LEUR ADMINISTRATION

Gouvernement local et administration de la Cochinchine.

L'orj^anisation administrative de la Cochinchine rencontra au lendemain de la conquête une difficulté capitale. Il fallut remplacer les mandarins qui avaient pris la fuite par des administrateurs nommés au pied levé et qui étaient tout naturellement très ignorants des choses indig'ènes. L'amiral Bonnard, le premier gouverneur de la colonie, nommé en novembre 1861, eut la main heureuse dans la désignation d'un certain nombre d'officiers aux fonctions à' Inspecteurs des affaires indigènes. Quant à l'administration centrale installée à Saïg-on, elle fut copiée sur celle de nos vieilles colonies avec une Direction de l'Intérieur créée en 1864 et un Conseil Privé créé en 1869.

Jusqu'en 1873, l'Inspecteur qui était placé à la tête d'un Arrondissement avait rempli à la fois les fonctions administratives et judiciaires et ce système avait l'avantage de procéder des coutumes annamites elles-mêmes. On crut utile de séparer ces attributions en trois parties distinctes d'ordre judiciaire, administratif et financier. Un décret organisa le corps des Affaires Indigènes delà manière suivante : à Saigon des inspecteurs chargés d'aller procéder dans les arrondissements à un contrôle et à des enquêtes, le cas échéant, sur les actes des fonctionnaires ; dans les arrondissements un administrateur-juge relevant du Procureur général, un administrateur placé sous les ordres du Directeur de l'Intérieur et un administrateur

percepteur correspondant avec le trésorier-payeur. Les jeunes g-ens ou les officiers qui se destinaient à ce corps des AlTaires Indigènes suivaient le cours du Collège des Stagiaires dont l'inspecteur Luro fut réminent fondateur. Outre les beaux émoluments que la colonie payait aux administrateurs, elle versait chaque année à leur Caisse (le j)révoi/ance une certaine somme et le total des annuités et des intérêts était remis ejitre leurs mains au bout de douze ans de services effectifs.

Sous le gouvernement des amiraux qui dura jusqu'en 18/11, grâce à leur habile et sage direction, secondée par un corps d'aministrateurs très distingués, la Gochinchine était devenue une florissante colonie. M. le Myre de Villers, le premier gouverneur civil, réalisa des réformes, dont quelques-unes peuvent sembler critiquables. Il fondit en un seul corps les administrateurs et les commis de la Direction de l'Intérieur qui n'avaient, ni la même origine, ni la même préparation à remplir leurs fonctions, et supprima le (Collège des stagiaires qui avait déjà donné au personnel administratif d'excellentes recrues et était entrain de se perfectionner de jour en jour. Il remplaça les administrateurs-juges, qui avaient le mérite de connaître la langue annamite et les coutumes indigènes, par des magistrats de carrière ig-norant tout des choses et des g-ens du pays.

Outre les rouages administratifs que nous venons de décrire, la Gochinchine possède une représentation k la Chambre des Députés de la Métropole et un Conseil Colonial, tous deux élus par le suffrage universel. Voici ce qu'il faut entendre par le suffrage universel de la colonie : Les Annamites n'étant que des sujets et non des citoyens français, en sont exclus. Il ne reste donc comme électeurs que les deux ou trois mille français qui habitent la colonie et les quelques centaines de Malabares venus des établissements français de l'Inde. Parmi les premiers, les 3/4 sont fonctionnaires des diverses administrations, quant aux seconds leurs voix sont faciles à influencer. Ce système conduit à cet étrange résultat d'envoyer à la Chambre un député, élu par un nombre infime de français, et de faire élire une assemblée législative qui vote les recettes et les dépenses de la colonie par une majorité de fonctionnaires payés par la même colonie. Cette orD:anisation a l'inconvénient de diminuer l'autorité du

g-ouverneur de la Gochinchine, qui est trop dans la dépendance de ses propres subordonnés.

La mainmise partielle du Conseil Colonial sur l'administration et sur le budget de la colonie a été considérablement amoindrie par la réalisation de l'Unité Indo-Chinoise et par la création du budget général, qui sont l'd'uvre de M. Doumer. Le gouverneur de la Cochinchine, devenu lieutenant gouverneur sous les ordres du gouverneur général de rindo-Chine, ne conserve que la préparation du budget local (ju'il soumet h l'approbation du conseil colonial et dont il assure ensuite l'exécution. Ses arrêtés doivent être pris en conseil privé dont la composition est la suivante : Le lieutenantgouverneur président, le général commandant les troupes de la Cochinchine, le commandant de la marine, le procureur général, le chef du Service administratif, deux conseillers titulaires, trois suppléants nommés par décret tous les quatre ans et deux membres indigènes. Ce conseil se transforme le cas échéant en conseil du contentieux administratif.

