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dont on prélevait l'impôt; aussi, a-t-on établi comme une règle constitutionnelle que l'impôt devait être voté par les représentants du peuple (art. 14,de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, 303 de la Constitution de l’an III et 8 de la loi du 2% février 1875 relative à l’organisation du Sénat). La sanction de cette règle se trouve dans toutes les lois de finances, qui, depuis celle du 15 mai 1818, contiennent une disposition spéciale interdisant formellement, sous peine de concussion (art. 174 du Code pénal), la perception de tout impôt non autorisé. Cette disposition est ainsi conçue: «Toutes contributions directes ou indirectes, autres que celles autorisées par la présente loi, à quelque titre ou sous quelque dénomination qu’elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui les ordonneraient, contre tous les employés qui confectionneraient les rôles et les tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, d’être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l’action en répétition, pendant trois années, contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui auraient fait la perception. »

Le moyen le plus juste d’asseoir l'impôt serait d'évaluer la fortune de chacun et de lui demander un tantième. Mais, au point de vue pratique, il est difficile, pour ne pas dire impossible, d'obtenir des citoyens des déclarations sincères et de connaître exactement leurs facultés. Les investigations les plus minutieuses, les. inquisitions les plus rigoureuses ne peuvent amener la découverte de la richesse des contribuables. Il faut donc écarter la forme unique et reconnaître que l'impôt multiforme frappe la fortune d’une manière à la fois plussûre et plus exacte.

Cependant, au xvire siècle, plusieurs économistes ont demandé le remplacement de toutes les taxes par un impôt unique assis sur le revenu net de la terre. Ils pensaient que l’industrie transforme sans produire, que l’agriculture seule crée des richesses, etilsen concluaient que le propriétaire du sol peut, en définitive, acquitter tous les impôts, puisqu'il est obligé de les supporter pour écouler ses produits.

Mais ce système reposait sur une base fausse. L'homme ne

peut rien créer; il transforme simplement, pour satisfaire aux nécessités de son existence, les matières qu'il trouve sur la terre, et cette transformation, qui rend la chose d’une utilité plus immédiate, constitue la seule richesse. Les produits de l’industrie doivent, dès lors, être imposés comme ceux de l’agriculture. En outre, comme il est impossible d'atteindre directement et complètement toutes les richesses, le législateur a dû les frapper dans leur circulation, toutes les fois qu’elles se présentent dans telle ou felle circonstance déterminée.

Nous comprenons donc pourquoi, dans presque tous les pays, il existe plusieurs catégories de taxes. La propriété, les personnes, la production, la consommation et divers actes de la vie humaine sont soumis à des droits.

Parmi les diverses taxes destinées à subvenir aux besoins publics, il n'en est pas d'aussi répandue que celle qui porte directement sur la propriété immobilière. Cette contribution se retrouve chez presque toutes les nations, et son histoire pourrait être l’histoire économique des sociétés. Son origine, sa quotité varient avec les mœurs et les besoins des peuples ; les modes de son assiette, de sa répartition sont différents, suivant les degrés de civilisation des pays où on l’étudie. Pour beaucoup de peuples, la propriété foncière constitue la principale richesse. La facilité avee laquelle on peut estimer les immeubles attire lattention du législateur, quand le pays a besoin de ressources financières.

Une étude universelle n’entre pas dans le plan que nous nous proposons de suivre. Nous commencerons par examiner brièvement la contribution foncière, au point de vue des principes économiques. Nous étudierons ensuite ses modes d’assiette et de répartition dans la législation romaine, dans la législation française. Enfin, nous donnerons quelques détails sur la législation étrangère actuelle et nous rechercherons la manière d'appliquer le cadastre à la détermination des droits réels.

Les premières taxes qui pèsent directement sur le sol au profit de l’État présentent le caractère d’un fermage, d’une redevance payée pour la possession. Elles nous apparaissent chez les peuples qui se sont établis sur un territoire en vertu de la conquête.

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Devenus les maîtres du sol, les vainqueurs laissaient aux vaincus une partie de leurs terres, en leur imposant une redevance annuelle. C'était le prix d’une possession qui n’emportait point concession de la pleine propriété.

Cette idée de copropriété dominait dans l'impôt foncier qu’avaient établi les Romains sur le sol provincial et dans celui que levaient les rois francs sur les terres des Gallo-Romains. Elle est tellement inhérente à la conquête que parfois elle s’est maintenue à travers les grands bouleversements politiques, et que, sur le même sol, plusieurs peuples l’ont appliquée successivement (1).

Dans ce système, l'impôt était invariable et permanent; en d’autres termes, la redevance fixée par l’acte de concession ne pouvait être augmentée. Toutefois, cette règle n’a jamais été complètement observée. Peu de gouvernements se sont fait un serupule d'augmenter la redevance lorsqu'ils y trouvaient leur avantage. De nombreuses plaintes, de nombreux soulèvements en témoignent. En outre, avec le progrès de la civilisation, le besoin d’uniformité dans un vaste empire et l’idée d'égalité contributive ont fait considérer comme juste et désirable la répartition des charges sur toutes les richesses et ont rendu nécessaire Ja mobilité de l'impôt foncier.

