RÉFORME D'AUGUSTE

Secrion le. — Recensement général d’Auguste

Le nouveau gouvernement établi par Auguste fut le point de départ de réformes importantes dans toutes les branches de l’administration.

Auguste, pour affermir son pouvoir, entreprit la réorganisation de Rome et des provinces. Le Sénat lui abandonne, comme étant sa propriété, les plus belles etles plus importantes provinces de l'empire (provinciæ Cæsuris); c’étaientles provinces agitées ou les provinces frontières où il était, ou d’où il était nécessaire de guerroyer. Quelques provinces seulement, celles qui n'avaient rien à craindre de l’ennemi et celles qui étaient les plus tranquilles, les mieux soumises, restent au peuple(provinciæ populi), parce qu’elles sont considérées comme lui appartenant plus spécialement., Ces dernières étaient, comme autrefois, gouvernées par des proconsuls, mais ces magistrats n'avaient pas le commandement des légions ; elles versaient leur impôt dans le trésor public (ærarium). Les autres se trouvaient sous l'autorité directe de l’empereur et étaient administrées par des officiers militaires (legali Cæsaris) ; leur impôt tombait dans le trésor particulier du prince (/iscus).

Notons que cette différence ne dura pas longtemps ; car l'empereur ne tarda pas à contrôler l'administration des provinces du peuple. L'autorité du Sénat sur ces contrées disparut peu à peu et toutes les provinces devinrent impériales.

Auguste et ses successeurs prirent toutes les mesures nécessaires pour empêcher les exactions des gouverneurs. Les historiens (4)

(1) Tacite, Annales, liv. LI, ch. 66; liv, XI, ch, 33 ; Liv. XIV, ch, 18.

nous énumèrent les nombreux châtiments réservés aux gouverneurs qui avaient outrepassé leurs droits.

C'était un premier soulagement pour les provinces. Le gouvernement impérial alla plus loin dans la voie des améliorations. Nous avons vu que l’impôt dans ces pays était établi, sans règle fixe, et que certaines contrées étaient taxées à un chiffre relativement élevé. Auguste fit disparaître ces différences criantes, en répartissant les charges publiques d’une manière plus juste, plus régulière, plus exacte. La République avait pris, comme base des redevances, le revenu brut ; Auguste décida que ces redevances seraient perçues sur le produit moyen de plusieurs années. Ce prince ordonna, dans un écrit resté célèbre, le recensement général des hommes et des propriétés (descriptio),qui lui permit de régulariser l'administration financière.

Ce recensement a donné lieu à de très vives controverses sur le point de savoir en quoi consista cette opération.

Dans un premier système, on soutient que le recensement dont il s’agit eut pour objet l’arpentage de toutes les parcelles de terre. On s’appuie notamment sur Saint Luc, qui dit dans son évangile (chap. X, 4, 3): « £xiit edictum a Cæsare Augusto ut describeretur universus orbis ; » sur cette citation de Frontin (1): « Huic addendæ sunt mensuræ limitum et terminorum ex libris Augustiel Neronis Cæsarum; sedet Balbimensoris qui temporibus Augusti omnium provinciarum et civitatum formas et mensuras compertas in commentarios contulit et legem agrariam per universilatem provinciarum distinxit et declaravit; » sur cette phrase de Lactance : « Agri glebatim metiebantur (2); » sur le témoignage de l’agrimensor Hyginus « Arvorum cestimatio ne qua usurpatio per singulas professiones fiat adhibenda est mensuris diligentia (3); » sur un récit de Cassiodore : « Augusti si quidem temporibus orbis romanus agris divisus, censuque descriplus est, ut possessio sua nulli haberetur incerta quam pro tributorum susceperat quantitate solvenda (4). »

1) Frontin vécut de l’an 40 à l'an 106 ap. J.-C. 2) Lactance, de Morte persecut., ch. xx.

3) Hyginus, de Limitibus constituendis , apud Goësium, pp. 159 à 195. %) Cassiodore, Variar., Il, 52.

Dans un second système, le recensement d’Auguste aurait été exécuté à l’aide des déclarations des contribuables, déclarations qui, du reste, au cas où elles ne semblaient pas être exactes, pouvaient être revisées au moyen d’un arpentage.