Gouvernement local et administration au Cambodge.

Avant notre intervention, le Cambodge avait comme gouvernement un roi assisté de cinq ministres et un obarach ou second roi, n'ayant aucune autorité, mais héritier présomptif de la couronne. Ang Duong, le père de Norodom, divisa le pays en oo provinces dont les chefs étaient sous ses ordres directs.

Le Protectorat Français a divisé le royaume en onze grandes provinces dont les chefs sont placés sous le contrôle d'un Résident Français. Ceux-ci sont, comme nous l'avons vu, placés sous les ordres du Résident Supérieur qui préside le Conseil des Ministres. Ils président le Conseil de Résidence., qui est appelé à délibérer sur les budgets régionaux.

Le haut fonctionnaire, placé à la tête du Protectorat, prépare et assure l'exécution du budget local et est investi, auprès du roi du Cambodge, des attributions de représentant de la France. Il soumet

le budget à un Conseil de Protectorat dont il est le président et (|ui comprend en outre le délégué du service judiciaire, le chef du service des Travaux pul)lics, le chef du service des Douanes et Régies, deux délégués de la chambre consultative mixte de commerce et d'agriculture du Cambodge, deux notables indigènes, et le chef de cabinet du Résident Supérieur, secrétaire du (Conseil.

L'organisation judiciaire comprend des Tribunaux Indigènes, des Tribunaux de Résidence, une Cour Supérieure et enfin le Conseil des Ministres qui remplit le rôle de Cour de Cassation.

§ 3 Gouvernement local et administration au Laos.

Le Laos doit à la médiocrité de son sol, k l'insouciance et à l'indolence de ses habitants et à la difficulté des communications de son immense territoire d'être resté le frère pauvre dans la famille indochinoise.

Aussi ce pays ne jouit-il jusqu'ici que dune organisation rudimentaire. Les impots très faibles qui y sont perçus sont loin de pouvoir couvrir les dépenses que nécessite son administration et sa garde, et le budget général est obligé de lui allouer tous les ans une forte subvention.

C'est M. Pavie qui a guidé les premiers pas de notre intervention au Laos. Pendant quinze années de son existence, ce vaillant explorateur a sillonné en tous sens ces régions si pittoresques mais parfois insalubres, dirigeant avec son adresse et sa bonhomie si connues ces phalanges d'officiers distingués qui se disputaient l'honneur de faire partie des « Missions Pavie ». Son nom est resté làbas comme le synonyme de droiture et de bonté, et la France y sera aimée pendant longtemps encore pour y avoir été représentée tout d'abord par un tel homme.

Le Laos avait été divisé depuis 1 895 en deux commandements supérieurs du Haut et du Bas Laos, ayant leurs centres respectifs àLuang Prabang et à Khong. Cette séparation en deux parties d'un pays absolument un au point de vue géographique comme au point de vue

c'lliiii(jiic Ile rrpondail à aucun besoin. Aussi un décict du I !J a(jût 1(S!)ÎI, inspiré par les propositions do M. Dounier, a-t-il unilit; le Laos en un Protectorat, ayant ;i sa tète connue les autres états de TUnion Indo-(^liinoise, lui Hésident Supéi'ieur et sa capitale à Vièn Tiane. Les postes administratifs sont occupés par des conunissuires du gouvernement, pLicés sous les ordres de ce haut fonctionnaire.

Gouvernement local et administration au Tonkin.

La réforme la plus importante apportée au fonctionnement de l'administration au Tonkin a été la suppression des fonctions de u Kinh Luoc ». M. Doumer s'aperyut en 1897 que le titulaire de cette charge, Hoang Cao Gai, n'apportait pas dans son administration du Tonkin toute l'intégrité désirable. C'était là un fâcheux exemple dont les Annamites n'ont pas besoin, et le Gouverneur Général se montra indulgent et politique en faisant nommer Hoang Cao Gai Régent de l'Empire d'Annam. Dans le même ordre d'idées M. Doumer rappela à plusieurs reprises aux mandarins annamites que la concussion sous toutes ses formes serait sévèrement punie et qu'ils ne devaient pas accepter de cadeaux de leurs administrés et de leurs justiciables.

