CHAPITRE PREMIER

ASSIETTE DE L'IMPOT FONCIER D'APRÈS LE REVENU NET. — CRÉATION DU CADASTRE PARCELLAIRE

Nous venons de voir qu'après avoir remplacé les impôts multiples qui pesaient sur la terre par une contribution foncière unique, l’Assemblée constituante en avait opéré la répartition entre les nouvelles divisions administratives (départements) au prorata des anciennes impositions. Ce système défectueux avait produit des disproportions très grandes dans tous les degrés de la répartition. Les tentatives faites pour corriger ces défauts par les lois des 16-23 septembre 1791 et le décret du 20 mars restèrent sans résultats. Les inégalités et les surcharges qui viciaient la répartition faite en 1791 continuèrent donc à subsister.

La situation ne fut pas améliorée par la loi du 3 frimaire an VIF, qui, en conservant le caractère d’impôt de répartition à la constitution foncière, établissait cette dernière proportionnellement au revenu imposable et indiquait les moyens d'obtenir ce revenu. Cette loi définit ainsi le revenu nef et le revenu trnposable :

« Art. 3. — Lerevenu nefdes terres cst ce quireste au propriétaire, déduction faite sur le produit brut des frais de culture, semence, récolte et entretien.

«Art. 4. — Lerevenu :mposable estle revenu net moyen, calculé sur un nombre d’années déterminé.

« Art. 5. Le revenu net émposable des maisons et celui des fabriques, forges, moulins et autres usines, sont tout ce qui reste

au propriétaire, déduction faite sur ieur valeur locative, calculée sur un nombre d'années déterminé, de la somme nécessaire pour l’indemniser du dépérissement et des frais d'entretien et de réparation. »

Les commissions chargées, dans chaque commune, de déterininer le revenu net zmposable s’écartèrent souvent des règles tracées par cette loi et ne donnèrent pas des travaux faits dans le même esprit. Presque partout les revenus assignés étaient inférieurs aux revenus nets imposables ; dès lors, on n’avait aucun élément certain pour modifier d’une manière équitable les contingents de 1791.

Les plaintes des contribuables et des agents del’administration devinrent cependant si vives qu’on finit par comprendre que le seul moyen de corriger cet état de choses était d'entreprendre la grande opération devant laquelie on avait toujours reculé à cause de la dépense : la confection du cadastre généralde la France. Ce ne fut point, cependant, sans de nouvelles hésitations.

Nous avons dit, quand nous nous sommes occupé de l'impôt foncier avant 1789, que l’un des caractères qui distinguaient les pays de taille réelle des pays de taille personnelle consistait en ce que dans les seuls pays de taille réelleil existait des cadastres, il y avait aussi des cadastres dans les pays qui avaient adopté le système de la taille abonnée (Ile-de-France, Champagne, Limousin). La création des assemblées provinciales, pendant les dernières années de la monarchie, fit commencer des cadastres dans un grand nombre de provinces ; mais la Révolution de 1789 arrèta ces essais.

On avait songé, à plusieurs reprises, à faire un cadastre comprenant toute la France ; aucun des projets ne fut mis à exécution. Îl faut arriver au Consulat pour voir de sérieux essais de cadastre.

Le gouvernement consulaire décida la confection d’un cadastre sans arpentage préalable et sans lever de plan. Une refonte générale des matrices de rôles fut prescrite par une instruction du 22 janvier 4801. Mais comme l’on se contentait de la simple déclaration des revenus faite par les propriétaires eux-mêmes, il était impossible d'obtenir la proportionnalité que l’on désirait.

On crut tourner la difficulté en adoptant le cadastre par masses de culture, en d’autres termes, lé cadastre donnant par masses de terres, de prés, de bois, de vignes, etc., la contenance et le revenu, sans distinguer le revenu particulier des parcelles de chaque masse etcelui de chacun des propriétaires de la commune. L'arrêté consulaire du 3 novembre 18092 et l'instruction du 10 février 1803 ne le considéraient que comme une opération partielle qui consistait à mesurer et à évaluer 1800 communes désignées par le sort et destinées à scrvir de terme de comparaison pour toutes les autres. À cet elfet, les répartiteurs demandaient aux propriétaires la contenance des parcelles qu'ils possédaient dans chacune des masses de culture cadastrées, et si l’ensemble des contenances comprises dans les déclarations ne représentait pas la surface totale de la commune, ils reportaient la différence, qui était toujours en moins, sur chacune des contenances déclarées et proportionnellement à ces dernières. [l en résultait que le propriétaire qui avait déclaré exactement la superficie de son bien se trouvait lésé par les fausses déclarations de ses voisins.

