DES DIFFÉRENTS MOYENS DE VÉRIFICATION

Le titre II traite, sous trois paragraphes, des expertises, des visites de lieux, des enquêtes et des interrogatoires.

Le décret du 12 juillet 1865 ne contient aucune disposition relative à ces différents points ; Ils ne sont réglés actuellement que par les principes généraux de la procédure civile et par les Îtrescrlptions partlcullëres qui se trouvent dans es lois spéciales.

C'est donc une lacune qu'il s'agit d9 combler

Îour obéir à la prescription de la loi du 21 juin 865, qui comprend expressément ces moyens de vérification parmi les règles de procédure i fixer définitivement par une loi.

Des expertises.

Des lois spéciales ont déterminé la forme de! expertises en matière de contributions directes, en matière de travaux publics et en matière da chemins vicinaux.

Nous avons indiqué précédemment comment on procède aux expertises en matière de contributions directes : il est inutile d'y revenir, puisque la proposition de loi maintient purement et simplement les règles actuellement établies es cette matière.

D'après l'article 56 de la loi du 16 septembre 1807, lorsqu'il s'agit de travaux de l'Etat les experts sont nommés l'un par le propriétaire qui réclame, l'autre par le préfet ; le tiers expert, s'il en est besoin, est de droit l'ingénieur en chef du département. SI les travaux sont faits par un concessionnaire ou par une ville, l'un des experts est nommé par le eoacessionnaire ou par le maire, mais le tiers eipert, s'il en faut un, est nommé par le pr6fcL D'après l'article 17 de la loi du 21 mai m sur les chemins vicinaux, l'un des experts est nommé par le sous-préfet, l'autre jiar le propriétaire qui prétend a une indemmté. En cide désaccord, le tiers expert est désigné parle conseil de préfecture.

Les inconvénients de la procédure introdaitt par la loi de 1807 pour les travaux de l'Etat oat été signalés depuis longtemps : cette loi désigne comme tiers expert de droit l'instnleur en chef du département, c'est-à-dire le fonctionnaire qui a conçu, dirigé et fait abcuter les travaux dont le demandeur se plaint; il lui est difTlcile de rester impartial et surtout^ quelles que soient la droiture et la justesse de ses appréciations, de mettre son impartialité i l'abri du soupçon.

Le système de l'article 17 dQ la loi de lS3j n'a pas le même Inconvénient, mais il en aiu autre qui ne permet ni de le conserver ni de le généraliser. Il fait de l'expertise et de la tierce expertise deux opérations successives qui retardent la solution et augmentent les trais.

Le vice de ce système était relevé dans l'eiposé des motifs du titre XIV, livre 21, du code de procédure civile promulgué en 1806, et il es» étonnant qu'on l'ait reproduit dans la loi de 1807 et dans la loi do 1836, alors qu'on l'avait repoussé dans le code de procédure civile.

« La loi présente aussi, disait l'exposé des motifs de ce cod», rédigé par M. Trellhard, un titre sur les rapports (Toxperts. Vous ^ema^ querez une disposition nouvelle : ces rapports seront toujours faits ou par un seul eii«rt, si les parties y consentent, ou par trois eiperts, jamais par deux. Dans l'usage ordinaire, ctiaqui partie nommait son expert, qui se constituail le défenseur de celui de qui il tenait sa mission, sans pouvoir s'élover jamais à la hauteur de ses fonctions, bien plus nobles, en effet: car des experts sont une espèce d'arbitres qui doivent se dépouiller de tout lutérftt, de toute prévention, pour préparer, par leurs lumières, les décisions impartiales des magistrats.

« Aussi arrivait-il toujours que les deux eiperts étaient divisés ; la nomination d'un tiers et un nouveau rapport devenaient nécessaires; de là, perte de temps, multiplication de procédure, frais énormes. La nouvelle règle est plus simple : un expert seul, si les parties le désirent, ou trois experts; mais toujours faculté aux parties de convenir entre elles du cboii. et alors les experts reçoivent leur mission de tous les intéressés ; si les parties ne s'acco^ dent pas, la nomination est faite d'olDco. •

Tel est le système du code de procédure civile. C'est un système analogue qu'on vous propose d'adopter, avec une modification qui '

Sour but de simplifier encore l'opération et d'en iminuer les frais, lorsqu'on peut le faire sans inconvénient.

Le code de procédure ne permet au juge de

Srescrlre la vérification par un seul expert ijns u consentement des parties.' L'article 14 du projet donne, au contraire, au conseil de préfecture le droit de décider, suivant la nature et les circonstances de l'affaire, si l'expertise sera laite par un ou trois experts.

L'expertise est ordonnée soit d'office, «oit «M la demande des parties.

Elle n'est obligatoire qu'en matière de dommages causés par les travaux publics, »i «;» •et rielamée par 1«» p«rti9s. C'vtt ua« garastii

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dut leof & tôttJouH été donniè et qu'il fl'y apas Ceu de supprimer. Elle doit leur être accorclée, par un molif analogue, en matière de subventions spéciales pour dégradations extraordinaires aux clieniias vicinaux i la commission a pensô qu'il y avait lieu de compléter, sous ce rapport, l'article 13 de la proposition de loi.

