'Allennigne sont entièrement & la charge du pays d'origine; les comptes sont supprîinés pour les correspondances internationales; le service est gratuit pour les lettres transitant A découvert sur Jea deux territoires fi-ancais et allemand ; le transit des lettres et dépécnes doïes ne donne Itou à une redevance que dans le cas seulement où le poids total des lettres transportées pendant -

un trimestre oupart'unedesdeus administrations déposse de 100 Kilogrammes le poids total des lettres trausport^es durant lé même trimestre par l'autre administration; celle-ci devant payer a l'autre odice la somme de 6 Tr. pour chaque kilogramme de lettres excédant les 100 kilogrammes exemptés de toute taxe de traniràt

Or, les princiiHis, a-t-on ajouté, sont tout difTéreuta dans la convention actuelle. Les frais du transport intermédiaire sont supportés moitié par la Fiance et moitié par la Russie ; le partage est rétabli pour le port des correspondances internationales ; le transit & découvert est taxé, et la transit en dépêches closes est Qxê.au prix uniforme de 10 lï'ancs par kilogramme de lettres* sans concession aucune de franchise, pour les excédants trimestriels de moins de 100 kilogrammes de lettres.

Ces critiques présenteraient assurément un caraotère sérieux et elles pourraient notis arrêter quelqfles instants, si nous devions nous livrer à une étude purement abstraite et doctrinale, sans tenir compte de la situation géographique et de l'organisation postale des deux étals contractants. Hais si on songe à tous les obstacles qu'il a fallu surmonter pour arriver à lier les deux nations par une convention utile & chacune d'elles, on se préoccupera peut-être moins do cette unité de doctrines à laquelle il serait imprudent de sacrifier d'incontestables avantages.

Et d'ailleurs, cette nnité de doctrines, on y arrivera moins sûrement par la raideur que par un accord entre tous les Etats qui seront déjà liés entre eux par des traités postaux. En ventant imposer aux nations, qui se présentent pour contracter avec la France, des principes inflexibles, nous courrions le risque de faire échouer toutes les négociations postales et de nous isoler au milieu de l'Europe. "Toute convention suppose line transaction, et i! est facile de comprendre que la Russie qui entre à peine dans la voiç des traités postaux ei qui a un immense territoire à desservir, ait pu reculer devant l'application de doctrines nouvelles et hardies, qui ont pour elles l'avenir et qui n'ont effrayé ni la France ni l'Allemagne.

D'ailleurs, comme nous l'avons dit au commen* cément de ce rapport, il y a un point, et c'est le principal, qui reâte commun nu traité frahcoullemand et au traité franco-russe. Tous les dcuï, en effet, rejettent le principe de la proportionnalité des taxes, pour adopter celui de la réciprocité, et leur but, à l'un et à l'autre, est de fbire passer l'iotérèt économique avant l'intérêt fiscal. Il n'y a donc pas lieu de s'arrêter i cette critique- d'enàemble : passons aux critiques de détail.

On a fait remarquer, dans te sein la commission, que le traité était resté muet au sujet des cartes postales. La Russie connaît la cartecorrespondance, et l'usage en est pratiqué chez elle depuis le 1" janvier 1872. Mais co nest que postérieurement au traité, mie l'Assemblée uatiooale, dans' sa séance d,i 20 décembre 1S72, Ot sur la proposition de notre honorable cffilèguo M. Wolowdki, adopté 'e principe de la carte postale. Cette omission a un autre motif. La Russie, dans sa correspondance internationale, n'a pas encore .idmis transmission, à prix réduit, dés cartes postales. Nous pourrions donc nous servir de la cart<} postale dans nos rapports avec les habitants de ce pays; mais eu serait pour nous sans avantojç. Eu effçt, tant que l'office russe n'aura pa^ consenti à une réduction do taxe à cet égard, les cartes postales payeraient le même prix que les lettres ordinaires.