On pensait pouvoir conclure le revenu des biens-fonds des communes non cadastrées de celui des communes arpentées et évaluées par masses de culture; mais on reconnut bientôt l’impossibilité de l'opération. Un arrêté du 20 octobre 1803 ordonna l’arpentage et l’expertise, par masses de culture, de toutes les communes de France. Les résultats de ces travaux devaient être centralisés au ministère sur un registre en quarante volumes, mentionnant par commune, d'un côté la contenance, de l'autre le revenu imposable de chaque masse de culture ; le quarantième volume était destiné à présenter la récapitulation des trente-neuf autres par arrondissement et par département. On aurait ainsi posisédé une statistique fort exacte du nombre d’hectares de chacune des natures de culture et des revenus #nposables par commune, par arrondissement, par département. Sur ces bases, l'impôt foncier fixé par le budget devait être réparti entre les départements, puis entre les arrondissements, et enfin entre les communes de chaque arrondissement. En dernier lieu, la répartition du contingent de la commune était basée sur les revenus résultant des matrices dressées par les répartiteurs.

Ce système était encore incomplet. Le cadastre par masses de culture pouvait bien servir à rectifier la répartition générale en faisant connaître les forces respectives des communes et par suite des départements ; mais il laissait de côté la répartition in-

dividuelle, celle decontribuable à contribuable, quiétaitabandon- née à l'arbitraire des répartiteurs et qui était la source des plus grands abus.

Plus tard (instruction du 29 octobre 1805), on essaya de faire exécuter des expertises parcellaires sur des plans par masses de culture. Comme les contenances déclarées étaient presque toujours atténuées, ce nouveau moyen était insuffisant.

On eut recours alors au cadastre parcellaire, c'est-à-dire au cadastre exécuté non plus par masses de culture, mais par parcelles de propriété. Il fut ordonné par la loi du 15 septembre 1807, qui décida en même temps que les évaluations cadastrales seraient fixes. Cette loi fut suivie d’un règlement en date du 27 janvier 1808 et, un peu plus tard (en 1811), du Recueil méthodique des lois, décrets, règlements, instructions et décisions sur le cadastre, qui a acquis force légale en vertu de l’article 29 de la loi de finances du 26 avril 1816 et qui reste encore aujourd'hui : le véritable code de la matière.

Le but de la loi de 1807 ressort clairement des paroles que prononça le ministre des Finances, lors de la présentation du projet: « Nous marchons, dit-il, vers le rétablissement de l’égalité proportionnelle entre les communes, qui conduira par une gradation insensible au rapport à établir entre tous les départements. Ce rapport s’établira naturellement par le résultat général du cadastre ; il présentera le montant du produit net imposable dans chacune des communes de France et par conséquent dans l’ensemble de chaque département. Alors, la contribution foncière reprendra le double caractère d'impôt proportionnel et d'impôt de quotité, que l'Assemblée constituante avait voulu lui donner, mais dont elle n'était pas susceptible tant que la matière imposable n’était pas connue. Cette base, une fois acquise, la loi dira : la contribution foncière sera du neuvième, par exemple, des revenus nets constatés par les matrices cadastrales des diverses commures de chaque département. IL résultera de cette

disposition générale que le gouvernement aura certainement cette somme à sa disposition et qu'en même temps aucun propriétaire ne pourra être imposé au delà du neuvième de son revenu. »