C'est l'ordonnance royale du 26 juillet 1897 qui supprima les fonctions de Kinh Luoc. Dès lors ce fut le Résident Supérieur qui en eut les attributions. Il a sous ses ordres les résidents chefs de provinces. Ceux-ci, au lieu de contrôler les actes de l'administration des tông duc ou tuàn phu, gouverneurs indigènes des provinces selon les termes du traité de 1884, en assurent eux-mêmes le gouvernement et ne se servent des mandarins que comme d'agents exécutant leurs ordres de détail et chargés de leur fournir les renseignements nécessaires. Mais, non contents de déposséder de leurs attributions les gouverneurs annamites nous avons été jusqu'à attenter à l'autorité des /)/it7 (préfets) et des huyên (sous-préfets). Afin de pouvoir administrer directement jusqu'au fond des provinces, nous avons créé des postes, appelés délégations^ dans les

centres éloignés du chef-lieu, et nous y avons installé des administrateurs, des commis ou des gradés européens de la garde indigène sous le titre de dclo'r/ués. Il paraît bien imprudent de détacher loin des centres de jeunes fonctionnaires, n'ayant pas encore l'expérience et la pondération cpi'exige le gouvernement du peuple, ou des gardes principaux qui manquent de préparation à une telle fonction et auront une tendance à mener la po])ulation comme leur section de gardes civils. Pourquoi donc imposons-nous à l'Annamite un mode d'administration qui le froisse dans son amour-propre et qui le gêne dans ses affaires? C'est que nous craignons que les mandarins livrés à eux-mêmes ne fassent de la concussion. Et d'abord est-on bien sûr que le peuple annamite ne préférerait pas payer ses mandarins et être administré selon ses coutumes et ses aspirations et par les siens que de payer, tout aussi cher d'ailleurs, pour être administré par des étrangers qui ont naturellement une moins grande compétence à mener ses affaires. En somme, les mandarins, sauf de rares exceptions, ne demandent à leurs administrés qvie le casuel nécessaire à élargir dignement leur existence. Qui nous empêche d'augmenter leur solde de manière à combler cette lacune et de poursuivre ensuite la concussion avec la dernière sévérité. L'administration française gagnerait à n'être plus représentée que par des inspecteurs de province qui seraient plus souvent k cheval ou en bateau qu'au chef-lieu. La seule manière efficace de contrôler est celle qu'emploient les fonctionnaires du (( Civil Service •) des Indes Anglaises. Ils se transportent avec leur secrétaire et tout le confort auxquels ils sont accoutumés en différents points de leur circonscription et font savoir aux habitants que toute réi'lamation et toute demande sera entendue par eux et sans témoins. Et comme ils ne sont accompagnés d'aucun fonctionnaire sous leurs ordres, les habitants viennent en foule leur dévoiler les injustices dont ils ont pu être victimes.

Le Résident Supérieur soumet les questions budgétaires à un Conseil de Protectorat du Tonkin dont il est le président et dont les autres membres sont : le général commandant les troupes stationnées au Tonkin, le commandant de la Marine, le chef des services administratifs, le chef du service judiciaire du Tonkin, le

représentant du contrôle linaneici", un (Ii'h'-^ué de chacune des clunubres de commerce de Hanoï et de liai Phong, un délégué de la chambre d'a^^riculture du Tonkin, deux notables indif^i'nes et deux suppléants nommés chacpie année par le (iouverneur (lénéral, le chef de cabinet du Résident Supérieur, secrétaire.

Le conseil peut être transformé en conseil du contentieux administratif par le remplacement de deux membres indigènes par deux magistrats désig-nés par le Gouverneur Général. Il connaît des affaires concernant TAnnam comme de celles concernant le Tonkin.

Gomme le Lieutenant Gouverneur de la Cochinchine, le Résident Suj)érieur du Tonkin est placé sous les ordres du Gouverneur Général de Tlndo-Chine. Il n'en a pas moins l'initiative des mesures d'administration générale et de police. Il est charg-é d'assurer dans toute l'étendue du Protectorat l'exécution des lois, décrets et arrêtés du Gouverneur Général et le maintien de l'ordre public. Il a sous ses ordres directs le personnel des services locaux, pour lesquels il fait à celui-ci des propositions d'avanciMnent et de récompenses. Sa haute surveillance s'étend au personnel de tous les services, sauf les sei'vices militaires, des Postes et Télég-raphes et des Douanes et Régies.

§ S Gouvernement local et administration de l'Annam.