Une aijtre observation a été présentée au sujet de^ lettres recommandées. D'après les articles 3 et 4 a-t-on ^t, le jinx d'une lettre recommandée coûtera on France Sù centimes va sus du

Srix d'une lettre ordinaire du même poids; tanis qd'en Russie elle ne coûtera que centimes

SÉANGli DU i8 FÉVRIER 1873

de plus. CSette difTi'Tence de taxe, tout & l'avanlago de la Russie, na pas empêché d'établir les responsabilités dans uae proportion d'égalité complète. Ainar, si la lettre se perd, une Indemnité de 50 francs sera payée à l'envoveur par celui des deux orfices sur le territoire duquet la lettre aura été perdue. Si la lettre est perdue sur un territoire intermédiaire, le paiement de l'indemnité devra ôtre partagé entre l'ofUce fran)^ et l'offloe rnase. *

Ce n'est pas juste, a-t-on ajouté, car l'envoyeur russe, pour une prime d'assttrauce de 35 centimes, aara droit à ta même indemnité que l'envoyeur français pour une prime de 50 centimes. En outre, comme le nombre des lettres recommandées, expédiées de Rnssie en France, est bien supérienrà celui des lettres recommandées expédiées de France en Russie (dans la proportion de I1,W1 contre 3,977), il on résulte que les risques' sont

f>lus considérables pour les lettres russes que pour es lettres fïvnotlses. Il y « done % a-t-on dit, une inégalité choquante et un désavantage marqué poirr la France.

Bien que celte objection sff présente, au premier abord, avec une certaine apparence de gravité, votre commission, cepentlant, fl'a pas cru devoir s'y arrêter. !1 ftut remarquer, en effet, que le principe da partage ne s'applique pas aux taixes des lettres recomrtàndées. D'après tartlcle 10 du traité, ces laies sont conservées par celle des deux administration s qui en a opéré la perceptioA; l'onice français percevra donc 50 centimes en sus du part ordinaire tandis qne l'oIGce rujae n'en percevra que 25. Si chaque lettre recommandée doit coûter aa contribuable français 25 centimes de plus qu'au contribuable russe, elle rapportera ausdi 25 centimes de plus au Trésor français.

En principe fl y a sans doute, pour l'ofiice français, un certain désavantage, au point de vue de la respoftsabllité encourue, en cas de perte des lettres recommandées, car les lettres de ce genre, de provenance russe, sont plus nombreuses que celles de provenance; française. Mais 11 ^st évident que tes pertes de lettres serant de moins en- moms fréquentes. La (héilité d'échanger les lettres en' dé^téches closes, dans des saca Hcelés et cachetés, t'ait disparaître une grande partie des risques. Puis, en admettant même le» cas de perte plus fréquents qu'ils ne le sont, ce ne se- .rait jamais, aa bout de Tannée, une perle bien considérable.

Il y aurait, d'aillen^, un inconvénient assez notable à élever des difficultés à ce sujet Les lettres recommandées qui nous arrivent oe Russie, contiennent le plus souvent, sous (brme de lettre de change bu sous toute autre forme de mandats, des valeurs envoyées en payement de marchandises expédiées de France. Les chiffres l'indiquent sulHsammeut, si on compare les lettres recommandées de provenance russe A celles qui sont d'origine française. Il résoilte de cette comparaison, la preuve que la Russie achète plus en France que nous rt'aclietons chez elle. Voulons-nous, au moyen de réclamations sans grand intérêt, et en poussant dans ses-demières conséquences, le système de ta proportionnahté, tarir cette source de bénéfices pour le "commerce fradçais? Il nous semble que poser une pareille question, c'est la résoudre.

Une quatrième objection a <^té produite, au sujet d'une prétendue inégalité dans- le partage des sommes perçues; mais nousyavons répondu d'avance, dans l'explication relative au décime et au kopeck, que nous-avons donnée en examinant l'article 12 du traité.

Une cinquième observation a été présentée, au sujet de l'article 15, relatif auit lettres ordinaires, ou recommandées, aux échantillons de marchandises et anx imprimés échangés à découvert entre les deux administrations, et qui sont tombés en rdiuL Cet article se bon» à. dire que ces ob-

jets devront être renvoyés de part et d'autre, et aucun délai ne s'y trouve indiqué. Il a ^té de-, mandé, dans la commission, qu'un délai d'un mois ou de trois mois au- plus, IHt fixé pour le renvoi des correspondances de rebut II y a, en effet, nn intérêt considérable h ce qu'un négociant, par exemple, sache ce qu'est devenue une lettre qd'il a écrite i un correspondant russe, lettre tombée en rebot par une cause quelconque.