Nous ne parlons pas des contributions directes et des taxes assimilées : nous avons dit qu'elles restaient, pour l'expertise comme pour riastructloot assujetties à leurs règles spéciales, conrormément à la réserve contenue dans l'article 4.

Mais il est bon de rappeler que, même dans les matières où l'expertise reste obligatoire, comme par le passé, le conseil de préfecture n'est pas tenu de l'ordonner, si la demande doit être rejetée par une fin de non-recevoir. Indépendante de toute vérification, ou si les faits allégués, en les supposant établis, ne sont pas de nature à justifier la réclamation.

Si l'expertise est confiée à trois experts, chacune des parties désigne son expert,, le troisième est nommé par le conseil de préfecture ; dans le cas où l'expertise doit être faite par un seul expert, il est désigné par le conseil de préfecture, — à moins que les parties ne s'accordent pour le choisir.

Les fonctionnaires qui ont pris part aux travaux qui donnent lieu à la réclamation, ou qui ont esprimé leur opinion sur l'alTalre litigieuse, ne peuvent pas être désignés comme experts. Nous ne signalerons parmi les autres disposition relatives à l'expertise que celles qui nous paraissent mériter une attention particulière.

D'après l'article 313 du code de procédure civile, tes experts non seulement doivent dresser un seul rapport, mais il leur est interdit, en indiquant, s il y a lieu, les motifs des divers avis, de faire éoonaltre l'avis personnel de chacun d'eux.

Cest la règle contraire qui est admise Ici, conformément à la pratique toujours suivie devant la juridiction administrative. L'article 20 maintient cette pratique : les experts dressent nn seul rapport, mais ils doivent indiquer l'opinioa de chacun d'eux et les motifs à l'appui. Si le conseil de préfecture n'est pas suffisamment édifié, il peut ordonner un supplément d'instruction : if pWut aussi ordonner que les experts comparaîtront devant lui pour fournir les explications et les renseignements qui lui paraîtraient nécessaires ; en aucun cas le conseil n'est obligé de suivre l'avis des experts.

Pour éviter les lenteurs toujours f&cheuses, le conseil de préfecture fixe le délai dans lequel les experts seront tenus de déposer leur rapport (art. 16) et il peut condamner l'expert qui ne remplit pas sa mission après l'avoir acceptée, ou celui qui est en retard de la remplir, à tous les frais frustatoires et môme à des dommagesintérëls (art. 18). Cette double action, donnée aax conseils de préfecture sur la marche de l'expertise, aura, il y a lieu de l'espérer, un aille effet et empêchera les retards abusifs si souvent signalés.

L'article 24 nui termine le paragraphe premier du titre II contient une disposition dont il convient de préciser la portée, lîlle touche à une question qui a donné lieu à des discussions et à des litiges et qui a besoin d'être tranchée.

Les articles 806 et suivants du code de procédure civile donnent au président du tribunal de première instance le aroit de statuer en référé, en cas d'urgence ou de difïlcultés à résoudre provisoirement, sur l'exécution d'un titre exécutoire ou d'un jugement.

Mais on ne peut pas admettre que le président du tribunal civil ait le droit do rendre une sentence provisoire sur des matières que le principe de la séparation des pouvoirs enliïïe, à raison de leur caractère administratif, à la compétence du tribunal lui-même et qui ne peuvent pas être portées à son audience.

D'un autre côté, la juridiction exceptionnelle que le code de procédure donne au président du tribunal civil n'a été étendu par aucune loi, soit au préfet, soit au vice-président iJu conseil de préfecture, et nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de réclamer cette eitension.

11^ est nécessaire cependant, dans certains ta.< de faire constater régulièrement, et avant

3u'ils ne disparaissent, des faits qui seraient e nature à Justifier une réclamation.

Us conseils de préfecture ont été saisis, Mns Hu certain nombre de cas, de demandes oe cette nature, et iU ont ordouné des exper-

tises à felTei de eonstator les faits signalés • Plusieurs wrSts du conseil d'Etat ont reconnu la régularité de ce mode de procéder.

La loi qui vous est proposée consacre cette pratique; elle fait, de plus, ce que la jarisprudonco ne pouvait pas faire, elle accorde au président le droit qui jusque-là ne pouvait être exercé que par le conseil de préfecture tout entier.

Mais elle ne change pas le caractère de cet acte de juridiction. Le président se borne à désigner un expert pour constater des faits, qu'il y a urgence à reconnaître et qui seraient de nature à motiver une réclamation devant le conseil de préfecture.

C'est une simple mesure conservatoire, un simple constat. Ce n'est pas une véritable expertise. La vérification devra être faite, sans 3u'il y ait lieu d'apprécier les droits respectifs es parties, la recevabilité et le mérile de leurs prétentions. Ces questions appartiennent au ■fond du litige qui doit rester intact.