Dans la pensée du législateur, le cadastre parcellaire devait servir non seulement à assurer l'égalité proportionnelle entre les contribuables d’une même commune, mais encore à faire le nivellement, autrement dit, la péréquation de l'impôt entre les communes, les arrondissements et les départements. En effet, une fois les évaluations parcellaires faites, l’addition de tous les revenus imposables des parcelles d’une commune eût donné le reveuu total de cette commune, l'addition des revenus de toutes les communes de l'arrondissement eût donné le revenu total de l'arrondissement, et, en continuant ainsi, on eût obtenu le revenu de chaque département, puis de la France entière. Or, comme chaque année la loi détermine le produit total de l’impôt foncier, on aurait eu deux termes connus, d’un côté, la matière imposable (le revenu), de l’autre, le tarif d’imposition (le quotient de la division du produit total de l'impôt par le montant du revenu) ; par suite, à laide de ces deux termes et d’une série d'opérations arithmétiques, il aurait été facile de calculer la part de chaque département, de chaque arrondissement, de chaque commune. On aurait, par ce moyen, cumulé les avantages de l’impôt de quotité et de l'impôt de répartition. Ces résultats que l’on demandait au cadastre sont ceux qu’il produisait dans l'empire romain.

L'article 33 de la loi du 15 septembre 1807 spécifiait que les évaluations cadastrales serviraient pour la fixation des continsents de chaque canton. En vertu de cette disposition, le principal de la contribution foncière payée dans un canton était, après l'achèvement du cadastre de ce canton, réparti d’abord entre les communes, puis, dans chaque commune, entre les contribuables proportionnellement au revenu porté au cadastre et appelé allivrement cadastral (A).

La péréquation fut étendue par l’article 14 de la loi du 20 mars

(1) On appelait livre ou livrée une portion de terre valant une livre de revenu. De là viennent le mot allivrer, qui veut dire taxer proportionnellement au reveuu, et le mot allivrement,qui désigne l'évaluation indiquée au cadastre.

1813 (4) aux cantons cadastrés d’un même département, c'està-dire qu’on répartit entre ces cantons, proportionnellement aux évaluations cadastrales, les portions réunies d'impôt foncier en principal qu'ils fournissaient avant l'achèvement du cadastre.

Il eût été possible d'effectuer la péréquation dans toute la France,si on avait possédé le revenu net imposable établi sur des bases absolument identiques pour toutes les parcelles qui composent le territoire. Or, les évaluations n’ont pas. été déterminées d’une façon uniforme; presque partout elles ont été sensiblement inférieures aux revenus nets imposables et l’on peut dire qu'il ya eu autant de résultats différents que de communes. La grande entreprise qui a duré de 1807 à 1870 a manqué d’ailleurs d’une condition essentielle : la simultanéité des opérations. Cette circonstance devait apporter, dans les résultats, des perturbations d’autant plus grandes que les modifications survenues dans la valeur des propriétés ont été plus nombreuses pendant cette période. |

On n’a pas été longtemps à comprendre que, sans un cadastre vraiment uniforme, la répartition produirait des inégalités considérables. Dès les premières opérations, on avait pu se convaincre que, dans les communes cadastrées, les estimations ne correspondaient pas aux revenus nets imposables et que la proportion entre les évaluations fixées et ces revenus variait de commune à commune.

La péréquation entre cantons cadastrés d’un même département, prescrite par la loi du 29 mars 1813, suscita tellement de réclamations qu’elle fut suspendue pour 1816 et 1817 par les articles 29 de la loi du 28 avril 1816 et 49 de la loi du 25 mars 1817, qui décidèrent que tous ces cantons auraient en principal les mêmes contingents qu’en 1813. Bien plus, cette péréquation fut tout à fait abandonnée en 1818 et on renonça à l'idée de baser l'impôt foncier des départements, des arrondissements et des communes uniquement sur les données du cadastre.

L'article 37 de la loi du 15 mai 1818 restreignit la péréquation entre cantons cadastrés à ceux d'un même arrondissement. L'ar-

(1) En 1513, on avait déjà cadastré 9.000 communes contenant 11.827.303 hectares.

ticle 38 de la même loi indiqua les éléments à prendre pour la répartition foncière entre les départements; en voici le texte : « Il sera présenté, dans la prochaine session des chambres, un nouveau projet de la répartition foncière entre les départements. Les bases de cette nouvelle répartition seront les résultats déjà obtenus par le cadastre, les notions fournies par la comparaison des baux, des ventes faites dans différentes localités, et enfin tous les autres renseignements qui sont au pouvoir de l'administration et qui tendent à faire connaître l'étendue du territoire ou la matièreimposable en chaque département. » Ainsi, à partir de cette loi, le cadastre ne fut plus qu’un des éléments de la répartition ; les autres éléments furentles baux et les ventes (1). Nous allons indiquer brièvement les opérations qu'on effectua pour suppléer au cadastre.

