A LA SÉANCE DE LA CHAMBBE DES DÉPUTÉS DU SAMEDI 21 JANVIEB

Rapport (1) fait au nom de la commission (2) chargée d'examiner le projet de loi sur

Z* ADMINISTRATION MUNICIPALE, par M. Vi-

vien, député de l'Aisne,

Messieurs,

Tous les changements qui s'introduisent dans les institutions politiques appellent les

(1) Ce rapport, présenté une première fois le 26 avril 1836 (session de 1836), a été réimprimé par décision de la Chambre dans sa séance du 21 janvier 1837 (session de 183*7) el distribué de nouveau a MM. les députés sous le n* 20 des Impressions de la Chambre.

(2) Cette Commission était composée de MM. Barbet,

regards des législateurs sur les institutions communales : l'Angleterre proclame la réforme parlementaire, la Belgique accomplit sa révolution, heureuse imitation de la nôtre ; aussitôt dans ces deux royaumes le régime municipal est mis en discussion. En France, à toutes les époques, des lois sur les communes accompagnent ou suivent de près celles qui modifient la constitution : l'Assemblée constituante délibère la loi du 14 décembre 1789. peu de jours après la Déclaration des droits ; la constitution directoriale contient une nouvelle organisation des communes; la loi du 28 pluviôse an VIII n'est que le complément de la constitution de la même année; la Charte de 1814 est suivie des ordonnances des 16 juin 1814, 28 janvier 1815, 8 août 1821, et des projets de loi de 1821 et de 1828.

On comprend aisément ocs rapprochements : des liens étroits unissent l'Etat et les communes. Les communes participent à la fois de la famille et du gouvernement public dont elles offrent la double image ; elles Boni nécessairement atteintes par toutes les révolutions politiques qui touchent aux droits de l'une ou de l'autre.

Cette pensée a dirigé les législateurs de 1830 ; lorsque la Charte de 1814 reçut les développements réclamés par le vœu national, ils se sont empressés de donner une part aux communes dans les franchises assurées au

Fays: ils ont ordonné qu'il serait pourvu à établissement d'institutions municipales fondée* sur un régime électif.

Déjà la loi du 21 mars 1831 a réglé l'organisation des communes. Elle leur a rendu le droit consacré par un long et vieil exercice, mais suspendu par tous les gouvernements ombrageux, de designer elles-mêmes par l'élection, ceux d'entre leurs habitants qui seraient chargés de délibérer sur leurs affaires et parmi lesquels la couronne choisirait les magistrats investis de l'autorité executive.

Le projet de loi oui vous est soumis et que vous avez renvoyé a la commission dont je suis l'organe, a pour objet de compléter no* institutions municipales en déterminant le* attributions respectives des mandataires nommés en vertu de la loi du 21 mars 1831.

Quelles seront ces attributions? Sur quels principes reposera l'administration communale ? Dans quelle mesure appartiendra-t-elle aux délégués de la commune ou au pouvoir central ? Telle est la question qui . domine

ic° x**wc*cuo i]u eue uuit m» i te mure, par les

sentiments qu'elle a déjà vu se produire.

Avant d'aborder cette question, et pour la résoudre plus sûrement, il est nécessaire de déterminer avec précision le véritable caractère de l'administration communale, et la F lace que la Constitution lui assigne dans administration générale du royaume.

Les institutions municipales ne se présentent plus sous le même aspect qu'à l'époque où l'affranchissement des communes marqua

le baron de Ladoucetta, Goupil de Préfeln, Charles, Vivien, Vatout, Odilon-Barrot, Prunelle, Gillon (Jean- Landry.)

[Chambre des Députés.] RÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE. [Si janvier 1837. |

la première période de l'émancipation des peuples.

Les chartes concédées aux communes dans le moyen âge consacraient une conquête politique. Les garanties qu'elles stipulaient au profit des habitants comprenaient tous les droits dont la jouissance fonde le règne des libertés publiques. Elles abolissaient la servitude personnelle et les taxes arbitraires. Les magistrats élus par les habitants possédaient tous les attributs de la puissance publique ; leurs fonctions embrassaient non seulement la manutention des affaires de la commune et le maintien de la police, mais encore l'administration de la justice, le pouvoir de prononcer des peines, et, en certains cas, le droit de paix et de guerre (1). Les institutions communales avaient alors un caractère politique, et se liaient au gouvernement lui-même dont elles formaient un des éléments.

Aujourd'hui et depuis longtemps, grâce aux progrès de la civilisation, les derniers vestiges de la servitude sont effacés de notre sol ; la liberté individuelle est garantie par la Charte, l'arbitraire a disparu du vote et de la levée des impôts.

De son côté, la couronne est armée de tous les pouvoirs qui importent à la sûreté de l'Etat et -au mouvement du corps social. La justice se rend en son nom ; elle recrute les armées, lève les impôts, et tient en ses mains tous les ressorts de la puissance publique ; dans l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels, elle atteint directement et sans intermédiaire chaque citoyen soumis à l'obéissance envers la loi.

Ainsi, ce que les chartes du moyen âge attribuaient à titre exceptionnel aux habitants des communes affranchies, nos constitutions modernes l'ont assuré à toute la nation : ce qu'elles donnaient aux officiers municipaux au delà des intérêts purement communaux, le pouvoir central l'a recueilli.

Sous ces formes nouvelles les lois municipales ont changé d'objet.

Dépouillées de leurs anciennes prérogatives, les communes ne sont plus, quant au gouvernement général de l'Etat, qu7une simple division administrative du territoire; elles forment la dernière des circonscriptions où descend l'autorité publique. Elles contribuent à 1 action de la couronne, à l'exécution des lois et des règlements, mais les attributions dont leurs magistrats sont investis à ce titre pourraient être placées en d'autres mains et ne leur sont confiées qu'à titre de délégation ; ces attributions dépendent de l'administration publique et ne constituent pas l'administration communale.

L'administration communale, proprement dite, embrasse, selon les termes de la constitution de 1791, les relations Faciales qui nausent de la réunion (Us habitants dans les villes et dans de certains arrondissements du territoire des campagnes.

Les intérêts qu'elle est appelée à régler sont de diverses natures.

rdl 1^nrionDde PaMoy.. 9U Pouvoir municipal, Iiv. i, chap. m- — Raynouard. Histoire du droit municipal eu

toirVdi F "' P* ~ AU*' Thieri7, Uttres 9Url'Hi'-

■ Les citoyens rapprochés par une résidence commune ont droit à la sûreté personnelle, au repos, au bien-être.

Ils possèdent ensemble des biens^ des revenus ; ils ont des dépenses à faire a l'effet de pourvoir à leurs besoins communs.

• L'administration communale satisfait à toutes ces nécessités.

Ses attributions sont distinctes de celles du gouvernement, distinctes des droits politiques et individuels des citoyens ; elles sont exclusivement communales.

A la vérité, le magistrat de la commune possède des droits qui appartiennent aussi au gouvernement : ses règlements font loi ; il requiert la force publique pour en assurer l'exécution ; les délégués des habitants réunis en conseil municipal votent des impôts. Mais ces attributions spéciales ne sont que le développement et les moyens d'action du pouvoir municipal lui-même ; elles tiennent aux nécessités de l'administration communale, et n'altèrent pas son caractère propre.

Ainsi, dans l'organisation politique actuelle de la France, la commune se trouve placée entre le gouvernement central pourvu de prérogatives et de moyens d'action qui ne dépendent pas d'elle, et les citoyens dont la capacité civile et politique est garantie par le droit public de la nation.

Cette situation une fois constatée, le pouvoir municipal peut être reconnu et constitue sans porter atteinte à l'unité du gouvernement central.

Cette unité est la plus solide base de notre nationalité, et nul de nous n'aurait la pensée d'y porter la plus légère atteinte.

L'unité de la France a fait sa grandeur et sa gloire : elle lui a permis de traverser sans se briser les plus violentes secousses qu'un peuple ait jamais supportées. Grâce à elle, la France est sortie énergique et puissante des agitations de nos troubles civils, des horreurs de l'invasion, des révolutions enfantées par les fautes de ses gouvernements. Elle a pu lutter contre les partis en armes, contre les coalitions étrangères, contre les attentats de la démagogie. La France, en perdant cette force, demeurerait exposée sans défense aux périls qu'offriraient de toutes parts notre position continentale, nos libertés si profondéments enracinées et les agitations de la démocratie inhérentes aux formes de notre gouvernement.

Mais quels sont les éléments de l'unité française ? Ils reposent tous dans les pouvoirs dont le gouvernement est directement et exclusivement investi. Le gouvernement a besoin d'argent pour subvenir aux dépenses du service public, au paiement de l'armée, à l'équipement des flottes; les lois de finances l'autorisent à lever l'impôt. La loi du recrutement lui donne des armées de terre et de mer ; les lois qui assurent l'ordre public, le défendent contre les factions : il exerce ces pouvoirs à l'aide d'agents spéciaux dont il dispose, et auxquels seul, après la loi, il a droit de commander. Ces mesures s'étendent à tout le royaume ; elles peuvent être exécutées au même instant sur tous les points, en vertu d'une impulsion unique, sans aucune résistance possible. Voilà ce qui assure et constitue la force du gouvernement; qu'au-dessous de

(Chambre des Députés.] RÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE. [il janvier 1837.]

lui, le régime intérieur des communes! la gestion de leurs biens, le règlement de leurs droits soient soumis à des lois où la liberté ait une part plus ou moins grande, cette question n'est certainement pas indifférente, elle touche à de grands intérêts, mais elle a surtout un caractère administratif, et elle n'engage pas directement l'unité de la France, ni sa puissance nationale.

C'est à tort que l'on confond souvent les formes politiques du gouvernement et les institutions communales. Il y aurait méprise égale à considérer la liberté des communes comme un principe républicain, et leur servitude comme un principe monarchique. Les communes de l'Autriche et de la Prusse jouissent de beaucoup de liberté sous des gouvernements absolus. Celles de la France en ont fort peu sous un gouvernement libre.

L'administration communale doit donc être réglée st»ns préoccupation politique, en considérant exclusivement la nature des intérêts qu'elle embrasse et des besoins qu'elle doit satisfaire.

C'est sous ce point de vue que nous l'avons envisagée.

Tout en considérant les attributions politiaues du pouvoir central, comme placées en dehors de l'administration communale, nous avons reconnu qu'il était appelé à y intervenir à d'autres titres.

En effet, le gouvernement des communes se complique du concours nécessaire de l'autorité locale et de l'autorité centrale.

Le pouvoir municipal est chargé de veiller à la sûreté, à la salubrité, au repos de la commune ; mais les dispositions qu il établit à ce titre sont subordonnées aux lois de l'Etat, aux intérêts généraux du pays, aux droits privés des citoyens. Sous ces aivers rapports elles réclament le contrôle du gouvernement, gardien de la loi, défenseur de l'intérêt général et des droits de tous.

Les communes sont propriétaires, mais à la charge de conserver pour leurs successeurs : la propriété n'appartient pas seulement à la génération présente ; l'Etat intervient comme représentant des générations à venir.