Le droit moderne répudie l’idée de copropriété de l'Etat sur le sol. En effet, l’art. 1° de la loi du 26 septembre 1791 déclare que le territoire de la France, dans toute son étendue, est libre comme les personnes qui l'habitent ; le Code civil(art. 344 et 345) définit la propriété « le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse point un usage prohibé par les lois ou par les règlements » et dispose que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemoité ». {l faut, dès lors, chercher ailleurs que dans une concession primitive l’origine de la contribution foncière.

D’après les principes économiques, tout agent producteur a

(1) En Algérie, certaines terres ont payé, depuis la conq ête romaine jusquà nos jours, à tous ceux qui ont été les maîtres du sol, un impôt représentant leur droit de suzeraineté. (Discours de M, Humbert à l'Assemblée nationale : séance du 1°’ juin 1873.) 1

droit, sur la valeur produite, à une rémunération qui est indispensable toutes les fois qu’on nepeutse procurer gratuitement cet agent. La contribution foncière est donc la part qui est prélevée directement sur la fortune immobilière pour rémunérer l’État de son concours dans la production. L'État, par l'emploi de la force publique, les tribunaux, l’armée, les voies de communication, accroît et assure la production; ila droit, par conséquent, à une rémunération comme le travailleur et le propriétaire,

Quel est le débiteur de cet impôt? On reconnaît que la contribution foncière doit être réelle c’est-à-dire qu'il faut considérer limmeuble comme le débiteur de la taxe qui le frappe. De cette manière, elle est exigible en quelques mains qu’il passe. Si on faisait de la taxe sur les biens-fonds un impôt personnel, on ne pourrait la réclamer qu’à la personne imposée, ce qui occasionnerait de nombreuses difficultés au point de vue du recouvrement.

La plupart des économistes enseignent que l'impôt foncier doit être proportionnel aux ressources immobilières (1). Nous nous joignons à la minorité et nous allons montrer qu'il doit être progressif, en d’autres termes, assis d’après une proportion croissante avec les ressources. On dit que ce système est injuste et dangereux, qu'il n'appartient pas à l'état d'apprécier le taux, nécessairement arbitraire, d'un impôt progressif, et qu'en toutcas cette appréciation peut conduire au nivellement des fortunes par l’exagération de ce taux et former un obstacle à l'épargne et à la production.

A ces objections nous répondrons : 1° qu'on peut fixer dans la constitution d’un pays le taux maximum qui ne doit pas être dépassé par la progression ; alors le système de la progression ne présente aucun danger et ne décourage ni la production ni l'épargne; 2 qu'on peut combiner ensemble la proportion et la progression en établissant plusieurs classes de fortunes et pour chaque classe un tarif proportionnel différent; 3° que l'impôt proportionnel pèse manifestement plus sur la petite que sur

(1) M. Baudrillart (Manuei d'économie politique, p. 469) ; M. Batbie (Mélanges d'économie politique, p. #21) ; M. Paul Leroy-Beaulieu (Trailé de la Science des finances, tome 1, p. 131); M. de l'arieu (Trailé des impôls, tome I, p. 3%); I M. du Puynode(/a Monnaie, le Crédit, l'Impüt, tome LL, p.93.)

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la grande fortune. [I est incontestable, en effet, qu'à mesure que le revenu augmente, le poids de l'impôt ne devienne plus léger. Le contribuable qui, sur 5.000 francs de rente, en doit 500 au fisc est moins lourdement taxé que celui qui, sur 500 francs de revenu,est tenu d’en payer 50. Le millionnaire qui est réduit par un impôt de 10 p. 100 à vivre avec 45.000 francs de rente n’éprouve aucune gêne, tandis que le petit rentier peut être réduit, par la même taxe proportionnellement appliquée, à manquer du nécessaire.

Avec la proportionnalité, le citoyen simplement aisé donne au trésor une part trop forte de ses revenus, ce quilui enlève souvent le moyen d'étendre ses opérations, de faire des entreprises. D'autre part, il nous semble équitable que les 'classes riches payent proportionnellement un peu plus d'impôt direct que les classes inférieures, car elles contribuent proportionnellement un peu moins que ces dernières aux taxes indirectes. Enfin, nous croyons que plus la propriété sera divisée, moins le pays sera sujet aux révolutions ; or,la proportionnalité aide à la concentration de la richesse entre les mains d’un petit nombre.

Il yaen France quelques applications de l'impôt progressif. D’après l'article 20 de la loi du 21 avril 1832, dans les villes ayant un octroi, le contingent personnel et mobilier pourra être payé en totalité ou en partie par les caisses municipales. Cette disposition a été complétée par la loi du 3 juillet 1846, art. 5, aux termes de laquelle la portion du contingent restant à percevoir au moyen d’un rôle pourra, déduction faite des faibles loyers qui seront jugés devoir être exemptés de toute cotisation, être répartie, soit au centime le franc des loyers d'habitation, soit d’après un tarif gradué en raison de la progression ascendante de ces loyers. À Paris, la portion du contingent non prise sur la caisse municipale est répartie en cotes mobilières seulement, suivant une échelle progressive.