Le premier système nous paraît inadmissible, à cause de l’argent et surtout du temps qu'il aurait fallu sacrifier à un tel travail. Le budget de l'Empire n'aurait pu supporter une aussi grosse dépense, il aurait fallu bien des années pour faire le plan parcellaire d’un empire qui embrassait toute la Gaule, une partie de la Grande-Bretagne, l'Espagne, l'Italie, la Grèce, la Turquie d'Europe, la Turquie d’Asie, l'Égypte et tout le nord de l'Afrique jusqu’au détroit de Gadès. Si le recensement avait consisté en un arpentage de chaque fonds, pourquoi aurait-on exigé des contribuables toutes ces déclarations qu'énumère Ulpien (1)? Pourquoi aurait-on frappé de peines très dures, telles que la mort ou la confiscation, ceux qui faisaient de fausses déclarations?

Auguste, qui cherchait surtout une augmentation d'impôts non seulement pour payer et entretenir de puissantes armées, mais aussi pour offrir des jeux au peuple romain, tenait à connaître rapidement le nombre des citoyens et celui des non-citoyens, l’état des provinces, l'effectif de l’armée et de la flotte, le montant des recettes, des dépenses et de l’encaisse disponible. Il n’a pu, par suite, prescrire un arpentage parcellaire dont l'exécution aurait demandé un nombre considérable d'années.

Que signifierait le passage de la table d’Héraclée,où il est dit que, dansles municipes, colonies et préfectures, le principal magistrat aura 60 jours,à partir du jour de la connaissance du cens ordonné à Rome, pour faire le cens et l'envoyer à Rome par des délégués qui, dans un nouveau délai de 60 jours, devront le remettre au censeur? Îl est bien évident que pour arpenter en détail toutes les parcelles, un délai beaucoup plus long que celui de 60 jours aurait été nécessaire.

L’historien Josèphe (2) nous dit que le recensement de la Pales tine avait été fait en un an.Il est impossible que dans un si court délai on ait effectué le plan parcellaire de cette contrée.

(1) Digeste, loi 4, de Censibus.

(2) Josèphe, Histoire ancienne des Juifs, Liv: XNIH, ch. 1 et 3.

L’arpentage dont parle Cassiodore dut être limité aux pays assujettis au stipendium ; il y était nécessaire pour que chacun sût ce qu’il avait à payer pour sa part: « ut possession sua nulli haberelur incerta. » Au contraire, dans les pays soumis à la location censoriale, l'Asie, l'Orient, et pour quelques terres de la Gaule et de l'Espagne, l’arpentage était inutile, car il avait été fait par les agrimensores, lors de la confection des lots affermés par les censeurs.

Le second système, sans être, à notre point de vue, absolument conforme à la vérité, s’en rapproche plus que le premier. Il est certain qu'Auguste fit entreprendre l'évaluation de toutes les propriétés de l'empire romain, que cette évaluation était basée sur les déclarations des contribuables, et que, pour les déclarations paraissant mensongères, on avait recours à des agrimensores qui procédaient à l’arpentage parcellaire des propriétés.

Cette opération constituait-elle le recensement général ordonné par ce prince? Nous ne lecroyons pas. Auguste était pressé d’avoir une augmentation d’impôts,et l'évaluation contrôlée par l’arpentage des propriétés ayant fait l’objet de déclarations estimées inexactes nécessitait un délai relativement très grand. [Il est établi, en outre, par l’histoire qu’Auguste était, dès l’an 23, en mesure de dresser une statistique générale du monde romain et que le cadastre commencé sous son règne fut achevé seulement sous Trajan.

= Pour nous, il y eut, sous Auguste, deux espèces de recense. ment : un recensement général et un recensement foncier.

Le premier, qui était le plus urgent, consistait dans le dénombrement de toutes les personnes et l'estimation de toutes les propriétés pour le recrutement de l’armée, la fixation des contingents des contributions foncière et personnelle. C'est à cette vaste opération que, à notre a vis, Saint Luc fait allusion dans le chapitre 2 de sonévangile : « £'xitedictum a Cæsare Auqusto ut describeretur universus orbis ..….» « Ibant omnes ut profiterentur in suam civitatem (1) .» Ce recensement fut effectué en imitation du census de

(1) C’est pour ce recensement que Joseph fut forcéde se rendre, avec Marie, de Nazareth, ville de Galilée, à Bethlèem, en Judée, parce qu’il était de la famille de David, (Eusèbe, {lisloire ecclésiastique, I-V.)

la République, et on n’eut pas recours à l’arpentage. Ce fut un simple travail de statistique exécuté à l’aide des déclarations des citoyens.