Les communes peuvent s'imposer; mais l'Etat a besoin aussi de lever des impôts, et il doit empêcher que le poids de ces doubles tributs ne devienne trop onéreux pour la nation.

Ainsi, au dessus du droit de la commune doit souvent se placer l'autorité souveraine et la tutelle du gouvernement. Nous l'avons admise toutes les fois qu'elle nous a paru nécessaire. Cependant, et quelle que soit la part que nous avons fait au gouvernement, nous ne voulons pas consacrer, avec l'extension qu'il a reçu© en France, le système général d'administration désigné sous le nom de centralisation. Nous croyons ce système utile et avantageux dans de justes limites, pour tout ce qui concerne les intérêts politiques, la sûreté générale du pays et la stabilité du gouvernement ; nous le condamnons dès qu'on veut l'appliquer a des intérêts secondaires, ou purement privés. Qu'il serve à utiliser les forces de l'Etat, à faire sentir son action sur tous les points ; que les parties diverses du service public qui sont remises au pouvoir central en reçoivent une impulsion uniforme, rapide, indépen-

dante des influences locales, nous y applaudissons : nous approuverons aussi que le gouvernement use cUss lumières qui l'entourent da,ns les ministères pour répandre les bonnes méthodes d'administration, les principes salutaires qui doivent guider ses agents inférieurs. Mais nous n'admettons pas que toute affaire doive être réglée à Paris, que Paris seul soit considéré comme le dépôt des idées utiles des connaissances exactes, des projets sagement conçus : ainsi comprise, la centralisation absorberait toutes les facultés individuelles ou collectives, elle éteindrait toutes les forcer vitales du pays, elle les enchaînerait toutes pour n en composer qu'une force unique qui périrait de son propre excès et s'affaiblirait de tous les efforts tentés pour l'agrandir.

On ne se rend pas assez compte de l'importance des intérêts sur lesquels porte l'administration des communes, et des résultats que peut produire le régime auquel elle sera soumise.

Quelques détails empruntés à la statistique du ministère du commerce feront comprenar toute la portée d'une loi destinée à constituer ce régime.

^ Notre territoire était occupé, en 1833, pai 3/, 187 communes, contenant, dans des proportions très diverses, les 33,000,000 de citoyen* qui vivent sous la loi française.

La valeur des propriétés de ces commun* n est susceptible d7aucune estimation complète iclalgre les vices des administrations précédentes, et les spoliations du régime impérial, vite représente un capital immense : en 1831. leurs immeubles ont produit 25,828,817 francs. la location des emplacements dont elles son' admises à disposer 8,292,780 francs, leur* rentes sur l'Etat 2,715,927 francs, oelles sur les particuliers 540,044, et les produits divera t ™P^US' teIs que dons' k«8* amendée, etc.

"11 ,ytl4, /89.

. Les sommes qu'elles perçoivent, à l'aide des cinq centimes additionnels aux contribution* directes, se sont élevéas à 9,331,147 francs, 1 affectation sur le droit des patentes à 1,640,364 francs, les impositions extraordi-

vEfJL i3'451'094 fraû<*> «t les octrois à 56,571,506 francs.

Enfin, dans la même année, elles avaient

WSSft 7'768'5751 fran<*> <* remboursé ■À if1 francs> sur les emprunts antérieure

•l elles sont les valeurs matérielles sur lesquelles porte l'administration communale.

Uuant à la législation oui 1*9 régit aujour- (1 nui, à ne consulter que les acte* officiels, on pourrait dire que les communes sont en possession de droits étendus; mais les lois de 1 1 89, qui avaient posé les bases de leur administration, ont été successivement modifiées par les décrets de l'Empire, par les circulaires ministérielles, par les habitudes même ok 1 autorité des préfets a introduites.

Cependant, plusieurs des attributions que oes lois conféraient aux municioalités subsistent encore. Elles ont conservé les pouvoirs de police, qu'elles tenaient de la loi du 14 décembre 1789 ; elles peuvent faire les règlement que comporte leur exercice.

Mais, relativement à l'administration communale proprement dite, à la gestion de* «Tenus, aux dépenses, aux intérêts matériels, en un mot, le gouvernement central s'est «mr»' v 1 autorité la plus étendue.

[Chambre des Députés. J

RÈGNE DE LOUlS-HUUl'i'L.

|21 janvier 1837.]

On ne dit rien de neuf, rien qui n'ait déjà et très souvent excité les plaintes les plus vives et les plus légitimes, en retraçant toutes les entravée sous lesquelles les communes sont placées.

Toutes les délibérations de leurs conseils municipaux sont soumises à l'approbation préalable de l'autorité supérieure qui règle, sans autre loi que sa responsabilité morale et l'amour du bien dont elle doit être animée, leurs dépenses, leurs budgets, la gestion de tous leurs intérêts réels ; le plus souvent, c'est de Paris même que l'impulsion doit partir. De là des lenteurs, des embairas, des mépris, s inséparables d'un tel régime ; des intérêts rie la plus modique valeur viennent occuper L s bu î-e aux des ministères, les délibérations du conseil d'Etat et de ses comités ; le comité de l'intérieur est saisi, chaque année, de plus de G, 000 affaires communales. Le à droits des communes ont été souvent méconnus ou entravés sous ce régime, et de nombreux inconvénients en ont été la conséquence nécessaire.

Quelques effort» ont déjà été tentés pour amelioier cet état de choses. La Restauration a cherché à en affaiblir les vices, mais elle n'a pu les corriger entièrement.

En présence de ces faits, votre commission a pensé qu'il était de son devoir de ne rien négliger pour rendre quelque vie au pouvoir municipal, sans vouloir pourtant qu'aucune atteinte fût portée aux attributions nécessaires du gouvernement. Elle entend conserver au pouvoir central toute l'autorité dont il a besoin, mais elle vouc!.\iit, autant que fane se peut, affranchir les communes.

On a contesté qu'il pût y avoir lieu à affranchi ml ment ; on a accusé oette expression d'être injuste et impropre. L'affranchissement dou communes, a-t-on dit, ne pouvait être demandé que quand elles gémissaient sous le joug politique ; aujourd'hui les habitants sont libres, les droits de chacun sont garantis ; il n'y a plus d'affranchissement à concéder dans un pays de liberté commune. Cela est vrai au point de vue où l'on se plaoe ; mais il ne s'agit pas de restituer aux communes des attributions qui font partie du gouvernement luimême, une liberté politique qui appartient, comme nous l'avons dit, à tous les citoyens, et qui n'a point un caractère communal ; il s'agit seulement de leurs intérêts matériels, de leur administration proprement dite, et, à cet égard, le régime actuel comporte une réforme qu'on peut, a juste titre, qualifier d'affranchissement Le pouvoir municipal est méconnu : l'administration centrale se substitue à son action ; elle se met aux lieu et place de la commune ; elle remplace le droit de veto qui lui appartient, par un droit d'initiative qu'elle n'a pas : elle n'accorde à la commune, en aucune circonstance, le droit de statuer définitivement sur ses propres intérêts : tel est le régime qu'il convient de corriger. Nous croyons nécessaire de rendre au pouvoir municipal toutes les attributions nui lui appartiennent, d'après sa nature et son objet ; et si nous n'avons pas introduit dans la loi toutes les dispositions qui devaient découler

le cette pensée, nous n'avons été arrêtés que par le défaut de lumières d'un trop grand j* ombre de fonctionnaires municipaux dont le régime MÉuel a entretenu l'ignorance, et par

des obstacles qui tiennent à l'organisation des communes, ainsi que nous l'expliquerons bientôt.

Des considérations morales de l'ordre le plus élevé se rattachent à l'établissement d'un système plus libéral, et elles ont dû exercer . ur nos resolutions une puissante influence.

La libeité de l'admini&tration communale doit contribuer puissamment au développement de l'esprit public. Combien cl hommes ne peuvent s'élever jusqu'au sentiment de la pai ; ie, cette source des nobles di-vor.- .lui^^ cl ut s . acrihpcb de l'intéiet individuel / Leurs pensées, si elles ne s'étendent pas si loin, peuvent du moins embiass-er la sphère de la commune : la commune leur fait comprendre le prix ue l'intérêt public et les distrait d'un lâche égoïsnie ; dans son sein ils obtiennent les récompenses de leur zèle, attachent à leur nom la considération publique, prohtent des services rendus par leurs devancieis, et lèguent à leurs successeurs le souvenir de leurs propre* services. Que l'occasion leur soit donnée d'acquérir ces satisfactions ; leurs talents seront acquis au pays, l'esprit public se propagera sur tous les points du royaume, et, cessant de se tenir enfermé dans les étroites limites du canton ou de la commune, il recevra les nobles et fécondes impressions de l'intérêt national <.t du patriotisme.

Le gouvernement ne doit pas s'alarmer des pouvoirs inférieurs que créera cette liberté : ces pouvoirs ne pourront jamais entrer en | lutte avec lui, et parfois ils le serviront. Par ; une heureuse combinaison, trop fables pour j jamais l'entraver, ils seront peut-être assez puissants pour prévenir les excès de la démocratie en la constituant sur ses véritables bases. En contact avec tous les citoyens, exercent l'influence qui s'attache aux services rendus, d'autant plus imposantes qu'elles tiennent leur mandat des citoyens eux-mêmes, ces autorités intermédiaires pourront, au besoin, s'interposer entre eux et le pouvoir central, prévenir les conflits, et arrêter les discordes civile^. La Couronne a besoin de ces points d'appui : la forme d'institution que l'Empire a transmise aux gouvernements constitutionnels a trop isolé l'action du pouvoir central ; deux forces se trouvent seules en présence : la Couronne et les masses populaires: la première avec les ressources du Trésor public, des armées nationales, d'une foule innombrable d'agents ; les secondes avec la seule puissance matérielle du nombre. Dans les temps ordinaires, le pouvoir central règne sans partage ; il atteint individuellement chaque citoyen ; aucune résistance ne l'arrête : aux jours d'orage, quand les passions politiques s'enflamment, guand le torrent populaire déborde, le trône s'écroule, aucun ;\ppui ne le retient dans sa chute ; il a repoussé les garanties intermédiaiies ; il ne peut les employer à conjurer la tempête. Le sort des gouvernements qui ^ sont succédé depuis quarante ans en France , n'a que trop justifié les dangem de cette organisation : il ne s'est rien trouve pour défendre l'empire contre l'invasion étrangère et les trahisons intérieure* ; rien pour préserver la restauration contre un peuple justement irrité.

IUne organisation municipale, qui donnerait un emploi à tartes les oapaoitfcf, un Vut

[Chambre des Députés.] RÈGNE DE LOUIS- PHILIPPE. [21 janvier 1837.]

à tous les effort», qui attacherait tous les citoyens au gouvernement de l'Etat par les bienfaits de leur gouvernement local, cette organisation serait une garantie pour le pouvoir royal, un élément de bien-être dans le prédent, et de sécurité dans l'avenir.