Le président n'a pas d'autre pouvoir que celui de faire procéder à une constatation urgente quand elle est réclamée. Il ne peut rendre aucune décision provisoire sur le litige, il ne peut pas arrêter provisoirement l'exécution de mesures prescrites par l'administration. Un pouvoir de cette nature pourrait avoir de g:raves inconvénients. Le texte de l'article 24 ne laisse aucun doute ft cet égard : le président peut désigner un expert, s'il y a lieu, mais la loi ne lui concède aucun autre pouvoir de juridiction.

Des visites de lieux.

L'article 25 permet au conseil d'ordonner des visites de lieux. Les parties sont averties du jour et de l'heure auxquels 11 doit y être procédé.

La seule disposition à signaler particulièrement dans cet article se trouve contenue dans le paragraphe 2 : il permet d'entendre les personnes désignées pour fournir les renseignements qui pourraient être nécessaires, il permet également de faire procéder aux opérations qui pourraient être utiles pour l'Instruction de l'aîralre.

Des enquêtes et des interrogatoires.

Les formalités de l'enquête sont aussi simples et aussi économiques que possible.

C'est aux parties à présenter leurs témoins au jour fixé pour l'enquête : elles peuvent les assigner par exploit d'huissier, mais cet acte reste à leur charge et ne doit pas entrer en taxe.

Les parents ou alliés en ligne directe de l'une des parties, ou leurs conjoint?, ne peuvent pas être entendus comme témoins : toutes les autres personnes sont admises à déposer, à l'exception de colles qui sont Incapables de témoigner en justice.

D'après l'article 33 de la loi du 5 avril 1884, lorsqu'il est saisi d'une réclamation contre les élections municipales, et qu'il a ordonné une preuve, le conseil de préfecture doit statuer dans le mois de cette décision.

L'article 34 de la proposition de loi a été mis en harmofiic avec la disposition de la loi municipale que nous venons de rappeler.

L'article 36 qui termine le paragraphe 3 autorise le conseil à ordonner que les parties seront interrogées soit en séance publique, soit en chambre du conseil.

La proposition do loi i;e contient aucune disposition relative au serment décisolre. Le conseil d'Etat a décidé, par un arrêt, du 29 novembre 1851, que des motifs d'ordre public s'opposent à ce qu'un tel serment soit déféré devant la juridiction administrative. Pour apprécieer la sagesse de cette décision, il sullit de remarquer que le débat s'engage fréquemment devant la juridiction administrative entre des particuliers et des agents de l'administration, qui ne peuvent ni prêter ni déférer le serment sans inconvénient grave. 11 n'y a donc pas lieu d'admettre ce mode de preuve dans les litiges qui nous occupent.

Des vérifications d'écritures et de l'inscription de faux.

Les articles 37 et ^ relatifs aux vérifications d'écriture et il l'inscription de faux reproduisent les dispositions des articles 14 et 20 du décret du 22 juillet 1806 sur la procédure à suivre devant le conseil d'Etat. Ils se trouvent par là môme suftlsammcut jusliUCs.

ïtîRÊ m

Des btciDBNTS

Ce titre détermine la (orme des demandes Incidentes, qui sont soumises comme les demandes principales aux règles élablies par les articles 1 à 9 de la proposition de loi.

Il consacre le droit d'intervention de la part de ceux qui ont intérêt à la décision du litige, et il maintient également, en ce qui concerne le désistement, la pratique généralement adoptée jusqu'ici.

L'article 41 renferme une disposition plus Importante : 11 déclare applicables devant les conseils de préfecture les articles 378 à 389 du code de procédure civile sur la récusation des juges qui contiennent les règles essentielles sur la matière.

Le code de procédure civile y consacre d'autres dispositions qu'il n'a pas paru nécessaire de lui emprunter. Elles sont relatives principalement à l'appel des jugements rendus en matlèro do récusation. En cas semblable, il sera statué, s'il y a lieu, par le conseil d'Etat, quand il s-era formé un recours contre la décision rendue sur le fond par le conseil de préfecture.

TITRE IV

DU JUOGMENT

Le titre IV emprunte au décret du 12 juillet dillérentes dispositions sur le jugement des affaires par le conseil de préfecture ; mais il ne se borne pas à les reproduire, il les modifie en les améliorant, et il y ajoute les règles complémentaires qui sont nécessaires.

Les parties, nous l'avons déjà dit, doivent être averties du jour de l'audience, et on n'exigera plus d'elles qu'elles fassent connaître par une déclaration antérieure leur intention de présenter des observations orales. L'avertissement devra toujours être donné à chacune d'elles quatre jours au moins avant la séance (art. 44).