Dans chaque arrondissement, on recueillit le plus grand nombre possible de baux ; leur prix fut augmenté des charges imposées aux fermiers, telles que travaux à faire par le propriétaire, redevances en denrées, charrois, contributions, etc..., et diminué de l'intérêt des avances faites à ceux-ci et des frais d'entretien des bâtiments. Ce prix ainsi modifié, qui constituait le prix net des baux fut considéré comme le revenu net imposable des propriétés affermées. La comparaison du prix net des baux avec la contribution afférente à ces propriétés fit ressortir le rapport du revenu net à l'impôt. On obtint ensuite le revenu net total de l'arrondissement en multipliant ce rapport par le principal de l’impôt de l'arrondissement.

L'application aux actes de vente du taux d'intérêt de l’argent placé en biens-fonds donna le revenu net des propriétés comprises dans ces actes. En faisant, à l’aide de ce revenu, de l'impôt en principal de ces propriétés et de l'impôt en principal de Parrondissement, les calculs mentionnés plus haut, on trouva un nouveau chiffre de revenu net.

Enfin, on réunit, par canton cadastré dans l'arrondissement, tous les baux qu'on put trouver. Le revenu net des pro-

(1) L'article 38 de la loi de 1818 mentionne un quatrième élément, les renseignements possédés par l'Administration, mais cette base, n’offraut pas une exactitude suffisante, fut écartée par la Chambre dans la session de 1819,

priétés, objet de ces baux, fut comparé aux évaluations qu’elles avaient au cadastre. Cette comparaison montra dans quelle proportion il fallait augmenter ou diminuer le revenu cadastral pour avoir le revenu net ou revenu cadastral rectifié. Le rapport obtenu en divisant le revenu cadastral rectifié des cantons cadastrés de l'arrondissement par le principal de la contribution foncière de ces mêmes cantons servit à déterminer, au moyen de calculs semblables à ceux indiqués dans les deux opérations précédentes, un troisième chiffre de revenu net.

Lorsque l'arrondissement ne possédait aucun canton cadastré, cette troisième expression du revenu net était calculée en fonction du rapport moyen des cantons cadastrés du département.

La moyenne des revenus résultant de cestrois bases, les baux, les ventes, le cadastre, fut considérée comme exprimant le revenu net vrai de l'arrondissement. Il ne restait plus qu’à additionner les résultats des arrondissements pour connaître le revenu du département.

Le revenu net de toute la France fut estimé de cette manière à 1.580.597.000 francs.

À la suite de ces travaux, on constata que pour l’ensemble du territoire la moyenne de la contribution foncière était du huitième au neuvième du revenu imposable; 52 départements payaient plus que la moyenne ; la loi du 31 juillet 1821 leur accorda un dégrèvement suffisant pour ramener le département le plus imposé au huitième de son revenu et les 51 suivants au neuvième et au dixième.Le dégrèvement total qui était de 13.529.193 francs fut appliqué, par moitié, dans les budgets de 1821 et

IL fut prescrit par la même loi du 31 juillet 1821 de rechercher, au moyen du cadastre, des baux et des ventes, le revenu net vrai de chaque commune. Le calcul eut lieu de la façon suivante.

Soit une commune dont la matrice cadastrale comprenait un revenu total de 80.000 francs et où le taux des placements en biens-fonds était de 3 p. 100.

Les baux relevés représentaient un prix net de 48.000 francs el un revenu cadastral de 12.000 francs; les actes de vente rele-

vés donnaient, par l'application du taux d'intérêt aux prix de vente,un revenu net de 30.000 franés correspondant à un revenu cadastral de 6.000 francs.

En divisant le montant du prix net des baux (48.000 fr.) par le revenu matriciel {42.000 fr.) on constatait que ce dernier était par rapport au revenu réel dans la proportion de 1 à 4. La multiplication du revenu cadastral total de la commune (80.000 fr.) par 4 produisait 320.000 francs comme revenu net vrai de cette commune.