Pendant la minorité de Tanh Thai, le gouvernement impérial avait été dirigé par un conseil de régence et un conseil secret ou comat. En 1897, au moment où le jeune souverain atteignit sa majorité, M. Doumer profita de l'occasion pour procéder à l'élaboration d'une nouvelle constitution de l'empire. Il lui fit signer, le 27 septembre, une ordonnance qui supprimait le Conseil de Régence et transformait le Gomat en Conseil des Ministres. Le Résident Supérieur en Annam, en avait la présidence et les anciens Régents devenaient les présidents des ministères les plus importants.

De plus, les Français étaient reconnus aptes à posséder des terres sur le sol de l'Annam, et le gouvernement français pouvait leur

accorder en concession les biens vacants et sans maître. Enfin le Protectorat fut charg-é de la g-estion du budget qui était resté jusque là entre les mains des mandarins annamites.

Un Conseil de Protectorat de rAnn.ini a ég-alement été institué par arrêté du 8 juin 1900 avec une composition analogue à celui du Tonkin : le Résident Supérieur, président, le directeur des travaux publics, le commandant des troupes de l'Annam, le chef du service des Douanes et Rég-ies, un délégué du directeur du contrôle financier, un délég-ué de la chambre mixte d'ag-riculture et du commerce de l'Annam, deux membres du comat désignés par le Résident Supérieur, et le chef du cabinet du Résident Supérieur, secrétaire.

Enfin, le Résident Supérieur est, par délégation du Gouverneur Général, le représentant de France auprès de la cour d'Annam.

En Annam comme au Tonkin, M. Doumer a rétabli en 1898, les commissions covsultatives de notables indigènes, que Paul Bert avait créées en 1886 et dont l'institution était tombée en désuétude. Cette manière d'entrer directement en relations avec les délégués de la population, n'est évidemment j^as du goût des mandarins, qui peuvent y voir un acte de méfiance et de dédain à leur adresse. Elle peut cependant être admise comme moyen de contrôle utile aux autorités françaises, mais il serait désirable que le nombre des délégués fût porté au chiffre de un par canton K

Organisation du gouvernement de Tlndo-Chine.

Au moment de la conquête du Tonkin, les divers Etats de l'Indo- Chine étaient répartis en deux groupes .• le Protectorat de l'Annam-

1. Par arrêté du l" mai 1907, M. Beau a réglementé ie fonctionnement des Commissions provinciales, qui donnent leur avis sur la préparation des budfjets provinciaux et sur les travaux publics à entreprendre. Leurs membres sont élus par les chefs et sous-chefs de canton et les principaux notables. Elles délibèrent hors de la présence de l'administrateur, qui se contente de leur soumettre les questions à étudier.

De plus, ]Kir un autre arrêté du 4 mai, il a été créé une Chambre Consiiltalive, dont

Tonkin, administré par un Résident (lénc'ial iclevant du Ministère des Allaires Etrangères, et le Gouvern(!nient de; la (^ochinchine qui entretenait un Résident Général au Cambodge et dont le Gouverneur était sous les ordres du Ministère des Colonies.

L'unité indo-chinoise fut créée par décret du 17 octobre 1887, sous l'autorité du Gouverneur Général de l'Indo-Chine. Le Lieutenant-Gouverneur de la Cocliinchine, le Résident Général du Cambodge et le Résident Général de l'Annam-Tonkin, relevèrent tous de sa haute direction, sans cependant que son action pût s'exercer sur eux d'une façon matérielle. Le Gouverneur Général était assisté d'un Conseil Supérieur et relevait du Ministre des Colonies.

Une autre étape fut franchie en 1889. Le décret du 9 mai de cette année supprima les Résidents Généraux de l'Annam-Tonkin et du Cambodge et ne laissa plus subsister, outre le Lieutenant-Gouverneur de la Cochinchine, rpie trois Résidents Supérieurs au Tonkin, en Annam et au Cambodge.

Enfin, comme nous l'avons plus haut, une nouvelle Résidence Supérieure a été créée au Laos en 1897.

Les attributions du Gouverneur Général avaient été successivement étendues et augmentées par les décrets du 12 novembre 1887 et du 21 avril 1891. Son autorité était celle d'un vice-roi, revêtu de la confiance absolue du Gouvernement, pouvant entreprendre des expériences avec la plus large initiative et ne devant être jugé que sur les résultats obtenus. 11 lui manquait encore les moyens pratiques pour faire sentir son action sur les cinq pays dont il avait le gouvernement. C'est à M. Doumer que devait revenir l'honneur d'avoir organisé d'une façon effective l'unité indo-chinoise par la création du budget général et la reconstitution du Conseil Supérieur de ITndo-Chine.