D'après l'article 12 du décret du 12 juillet 1865, la partie doit être avertie à son domicile ou à celui de son défenseur. On en avait d'abord conclu que l'avertissement était toujours valablement donné au domicile réel de la partie ; mais le conseil d'Etat est revenu sur cette jurisprudence par un arrêt du 18 décembre 1874. En choisissant un mandataire ou un défenseur qui doit présenter les observations orales à 1 audience, la partie l'a par cela môme investi du droit de recevoir l'avertissement qui lui est nécessaire pour qu'il puisse se présenter à l'audience. C'est donc au mandataire ou défenseur, quand II y en a un, que l'avertissement doit être remis ; il n'est notifié au domicile de la partie que lorsqu'elle n'est pas représentée devant le conseil ou que son mandataire ou défenseur n'est pas domicilié dans le département.

Les parties peuVent présenter à l'audience, après le rapport, des observations orales à l'appui de leurs conclusions écrites.

Mais elles ne peuvent présenter à l'audience aucunes conclusions nouvelles, aucun movon nouveau, ou du moins le conseil de préfecture ne peut les accueillir sans ordonner un supplément d'instruction.

C'est une des conséquences nécessaires du caractère de la procédure devant les conseils de préfecture, qiii est essentiellement une procédure écrite. On ne peut pas admettre que le débat soit Inopinément transformé à l'audience. La partie adverse, si elle n'était pas présente à l'audience, pourrait être victime de surprise : les administrations publiques qui ont à défendre leurs intérêts devant les conseils do préfecture n'auraient pas la possibilité de répondre à des demandes nouvelles ou fondées sur de nouvelles causes, qui ne peuvent être appréciées que par les agents qui ont la compétence voulue et par les cbefs qui dirigent lo service.

La jurisprudence du conseil d'Etat est formelle à cet égard, et la proposition de loi, loin de s'en écarter, la consacre absolument.

Toutefois, le supplément d'instruction n'est prescrit, il faut lo remarquer, que dans l'intôrêt de la défense, le conseil de préfecture, s'il est sufTlsamment éclairé pour repousser iroinédiatcmont les conclusions nouvelles ou les moyens nouveaux, peut statuer sur lo champ. 11 n'en peut résulter do préjudice pour personne.

Lo mémo article permet au conseil de préfoç>

PROJETS DE LOIS, PROPOSITIONS ET RAPPORTS

ture d'entendre à l'audience les agonis de l'addiepce les agents de l'administration compétente, et mômo de les appeler devant lui pour fournir des explications.

Nous n'avons que peu d'explications à donner sur les articles qui terminent ce titre.

On remarquera, dans l'article 48, l'obligation imposée au conseil, lorsqu'il statue en matière répressive, de rapporter textuellement dans son arrêté les dispositions législatives dont 11 fait l'application. C'est la règle imposée par notre législation aux tribunaux qui ont une Juridiction pénale.

La décision doit être signée par le président, le rapporteur et le secrétaire-greffier, dans un délai de vingt-quatre heures. Ce délai n'était pas flxé dans le projet, la commission a pensé qu'il était utile d'en taire l'objet d'une prescription légale afin d'assurer la prompte régularisation de l'arrêté.

Bien que les arrêtés du conseil de préfecture no soient pas revêtus de la même formule que les jugements des tribunaux civils, lis sont exécutoires par eux-mêmes et ils emportent hypotlièque, comme on l'a toujours reconnu. L article 4 de la loi du 29 floréal an X, relative aux contraventions en matière de grande voirie porte en effet :

0 li sera statué définitivement en conseil de préfecture: les arrêtés seront exécutés sans visa ni mandement des tribunaux, nonobstant et sauf tout recours; et les individus condamnés seront contraints par l'envoi de garnissaires et saisie de meubles, en vertu desdits arrêtés qui seront exécutoires et emporteront hypothèque. »

Il a paru utile de rappeler ce double principe emprunté à une loi spéciale; l'article 49 de la loi nouvelle lui donnera désormais le caractère d'une disposition générale que la pratique lui avait justement reconnu.

L'article ^ de la lot du 28 pluviôse an VIII portait: « un secrétaire général de préfecture aura la garde des papiers et signera les expéditions. »

Le décret du 12 juillet 1863, dans son article 14, reproduit par 1 article 49, modifie la première de ces dispositions, en ce qui concerne les décisions des conseils do préfecture en matière contentieuse, dont la minute doit être conservée au greffe avec la correspondance et les pièces relatives à l'instruction. Mais le décret maintenait au secrétaire général, dans son article 15, la mission de délivrer l'expédition des décisions aux parties intéressées. La loi nouveilo transfère cette attribution au secrétaire-grefTier ; c'est lui qui a la garde de la minute, c'est lui également qui délivrera l'expôdltion, selon la règle suivie devant les tribunaux ordinaires.

Police des audiences.

Le code de procédure civile règle dans son titre V la police des audiences.

Les dispositions principales de ce titre ont été déclarées applicables aux conseils de préfecture par l'article 13 de la loi du 21 Juin 1865. Le projet de loi déposé au Sénat en 1870 n'avait pas jugé indispensable d'en renouveler les prescriptions.