Pour tenir à jour cette statistique, Auguste institua dans chaque province un légat adcensus qui devait lui envoyer les renseignements recueillis dans chaque district par un adjector ad census chargé de reviser le travail des recenseurs. Les listes formées par ces derniers servaient à la rédaction de l’état général des contributions foncière et personnelle sur lequel l’empereur indiquait les dégrèvements (relevaliones) ou surcharges (superindictiones) à opérer et arrêtait le montant de l'impôt exigible pour l’année (indictio) dans chaque province (1).

Comme le recensement général dont nous venons de parler n’était pas, en ce qui concerne les propriétés, contrôlé par l'arpentage,il ne pouvait faire disparaître les inégalités de la répartition individuelle de l'impôt. C’est pour ce motif qu'Auguste fit entreprendre le recensement foncier qui devait amener dans l'assiette de l’impôt une amélioration notable. Le cadastre des colonies servit de modèle à cette opération.

SECTION Il. — Cadastre des Golonies

On sait que les Romains concédaient aux soldats vétérans, soit àtitre de don pur et simple, soit sous la condition de certaines charges, une part des territoires conquis. Comme chaque vétéran recevait en proportion de son rang et de son grade, il fallait procéder au partage du territoire en carrés, à la composition des lots, à leur tirage au sort et à leur limitation ; d’où le nom de agri assignali vel limitati donné à ces terrains. C’étaient des agrimensores qui exécutaient les travaux d’arpentage.

Ces géomètres commençaient par délimiter le territoire de la cité et, pour que les limites fussent certaines et bien visibles, ils dressaient des bornes et plantaient des arbres d’une essence étrangère au pays. Puis ils formaient les lots. Les subseciva, c’est-àdire les parcelles n'ayant pasla mesure voulueet restées en dehors

(4) Mommsen, Libri Coloniarum, pp. 152 à 214.

Au QT: Ware

des assignations, étaient annexés aux agri quæstorüi ou à l’ager publicus, Chaque lot aboutissait à un chemin de service non susceptible d'être usucapé, d'après la loi Manilia, et avait pour limites des bornes apparentes sur lesquelles on inscrivait la contenonce du champ, son nom et celui du propriétaire.

Les écrits des Rei agrariæ auctores, qui nous sont parvenus, contiennent quelques détails curieux sur les procédés de ces agrimensores, Nous y voyons que, comme le font aujourd’hui nos géomètres, ils établissaient sur le territoire dont ils voulaient lever le plan unréseau de grands triangles et prenaient les points culminants pour points de repaire de leur triangulation. L’instrument dont ils se servaient pour leurs travaux était analogue à notre graphomètre et se nommait machinola.

Le plan (forma publica) était gravé sur bronze et signé de l’agrimensor ; chaque colonie, sous la République, possédait sa forma (1).

Indépendamment da plan, il y avait dans les colonies le registre foncier ou matrice (liber beneficiorum) qui mentionnait le nom de chaque concessionnaire, celui du canton où était situé le fonds, la délimitation, le classement et la valeur de chaque parcelle.

L'évaluation était confiée à l’agrimensor, qui indiquait si une terre était de 2, 3° qualité, et qui, dans la formation des lots, devait compenser par une augmentation d’étendue l’infériorité relative du sol: « Melioris itaque agri minorem modum accipiant. »

Le plan etle livre foncier constituaient le cadastre. Les agrimensores suivaient avec soin sur les plans les variations d'étendue et de configuration des parcelles et appliquaient très exactement sur la matrice les mutations survenues parmi les propriétaires.

Les données de ce cadastre dont les agrimensores étaient à la fois les géomètres, les experts et les conservateurs avaient, erga omnes, une force probante absolue ; en d’autres termes, elles

formaient un véritable titre de propriété.

Remarquons également que pour les terres qu'on voulait affer-

(1) Ilest question de ces formæ publicæ dans la loi agraire de l'an 642 de Rome.

ou

mer à titre de location censoriale, d’aprèsla loi Semprontia, et pour les terres destinées à être vendues au profit du trésor public (agri quæstorii), on faisait faire par des agrimensores le plan et l'estimation des lots.