Quant aux actes de vente, la division de 30.000 francs par 6.000 francs montrait que le revenu matriciel et le revenu net étaiententre eux comme { est à5;en multipliant par 5 lerevenu matriciel total de la commune,on obtenait pour nouvelle expression du revenu net de cette commune 400.000 francs.

La moyenne des deux résuitats (320.000 fr. + 400.000 fr. — 720.000 fr.) faisait ressortir le revenu net vrai de la commune à 360.000 francs (1).

Ces renseignements étaient destinés à être utilisés parles Conseils généraux et les Conseils d'arrondissement pour la répartition de l'impôt foncier entre les arrondissements et entre les communes; mais ces conseils qui ont,en matière d'impôt de répartition, un pouvoir pour ainsi dire souverain, ne s’en servirent qu'après y avoir apporté tous les changements qu'ils jugèrent nécessaires.

De tout cet exposé il ressort que l'évaluation du revenu netne reposait pas sur des bases législatives réellement obligatoires et que les résultats des calculs qui avaient été effectués pour déterminer les forces contributives des départements, des arrondissements et des communesétaient simplement des moyens d’appréciation que le législateur, les conseils généraux et les conseils d'arrondissement étaient absolument maîtres d'admettre ou de rejeter. ,

Le législateur de 1821 ne s’est pas borné à opérer un dégrèvement, il a décidé en outre que la péréquation serait circonscrite

(1) Le revenu réel déterminé, comme on vient de le voir, par voie d’induction et à l’aide d'éléments tout à fait insuffisants que fournissait un cadastre à peine cominencé, a été établi en bloc seulement, sans distinction de la part afférente aux terres, aux près, aux bois, aux landes, aux vignes, etc.

dans chaque commune (art. 20). À partir de ce. moment, les revenus furent estimés par des jurés locaux qui n’eurent qu’une mission, celle d'établir des revenus proportionnels entre eux, c’est-à-dire, atténués dans la même proportion. On a été conduit à adopter cette mesure parce qu'il était impossible d'obtenir partout des évaluations exactes, ou tout au moins uniformes, que les évaluations étaient toujours atténuées et que, de plus, les proportions d'atténuation différaient considérablement de commune à commune. En déterminant des revenus proportionnels dans l’intérieur d’une même commune, on a voulu avoir un point de départ invariable qui permit de rendrefixes les évaluations cadastrales.

Nous avons, au début de notre thèse, montré qu’en augmen:tant l’impôt foncier l’État ne viole aucun droit: ayant besoin d’un supplément de ressources, il est naturel qu'il réclame à tous ses membres ce supplément, et il serait injuste que les propriétaires fonciers fussent privilégiés à cet égard ; il n’y a pas de raison pour qu'ils ne supportent pas comme les autres l’augmentation d’impôt (1).

2e n’est pas l'opinion qu’adopta le législateur de 1794: ül voulut que l’impôt foncier fût fixe. Le principal de l'impôt foncier, pour l’ensemble des départements, et les contingents départementaux ne varièrent pas, sauf quand on procéda à des dégrèvements ou quand il se produisit des réunions ou des distractions de territoire (loi du 2 messidor an VIT) ou quand des bois de l’État devinrent, par vente, ou par levée des séquestres, propriétés particulières (loi du 19 ventôse an XI).

Lorsqu'on songea à faire un cadastre, la fixité du principal de l'impôt entraîna la fixité du cadastre. Ainsi, l'impôt établi à l’aide du cadastre devait rester le même non seulement quant à son chiffre total, mais encore par rapport à chaque propriété. Cependant, la fixité cadastrale ne fut pas admise d’une façon absolue: la loi du 15 septembre 1807, tout en posant la règle que les évalualions seraient permanentes, y apporta quelques exceptions.

(1) Nous ne sommes pas de l'avis de certains économistes qui demandent Ja suppression du principal de l'impôt foncier ; la propriété foncière jouissant de grands avantages, il est juste qu’elle contribue aux dépenses de l'État.