Mais la commission a pensé qu'il était bon de reproduire dans la loi nouvelle le texte de cet article 13, afin que les justiciables trouvent le rappel des régies de droit commun qui assurent le bon ordre des audiences, dans la loi même qui leur accorde, d'une manière plus générale que par le passé, le droit de s'y présenter et d'Y être entendus.

Il y avait du reste, aux yeux de la commission, une autre raison de reproduire l'article 13 de la loi du 21 juin 1865 : c'est la nécesellé de le mettre en harmonie avec la législation actuelle. Il déclare en effet applicable aux conseils de préfecture, en même temps que l'article 85 et les articles 88 et suivants du titre V du code de procédure civile, l'article 1036 du môme code qui donne aux tribunaux le droit de prononcer, même d'ofllce, des injonctions, de supprimer des écrits, de les déclarer calomnieux et d'ordonner l'impression et l'afflcho de ces jugements.

Une disposition nouvelle est venue s'ajouter à l'article 1036 du code de procédure civile. On peut se demander même si elle n'abroge pas Implicitement cet article ; mais c'est une question que nous n'entendons pas trancher. Cette disposition nouvelle se trouve dans la loi du 29 juillet 1881 sur la presse. L'article 41 de cette loi, après avoir consacré l'Immunité des

discours prononcés dans les Chambres, trace dans les termes suivants les règles applicables aux débats devant les tribunaux :

Ne donneront Heu à aucune action en diffamation, injure ou outrage, ni le compte rendu fidèle fait de bonne foi des débats judiciaires, ni les discours prononcés ou les écrits produits devant les tribunaux. Pourront néanmoins les juge?', saisis de la cause et statuant sur le fond, prononcer la suppression des discours Injurieux, outrageants ou diffamatoires et condamner qui 11 appartiendra des dommages intérêts. Les juges pourront aussi, dans le même cas, faire des injonctions aux avocats et officiers ministériels et même les suspendre de leurs fonctions. La durée de cette suspension ne pourra excéder deux mois, et six mois au cas do récidive dans l'année. Pourront toutefois les faits diffamatoires étrangers à la cour donner ouverture soit à l'action publique, soit à l'action civile des parties, lorsque ces actions leur auront été réservées par les tribunaux, et dans tous les cas à l'action civile des tiers. »

Les pouvoirs conférés aux tribunaux par cette disposition légale appartionnent-ils dans toute leur étendue aux conseils de préfecture?

L'affirmative résulterait des énonciations d'un arrêt du conseil d'Etat du 5 mars 1886, mais il y a lieu d'observer que la question à juger dans cette affaire ne se posait pas exactement dfins ces termes; il s'agissait oe savoir si un avocat plaidant devant le conseil de préfecture pouvait être condamné aux peines portées par l article 91 du code de procédure civile contre ceux qui outragent ou menacent les juges dans l'exercice de leurs fonctions. Le conseil d'Etat a décidé que cos pénalités ne pouvaient pas être prononcées contre les auxiliaires de la justice soumis à une discipline et à des devoirs particuliers. Réduite a ces termes, la décision du conseil d'Etat ne peut pas rencontrer de sérieuses objections.

Mais la commission considérait comme excessive l'application de l'article 41 de la loi nouvelle sur la presse aux conseils de préfecture, en ce qui concerne lo droit do condamner 3ul il appartiendra à des dommages-intérêts et e suspendre les avocats et les officiers ministériels. Il faut remarquer, en effet, que cet article 41 de la loi du 29 juillet 1881, en donnant aux juges saisis de la cause ce double pouvoir, n'a fait que reproduire presque textuellement les termes de l'article 23 de la loi du 17 mal 1819. La loi du 21 juin 18fô aurait donc pu, si elle l'avait jugé indispensable, investir les conseils de préfecture dos droits que la loi de 1819 conférait aux tribunaux. L'exposé des motifs rédigé par M. Boulatignicr prouve qu'on n'en a pas senti la nécessité : « La publicité des séances du conseil de préfecture exige, dit l'exposé des motifs, que les dispositions établies dans le code de procédure civile, pour maintenir la dignité des audiences et le respect des magistrats, soient rendu applicables à cette juridiction. Le projet de loi propose d'emprunter au même code une autre disposition, celle de l'article 1036, qui a pour objet de permettre la suppression des écrits calomnieux.

Ainsi la loi du 21 juin 1865 s'est bornée à étendre aux conseils de préfecture l'article 1036 du code de procédure civile qui permet aux tribunaux de prononcer même d'office, suivant la gravité des circonstances, des Injonctions, de supprimer des écrits et de les déclarer calomnieux.

La commission a pensé qu'il était sage de rester dans ces termes et de n'appliquer aux conseils de préfecture que les dispositions qui se trouvent dans l'article 103G du code de procédure civile et qui ont été reproduites dans l'article 41 de la loi do 1881 sur la presse.

Sans doute 11 peut se produire aux audiences des conseils de préfecture des Incidents regrettables dont la répression soit nécessaire, mais les conseils de préfecture puisent dans les articles 88 et suivants du code de procédure civile les moyens efficaces de maintenir le bon ordre et d'assurer le respect de leur juridiction. C'est le point' important.