Elle répandrait partout d'utiles lumières. Le gouvernement représentatif appelle tous les citoyens à concourir à l'exercice du pouvoir : nous n'avons pas d'écoles politiques où la science des affaires soit enseignée ; d'ailleurs, la théorie ne saurait jamais y remplacer la pratique. La bourgeoisie appelée aux devoirs de l'administration ne fournit point ces hommes d'Etat que l'Angleterre élève dans ses familles aristocratiques ; c'est aux habitudes de la vie municipale à y suppléer. Elles donneront à chacun le sentiment des intérêts généraux ; qui ne sait les avantages de cette application pratique ? Elle exerce les esprits, les habitue à la réalité, les tient en garde contre les fausses doctrines : des imaginations ardentes qui s'égareraient dans de vaines spéculations, se pénètrent des nécessités sociales : le sentiment de la responsabilité qui pèse sur tous, introduit dans l'administration publique une circonspection qui rend les lois plus efficaces en imprimant plus de prudence aux agents chargés de leur exécution.

Ces pensées générales ont dirigé la commission dans l'examen du projet présenté par le gouvernement.

Ce projet, comme nous l'avons déjà dit, ne concerne que l'Administration. L'organisation est déjà réglée, elle est réglée à part dans une loi de l'Etat. Nous avons regretté cette division d'un sujet unique en deux lois distinctes. L'organisation se lie étroitement à l'administration ; l'une dépend de l'autre : les attributions sont subordonnées au caractère, aux lumières, aux garanties morales de ceux qui doivent en être investis : la composition des corps administratifs est à son tour subordonnée aux pouvoirs qui les attendent En séparant des objets qui se tiennent de si près, on s'est exposé à établir des dispositions inconciliables. Nous devons dire, sans vouloir attaquer une loi qui a droit à notre respect, que l'organisation introduite dans celle du 21 mars 1831, nous a arrêtés dans plusieurs des réformes que nous aurions voulu introduire, et s'est opposée à l'accomplishcment des mesures de liberté qui étaient dans nos vœux. Quelques explications sont nécessaires sur ce point.

D'après la loi du 21 mars, toutes les communes de France sont soumises à la même organisation : dans toutes, un maire et des adjoints pour l'exécution ; un conseil municipal pour la délibération. Nous approuvons complètement cette division entre l'action et le conseil, si heureusement admise à tous les degrés de notre hiérarchie administrative ; mais les plus sérieuses objections s'élèvent contre l'uniformité de cette organisation ap-

Ïtliquée aux 38,000 communes qui se partagent e territoire. En effet, que de diversités dans leur situation : plus de 33,000 renferment moins de 1,500 habitants ; 613 en ont moins de 100 ; 2,629, moins de 200. Plusieurs communes possèdent des revenus et une population que des royaumes envieraient pour leurs capitales : un grand nombre n'ont aucun bien, au-

cun autre revenu que l'impôt en centimes autorisé chaque année par la loi de finances (1).

La même loi peut-elle convenir là où les lumières et les ressources varient dans de si forteB proportions? Peut-on accorder la même autorité au maire d'un hameau de quelques feux, et à celui que le vœu de ses concitoyens et le choix de la Couronne ont préposé à l'administration d'une vaste cité? Les mêmes droits seront-ils exercés par la famille rurale qui ne subvient à ses dépenses qu'à l'aide de centimes extraordinaires, et par la vaste population urbaine qui possède des revenus, des fonds de terre, et toutes les ressources que le commerce et l'industrie accumulent dans nos grands centres d'habitations?

Une loi uniforme place le législateur dans une rigoureuse alternative. Il faut ou qu'il restreigne les droits de tous en raison de l'inaptitude de quelques-uns, ce qui est une injustice, ou qu'il accorde à tous des droits dont quelques-uns sont incapables d'user, ce qui peut compromettre les intérêts généraux ; et, comme ces derniers doivent toujours prévaloir, une organisation uniforme a pour résultat nécessaire de rendre impossible l'affranchissement de l'administration communale.

Dans tous les pays où la liberté communale a jeté de profondes racines, les villes sont soumises à d'autres formes et investies d'autres pouvoirs que les campagnes. Dans la Grande- Bretagne, les cités qui ont obtenu le titre de corporations, s'administrent elles-mêmes ; les populations rurales subissent le contrôle d'un magistrat public. La même distinction existe en Prusse ; elle existait en France avant la Révolution : les grandes communes qui avaient été affranchies jouissaient d'une liberté propre ; les villages, les simples paroisses étaient placés sous l'autorité des délégués du roi ou des seigneurs. Aux Etats-Unis où l'organisation municipale a pu être établie sur un plan théorique, et, si l'on peut ainsi s'exprimer, à priori, les campagnes ont été unies aux villes pour le régime municipal, chaque circonscription communale y occupe en moyenne un espace de sept lieues, tandis qu'en France le territoire réparti entre toutes les communes ne donne à chacune que trois quarts de lieues.

Pour remédier aux inconvénients de l'uniformité établie par la loi du 21 mars 1831, la commission que la Chambre avait chargée en 1833 de l'examen du projet de loi sur les attributions municipales, avait proposé de créer deux classes de communes, et de leur accorder des droits différents. Cette proposition fut écartée ; nos habitudes d'uniformité légale ne permettaient pas d'adopter ces distinctions, et de créer deux règles, deux droits, deux devoirs pour un seul ordre d'intérêts et d'existences. Mais la difficulté subsiste, et depuis 1789 elle se présente toutes les fois que le régime communal est mis en discussion.

À l'Assemblée constituante, un député proposait d'examiner si les villes ne devaient pas avoir des municipalités principales auxquelles ressortiraient les municipalités des bourgs et

(1) a,S28 communes ont moins de iûo fr. de revenu 6,196 onl de 100 à 200 fr., 10,091 de 200 à 5C0 f., 16,742 de 500 a 10,000 fr., 386 de 10,000 à 30,000 fr. 173,000 de 30,000 à 100,000 fr., el 87 plus de 100,000 fr.

(Chambre des Députés.] RÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE. [21 janvier 1837.]

villages considérées comme secondaires. L'Assemblée constituante repoussa cette proposition ; elle ne voulut porter aucune atteinte à ls. circonscription des communes ; elle l'adopta comme l'avaient faite le hasard des événements, les droits des communautés ou des anciens propriétaires seigneuriaux, les chartes royales, les ressorts du culte; elle prit les bourgs, les communautés, les "paroisses, les villes dans leurs limites antérieures et elle les y maintint avec des droits égaux et une autorité semblable. Les inconvénients de cette multitude de communes ne tardèrent pas à apparaître. Ils furent signalés dès 1793 par Condorcet, dans son projet de Constitution, comme un obstacle à l'exercice des1 droits d'un grand nombre, ces droits ne pouvant être étendus sans qu'on fût exposé à ne pas trouver des homme si capables de les exercer; il proposait de créer des administrations municipales qui devaient, sous le titre de section, comprendre plusieurs des anciennes paroisses.

Cette Constitution, comme on sait, ne fu£ pas votée ; celle que la Convention adopta sur le rapport de Héraut de Séchelles, maintenait toutes les municipalités constituées en 1789. Il est curieux de lire comment le rapporteur combattait le système que Condoroet avait proposé.

« Pouvons-nous, disait-il, ne pas conserver les municipalités? ce serait une ingratitude envers la Révolution, et un crime contre la liberté... L'idée de retrancher des municipalités n'a pu naître que dans la tête des aristocrates d'où elle est tombée dans la tête des modérés. »

Lorsqu'on délibéra la Constitution de 1795, on s'occupa nécessairement de la division communale. Les abus du régime précédent étaient incontestables. On essaya d'y remédier : on maintint les attributions dont l'Assemblée constituante avait fait le partage avec sagesse et habileté ; on changea seulement l 'organisation. Parmi les 40,000 communes de 1789, on considéra qu'un grand nombre ne renfermaient pas «dans leur sein les éléments d'une administration distincte ; on dépouilla du pouvoir, propre et spécial toutes celles dont la population était inférieure à 5,000 habitants, et on les réunit dans une administration collective que l'on constitua au canton.

Cette mesure était surtout dictée par des considérations de politique intérieure : le rapport de Boissy d'Anglas, qui accompagne Ta administratifs. L'organisation cantonale perfeiculier des communes et celui de la bonne gestion de leurs affaires ne fut point consulté dans l'adoption de ces dispositions nouvelles. Toutefois, elles pouvaient être utiles aux communes même sous les rapports purement administratifs. L'organisation cantonale permettait de satisfaire à des besoins locaux que les communes prises individuellement étaient obligées de laisser en souffrance : plusieurs lois intervenues sous la Constitution de 1795 en fournirent la preuve. Elles consacrèrent très utilement la division par canton. Ainsi, le règlement des dépenses locales et l'administration des secours publics se placèrent dans ce cadre au grand avantage des communes rurales. Mais on avait dépassé le but qu'on voulait atteindre : c'est le sort ordinaire des lois rendues sous l'empire des circonstances politiques. On avait porté atteinte à î'indi-

2° série, t. cvr.

vidualité communale ; la commune avait été engloutie dans le canton, et cependant elle a son existence propre, son état civil, ses intérêts distincts qui ne pouvaient être confondus sans blesser de justes susceptibilités, sans froisser de légitimes sentiments.

Ainsi quand le Consulat, préludant aux grandes destructions politiques de l'Empire, voulut abolir la liberté communale, il attacha une sorte de popularité aux lois par lesquelles il supprima l'élection des officiers munici-

Ï>aux, en rétablissant toutes les communes que a loi de 1789 avait constituées, et en supprimant le canton comme base de l'administration communale. Ainsi le despotisme et la démagogie recouraient au même instrument pour un but opposé, et tous deux maintenaient la dissémination du pouvoir municipal, l'un pour l'anéantir et l'autre pour exagérer sa force.

Sous l'Empire, on n'eut pas occasion de regretter la suppression des cantons et le rétablissement des 38,000 communes : la bonne distribution des pouvoirs intéresse surtout les époques et les lois de liberté. Dans les temps de servitude qu'importe que l'autorité soit distribuée avec plus ou moins de sagesse 1 le rétablissement des municipalités de 1789 n'était qu'un mensonge : il n'y avait plus de pouvoir municipal. Les cadres avaient reparu ; mais plus de conseils élus, plus d'attributions propres : l'autorité s'était concentrée tout entière entre les mains de l'homme qui administrait la France par ses préfets, et dont la volonté pénétrait seule sur tous les points de l'Empire.

Avec la Restauration reparut le besoin do rendre aux communes quelque liberté d'action ; tout ce qui fut tenté dans de but reproduisit la difficulté qu'offrait toujours la trop grande division du cadre communal.

En 1828, la loi départementale devint l'occasion d'un débat sur l'utilité des arrondissements. Leur suppression fut prononcée par un vote de cette Chambre : nous savons que des motifs politiques déterminèrent principalement ce vote; mais il est permis de penser que le besoin reconnu d'une nouvelle organisation du territoire, pour l'administration des communes, ne fut pas non plus complètement étranger à la résolution de la Chambre ; et il est certain que cette considération avait été invoquée.