Votre commission a parfaitement compris cet intérêt, et elle était disposée & manifester le vœu qoe ce point fût déBaitivement prévu et lixé dans le règlemeut de détail à intervenir entre les deux administrations ; mais M. le directeur général des postes l a priée de ne pas s'arrôtor a cette pensée, et Cela par les motifs suivants: II avait été question de régler ce point dans, la convention m^me, !(frsque les négociateurs russes ont fait observv^r qu'à raison de l'immense étendue de leur pavs et îles difficultés provenant du climat, il était 'impossible, pour le moment, de fixer ce délai.

La Russie veut remplir scrupuleusement ses obligations, et elle a préféré ne pas prendre un engagement, dans la crainte de no pas pouvoir le tenir d'une manière absolue. Quand son service postal sera plus parfaitement organisé, et elle y travaillerons les jours, elle consentira & fixer un délai ; mais, pour le moment, elle a demandé qu'on né lui imposât pas une obligation qu'elle ne serait pas assurée de pouvoir toujours accomplir.

Un semblable scrupule, manifesté par les représentants d'un grand peuple, était tirop honorable pour qu'il ne fût pas respecté par nos négociateurs. Aussi votre commission a cru devoir imiter leur réserve, et elle n'a pas insisté sur oé point.

Enfin, trois dernières critiques ont été formulées au sein de la commission, et elles peuvent se résumer ainsi :

!• n niest pas question, dans le traité, de la correspondance par voie de mer. Il est nécessaire de combler cette lacune.

2* An lieu de laisser aù règlement de détail le soin d'établir le taux des taxes complémentaires à percevoir dans la cas d'airranchisscment insuffisant, il est utile de le fixer dans la convention elle-même-, car une taxe est un impôt qui doit être consenti par le pouvoir législatir.

3" It est nécessaire d'interdire aux deux oITlces le droit d'établir «les surtaxes sur les correspondances échangées entre les lllibitanls ds la France et de la Russie, quand ces correspondances auront été régulièrement affranchies jusqu'à destination.

Ces trois points ont I^lt l'objet d'articles additionnels qui ont été proposés par trois membres de la commission.

Ceiarticlcs sont ainsi courus :

n Art. l". indépendamment des correspondancesqui seront érlmngées entre l'administration des posrtes de Russie par la vole d'Allemagne on de l'Autriche, les administrationii pourront s'expédier réciproquement des lettres ordinaires, des échantillons de marchandises et d'iS imprimés de toute nature parda voie des b&timents à vapeur de commerce navigant entre les ports des deux pays.

« Les Irais résultant du transport entre la fr'on- "tière française et la frontière russe, des corres-

[wndances adressées d'un pays dans l'autre, par a voie des bâtiments du commerce seront payé* OUI ayants-droit, par l'administration qui pourra assurer le transport maritime sur quelque ligne . que ce soit, aux conditions les plus avantageuses pour les deux pays, & charge par l'autre administration de lui rembourser 1& moitié de ces frais.

M Art: 2. Les dispositions des articles 3, 6, 7, 8, 10,' 11, 13, 14, 15 et 16 de la convention dn l** no-

PROJETS DR uns, PROPOSITIONS ET RAPPORTS

vembre 1872 seront applica})les aux lettres ordinaires, ajix échantillons de marchandises et aux imprimés cpii seront échangés entre la France et la Russie dans les conditions prévues par l'article précfident.

a Art, 3. Los correspondances expédiées de l'un des deux piys pour l'autre, tant par la voie de terre que par la voie de mer, pourront être affi^nchies au moyen de timbres-poste vendus jMir l'adminiatralion des jiostes des payj d'origine.