SI la suppression des discours injurieux ou diffamatoires ne parait pas sufnsanto à la partie offensée, si elle réclame en outre les dommages-intérêts, il n'est pas Indispensable que sa demande soit jugée par le conseil de préfecture, elle peut être l'objet do réserves et ultérieurement suivie devant le tribunal compétent. Ce mode de procéder n'a rien d'anormal, puisqu'il est prévu par le dernier paragraphe de l'article 41 de la loi du 28 juillet 1«81, alors môme que l'action en dommages-intérêts naît

de débats devant les tribunaux ordinaires qui ont la plénitude de juridiction. Il est i remarquer de plus que la réserve do l'action publique est une nécessité même pour ces tribunaux, puisque le juge saisi du fond ne p«ut prononcer que des dommages-intérêts. Il e$t donc naturel de ne pas limiter cette réstrTe i l'action publique et do l'appliquer aussi À lietion civile, quand elle naît k l'occasion de discours ou d écrits produits devant les conseil^d; préfecture, qui n ont pas plus de sompétence pour condamner à des dommages-intérêts i raison d'une diffamation que pour appliquct les peines édictées pour la répression du délit. Nous ne croyons pas du reste qu'il y ait d'eiemple de dommages-Intérêts obtenus, daos le cas qui nous occupe, devant un conseil de préfecture, bien que le conseil d'Etat semble avoir reconnu, en principe, à cette juridiction k droit de prononcer cette condamnation, s'il y j lieu. C'est une prérogative nominale, contraire aux règles ordinaires de la compétence, et qu J n'y a pas Ueu de lui conserver.

Le droit de suspendre les avocats et les oOlciers ministériels serait plus exorbitant encore. La loi a eu directement en vue le fait ordiaùre

?[ui entrait dans ses prévisions naturelles, les autes commises à l'audience par les avocatsoQ les avoués dans les causes portées devant les cours et les tribunaux près desquels il eiercent leur profession. Les juges sont alors pirfaltement placés pour apprécier les fautes a réprimer. Il n'en est pas de môme d'une juridiction exceptionnelle et II est difficile d'admettre en particulier qu'un conseil de préfecture puisse Interdire pendant un certain temps à un avocat ou à un avoué qui no s'est peut-être

Présenté devant lui que très accidentellemeni, exercice de sa profession devant la cour et devant le tribunal auxquels H est attaché. Celte interdiction serait d'autant plus grave que dfpcl des décisions de conseils de préfecture n'est pas suspensif, et que, par suite, l'avocat oa l'avoué trop rigoureusement frappé ne pourrait pas obtenir en temps utile l'annulation ou l'atténuation de la sentance des premiers juje«.

Le conseil de préfecture pourra toujours faire aux avocats ou aux avoués les injonctioas nécessaires pour le maintien du bon ordre à l'audience, mais s'il estime qu'il y a lieu de recourir en outre à l'action •isciplinalre, il lui restera le droit de la provoquer par des réserves et la constatation des faits qui pourraient la motiver (art. 50).

Il nous reste à présenter une dernière observation. L'article 8o du code de procédure civile, déclaré applicable aux conseils de préfecture,

Sermet aux jges d'interdire aux parties le droit e se défendre elles-mêmes, s'il reconnaît qne la passion ou l'inexpérience les empêcbe de discuter leur cause avec la décence convenable ou la clarté nécessaire pour l'instruciion des juges. Il est naturel de reconnaître aui conseils de préfecture le même droit d'interdiction à l'encontre des défenseurs des parties, autres que les avocats et les avoués, et il a paru nécessaire de le mentionner eiçressiinent dans le dernier paragraphe de l'article W du projet de loi

TITRE V DE L'OPPOSmON ET DU RECOURS DSTAST

LE CONSEIL d'État

La partie qui a été jugée par défaut peut former opposition à la décision rendue contre elle.

La décision contradictoire peut être déférée à"la juridiction supérieure par la partie qui se croit fondée à en demander la réformation. j Ce sont les voies ordinaires de réformalion ouvertes contre tous les jugements.

Les arrêtés des conseils de préfecture peuvent, en outre, comme les jugements ordij nairos, être attaqués par la vole de la tierce opposition ouverte à toute personne qui n'a été ni appelée ni représentée dans l'instance, lorsque la décision préjudiclc à ses droits.

En ce qui concerne cette vole de réfomiatlon, le projet ne contient qu'une disposition qui en reconnaît le principe et qui soumet 1 instruction aux formes établies pour les demandes ordinaires par les articles 1 à 9 de li proposition de loi. Nous n'avons donc pas i y revenir.

Nous n'avons pas à nous occuper de la requête civile ; c est une voie extraordinaire 4 laquelle on no peut avoir recours que confie les jugements rendus en dernier ressort, et comme les décisions des conseils de préfectura

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sont toujours sujettes à appel, la requête civile ne peut pas 6tre appliquée danslcs contestations qui leur sont soumises.