La discussion de la loi d'organisation départementale, en 1833, souleva la même difficulté. Elle fut controversée avec force et habileté ; des administrateurs exercés invoquèrent les résultats de leur expérience pratique : ils demandaient l'abolition de la division par arrondissement. La question, appuyée sur des arguments puissants, était mal posée dans ses termes. L'arrondissement a son utilité ; l'agent qui l'administre au nom du préfet, est un instrument énergique et efficace du pouvoir central ; on me lui substituait rien ; on tentait de détruire sans réédifier : une telle proposition ne pouvait obtenir l'aveu de la Chambre, aussi fut-elle rejetée.

C'est dans la loi d'organisation municipale qu'il eût été nécessaire d'examiner sérieusement si la multiplicité des communes n'était pas un obstacle a leur bonne administration. On ne le fit pas, et il est facile de concevoir cet oubli dans un débat où il n'était pas ques-

[Chambre des Députés.] BÈGSE M LOUIS-PHILIPPE. [21 janvier 1837 .]

tion des attribution» ; lorsqu'elle* fuie** mises ..n discussion, toutes l'es difficulté reparulent: nous avons déjà dit que la commission de 1833 les entrevit, et tenta de les résoudre par la dtetinefcioni des communes en deux classes. Nous avons à peine besoi» d ajouter qu'elles ont été l'objet des premières méditations de la commission don* je retrace aujourd'hui les travaux, et qu'elles l'ont longuement et profondément occupée; le résultat de cet examen a été l'introduction dan* la loi d'une disposition nouvelle dont noua devons, en raison de son intérêt principal, entretenir la Chambre dès à présent, quoiqu'elle ait seulement pris place dans les derniers titres du projet. .

Il ne pouvait être question pour nous de porter atteinte, ni à l'existence admxnistrative des arrondissements, ni à l'individualité des communes ; les communes avec leur organisation actuelle sont reconnues par la loi du 21 mars 1831, les arrondissements par celle du 22 juin 1833, et la commission n'était saisie d'aucune proposition relative à Tune ni à l'autre de ces lois. Mais il nous a paru que tout en maintenant cette double organisation pour les attributions dont elle facilite l'exercice, les intérêts qu'elle laisse en souffrance dBns un grand nombre de communes exigeaient des mesures nouvelles propres a y satisfaire.

Quoique les arrondissements aient été qualifiés de communaux par la loi de Tan VIII, ils n'ont, à vrai dire, aucun caractère communal. Ils occupent, en moyenne, un territoire de soixante-quinze lieues, et, sur cette surfaee, le caractère communal disparaît ; ce caractère ne s'étend pas à de telles distances : il résulte de rapports et d'intérêts plusi étroits, de rapprochements plus habituels, et il ne se trouve que dans le cercle où les citoyens peuvent se rencontrer, se prêter un secours mutuel", et trouver appui et concours dans les actes ordinaires de la vie publique. L'expérience a prouvé que l'arrondissement n'était pas en état de produire ce résultat : il n'a subsisté que comme un moyen d'action pour le gouvernement, comme un des échelons employés pour la transmission de ses ordres ; il n'est pas devenu la base de l'administration communale.

Les communes populeuses se suffisent à elles-mêmes ; la plupart aont déjà les chefslieux des arrondissements, et louassent à ce titre des facilités attachées à la présence des agents de l'administration : elles renferment dans leur sein des hommes capables et dévoués ; elles possèdent des ressources en biens, en revenus, qui leu? permettent de répondre aux besoins du service public.

Mais au-dessous d'elles les communes rurales pauvres, couvertes de peu d'habitations, dénuées des ressources les plus indispensables, sont presque toutes dépourvues des lumières, de l'instruction, des secours et des établissements qui assureraient le bien-être de leurs habitants ; elles sont frappées d'une espèce d'interdit qui ne s'applique, il est vrai, sur chaque point, qu'à un petit nombre d'individus, mais qui, dans son ensemble, atteint une partie notable de la nation.

Ainsi l'arrondissement est trop étendu ; la plupart des communes ne le sont pas assez ;

la vie communale ne peut embrasser les limites de l'un, elle est trop à l'étroit dans celle» des autres». L'organisation française offre à cet égard une lacune réelle ; c'est cette laeune qu'il faut combler.

Consultons l'expérience; elle est le meilleur guide du législateur : elle indique toujours à la fois et les vices des lois, et 1 -s moyens d'y porter remède.

C'est aux besoins des communes rurales qu'il faut pourvoir : ces besoins ont déjà du se faire jour ; recherchons comment ils ont été satisfaits.

La justice était trop éloignée au chef-li-u de l'arrondissement, elle devait être rapprochée des citoyens.

Le culte ne pouvait se renfermer dans 1-s villes ; sa hiérarchie devait s'étendre aux communes rurales.

Pour l'instruction primaire, pour le recrutement, pour le cadastre, pour la garde nationale, pour la revision des listes électorale:*, il fallait soi tir du chef-lieu d'arrondi^» ment, et Ion ne pouvait éparpiller l'action entre toutes les communes.

Qu'est-il arrivé I La justice, le culte, Yin>truction primaire, la garde nationale, le* listes du recrutement et des assemblées électorales, le cadastre, ont été soumis à une organisation spéciale. Chaque commune nit'i'1 no pouvant à elle seule fournir les in>tr.inxents dont l'autorité avait besoin, plu uur^ ont été groupées ensemble, pour présenter. îj. l'aide de leur réunion, les facilités quViks étaient hors d'état de procurer individuellement : le canton, admis en l'an III comme teu Je division communale, s'est présenté de nouveau pour servir de centre à ces intérêts collectifs spéciaux : il s'offrait naturellement comme remplissant l'espace laissé vacant entra l'arrondissement et la commune.

Le canton est la division intermédiaire où les communes rurales peuvent trouver appui et secours : il occupe une surface restreinte, il s'étend sur un territoire que les citoyens connaissent, où des rapports habituels les réunissent ; il s'offre comme suppléant à l'insuffisance de la commune rurale isolée, sans avoir l'étendue trop considérable de l'arrondissement.

Ce n'est pas ici une fiction légale, une de ces créations imaginaires que des législateurs imposent à une nation, et contre lesquelles l'application proteste. Il est curieux d'observer à la fois le sort des arrondissements et celui des cantons, depuis que les uns sont entrés dans la division administrative du territoire, et que les autres en ont été effacés. L'arrondissement n'a pu recevoir d'attribution réelle ; toutes les fois qu'il s'est agi de 1 v constituer on a fait de vains efforts pour créer des fonctions aux autorités qui j avaient été placées : on n'a pu y parvenir. Le cant n, au contraire, a vu dan» toutes les occa^i n> ses attributions se multiplier et son rôle devenir plus important. Le fait est ainsi venu démentir les prévisions du législateur.

Ce n'est pas seulement par des disposition de lois, que l'importance du canton et sa vie réelle ont été constatées, elles l'ont encore é> par les faits en dehors de la législation. Sons la Constitution de 1796, les bureaux de r>i*n- . f aisance avaient été organisés par canton :

[Chambre des Députés.)

RÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE

[21 janvier 1837.]

dans plusieurs départements cette organisation a survécu au canton ; elle y dure encore : dans d'autres, les bans de vendanges, les mesures relatives au ratelage, au chaumage, et à d'autres usages ruraux sont pris par canton ; le canton est plus fort que la loi, il domine l'administration dans ces actes.

L'arrondissement et la commune ont-ils pu au moins faire face aux grandes crises que nous avons traversées? nullement. Quand le pays a été en proie à de cruelles calamités, quand l'invasion, le plus détestable de toii3 les fléaux, a souillé le sol national, quand la rareté des subsistances a livré les fermes à toutes les exigences d'une mendicité famélique, d'où sont venus les secours? L'administration centrale, avec ses moyens réguliers et habituels, est restée au-dessous des circonstance a Les populations rurales se sont spontanément organisés par canton : c'est le canton qui a fait face aux réquisitions de l'étranger et contenu ses violences ; c'est le canton qui a régularisé les secours accordés à la faim, qui a permis de faire la part du malheur véritable, et de résister aux passions malfaisantes qui se couvraient de son manteau.

C'en est assez pour justifier la nécessité d'une organisation cantonale, et votre commission ne pouvait résister à ces démonstrations concluantes : s'il eût été nécessaire de les compléter, notre travail nous eût fourni de nouveaux arguments. En plusieurs circonstances la force des choses nous a conduits à regretter la division cantonale; cette division admise eût pu modifier nos opinions ; noua en citerons quelques exemples.

Nous avons dû reconnaître aux maires le droit de faire des arrêtés ; nous prouverons plus tard que c'est une attribution propre au pouvoir municipal, une attribution qu'il exerce depuis qu'il existe un pouvoir municipal. Il nous était impossible de l'en dépouiller ; cependant, nous l'avouerons sincèrement, il nous eût paru préférable que ce droit fût exercé au canton où plus de lumières se seraient trouvées réunies, où l'administration supérieure aurait eu moins sauvent à user du pouvoir réformateur dont nous l'ayons armée. L'organisation des gardes-champêtres laisse à désirer : ces agents de l'autorité sont nombrpux ; répartis sur tout le territoire, ils composent une force imposante ; c'est l'armée m* dentaire de la propriété et de l'ordre intérieur : mais cette force est perdue, cette armée n'a pas de chefs : elle est dispersée dans chaque commune, sans cohésion, sans lien d'association, elle dépend trop étroitement ou des maires, ou des conseils municipaux : nous avons dû cependant conserver cette organisation : avec le canton, nous eussions fait clos gardes-champêtres une association de police municipale qui eût profité à tous ; qui, réunie sous un chef commun, aurait pu se porter partout où le danger aurait réclamé sa présence ; qui aurait échappé aux influences locales; pour laquelle l'importance relative des diverses communes et des salaires aurait pu devenir la base d'une hiérarchie, instrument de récompense et de punition, propre à assurer le dévouement en frappant l'incurie. Nous avons dû renoncer à ces amé- ; liorations.

Nous imposons à chaque commune des dé-

penses qui seraient moins pesantes et plus utiles réparties sur tout le canton. Le Bulletin des lois dont elles sont les abonnée® nécessaires, se perd dans chaque mairie ; reçu au chef-lieu seulement, il irait s'y placer dans la bibliothèque cantonale à côte des circulaires administratives, du Mémorial de la préfecture, des recueils d'instructions, dont l'étude formerait des hommes capables de comprendre les principes généraux du droit et de gérer les affaires publiques.

Il nous faut renoncer à d'autres dépenses dont le pays tout entier profiterait : la bienfaisance pourrait trouver au canton des établissements publics ; la prévoyance des caisses d'épargne ; les incendies des secours efficaces et rapides ; las fléaux calamiteux des remèdes assurés qui détrôneraient le charlatanisme. La dépense équitablement distribuée serait facilement supportée, et cette souscription générale des communes constituerait un bienfait pour l'humanité, un allégement pour le malheur, une grande amélioration dans la condition des classes peu aisées.