Au moment de son arrivée dans la colonie il trouva le Gouverneur Général administrant directement le Tonkin et n'exerçant qu'une

la mission est d'éclairer le gouvernement sur les vœux de la population relativement à certaines questions importantes qui seront soumises à ses délibérations. Elles est divisée en 3 sections : la première représente la population rurale, la deuxième la population urbaine, la troisième les montagnards. Seuls les membres de cette dernière section ne sont pas élus mais désignés par les chefs de province. Cette exception ne semble nullement justifiée et il est à croire quelle ne sera pas maintenue.

autorité nominale sur le Lieutenant Gouverneur de la Cochinchine et les Résidents Supérieurs. Il fît tout d'abord combler cette lacune, estimant que son rôle était de « g'ouverner partout et n'administrer nulle part ». Après quoi il procéda à la création du Conseil Supérieur et des différents services généraux de Tlndo-Chine, qui devaient lui servir à exercer sur ces services une action personnelle dans les différents pays de l'Union ; enfin il obtint par le décret du 31 juillet 1898, la création à\x Budget Général.

Voici quels sont les rouages du mécanisme du Gouvernement Général :

Le Gouverneur Général, dépositaire des pouvoirs du Gouvernement de la République et représentant tous les Ministères de la Métropole, avec lesquels il correspond, donne son impulsion à tous les services de la colonie, par l'intermédiaire, soit des directeurs généraux techniques, soit des chefs des cinq Protectorats ou Gouvernements Locaux placés sous ses oi'dres.

Il est assisté par un Secrétaire Général., spécialement chargé des affaires civiles, des rapports avec les administrations locales et de l'ordonnancement du budget général. Ce haut fonctionnaire est appelé à remplacer le chef de la Colonie, en cas d'absence ou de départ.

L'autorité de celui-ci est renforcée et étayée par le Conseil Supérieur, dont le rôle est d'arrêter en séance plénière et annuelle le budget général et les budgets locaux, et de donner son avis siu' les mesures importantes k lui soumises par le Gouverneur Général. Il se compose du Lieutenant-Gouverneur de la Cochinchine et des Résidents Supérieurs, des Directeurs des différents services généraux, des Présidents des chambres de commerce et d'agriculture et dedeux grands fonctionnaires indigènes. Outre la cession ordinaire, le Conseil Supérieur peut être réuni pour étudier des questions importantes et urgentes. 11 délègue de plus une commission permanente qui statue sur les questions financières de service courant.

Le chef de la colonie a près de lui un cabinet qui se divise en bureaux politique, administratif, militaire, du personnel et du secrétariat.

Les services militaires sont concentrés dans la main d'un général

de division, comrnandant sujjrricur des Iroupca du (jroLipc de V Indo- ChineoX ayant sous ses ordres les g-énéraux commandant li's divisions, le g-énéral commandant l'artillerie, l'Intendant, le Médecin Inspecteur, Directeur du Service de santé.

Les services maritimes étaient scindés en deux j)arties, l'une comprenant, la Division Navale de Gochinchine et l'Arsenal de Saigon, et l'autre comprenant la Station Locale du Tonkin. Nous vt'irons plus loin que ces deux commandements on été réunis en un seul.

Le service judiciaire a j)our chef le Procureur (lénérul de la (^our d'appel de Saigon. Celle-ci com[)rend trois chambres, dont deux siègent à Saigon et une à Hanoï.

La Direction du Contrôle Financier exerce sa surveillance sur les finances de la Colonie et sur l'exécution de tous les budgets.

La Direction Générale des Douanes et Régies veille à la perception des droits de douane et des contributions indirectes. Au Tonkin et en Cochinchine, le service est sous les ordres d'un sous-directeur, en Annam et au Cambodge, d'un chef de service.

La Direction Générale des Postes et Télégraphes est représentée dans chaque pays de l'Indo-Chine par un chef de service.

La Direction Générale des Travaux Publics est devenue avec la construction des chemins de fer un des service les plus considérables de la colonie. Elle comprend des services techniques, tels que celui des chemins de fer, des ports maritimes et des directions locales dans les différents pays. Ce service exécute des travaux pour le compte du budget général, des budgets locaux et même des budgets provinciaux.

La Direction de r Agriculture et du Commerce comprend les services zootechnique et vétérinaire, des forêts, des mines et météorologique. Elle entretient les jardins d'essai et d'acclimation, dresse les statistiques et coordonne les renseignements nécessaires aux agriculteurs.

Le Service de la Trésorerie est dirigé par un Trésorier Payeur Général ayant sous ses ordres, dans chaque pays de l'Union, des Trésoriers Payeurs Particuliers, et dans chaque province un percepteur.