De Vopposilion.

On distinguo dans la procédure civile les jugements par défaut faute de coustilution davou', et los jusfements par défaut faute de conclure. Cette distinction n'est pas de mise ici ; les parties ne sont pas obligées d'employer d intermédiaire, elles peuvent soit se détendre elles-mômes, soit choisir un mandataire ou un défenseur dont le rûle est purement faculatif. Il n'y a pas non plus à prévoir le cas où le demandeur serait jueé par défaut : le conseil de préfecture est saisi par la requête qui lui a été présentée, et la décision rendue sur cotte requiHe est toujours contradictoire, alors même que le demandeur ne se présenterait pasàl'audionce pour la souteuir.

L'article 52 limite à un mois le délai do l'opposition ; mais il porte en même temps que l'acte de notincation doit indiquer à la partie qu'après l'expiration du délai d'un mois elle sera déchue du droit de former opposition.

Los arrêtés rendus sur les requêtes et mémoires en défense des parties sont considérés comme contradictoires, alors même qu'elles n'auraient pas elles-mêmes ou par leur mandataire présenté d'observations orales à l'audience. C'est une conséquence du principe que liiistruction devant le conseil de préfecture est écrite. Toutefois, une exception est faite à cette règle : si, après une expertise, les parties n'ont pas été appelées à prendre connaissance du rapport d'experts, elles peuvent former opposition. L'expertise exerce en effet le plus souvent une influence considérable sur la décision du conseil, et il est équitable de réserver aux p^irtlns le droit de la discuter devant lui, si on ne les avait pas mises en mesure d'en prendre connaissance dans la forme prescrite par l'ar- Ucle 21.

I.'clfet ordinaire de l'opposition est de suspendre l'exécution de la sentence; l'article 55 consacre ce principe, mais il laisse au conseil de préfecture le droit d'ordonner d'une manière générale que sa décision sera exécutée nonobstant l'opposition de la partie défaillante.

En matière administrative, l'exécution provisoire peut être commandée par les exigences du service public ; il importe donc de laisser toujours au juge le droit de la prononcer.

L'article 54 prévoit le cas où la demande est formée contre plusieurs parties, et où l'une ou plusieurs d'entre elles n ont pas présenté de défense.

C'est le cas prévu par l'article 15.5 du Code de procédure civile, qui règle la procédure connue sous le nom de défaut profit joint; l'article 54 la reproduit, mais dans des termes plus simples : il porte que le conseil sursoit a statuer sur le fond, et invite de nouveau les parties à produire leur défense dans un délai qu'il Hxe. U décision rendue après l'expiration do ce délai n'est susceptible d'opposition de la part d'aucune des parties.

Recours devant le conseil d'Etat.

L'appel des décisions rendues par le conseil de préfecture est porté devant le conseil d'Etat. Ce recours est toujours ouvert et en toute matière; les décisions des conseils de préfecture ne sont jamais rendues qu'en premier ressort, sans qu'il y ait lieu de faire aucune distinction entre elles.

•Nous n'avons pas ^ déterminer toutes les conditions du recours. La loi du 24 mai 1872 sur la réorganisation du conseil d'Etat porte dans son article 2i que « le décret du 22 juillet 1806, les lois et règlements relatifs à l'instruction et au jugement dos affaires contentieuses, continueroat à être observés devant la section et 1 assemblée du conseil d'Etat, statuant au conlenlicux. •

Ce serait sortir du cadre dans lequel nous devons rester que do suivre l'instance devant la haute juridiction administrative appelée à la juger. Mais il a paru utile, en posant le prin- «'Pe de l'appel, d'en fixer le délai et d'indiquer les recours qui peuvent être formés sans frais et sans l'intervention d'un avocat au conseil dEtat. On y est conduit, du reste, par la pres- Çfipllon explicite de l'article 14 de la loi du 2i juin 18C5.

D'après l'article 11 du décret du 22 juillet w>6, «le recours au conseil contre les décisions * uae autorité qui v ressortit » doit être formé daas le délai de trois mois.

C'était autrefois lu délai de l'appel devant les cours et celui du pourvoi devant la cour de cassation. 11 a été réduit à deux mois par les lois du 3 mai et du 2 juin 1862. Mais il est resté de trois mois pour le recours au conseil d'Etat. Ce délai avait été maintenu par le projet de loi déposé au Sénat en 1870 et repris par les auteurs de la proposition.

On faisait observer dans l'exposé des motifs

2 u'il n'était pas certain que celte diminution u délai n'eût pas amené la multiplication de pourvois mal fondés; on ajoutait que, pour les affaires portées devant la juridiction administrative suprême, il y avait un inconvénient grave à troubler les habitudes des parties, surtout dans les cas où elles sont dispensées de recourir au ministère des avocats qui pourraient les avertir du changement survenu dans la législation relativement au délai du recours.