Pour préparer une organisation dont les avantages nous paraissent démontrés, noin avons introduit dans la loi une disposition qui prendra place au titre IV, avec celles qui sont relatives aux travaux et aux biens qui intéressent plusieurs communes : cil? proscrit une réunion annuelle au chef-lieu do tous les maires des diverses communes d'un même canton. Cette assemblée aura un président désigné par le sous-préfet, s'il ne la préside pas lui-même. Elle sera chargée de donner son avis sur les intérêts communs du canton, et exercera les diverses attributions qui lui seront conférées par les lois.

Cette organisation est simple et ne peut donner aucun ombrage. L'Administration y recourra toutes les fois que les intérêts du canton le réclameront, et il y a lieu d'espérer qu'elle en sentira souvent le besoin. Nous pensons qu'avec le temps, cl s attributions nombreuses viendront elbs-mêmes se placer sous cette autorité : tout donin lieu de présumer que si ces assemblées eussent existé, les diverses affaires déjà réglées dans le canton lui eussent été remises, et l'on eût ainsi obtenu un mode d'action uniforme et homogène, au lieu des dispositions toutes différentes que chaque loi a adoptées, les une3 appelant les maires, les autres des délégués, les unes donnant la présidence aux maires du chef-lieu, les autres au juge de paix ou à un président élu.

Quoi qu'il arrive, nous pensons que c,vb essai doit être tenté, et nous espérons que la Chambre ne nous refusera pas son adhésion. Il nous reste maintenant à rendre compte du projet lui-même et des modifications que la commission a jugé à propos d'y introduire ; nous ne parlerons que de celles qui offrent quelque importance, en laissant à la discussion orale le soin d'expliquer les corrections de simple rédaction ou d'un intérêt secondaire.

TITRE I*r.

Des réunions, distractions et formations

de communes.

La division territoriale des communes a été réglée par la loi du 14 décembre 1789.

(Chambre des Députés.] RÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE. [21 janvier 1837.]

Le titre Ier du projet indique dans quelles formes elle peut être modifiée. Ce titre, à proprement parler, forme une loi distincte : il ne se lie pas nécessairement à l'administration des communes, il aurait pu être séparé de la loi actuelle ; mais tous les projets antérieurs ont compris des dispositions sur ce sujet : ces dispositions, placées d'abord dans un titre final, transportées ensuite en tête du projet par la commission de 1833, ont été deux fois discutées. La matière est connue ; elle se rattache, quoique indirectement, au sujet principal de la loi, et la commission n'a pas hésité à s'en occuper.

La circonscription communale peut être modifiée par des mesures de diverses espèces. Tantôt plusieurs communes sont réunies pour n'en plus composer qu'une seule, tantôt une portion de la commune en est distraite, soit pour former une commune séparée, soit pour être réunie à une autre. Dans tous ces cas, l'individualité communale subit une altération profonde ; dans quelques-uns elle est complètement détruite.

Le projet exige, aveo raison^ l'avis préalable des conseils municipaux intéressés, aes conseils d'arrondissement et du conseil général ; mais il n'a pas reproduit la formalité de l'enquête admise par tous les projets précédents. L'exposé des motifs ne rend pas compte des raisons qui ont déterminé cette omission, cependant l'utilité de l'enquête est évidente ; c'est surtout lorsqu'il s'agit de l'existence ménie de la commune que tous les habitants, que toutes les parties intéressées doivent nécessairement être appelés à exprimer leur opinion. L'avis du conseil municipal ne suffit pas ; il peut être entraîné par des considérations personnelles ; les plus forts imposés lui sont adjoints, dans ce cas, pour que les intérêts do la propriété soient défendus ; il n'est Sas moins juste que l'enquête ouvre une voie e réclamation aux intérêts d'un autre genre. L'enquête informe l'administration de tous les faits ; elle lui donne moyen de se prononcer en pleine connaissance de cause; elle l'autorise à s'écarter de l'avis du conseil municipal, s'il est contraire à l'intérêt des habitants ; ainsi, loin de nuire à l'action de l'administration, elle la rend plus assurée en l'éclairant davantage. Nos habitudes de publicité réclament d'ailleurs l'emploi fréquent de ce moyen d'instruction. La commission vous propose, en conséquence, de rétablir dans la loi la nécessité d'y recourir toutes les fois qu'il s'agira de modifier la circonscription communale.

Quand le projet de modification concerne une section ae commune, et par cette expression nous entendons, ici, toute portion du territoire, qu'elle ait ou non des droits, des usages, des propriétés spéciales, ou une origine distincte, il est juste qu'elle soit représentée par des organes distincts. Une commission syndicale sera chargée d'examiner le projet et de donner son avis; le nombre de ses membres sera déterminé par le préfet : ils seront nommés par les électeurs municipaux de la section ; en cas d'insuffisance du nombre des électeurs, la commission Be formera des propriétaires de la section les plus imposés. Nous avons ajouté cette dernière disposition qui complète le projet.

Les réunions et séparations de communes ont été pendant longtemps prononcées par 1 i pouvoir législatif ; depuis la Constitution de

l'an VIII, elles le sont par le gouvernement, quoiqu'aucune loi ne lui ait conféré ce pouvoir. Le comité de l'intérieur du conseil d'Etat est consulté et une ordonnance royale prononce. Il résulte du compte statistique des travaux du conseil d'Etat, que dans les cinq années qui se sont écoulées de 1830 à 1835. cinquante-quatre ordonnances ont prononcé dos érections et deux cent quarante-trois des réunions de communes. Quand la réunion ou la distraction a pour résultat de changer une circonscription électorale, elle ne peut être ordonnée crue par une loi, et les cantons étant, depuis la loi sur l'organisation départementale, une division de ce genre, il en résulte que les ordonnances du roi ne peuvent intervenir aujourd'hui que quand il s'agit de communes situées dans le même canton.

Le projet du gouvernement, sans s'expliquer sur ces règles, propose de décider que la réunion ou la distraction sera prononcée par une ordonnance, si les communes ou sections ont moins de 300 habitants, et par une loi si leur population est plus étendue.

La Chambre, dans ses votes précédents, avait admis cette base de population ; maielle avait décidé, de plus, conformément à l'usage suivi, qu'il y aurait lieu de recourir à la Toi toutes les fois qu'une circonscription cantonale serait atteinte : elle exigeait, en outre, dans certains cas, un avis favorable du conseil général, pour que l'ordonnance fû: suffisante.

Votre commission a examiné attentivement ces diverses propositions, et elle n'a pas eu devoir les adopter.

L'acte qui fractionne une commune ou qui la supprime, ou qui crée dans l'Etat une c :nnmune nouvelle, est d'une haute important" La suppression d'une commune, comme, l'a di: le savant rapporteur de la Chambre des pair*. est une sentence de mort civile. La distraction ou le fractionnement participe du même caractère. L'érection d'une commune nouvelest la création d'un être public, autorisé à p»*séder, à faire tous les actes de la vie administrative.

L'expérience prouve tous les jours les conséquences des suppressions et des réunions oV communes ; elles portent atteinte à des droits» réels, à des longues habitudes, à des sentiment*»

3ue le législateur doit respecter. A beaucoup 'hommes, la commune offre à la fois I'imax de la famille et celle de la patrie. Ils on: concentré dans son sein toutes leurs affection-, tous leurs souvenirs, toutes leur3 espérance La se trouvent les tombes de leurs pèrrl'église où ils ont xeçu la bénédiction nuptial* où leurs enfants ont été baptisés. La supp — sion de la commune, sa réunion à une autr détruit les établissements auxquels se ratrchent tant de pensées et d'émotions honorblés. Aussi combien de communes ont dû é;r séparées de nouveau après une alliance imprudente ; que de dissentiments, de rival î: de discordes, dans celles où les réunions ri/ été maintenues.

Le projet de loi, en autorisant les réunie : et) séparations de communes, exige tantôt 1:e tervention de la loi, tantôt celle de Tord «r nance; mais pourquoi cette distinction ? Un commune de 200 habitants tient -elle m>^ à son individualité et a-t-elle moins <i droits aux garanties légales qu'une on mune de 10,000 âmes? Toutes ces distincte

RÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE

[21 janvier 1837.]

sont arbitraires et injustes. Quand il n'existe point de nécessité qui commande ce» catégories, la loi doit être la même pour tous, et lorsqu'il s'agit de régler des droits collectifs, les garanties ne peuvent être mesurées au nombre des citoyens qui les revendiquent.

Ces considérations ont porté la commission à décider que la loi devra intervenir dans tous les cas où il s'agira de changer une circonscription communale.

Cette opinion n'a pas été unanime ; on a objecté que les «réunion*» et séparations de communes sont nombreuses ; qu'elles résultent souvent des nécessités locales; que ces sortes d'affaires seront examinées avec autant de soin dans les comités du conseil d'Etat qu'à la Chambre même, où les lois d'intérêt local passent sans discussion. Il a été répondu que le gouvernement pourra toujours soumettre ces projets à l'examen préalable du comité de l'intérieur et du conseil d'Etatx que le nombre des réunions ou séparations de communes est chaque année moins considérable, puisque de cinquante-neuf, auquel il s'élevait en 1830, il a descendu à trente-quatre en 1834? et qu'enfin ces questions ne présentent jamais une telle urgence qu'il y ait inconvénient à attendre l'époque de la session des Chambres. Ces considérations ont prévalu.

Nous ne devons pas dissimuler que de la nécessité de recourir à la loi, pourra résulter une plus grande difficulté à prononcer des réunions de communes. Nous savons aussi que, dans certains cas, ces réunions sont utiles et avantageuses. Mais la disposition nouvelle que nous vous proposons afin de faciliter l'administration des communes rurales, nous a paru de nature à obvier aux principaux inconvénients du fractionnement actuel, et à détruire la plupart des causes qui déterminent ordinairement les réunions.

Le principe posé par la commission n'aura pas pour effet de modifier les formes actuellement suivies pour les délimitations de commune, qui n'ont pour objet qu'une simple rectificUtion de territoire. Chaque jour ces rectifications ont lieu à la suite des opérations du cadastre : des limites fixes et naturelles sont adoptées ; ces opérations sont purement administratives ; elles ne blessent pas l'individualité communale ; elles continueront à avoir lieu dans les mêmes formes.

Les conséquences de la réunion et de la distraction doivent, autant que possible, être déterminées par la loi elle-même. Il est bon que les communes consultées sur les projets sachent à l'avance quels effets seront attachés à la mesure proposée ; mais il est impossible de prévoir tous les cas qui peuvent se présenter, et de les soumettre à une règle uniforme et absolue.

Des faits de deux ordres doivent être considérés. Il est nécessaire que la loi détermine les droits de la section distraite, et qu'elle indique les propriétés que cette section conservera ; elle doit fixer ensuite le sort des biens dont la section ou commune réunie apportera la propriété dans la nouvelle commune.

La section distraite emporte d'abord avec elle la propriété des biens qui lui appartenaient exclusivement ; ces biens formaient son domaine privatif, et nul autre n'en jouissait. Cette attribution ne nuit à personne, et nous l'établissons en première ligne avec le projet.