Puisque les agrèmensores étaient les principaux agents du cadastre, il nous faut dire quelques mots de la profession d’agrimensor.

Les agrimensores, dans les premiers temps de Rome, avaient un caractère sacerdotal; ils étaient appelés par les citoyens pour faire les abornements des propriétés et choisis par les parties pour arbitres dans les contestations en bornage. Ils étaient l’objet de la vénération générale. Sous la République, ils étaient fréquemment désignés pour déterminer les limites et la valeur des agri quæslor et des agri assignati. À l'époque impériale, leur considération était très grande et on les chargeait souvent de travaux importants, longs et difficiles. Ils formaient une corporation nombreuse et respectée de savants occupés à trouver des formules et des signes de convention impénétrables au vulgaire et leur profession figurait au nombre des professions libérales. Ils étaient censés, en exerçant leur profession, rendre un service et non agir dans un but de lucre, et leur travail ne pouvait être rémunéré que par un cadeau, une offre volontaire et spontanée : « Non crediderunt veteres inter talem personam locationem et conductionemesse : sed magis operam beneficii loco præberi,et id quod datur ad remunerandum dari,et inde honorarium appellari (1).»

La profession d'agrimensor était tellement honorée que nul ne pouvait l'exercer, sous peine de mort, sans avoir été reconnu capable à la suite d’un examen, et que l’agrimensor reçut le nom et le rang de spectabilis.

Voyant leur prestige augmenter sans cesse, les agrimensores, à l’imilation des jurisconsultes, ouvrirent des écoles ; ils furent du reste encouragés dans cette voie par les empereurs, qui les exemptaient de toutes fonctions et de toutes obligations publiques. Les étudiants qui fréquentaient ces écoles étaient qualifiés de clarissimi.

(1) Digeste, loi 1, princip, Si mensor.

Ve

SECTION III. — Cadastre d'Auguste

Eu présence des avantages précieux que les colonies avaient trouvés dans le cadastre, Auguste songea à l’organiser dans les autres contrées soumises à sa domination. Il était nécessaire d'étendre le cadastre à tout l'empire, car dans les villes non cadastrées, on ne faisait que délimiter l'ensemble de leur territoire, chaque champ n’avail que ses bornes privées et se trouvait imposé d’après la déclaration du possesseur.

Le cadastre établi permettait d’imposer les propriétés qui, par suite de fraudes, n'avaient rien payé jusqu'alors ou qui du moins ne supportaient pas une contribution correspondant à leur valeur.

Les déclarations des contribuables formaient la partie essentielle de ce recensement foncier que tous les auteurs désignent sous le nom de cadastre. Nous allons rechercher ce que devait contenir chaque déclaration (professio).

Le Digeste (loi 4, de Censibus) nous a conservéla forma censualis,ou modèle des déclarations exigées des propriétaires, au temps d’Ulpien. « Dans les opérations du cadastre, on doit s’attacher à ce que les propriétés soient décrites de la manière suivante : le contribuable qui faitla déclaration doit indiquer le nom du fonds, sa situation dans telle civitas et dans tel bourg, le nom de ses deux voisins les plus proches ; si c’est un champ, le nombre de jugères, son produit dans les dix dernières années; si c’est un terrain planté d’oliviers, le nombre de jugères et celui des arbres ; si ce sont des prairies artificielles, leur produit dans les dix dernières années et le nombre de jugères; si ce sont des prairies naturelles, également le nombre de jugères ; on doit faire de même pour les bois mis en coupes réglées ; le contribuable doit enfin estimer tout ce qui est compris dans sa déclaration, »

La déclaration, on le voit, contenait l'évaluation du produit et de la valeur du bien; grâce à ces renseignements, l'impôt a pu être établi, d’abord sur le revenu net, et plus tard, à partir de Dioclétien, sur la valeur capitale. Comme les contribuables devaient déclarer, pour chaque fonds, le produit des dix dernières

années, il faut en conclure que, pendant la période où il a servi de base à l'impôt, le revenu net était le revenu net moyen calculé sur dix années.