« Les correspondances qui auront été insuftlsomment allïanchies, seront considérées et taxées comme lettres non alTranchles, saurdéduction île la valeur des limbrus-postc employés par les envoyeurs.

tt Toutefois, lorsque la taxe complémentaire à payer par le destinataire d'un objet insullisamment alrranclii présentera une Traction de décime ou de kopeck, il sera pcrt'u par l'administralion des postes du France un* décime entier pour la flraction do décime, et par l'administration des postes russes ua kopeck entior jiour la fraction de kopeck.

m Le produit brut des taxes payées par les envoyeurs et par les destinataires des correspondances insuulsamment aifranchies sera partagé' par égales portions entre l'administration des postes de France et l'administration des postes de Russie.

«Art. 4. II est formellement convenu entro les deux parties contractantes que les lettres, les échaoîillone de marchandises et les imprimés adressés de l'un des doux pays d&ns l'autre et affranchis jusqu'à destination, contorraémcnt à la convention du t" novembre 1872 et aux présents articles, ne pourront, sous aucun prétexte et ii' quelque titre que ce soit, être frappés dans le pays do destination d'une taxe ou d'un droit quelconque & la charge des destinataires.

« Art. 0. Les conditions d'écliange des correspondances de toute nature originaires ou & destination de la Russie, acheminées au moven de paquehois-postes français desservant de's ports de I empiu ottoman et des paquebots-postes russes tottcnant également en Turquie, seront fixés par un arrangement ultérieur entre les deux gouvernements.

u En attendant que cet arrangement puisse Aire conclu et recevoir son exécution, chaque administration continuera à réclamer aux habitants du pays qu'elle dessert, au départ et à l'arrivée, suivant les cas, tes taxes dues pour les services qu'elle rend, et les taxes no donneront lieu à aucun compte entre les deux administrations.

« Art. G. Les présents articles qui seront considérés comme additionnels à la convention du 1*' novembre 1872 seront ratifiés et les ratillcations en seront échangées ii Saint-Pétersbourg .aussitôt que faire se pourra. »

Les membres de la commission qui ont proposé les articles qui précèdent ont demandé que ce projet de convention additionnelle fût trausmis au gouvernement russe par l'intormédiaire de M. le ministre des alfaires étrangères. Ij& majorité de votre commission n's pas cru devoir adhérer il cette proposition, et .voici pourquoi.

Dans la pensée oc la majonté du votre commission, la transmission au gouvernoment rus^so de ces articles additionnels ne ferait qu'apporter des retards fâcheux à la ratification et à l'exécution du projet actuel et nous exposerait petitêtce à en compromettro le succès.

D'abord, en ce qui concerne le transport des correspondances par mer, votre commission ne nie pas, qu'en certain cas, en un cas quelconque de guerre, par exemple, il puisse t'tre utile de correspondre directement avec la Russie, par la vole maritime; mais au lieu de soumettre au gouvernement russe de simples articles additionnels, il faudrait alors lui* proposer un nouveau

traité. La convention actuelle a eu prineipaloniant en vue le transport dos correspondances

par la voie de terre, qui est le moyen le pins normal et le plus rapide. Si lo droit accordé aux deux otlices par l'art. 1" de la convention de fixer d'un commun accord les voies par lesquelles les rlépi^ches closes seront acheniinées, ne sullit pas pour (lu'ils se croient autorisé.s en suivant, bien entendu, les taxations adoptées dons le traité actuel, à régler les conditions de la transmission des correspondances par mer, le Gouvernement verra s'il y a lieu d'entrer, à ce sujet, en négociations avec la Russie. Hais votre commission « pensé qu'il n'y aurait ni compétence, ni peut-être prudence de sa part à soulever des questions de cette nature. 11 lui a semblé que notre dtpIomaUe seule pouvait apprécier l'opportunité de sembla» bles négociations, et que si elle croyait devoir les entreprendre, son action' devait alors S'exercer, à cet égard, dans la plus complète ltt>ert6.

Le second point visé dans les articles additionnels, c'est la fixation, nar la convention ellemême, des surtaxes à établir, en cas d'alfranobissement insuffisant. Ce point avait été spécialement prévu et fixé par Vart. 8 du traitô Avncoallemand, dont l'art. 3 de la convention addiUonnello proposée par la minorité de votre commission reproduit a peu près les termes. Il eût peutêtre été «préférable de voir figurer cette disposition dans le traité actuel et de ne pas laisser an' règlement de détail le droit de fixer, en easd'alfraochissement insuffisant, le chiffre des taxes complémentaires.