Il est également juste d'attribuer à la section la propriété des édifices et autres immeubles servant à usage public qui seront situés sur son territoire ; cette situation fait présumer qu'ils sont principalement destinés à son usage. Il y aurait de l'inconvénient à ce que la commune, dont la section a été distraite, possédât des édifices publics hors de son domaine, elle n'en jouirait qu'en exerçant sur l'autre commune une espèce de droit de servitude dont l'usage donnerait souvent naissance à des contestations ; l'administration communale en souffrirait. Il est donc convenable de décider, comme le fait le projet, que les édifices et immeubles servant à usage public suivront la propriété du sol.

Mais les droits à régler ne se bornent pas aux deux catégories qui viennent d'être indiquées.

De nombreuses hypothèses se présentent.

La section partageait avec la commune, dont elle a été séparée, la propriété et la jouissance d'autres biens; elle possédait des rentes, des immeubles donnés à bail, des pâturages dont les habitants jouissaient en nature.

La commune était grevée de dettes, dont une quotité serait retombée à la charge de la section.

Elle réclame une indemnité en raison des édifices publics dont la propriété lui est enlevée, dont elle avait fait les frais, qu'elle sera obligée de remplacer.

La loi ne peut statuer à l'avance sur* ces divers cas et sur toutes les autres difficultés qui résulteront de la séparation. Des intérêts si variés ne sont pas susceptibles d'être soumis, à l'avance, à un règlement uniforme, à des

f>rincipes fixes. Les droits se modifient selon es circonstances : dos indemnités, des partages seront quelquefois justes et nécessaires, quelquefois l'équité en serait blessée ; le plus souvent il y aura lieu à des compensations, opération délicate, et qui ne peut pas être effectuée à priori.

A quelle autorité le règlement ser-a-t-il confié ? la commission a longtemps hésité sur cette question. Le projet du gouvernement voulait qu'une ordonnance royale fût chargée de ce soin, et, comme il y recourait dans tous les cas, sa pensée était que, même lorsque la séparation aurait été prononcée par une loi, cette forme fût suivie. Il nous a paru difficile de traiter distinctement deux obj-ets qui se lient de la façon la plus intime. Si l'ordonnance était rendue avant la loi, elle se trouverait en quelque sorte déférée au jugement du pouvoir législatif qui aurait ensuite à prononcer ; on ne pourrait exiger de lui qu il la respectât dans toutes ses dispositions, il pourrait songer à la modifier, et dès lors ce ne serait plus l'ordonnance, mais en réalité, la loi qui prononcerait. Si l'ordonnance devait être rendue après la loi, d'autres difficultés se présenteraient ; les Chambres hésiteraient à prononcer une séparation dont elles n'auraient pas à régler les suites, dont elles craindraient parfois que les conséquences no fussent injustes. Ces objections ont engagé la commission à rejeter la proposition du gouvernement.

On avait demandé que le règlement fût remis au jugement du conseil général. Cette attribution était de nature à créer des embarras analogues à ceux que l'ordonnance royale laissait prévoir ; mais surtout il a paru diffi-

[Chambre des Députés.] UÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE. [21 janvier 1837.]

cile de donner un semblable pouvoir à un conseil général. La liquidation qui suit une distraction de commune a quelque chose des caractères d'un jugement ; elle règle des intérêts privés ; les conseils généraux n'ont pas reçu jusqu'ici de la loi le droit de rendre de semblables décisions.

Ce dernier motif avait fait penser que le foin de prononcer aurait pu être attribué aux tribunaux civils ou à la luridiction administrative y mais ces autorites ne sont appelées à connaître que des différends oui donnent lieu à l'application d'une loi ou a un principe de droit. Le règlement des intérêts de la section séparée et de la commune dont elle dépendait, n'est subordonné à aucun, principe constant, à aucune règle fixe, il dépend des circonstances ; il ne saurait donc appartenir à des autorités dont la loi et les principes du droit sont les seuls guides.

Toutes ces impossibilités ont amené la commission à pen^r que la loi même qui prononcera la séparation devra en déterminer les effets, et opérer la liquidation de tous les droits actifs et passifs qui s'y rattacheront; il est convenable que le pouvoir qui ordonne une mesure susceptible d'influer sur des intérêts particuliers, décide aussi dans quelle mesure ces intérêts seront affectés. Du reste, le projet ne s'oppose pas à ce que la loi de séparation délègue la liquidation à une autre autorité, si la nature des intérêts à régler le permet. Lorsqu'elle fera elle-même cette liquidation, toutes les précautions propres à éclairer la décision a^ronc prises dans la longue instruction qui la précédera ; dès son origine, les conditions du projet seront soumises, avec le projet lui-même, aux critiques de l'enquête, à 1 avis des conseils municipaux, des conseils d'arrondissement et de département; et, après des informations aussi multipliées, il est permis de penser que le règlement sera fait en pleine connaissance et en toute justice.

Les conséquences de la réunion sont plus faciles à régler que celles de la séparation.

La commune ou section réunie conserve la propriété de ses biens. C'est un principe juste que la loi doit consacrer pour le cas où une séparation ultérieure viendrait à être prononcée : mais il y est fait exception pour les édifices et immeubles affectés au service public. Ceux-ci deviennent propriété de la nouvelle commune qui les emploiera à son propre usage, et qui supportera en même temps toutes les charges de la propriété. Mais si la commune ou section réunie demeure propriétaire de tous les biens qu'elle apporte, la jouissance ne peut lui en être exclusivement attribuée. Elle conservera celle des biens dont les fruits étaient perçus en nature ; cette jouissance a un caractère spécial, elle profite aux habitants personnellement et individuellement, et point à l'être collectif et moral oui forme la commune; les habitants ont un droit direct et exclusif aux fruits qu'ils percevaient précédemment. Quant aux biens qui rapportent un revenu en argent, tels que des fermes, des fonds de terre, des rentes, leur produit entrera au budget de la nouvelle commune, il contribuera à ses charges ; cette affectation constituera, si l'on peut ainsi s'exprimer, la dot de la section ou commune réunie ; on n'aurait pu lui conserver la jouissance exclusive de ces sortes de revenus Bans

détruire tous les effets de la réunion ; c'eût été maintenir à jamais des intérêts et des droits distincts, rendre nécessaires deux budgets, deux comptabilités et presque deux conseils municipaux. Quand la réunion est prononcée, la loi doit s'attacher à effacer toutes les causes de séparation ; la réunion n'est avantageuse qu'autant que les diversefractions réunies peuvent se fondre entièrement ensemble, et établir une communauté définitive et complète.

Les mêmes principes s'appliqueront, sans qu'il soit besoin de l'exprimer, aux deux commîmes on sections précédemment distinctes, et que la réunion aura confondues en une seule. Chacune se trouve à l'égard d.* l'autre dans une position semblable.

Ces explications prouvent toutes les difficultés d'une réunion et d'une séparation de commune. Elles démontrent avec quelle réserve une telle mesure doit être prise, et ell«*s achèvent de justifier l'opinion de la commission qui exige dans tous les cas l'intervL-ution de la loi.

TITRE IL

Des attributions (1rs maires et des consf'h

municipaux,

La commune est constituée avec son territoire, ses habitants, se3 biens et m-s revenus ; ello est organisée avec son maire et son conseil municipal. Il reste à déterminer l'autorité de ces divers mandataires ; c'eK l'objet du titre second, le plus important d? la loi.

Il repose tout entier sur un principe fécond ; c'est le droit propre qui appartient à la commune, son initiative sur tout ses intérês particuliers, son droit de décision su** quelques-uns. Le pouvoir municipal résioV tout entier dans ce principe.

Le projet le consacre, mais il le soumet à des restrictions ; nous reconnaissons qu'il en est de nécessaires. La règle qui nous a guider dans tout le cours de nos travaux est simple-, nous n'accorderons à la commune aucun droir souverain, nous la soumettons dans tous 1 > cas à l'autorité supérieure du gouvernement; mais nous lui laissons l'initiative en toutes choses, et à l'administration, sauf certains ca> exceptionnels, le seul pouvoir de réformation. Tout le système de l'administration communale est dans ce partage de l'autorité.

Ce partage est-il convenablement réglé par le projet de loi?

Tel est le point que nous allons examiner en parcourant successivement les attributions des maires et celles du conseil municipal.

CHAPITEE Ier.

Des attributions des maires*

Les maires exercent deux ordres de fonctions qui se rapportent à la double situation des communes dans l'Etat.

L'administration générale du royaume, comme nous l'avons déjà remarqué, trouve dans les communes, un de ses moyens d'ac-

[Chambre des Députes.] RÈGNE BE LOUIS-PHILIPPE. [21 janvier 1837.]

tion : les maires sont ses délégués. A ce titue, ils pourvoient à l'exécution des lois et règlements, ils remplissent certaines fonctions déterminées par des lois spéciales. Ce mandat public les place sous Vautorité du gouvernement dont ils reçoivent et dont ils sont tenus d'exécuter les ordres.

Les communes ont leurs droits et leurs intérêts propres : le maire exerce dans leur sein l'autorité executive et les fonctions d'administrateur ; en cette qualité, il possède un pouvoir qui lui est également propre. Il n'est soumis qu'à la simple surveillance du gouvernement, investi seulement d'un droit de contrôle et d'inspection.

Cette distinction entre les fonctions déléguées et les pouvoirs propres de l'autorité municipale, a été admise, pour la première fois, par la loi du 14 décembre 1789 ; elle a dicté les dispositions de la loi du 21 mars 1S31, qui fait intervenir à la fois le choix de la couronne et l'élection communale dans la nomination dos maires : le projet la reproduit Nous l'adoptons comme le gouvernement, avec une rédaction qui nous a paru la rendre plus claire, plus tranchée et plus complète.

L'autorité du maire se modifiant, selon qu'il agit à titre ds délégué du gouvernement ou d'administrateur de la commune, le caractère spécial de chacun de ses pouvoirs doit être déterminé avec certitude ; pour la plupart, il n'existe aucun doute, mais il est uno attribution à l'égard de laquelle la commission s'e^t trouvée en dissentiment avec le gouvernement : nous voulons parler de la police municipale et rurale que le projet place parmi les pouvoirs délégués du maire, et qu'il soumet à Vautorité du pouvoir central.

Cette proposition ne tend à rien moins qu'à détruire un principe reconnu depuis 1789, et consacré par tous les monuments de la législation.

La loi du 14 décembre 1789 dit expressément que le soin « de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté «t de la tranquillité dans les mes, lieux et édifices publics, est une des fonctions j)ropre<s au pouvoir municipal, tous la surveillance et V inspection des administrations supérieures. »

A défaut d'une loi aussi formelle, la nature même de cette fonction ne permettrait pas de la considérer comme une simple délégation du gouvernement.