La loi du 17 juillet 1889 portant fixation du budget général des recettes et des dépenses de l'exercice 1890 modifie ainsi les droits de patente des professions rangées dans le tableau B, annexé à la loi du 15 juillet 1880 : « Les taxes par employé, telles qu'elles sont fixées dans la deuxième colonne du tableau B, seront

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doublées, lorsque le nombre des employés dépassera 200, et triplées, lorsqu'il dépassera 1.000. » Des taxes progressives ont été substituées par le législateur aux taxes proportionnelles.

La taxe sur les cercles est réglée d’après un tarif de progression. En effet, la loi du 8 août 1890 (art. 33) a divisé les cercles en trois catégories, savoir :

« 1° CATÉGORIE. — Cercles doniles cotisations s'élèvent à 8.000 francs et au-dessus, ou la valeur locative à 4.000 francs et audessus : 20 p. 100 du montant des cotisations et 8 p. 100 du montant de la valeur locative ;

€ 2° CATÉGORIE. — Cercles dont les cotisations sont de 3.000 francs et au-dessus, mais inférieures à 8.000 francs, ou dont la valeur locative est de 2.000 francs et au-dessus, mais n’atteint pas 4.000 francs : 10 p. 100 du montant des cotisations et 4 p. 100 du montant de la valeur locative;

« 32 CATÉGORIE, — Cercles dont les cotisations sont inférieures à 3.000 francs et la valeur locative inférieure à 2.000 francs : 5 p. 100 du montant des cotisations et 2 p. 100 du montant de la valeur locative. »

Ces exemples prouvent que l’impôt proportionnel ne frappe pas suffisamment la fortune et qu’il n'y aurait aucune injustice à appliquer le système de la progression, en matière de taxe fon- Créer”

Mentionnons, en passant, le décret du 18 mars 1793, par lequel la Convention décréta l'établissement d’un impôt gradué et progressif sur le luxe et les richesses tant foncières que mobilières.

Parmi les partisans de l'impôt progressif, nous citerons J.-B. Say et Joseph Garnier.

J.-B. Say critique l'impôt proportionnel en ces termes : « Une contribution simplement proportionnelle n’est-elle pas plus lourde pour le pauvre que pour le riche? L’impôt proportionnel n’est pas équitable..…, l'impôt ne peut jamais être levé sur le nécessaire…, j'irai plus loin et je ne craindrai pas de dire que l’impôt progressif est le seul équitable (1). »

(4) J.-B. Say, Cours d'économie politique, 8 partie, ch. IV.

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Joseph Garnier s'exprime ainsi : « Les réformes doivent tendre -

à établir une égalité progressionnelle, si je puis ainsi dire, bien plus équitable que la prétendue égalité de l'impôt, laquelle n'est qu'une monstrueuse inégalité (À). »

Certains auteurs ont pensé qu’il ne serait pas juste de soumettre à une même taxe deux valeurs égales dont l’une résulterait de la fertilité naturelle du sol, tandis que l’autre serait due aux avances du capital. D’après eux, « au lieu d'attirer le capital

vers Ja terre en l’enlevant à d’autres emplois, on l’enlèverait à la

terre pour le reporter sur ceux-ci (2) ». Cet argument serait vrai si la contribution foncière était l’impôt unique ; il ne l’est plus lorsque toutesles richesses sont atteintes par l'impôt. Dans ce dernier cas, la taxe qui frappe le capital employé en améliorations agricoles n’est ni injuste ni nuisible, car elle ne détournera pas du sol un capital qu'on peut imposer sous quelque forme qu’on lu ilise.

Une question, qui se lie à la précédente, est celle de savoir si on doit baser la contribution foncière sur toute la valeur produite ou seulement sur le concours de l'État dans la production. Faisonsl’hypothèse ci-après : deux domaines avaientla même valeur; par suite d’un travail que l'État a fait exécuter {construction d’une route ou d’un chemin de fer, par exemple), la valeur du premier de ces domaines a augmenté de 3.000 francs ; il s’est produit dans l’autre bien une plus-value de 3.000 francs, gràce aux améliorations dont il a été l’objet de la part du propriétaire, qui a dépensé un capital considérable. L’impôt doit-il rester le même pour les deux domaines ?

Il semblerait a priori que l'État devrait prélever en totalité l’aug-

mentation de valeur de la première propriété, puisqu'elle résulte de son fait, et qu’à l'inverse il aurait peu de chose à prélever sur l'augmentation occasionnée par les avances du capital. Il n’en est pas ainsi. L'État n'est pas le seul agent qui ait produit cet accroissement de richesse; à côté de lui, il y a le sol, sans lequel cette plus-value n'aurait jamais eu lieu. Il existe, en outre, une

impossibilité pratique de distinguer, dans la circonstance, ce

(1) Joseph Garnier, Trailé d'économie politique. (2) M. Mac-Culloch, Principes d'économie polilique, æ partie, ch. V.