En effet, toute taxe, ou touto surtaxe, est une sorte d'impôt; et l'impét, d'après les principes de notre droit public, doit être consenti par ceux qui le paient ou par leurs mandataires légitimes. Il serait donc plus correct, au point de vue des réglés du Gouvernement représentatif, d'insérer dans les conventions postales, soumises & l'approbation de l'Assemblée nationale, des dispositions concernant l'établissoment de surtaxes, en cas d'affranchissement insuffisant. Les rènemenls d'exécution, en effet, comme leur nom nndique, sont l'œuvre unique des administrations postales et ils no sont pas soumis au contrôle des Assem* blées.

Votre commission n'a pas cru cependant être infidèle à cette règle de droit oonsiitationneU en vous priant de ne pas relarder la mise en exécution (lu traité par l'exagération de certains scmpulos, et elle a pensé qu'il vous suffirait d'indi-, quer, à cet égard, à l'onice français le sens dans lequel le rènement de détail devait être conçu Il n'est pas. du reste, sans exemple, que les conditions relative)) à l'établissement d'une taxe complémentaire, en cas d'affranchissement insuffisant, aient été fixées dans le règlement d'exécution. C'est ce uul est arrivé, notamment dans l'acte signé à Paris, lo 25 octobre 1865, el à Bruxelles, le 26 du même mois, acte émané dea offices de France et de Belgique.

Les observations qui précèdent éveilleront certaluement l'attention du Gouvernement, pour l'avenir, quand il s'agira de négociations postales. Votre commission ae croit donc pas devoir vous proposer de soumettre è. la Russie l'addition pro- [losée à ce sujet.

Le troisième point prévu dans les articles additionnels, c'est l'interdiction aux oQices français et russes d'établir des surtaxes sur les ob' jets de correspondances ^Ifranchis jusqu'à destination.

Le système des surtaxes n'existe ni dans Im- -législaimn postale française, ni dans la législatiorB. postale russe, et il ne peut être question, dans lesarticles additionnels proposés, que de surtaxes* purement hypothétiques. On a raisonné de cette manière: Iji'jiosteen Russie est beaucoup. moins

EBPfectionnée qu'en France et cela se comprend, a Russie a un territoire bien plus considérable que le nôtre et la population y est moins serrée

8ÉANCK DU !8

qu'en Franco. Dinsles villes importantes de l'empire russe, Te service se i^it bien, et les lettres sont portées du bureau de poste & domicile; mais quand on sort des granas centres, le service est loin d'être aussi parfait. En dehors des cités populeuses, les particuliers sont Torcés d'envoyer cfiércber leurs lettres au bureau de poste et de payer, en conséquence, les messagers' qui leur rendent ce service.

Ne pourrait-on pas' craindre, a-t-on dit, que la Russie ne voulût un jour, dans l'intérêt même de ses nationaux, transformer tous ces petits services particuliers en un grand service public, et, couvrir, au moyeu de surtaxes, les frais qu'elle serait forcée de Taire pour perfectionner son système postal et augmenter le notnlM de ses facteurs 7 Cegt pour cela, a-t-on' ajouté, qu'il aurait ftillu Insérer dans te traité l'obligation formelle et absolue de n'imposer aucunes surtaxes sur les lettres et paquets régulièrement affranchis jusqu'à destination.

Nous répondrons, tout d'abord, que les correspondances expédiées d'une nation à l'autre ont lieu prejque toujours entre les habitants des frrandes villes. Quoi qu'il en soit, si cette interdUition avait été insérée d'une manière explicite dans le traité, nous n'y aurions vu aucun inconvénient nous n'y aurions môme vu que des avantages, sous le rapport de la précision. Mais, dans la pensée de votre commission, cette interdiction n'a pas besoin d'être écrite, elle est la conséquence naturelle des principes posés dans la convention, et elle s'y trouve implicitement contenue. D'après les règles du droit universel qui domine les relations des particuliers, comme les relationS'intemationaleSvles conventions doivent être interprétées et exécutées de bonne foi. Or, il est bien évident qne le prix des lettres affranchies expédiées de France en Russie étant da 50 centimes, la Russie ne pourrait, sans manquer à l'esprit de la convention, ftupper d'une surtaxe une lettre régulièrement afflranchie jusqu'& destination. Si elle pouvait le fàire, le chiffre de 50 centimes deviendrait un chiffre menteur ot la convention 'serait, sinon violée dans sa lettre même, tout au moins méconnue et transgressée dans son esprit.