Ln, réunion des citoyens en bourgades n'A pis eu seulement pour objet, lorsqu'elle s'est formée, l'administration du patrimoine commun : le besoin de leur conservation leur commandait de prendre les mesures les plus propres à écarter de l'habitation commune tout ce qui pourrait la rendre peu sûre, incommode et malsaine. Le droit de police loe.ile n'est pas une concession de la puissance publique, il a sa source dans cette règle du droit naturel qui autorise tous les individus, et par conséquent les corporations d'habitants qui, relativement à la grande famille-,

ne sont elles-mêmes que des individus, à veiller à leur conservation (1).^

« Ces fonctions, dit M. Henri on de Pansey, en parlant des attributions, en matière de. police, conférées aux maires par la loi de J789, sont propres au pouvoir municipal, c'est-à-dire qu'elles sont de son essence et qu'elles dérivent de sa nature, ce qui nous conduit nécessairement à cette conséquence que la police immédiate des communes appartient aux officiers municipaux, à l'exclusion de tous les autres fonctionnaires. »

Ces principes ont décidé la commission à rétablir les pouvoirs de police du maire dans la catégorie des actes propres à l'autorité municipale, et qui sont placés sons la simple surveillance de l'administration supérieure.

On a exprimé, dans le sein de la commission, la crainte que cette modification n'eût pour résultat d'enlever au gouvernement le droit de prescrire, dans certaines circonstances graves, les mesures d'ordre public commandées par l'intérêt général. On a invoqué l'exemple des commotions qui ont éclaté, dans ces dernières années, sur quelques points du royaume, et la nécessité -d'investir, en pareil cas, l'autorité publique du droit de prescrire toutes les dispositions nécessaires au rétablissement de l'ordre.

Ces craintes sont mal fondées : le pouvoir municipal ne peut pas être confondu avec les droits que le gouvernement exerce dans Tintérêt du pays. Lorsqu'une cité est en proie à la révolte, lorsque l'existence même du gouvernement y est attaquée à force ouverte, il ne s'agit plus do police municipale, d'intérêt purement local, c'est la sûreté générale qui est ébranlée : le droit du gouvernement, non moins que son devoir, lui prescrivent d'agir. Il intervient avec tous les moyens qui lui sont propres ; il recourt aaix maires, coaame à ses délégués ; il leur donne ses ordres ; il pèse sur eux de toute son autorité. La responsabilité du pouvoir exécutif disparaîtrait, si son action pouvait être entravée par un pouvoir rival ou par les résistances des autorités inférieures. Ces principes n'ont jamais été contestés : ils ne reçoivent aucune atteinte des attributions que nous conférons aux maires. Toutefois, pour ne laisser aucune place au doute, aucun prétexte aux mauvaises volontés, nous avons inséré dans l'article 7 une disposition nouvelle comprenant l'exécution des mesures de sûreté générale parmi les attributions dont le maire est chargé, comme délégué du gouvernement et sous son autorité.

Le roi, chargé de la police du royaume, pourvoit, par ses ordonnances, aux mesures générales qui ont pour objet la sécurité, le repos de tous les citoyens.

Les préfets exercent les mêmes pouvoirs dans leurs départements : leurs arrêtés régissent les diverses communes de leur territoire, considérées collectivement.

Lorsqu'il s'agit de l'exécution de ces mesures, le maire remplit les fonctions de délégué de l'administration supérieure.

Mais quand les intérêts de police k régler ne s'appliquent qu'au territoire de la com-

f1) Henrion de Pansey, au pouvoir municipale, p. 152.

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muse, c'est à lui seul qu'il appartient de prescrire les mesures nécessaires, de faire les règlements que comportent les circonstances, et d'en donner l'exécution. Cette autorité lui est expressément attribuée par la loi du 22 juillet 1701.

Le projet la reconnaît, car il contient plusieurs dispositions relatives aux règlements du maire : mais il se borne à une mention implicite ; il nous a paru convenable d'insérer dans la loi une reconnaissance plus expresse : nous y reproduisons les propres termes de la loi du 22 juillet 1791.

Les règlements faits par le maire sont exécutoires par eux-mêmes : la jurisprudence de la Cour de cassation, conforme aux principes aussi bien qu'au texte des lois antérieures, leur a toujours reconnu cette puissance.

Dautre part, ils ne peuvent être remplacés par ceux que l'autorité supérieure imposerait à la commune. Si le gouvernement pouvait se mettre à la place de l'autorité municipale, et faire dans la commune des règlements de police, le pouvoir municipal serait anéanti et disparaîtrait devant le pouvoir administratif proprement dit.

Le projet de loi méconnaît ces principes eu proposant d'autoriser les préfets à modifier les arrêtés des maires, et en exigeant 1 approbation préalable du ministre ou des préfets pour quelques-uns de ces arrêtés.

Le droit de modifier emporte celui de disposer : le pouvoir du maire se résoudrait en une simple proposition, et passerait tout entier au préfet : un seul mot introduit dans la loi consommerait cette destruction. La commission n'a pas hésité à rejeter la proposition du gouvernement.

Elle n'admet pas non plus la nécessité de ! approbation préalable établie par le projet dans certains cas. Tous les arrêtés rendus par le maire dans les limites de sa compétence, reçoivent de la loi, et du pouvoir dont ils émanent, la même autorité. Nous ne saurions admettre cette mutilation du droit municipal, reconnu dans certains cas, annulé dans certains autres : « l'approbation du préfet, selon les expressions de notre savant président, n'ajoute rien à l'autorité de l'acte municipal. Toutes les fois que les officiers municipaux disposent dans la sphère de leurs attributions, ils agissent en vertu du droit qui leur est conféré par la loi. Or, il est de l'essence de tout pouvoir légalement institué, d'avoir en lui-même le degré d'énergie nécessaire pour commander l'obéissance. Autrement ce pouvoir n'en serait pas un ; il y aurait contradiction dans les mots comme dans les choses (1). »

Le projet, il est vrai, ne veut l'approbation préalable que pour ceux des arrêtés du maire qui contiennent règlement permanent ; mais nous comprenons mal cette distinction ; elle est obscure dans ses termes, peu logique dans son principe.

Qu'entend le projet par des arrêtés permanents? Cette catégorie nouvelle n'est définie dans aucune loi. Des arrêtés qui, par leur

(1) M. Dupin, Introduction aux lois des communes, p. 49.

nature, sont toujours révocables, selon les circonstances et les besoins du moment, peuventils jamais être considérés comme permanents ? Quelle durée faudra-t-il pour leur assigne; c^ caractère ? Un arrêté relatif à la tenue d'une foire communale qui doit durer plusieurs jours, sera-t-il considéré comme permanent! Ce n'est pas ici une vaine querelle de met*: les tribunaux auraient souvent à appliquer l\ loi, et leur compétence dépendrait de Tint» r. pr état ion donnée à cette disposition. En :ff ., le projet accorde l'exécution immédiate aux arrêtés non permanents ; pour les autres il exige l'approbation préalable. Toutes les fois qu'un citoyen serait poursuivi pour contravention à un arrêté de police, non approuvé par l'administration, il pourrait se prévaloir du défaut d'approbation, en soutenant que l'arrêté est permanent ; du jugement de cette question préjudicielle dépendrait celui de la poursuite. 11 serait donc nécessaire, si l'article était maintenu, qu'il contînt une définition exacte, et il nous paraît difficile, sinon impossible, de la donner.

Nous supposons qu'on a entendu distinguer les arrêtés spéciaux, pris pour un cas donné, pour un événement fortuit et accidentel, de ceux qui s'appliquent à des besoins habituels, qui se préparent avec soin, et dont l'application doit embrasser un espace de temps non défini. Plusieurs membres de la commission ont admis cette interprétation et ont pensé qu'elle devait faire accueillir la proposition du projet. Selon eux, les arrêtés portant règlement permanent, s'appliquent en général à plusieurs communes ; ils règlent, par exemple, la tenue d'un marché, la police d'une foire, le mode des approvisionnements : ils exercent leur action au delà du territoire de la commune, ils réclament, en conséquence, l'intervention du pouvoir administratif, spécialement proposé au règlement et à la défense des intérêts collectifs. D'un autre côté, ces sortes de mesures ne sont pas urgentes, cil s peuvent être préparées de longue main : les retards occasionnés, par la nécessité d'obtenir l'approbation préalable de l'autorité, n'offriraient donc pas d'inconvénient réel. La majorité de la commission ne s'est pas rendue à c?s objections ; elle a pensé cme l'interprétation qui leur servait de base laissait encore trop de place à l'arbitraire et à l'incertitude. Elle a contesté d'ailleurs les motifs allégués pour exiger l'approbation préalable. Il lui a paru que le droit de réformation laissé à l'administration est une garantie suffisante pour tom les intérêts. Dans son opinion, l'intervention de l'autorité supérieure, si elle pouvait être exigée, serait plus nécessaire pour les arrêtés accidentels que pour les autres. Les arrêtés permanents sont généralement connus et annoncés d'avance ; ils contiennent des mesures d'un caractère général, peu propres à froisser les individus ; leur application ne dure qu'autant qu'il plaît à l'autorité supérieure, toujours maîtresse de les annuler : ils ne se lient pas aux questions politiques ; il n'en est pas de même des arrêtés accidentels : que l'ordre intérieur, que les intérêts matériels de la circulation, de la sûreté publique soient compromis, le pouvoir municipal intervient par des arrêtés accidentels ; ces arrêtés s'adressent aux personnes plus qu'aux choses ; ils sont d'une exécution immédiate ; ils produisent des con-

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séquences souvent irréparables. Cependant le projet reconnaît l'impossibilité de les soumettre à un© approbation préalable, et il les en dispense. Si, pour ces sortes d'arrêtés, le

rets moins sensibles, lorsqu'il s'exerce à l'aide de mesures d'une portée moins dangereuse i

On craint que ce pouvoir, parfois remis en des mains inhabiles, n'abuse de l'autorité qu'il aura reçue de la loi. On cite l'exemple d'arrêtés municipaux dans lesquels les notions les plus ordinaires de la législation, les intérêts même de la liberté auraient été méconnus.

Nous ne contestons pas que ces craintes n'aient quelque fondement. Nous nous sommes déjà expliqués sur l'organisation actuelle de l'autorité municipale ; mais nous croyons que les inconvénients du régime qu'on veut établir seraient plus grands que ceux du régime actuel.

En ce moment, tousi les maires sont autorisés à faire des arrêtés obligatoires sans l'obligation préalable du préfet (1). Ils usent de ce droit. Dans combien de communes a-t-on eu occasion de s'en plaindre? Où ont été pris les exemples cités? Ce n'est pas dans le3 municipalités rurales, où manquent trop souvent les lumières : c'est dans les grandes villes du royaume. Serait-il impossible de citer aussi des actes de préfets, et de ministres même que de justes critiques, pourraient atteindre? Les erreurs commises sont-elles si nombreuses et si préjudiciables qu'il faille mettre le droit de tous en interdit pour les fautes de quelquesuns?

Nous appartient-il de créer une entrave qui n'existe pas encore? Grâce au ciel, les lumièxcs se répandent en France : le système électoral appelle les citoyens aux affaires ; ils en contractent l'habitude ; ils en apprennent les besoins ; nos municipalités se recrutent tous les jours d'un plus grand nombre d'hommes éclairés ; et loin de vouloir resserrer les liens qui les compriment aujourd'hui, nous devons tendre à les relâcher.