La commission a pensé que ces motifs avalent perdu aujourd'hui une partie de leur valeur. Le délai de deux mois pour l'appel devant les cours et pour le pourvoi en cassation est entré depuis longtemps dans la pratique et n'a pas amené do réclamations. 11 a donc paru naturel de l'appliquer éçalement à l'appel des décisions rendues eu matière contentieuse par les conseils de préfecture. 11 y a lieu de remarquer que le délai a été déjà réduit à deux mois par '. la loi du 10 août 1871 (art. 88) pour les recours

2 ni peuvent être formés contre les décisions es commissions départementales pour causes

' d'excès de pouvoirs ou de violation de la loi ou d'un règlement d'admioistration publique. C'est dans ce même délai que doit être également

, formé, d'après l'article 126 de la loi du 5 avrjl 1884 sur l'organisation municipale, le recours ouvert en la forme administrative à la commune, à la section de commune ou au contribuable qui a fait une demande en autorisation de plaider rejetéo par le conseil de préfecture. Cette loi a même réduit à un mois, dans son article 40, les recours contre les décisions des conseils de préfecture en matière d'élections municipales.

La commission s'est conformée à ces précédents législatifs en limitant à deux mois le délai do l'appel contre les décisions rendues au contentieux par le conseil de préfecture, à moins qu'une loi spéciale n'ait, comme en matière électorale, fixé un autre délai. Les autres recours ouverts devant le conseil d'Etat resteront sous l'empire du règlement du 22 juillet 1806, qui accorde aux parties trois mois pour les former. Nous ne pouvions pas avoir la pensée d'abroger cette règle générale dans une loi qui n'a trait qu'à la procédure du conseil de préfecture.

Le délai de l'appel est augmenté lorsque le requérant est domicilié hors de France. C'est

■ l'application do l'article 73 du code de procédure civile, auquel on se borne à renvoyer.

I II a paru surabondant d'ajouter que le délai est franc et que le jour de la signification et celui de l'échéance no sont pas comptés. C'est la règle générale de l'article 1033 du code de procédure civile que le conseil d'Etat a toujours appliquée.

Le point de départ du délai a donné lieu à des difflcultés assez nombreuses. L'article 59 le détermine en consacrant les solutions que la jurisprudence semble avoir admises. D après cet article, dans les instances contre l'Etal ou les administrations représentées par le préfet, la notincation faite au préfet, ou par ses soins, fait courir le délai du pourvoi. Le préfet doit avertir en temps utile le ministre compétent, qui a seul qualité pour former un pourvoi dans les instances qui sont engagées pour ou contre l'Etat.

Le même article ajoute que lorsque le conseil d'Etat a statué en matière répressive, le délai court contre l'administration à partir de la date de l'arrêté. Celte disposition a été déjà écrite dans la loi du 30 mai 1851 sur la police du roulage, et il a paru qu'on pouvait la généraliser sans inconvénient.

D'après le décret du H juin 1806, les avocats au conseil d'Etat ont seuls lo droit de signer les mémoires et requêtes des parties devant le conseil.

Mais cette règle a reçu de nombreuses exceptions. La loi du 28 Juillet 182i y a apporté une première dérogation en matière de prostation en nature pour les chemins vicinaux, en prescrivant que les dégrèvements seraient prononcés sans frais. La môme exception a été étendue successivement aux contributions directes et aux taxes assimilées, aux élections aux

conseils d'arrondissement et aux conseils municipaux, aux élections des membres des conseils de prud'hommes, des maires, des adjoints, des délégués sénatoriaux, aux contraventions de grande voirie, aux pensions civiles et militaires.

; Nous ne parlons pas des recours pour excès i de pouvoirs, qui jouissent de la même immunité, parce qu Us ne rentrent pas dans le cadre de la proposition de loi. Les élections aux conseils généraux qui font l'objet de réclamations portées directement devant le conseil d'Elat restent également en dehors de ces dispositions et sous l'empire de la loi du 81 juillet 1875, qui règle la forme de ces réclamations. i Les dispositions diverses qui ont accordé des I dispenses de frais n'ont pas établi de règle uniforme. Il a paru nécessaire de soumettre tous . les recours de cette nature à une forme com- I mune, en ce qui concerne du moins l'introduc- ' tlon du pourvoi. L'articlo 61 porto à cet égard I que le recours peut être déposé, soit au secrétariat général du conseil d'Etat, soit à la préfecture, soit à la sous-préfecture. U est bon, toutefois, de remarquer que les règles spéciales ' en matière électorale et en matière de contributions directes continueront d'être observées conformément à l'article 11.

! La dispense de frais comprend l'exemption '■ des droits de timbre, du moins en général, car , 11 en est autrement pour les contributions dl- ; rectes et les taxes assimilées.

i A l'exception des prestations en nature pour I les chemin* vicinaux, qui jouissent de l'immu- ] nité complète, elles ne proiltent de l'exe^nption I que lorsque la réclamation porte sur une cote I inférieure à 30 fr. Cette restriction, à laquelle les contribuables sont habitués, a été maintenue dans le texte de l'article 61.

TITRE VI