D'ailleurs, si, ce que nous refu-ons & croire, la Russie n'interprétait pas la convention comme nous l'interprétons nous-mêmes, nous aurions un moyen certain de l'arrêter. Ce serait d'établir des surtaxes équivalentes sur les lettres affranchies et expédiées de Russie en France. C'est ce que, dans la langue au droit des gens, on appelle la rétorsion. La rétorsion est de droit, et il n'est pas nécessaire de la stipuler ; mais de pareils procédés ne sont pas dignes de grandes nations, et-j'ajoute au'ils ne leur Font pas avantageux. Aucune d'elles n'a intérêt à faire appel a ces tristes moyens qui no profilent jamais & ceux qui s'en servent et qui, au contraire, leur sont presque toi^ours flinestes. Votre commission a donc pensé qu'il ne convenait pas de fbire & une nation, comme la Russie, une proposition de ce genre. Supposer qu'elle ne remplira pas avec la plus scrupuleuse fidélité les engagements qu'elle prend via-i vis de nous, ce serait lui mamfester un sentiment de déflanco que rien, dans ses habitudes et dons son passé, ne saurait raisonnablement expliquer. Tenons-nous-en donc, & cet égard, aux règles de la convention. Ces règles sont claires, et le sens n'en saurait être douteux.

II n'y a donc pas lieu, selon nous, de solliciter de la Russie l'étude d'articles additionnels dont les uns sont inutiles, et dont les autres présentent les inconvénients que nous venons de'signa- 1er. Celte étude, d'ailleurs, suspendrait indéfiniment la ratification do la convention, ot il est important que cette ratification ne se fasse pas attendre. Cette convention, comme nous croyons l'avoir démoutré, est avantageuse, à (Uvars titres.

Elle fait cesser cette inégalité de fait, sinon de droit, qui existait entre la France et l'Allemagne, depuis la dernière convention postale qui nous lie avec cette nation. L'Allemagne pouvait proQter du transit français et y laîre circuler des dépêches closes, tandis que nous ne pouvions, sans traité avec la Russie, proâter, dans les mêmes conditions, du transit allemand.

Cette InéBalité va cesser. Bien i^us, l'immensité du territoire russe. nous est otTerte, et nous pourrons, par ce moynn, communiquer à couvert ou à découvert, suivant les cas, avec les extrémités de l'Asie. Le prix des lettres échangées entre la France et fa Russie est abaissé, dans une notable proportion, et pour une perte annuelle de peu d'importance et qui sera, nous l'espérons, de courte aurée,nous allons procurer aux négociants français des facilités considérables pour l'extension de leurs alfaires. C'est par des traités de ce genre que nous arriverons a développer notre commerce et à relever notre pays C'est ainsi que nous pourrons rentrer plus activement dans la vie internationale et faire cesser notre isolement, triste conséquence de nos revers. Ce sera aussi le moyen d'établit des rapports plus flréquente et plus étroits avec un grand peuple dont les sentiments d'amitié n'ont pu être altérés par des guerres meurtrières, qui n est pas resté indifférant à nos douleurs, et qui nous a rendu, à une époque critique de notre histoire, un de ces services qu'une nation généreuse ne doit jamais oublier.

En conséquence, votre commission vous propose de donner votre adhésion au traité postal conclu entre la Frauee et la Russie ot d'autoriser H. te Prérident de la République à le ratifier.

PROJET DE LOI

Article unique. — Le Président de la République est autorisé à ratifier, et s'il y a lieu, à. faire exécuter la convention de poste conclue, le 1" novembre 1&72, entre la France et la Russie etdont une copie authentique demeure annexée à la présente loi.