Les prescriptions concernant les déclarations étaient sanctionnées par les peines les plus graves. Pour découvrir la fraude en cette matière, on pouvait mettre à la torture les esclaves, et le coupable était puni de verges et de la confiscation de ses biens. Les déclarations devaient être faites à la civitas du lieu où le bien était situé (1) et reçues par les sensifores, quiétaient chargés d’en examiner la sincérité par tous les moyens, même les moins avouables. Il y avait là une véritable inquisition ; on s’enquérait auprès des colons et des intendants de la contenance et de la fertilité du domaine (2); on les poussait à contredire la déclaration des maîtres et à dénoncer l’importance de la fortune de ceux-ci, sous la foi du serment. Pour empêcher les fraudes, on créa contre les propriétaires dont les déclarations étaient fausses la /raudati

census accusalio, qui permettait de mettre les esclaves à la torture, conformément au droit commun, et dans laquelle ces derniers pouvaient témoigner contre leurs maîtres (ce qui existait seulement

dans ce cas et dans ceux d’adultère et de lèse-majesté). De plus, on punissait de mort l’esclave qui, connaissant la fraude de son maître, ne la divulguait pas (3). Enfin, si quelques déclarations paraissaient inexactes, les censifores faisaient lever par des agrimensores le plan des propriétés comprises dans ces déclarations. Les censitores, après ces vérifications, établissaient, en présence du propriétaire, le modus census (c'est-à-dire l'évaluation et la description cadastrale du fonds recensé).

Avant la fixation du modus census, des modérations pouvaient être accordées par les censitores au contribuable que des causes indépendantes de sa volonté avaient empêché de profiter de tous ses revenus, Ce droit d’atténuer les évaluations fut la source de nombreux abus, car les amis furent dégrevés et les ennemis surchargés. On eut beau infliger des peines sévères aux coupables, le mal ne disparut pas. Aussi les censilores étaient-ils détestés des

(2) Code Théodosien, loi 2, de Censitoribus.

(1) Digeste, loi 4, $ 2, de Censibus.

(3) Code de Justinien, loi 1, $ 20, de Quæstionibus.

EEE

contribuables. Le possessor armait contre eux ses colons ou bien se dérobait par la fuite à leurs vexations ; en outre, de crainte que les procuratores et les intendants ne fissent la déclaration (professio), il les révoquait avant son départ ; que les colons ne donnassent des renseignements, il les éloignait.

À côté des censitores, il faut placer les peræquatores et les inspectores qui avaient fréquemment recoursaux agrimensores et qui étaient chargés: les premiers,de vérifier,de leur propre mouvement, le travail des censitores,les seconds, de corriger les erreurs commises par les censitores et les peræquatores et d’instruire les demandes des provinces ou des particuliers qui contestaient les évaluations portées au cadastre.

Dans chaque district cadastré, l'impôt fut établi en argent d’après le revenu net moyen des propriétés. C’est ce qui résulte d’un passage de Frontin, dans lequel cet auteur, parlant de concessions de terres faites dans le delta du Tibre, dit que les colons furent portés sur les tables du cens en raison de la fertilité des terres concédées : « professionem acceperunt pro æstimatione ubertalis. » Enfin, il convient de joindre à ce témoignage celui d’'Hyginus : « his omnibus agris vectigal ad modum ubertatis per singula jugera constitutum. »

La plus grande attention était apportée dans les diverses opérations du cadastre et l’assiette de l'impôt était effectuée de la façon la plus simple et la plus équitable. Les préposés au recensement (censitores) s’occupaient de recevoir et de vérifier les déclarations des propriétaires; ils avaient, au besoin, recours aux agrimensores. La part que chaque province devait supporter d’après l'indictio (édit annuel) était divisée par le gouverneur entre les diverses civitates. Les répartiteurs (peræquatores) de la civitas fixaient, d’après la déclaration revisée par les censitores, et quelquefois, après un nouvel arpentage confié à des agrimensores, le revenu net moyen de la propriété de chaque contribuable, et déterminaient ensuite la somme à payer au Trésor.

Les inspecteurs (inspectores) redressaient les irrégularités du premier travail et vérifiaient les réclamations des propriétaires et des provinces qui contestaientl’évaluation attribuée à lèurs fonds. Les contrôleurs (tabularii) tenaient les registres (états-matrices)