Les garanties sont loin de manquer ; nous nous sommes efforcés do les rendre complètes vt efficaces. Nous donnons au préfet le droit illimité d'annulation et de suspension ; nous ne renfermerons pas ce droit dans un délai déterminé ; nous ne le restreignons pas aux Kcula cas de violation de lois ; pour lui en faciliter l'exercice, nous exigeons qu'une expédition de tout intérêt, contenant des dispositions réglementaires, lui soit immédiatement adressée ; nous savons que le pouvoir municipal peut s'égarer, qu'il cède parfois à des passions mesquines et tracassières ; nous ne voulons pas livrer les citoyens à des tyrannies locales, d'autant plus intolérables qu'elles seraient moins éclairées.

Ce n'est pas tout : les citoyens ont encore une garantie dans l'autorité judiciaire. Les tribunaux sont tenus d'examiner préalablement si les arrêtés de police pris par les maires ont été rendus dans la sphère de leurs

(i) Voyez les arrôts do la Cour de cassation des 25 ventôso an xii, 6 juin et 28 août 1807, 5 septembre et li novembre 1812 et l,r février 1822.

attributions : ils ne font exécuter que ceux qui s'y sont strictement renfermés ; ils ne prononcent jamais que les amendes établies par le Code pénal, quelles que soient les pénalités que l'arrêté contient. Il n'y a donc pas à craindre que l'autorité municipale excède ses pouvoirs, et l'on peut, sans inquiétude, laisser s'exercer des attributions au^si rigoureusement circonscrites.

Nous vous proposons en conséquence do rejeter le paragraphe de l'article 7 qui tendait à soumettre les arrêtés permanents des" maires à l'approbation préalable du préfet ou du ministre compétent. Quelques-uns des membres de la commission voulaient suspendre l'exécution de ces actes pendant un délai déterminé, à partir de l'envoi de l'expédition au préfet, afin de laisser à ce fonctionnaire lo loisir d'examiner l'arrêté et le moyen d'en prévenir l'exécution dans le cas où elle offrirait des dangers. La Chambre l'avait ainsi ordonné dans la discussion précédente ; il nous a paru que les arrêtés qualifiés d'arrêtés permanents n'étaient pas généralement de nature à causer de graves préjudices, qu'il pourrait y avoir inconvénient dans certains cas à suspendre leur exécution, et que leur application embrassant un certain délai, l'administration était toujours à temps d'en prononcer la nullité. Ces motifs ont déterminé la majorité de la commission à rejeter l'amendement proposé.

Les autres attributions conférées au maire lui appartiennent naturellement comme administrateur ; nous nous sommes attachés à les définir avec plus de précision que ne l'avait fait le projet et nous avons ajouté toutes celles dont le caractère vraiment municipal demandait l'adjonction. Nous voulons donner de l'importance aux fonctions des maires ; la loi de 1831 les a déclarées gratuites : c'est par la considération et l'autorité réelle qu'elles doivent s'agrandir et devenir dignes d'exciter une honorable et légitime ambition.

Nous maintenons les dispositions qui donnent au maire la nomination des divers employés de la commune, ce qui comprend tous ceux qu'elle rétribue depuis les employés des bureaux jusqu'aux agents extérieurs, tels quo gardes-vignes, gardes-messiers, etc. ; le maire nommera aussi les gardes champêtres, sauf l'approbation du conseil municipal : nous lui attribuons à l'égard de ces derniers le droit de prononcer leur suspension ; il aura enfin la nomination des pâtres ; mai», en exigeant que le conseil municipal consente à leur révocation pour qu'elle puisse être prononcée par le maire, on créerait des embarras sans utilité réelle. Nous avons retranché du projet la disposition qui prescrivait cette formalité.

Une loi destinée à régler l'administration communale doit, autant que possible, contenir toutes les attributions des maires; cette pensée a engagé la commission à se prononcer sur la nomination des commissaires de police et des membres des bureaux de bienfaisance ainsi que des commissions administratives des hospices.

L'établissement des commissaires de police est fort ancien : leur institution actuelle remonte à 1791. Leur nomination fut remise à l'élection en 1792, attribuée au comité de sûreté générale en Tan III et conférée aux admi-

[Chatnbro des Dcputos.]

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nistrations municipales par la loi du 19 vendémiaire an IV, maintenue en ce point par le Code des délits et des peines du 3 brumaire an IV. Depuis la Constitution de Tan VIII, le droit de nommer les commissaires de police appartient au chef du gouvernement. La commission a examiné s'il convenait de faire intervenir les maires dans cette nomination en leur donnant le droit de présenter trois candidats, ainsi que la Chambre Ta déjà décidé deux fois et suivant la forme habituellement suivie dans presque tous les départements. Cette question a soulevé dans son sein la discussion la plus longue : plusieurs membres ont pensé qu'en donnant au maire le droit de présenter des candidats, on lui attribuerait véritablement la nomination elle-même ; on sait comment les listes se dressent généralement, les candidats sont toujours choisis de façon à appeler nécessairement le choix sur celui dont on désire la- nomination. Or, lés commissaires de police bien qu'investis d'attributions municipales, sont aussi des agents de l'Administration supérieure ; ils ont le titre et les fonctions d'officiers do police judiciaire, ils sont officiers de police administrative. Avec de tels pouvoirs, ils doivent être nommés par le roi. Dans beaucoup de communes on manquera d'hommes capables de remplir cet emploi ; cependant, par condescendance pour des personnes du lieu, on voudra présenter des candidats choisis dans la commune elle-même; le service en souffrira. Enfin, disait-on encore, dans les circonstances politiques où se trouve la France, circonstances qui peuvent &e prolonger, il est nécessaire que les agents plus spécialement charges de 1& police, soient entièrement à la disposition du gouvernement, qu'il puisse libiement choisir les candidats qui lui inspireront le plus de confiance, transférer ceux-ci d'une ville dans une autre, récompenser ceux-là par un,*' meilleure situation et exercer sur tous une grande autorité. Ce pouvoir il en usera pour l'avantage commun, pour la défense des intérêt •= généraux du pays qui ne diffèrent pas d^s intérêts spéciaux des conjmunes, et l'on n» pent, sans préjudice pour la chose publique, le lui refuser.

On a répondu que 1a proposition tendait seulement à consacrer par la loi un usage universellement suivi. Partout les préfets acceptent pour la présentation aux emplois de commissaires de police, les listes dressées par les maires. Lee réclamations occasionnées par 1a dérogation à cet usage prouvent son existence et son prix. Le commissaire de police est surtout un agent municipal : il est payé des deniers de la commune, placé sous les ordres du maire, préposé principalement à la surveillance locale, au maintien de Tordre, à l'exécution des aci^â du pouvoir municipal. Les fonctions dont il est investi par délégation de l'administration générale exigent sans doute qu'il soit nommé par le roi ; mais la commune ne p.^ut pas être entièrement étrangère au choix d'un agent qui la touche ^de si près. Si le gouvernement a besoin d'agents spéciaux pour l'exécution deB lois politiques, il peut les créer et les placer sur les divers points du royaume, mais ces sortes d'attributions ne sont pas convenablement placées entre les mains des commissaires do police, qui, une fois investis d'un rôle

l politique, perdent la confiance des citoyens. Enfin, il a paru que la question se liait à celle du pouvoir municipal en lui-même, et qu'en reconnaissant ce pouvoir propre aux communes, on avait virtuellement décidé qu'elles concourraient à la nomination des agents qui en sont dépositaires.

Ces dernières considérations ont prévalu : la Commission, après beaucoup d'incertitudes, cédant à la nécessité de se prononcer, vous propose, à la simple majorité de cinq voix contre quatre, de déclarer que les commissaires de police seront nommés sur une liste triple présentée par le maire.

Nous avons éprouvé moins de difficulté à nous prononcer sur les formes à suivre pour la nomination des membres des bureaux de bienfaisance et des commissions administratives des hospices. La Commission a pensé unanimement qu'il était nécessaire de leur donner un caractère municipal, et que la présidence accordée au maire ne suffisait pas pour atteindre ce but. Les formes actuellement suivies pour la composition de ces assemblées offrent des inconvénients. Les nominations se font sur des listes de candidats qu'elles dressent elles-mêmes : ainsi se perpétue un esprit toujours semblable, et de? traditions, honorables sans doute, mais qui ne suivent pas toujours les progrès des lumières et do l'opinion. Cependant ces questions doivent être traitées avec un extrême ménagement. Dans ces assemblées se trouvent des Ames pitres et délicates, que le moindre soupçon blesserait, et que découragerait peut-être l'intervention trop brusque d'un autre esprit et d'un pouvoir rival. Nous croyons avoir concilié tous les intérêts et tous les scrupnles en décidant que la nomination des membres des bureaux de bienfaisance et des hospic s se fera sur une liste présentée paa* le mai^e. concurremment avec celles que dresseront ces bureaux.

Les derniers articles de ce chapitre ont été conservés presque intacts.

La délégation que le maire p?ut fair* à r ; ■> adjoints est utile et souvent indispensable : elle peut embrasser la totalité même des fonctioniS du maire, La Commission retranche, d* l'article 10 du projet, les mots qui semblaient indiquer que cette délégation ne pouvait jamais porter que sur une partie des fonctions.

Le principe de l'article 11 est juste, quoiqu'il puisse soulever quelques objections. Si un maire refuse de faire un acte prescrit pp7* la loi, il faut que l'autorité supérieure puisse y procéder à son défaut. L'exécution des lois ne peut être suspendue par la résistance d'un simple fonctionnaire. Sa destitution n'est pas toujours nécessaire : dût-elle être prononcé ^ on n'est pas toujours à même d'attendre qu^i! soit remplacé ; mais il faut que le préfet ri * soit admis à user du droit que le projet îni confère que pour des actes formels précisément exigés par la loi, et qu'à l'aide d* ce droit il ne puisse pas annuler l'antorité municipale. Pour prévenir toute incertitude nnvi«* avons effacé de l'article tous les mots qui présentaient une signification vague. *-r nous limitons le droit du préfet aux s°uî* cas où le maire a refusé ou négligé de fairoun acte prescrit par la loi.

[Chambre des Députes.]

UÈGNE DE LOUIS-PHILIPPE

[il janvier 1837.J

Gol

Los formes indiquées par l'article 12. pour les adjudications publiques, sont simples; la commission les adopte : elle ajoute^ que le receveur municipal devra être appelé à toutes les opérations de cette espèce. Il est à même de donner les renseignements les plus exacts sur la solvabilité des enchérisseurs : c'est à lui que sera remis le soin d'opérer les recouvrements. Enfin, ses fonctions lui donnent une certaine connaissance des formes administratives : sa présence sera donc toujours utile. Déjà dans certaines comns unes on a soin d'appeler le receveur aux adjudications ; il est bon qu •? cet usage devienne général, et obtienne la sanction de la loi.