Nous allons étudier ces exceptions, qui sont de deux sortes : les unes, non seulement influent sur le cadastre, mais encore affectent les contingents des communes, des arrondissements et des départements et modifient par suite le chiffre total de l'impôt foncier demandé à la France; les autres, au contraire, n’influent que sur le cadastre et ne modifient que la répartition individuelle. ;

Nous ne parlerons que de l'impôt foncier des propriétés non bâties, car, aux termes de Particle 4 de la loi du 8 août 1890, il n’est plus assigné de contingents aux départements, arrondissements et communes en matière de contribution foncière des propriétés bâties.

On lit dans l’article 37 de la loi du 15 septembre 1807 la disposition suivante : « les propriétaires, compris dans le rôle cadastral pour des propriétés non bâties, ne seront plus dans le cas de se pourvoir en surtaxe, à moins que, par un événement extraordinaire,leurs propriétés ne vinssent à disparaître... » Ainsi le contribuable dont la propriété a été détruite en totalité ou en partie peut demander la suppression ou la réduction du revenu cadastral decette propriété. Dans ce cas, le contingent foncier est modifié.

L'article 9 de l'ordonnance royale du 3 octobre 1821 est ainsi conçu : « Tout propriétaire est admis à réclamer contre le classement de ses fonds pendant les six mois qui suivent la mise en recouvrement du rôle cadastral. Passé ce délai, aucune réclamation ne pourra être admise qu’autant qu'elle portera sur des causes postérieures et étrangères au classement. » En se fondant sur ce texte, le Conseil d'État admet qu’une demande en rectification du cadastre peut être faite toutes les fois que les propriétaires éprouvent une diminution de revenu provenant d’événements imprévus et indépendants de leur volonté. C'est ainsi qu'il a décidé qu'il y avait lieu de réduire la cote d’un terrain inondé par les eaux d’une rivière par suite de travaux faits pour établir une écluse (arrêt du 20 novembre 1856); qu’il y avait également lieu à réduction quand un ouragan a détruit la plus grande partie des pommiers contenus dans un verger (arrêt du A1 janvier 1853). IL exige, toutelois, que l'événement fortuit

qui entraine diminution du revenu soit spécial à la propriété. pour laquelle on réclame et n'étende pas ses effets à toute la contrée avoisinante (arrêt du 1* juin 1870); cette règle n'est pas, il est vrai, écrite dans la loi; mais elle est dictée par l’équité eton peut dire que la généralité de l'événement lui enlève quelque peu son caractère extraordinaire. La réclamation n'est recevable que si elle a été présentée dans les six mois de la publication du premier rôle qui a suivil'événement. Dans ces divers cas, les contingents ne sont pas réduits.

- D’après les dispositions de la loi de 1807 et de l'ordonnance de 1821, on ne touche pas au revenu cadastral d’un terrain dont le produit vient à augmenter et les changements apportés volontairement dans la nature de culture d'une parcelle ne peuvent motiver une réduction de revenu cadastral plus de six mois après la mise en recouvrement du premier rôle.

Ilest à remarquer que le Conseil d'État admet aujourd'hui, avec raison, selon nous, les demandes en rectification d’erreurs matérielles commises lors de l'exécution du cadastre, soit dans le revenu, soit dans le classement des parcelles. Ces modifications n’ont aucune influence sur les contingents.

D'autre part, la loi du 17 juillet 1819 prescrit de modifier les contingents en raison des accroissements et des pertes de matière imposable (alluvions, et biens de l'Etat, du département, de la commune cessant d’être exempts; corrosions, et propriétés particulières passant dans le domaine public de l'Etat, du département, de la commune); les contingents sont augmentés ou réduits de la contribution foncière en principal afférente au revenu supprimé ou nouveau. Les réclamations pour surévaluation, en ce qui concerne les parcelles devenues imposables en totalité ou en partie après la confection du cadastre, doivent être présentées dans les six mois de la publication du premier rôle. Les dégrèvements prononcés dans ce cas motivent la réduction des contingents.

Nous avons déjà vu que les distractions ou réunions de territoire affectent aussi les contingents. Mentionnons à ce sujet Ja loi du 12 août 1876, aux termes de laquelle « dans le cas de réunion d’une commune ou d’une portion de commune à une

auure commune, les évaluations cadastrales des propriétés... non bâties comprises dans les territoires réunis doivent être modifiées de manière à maintenir pour chaque parcelle le chiffre de la cotisation foncière en’principal qu’elle supportait antérieurement.. ».

On n’a pas tardé à s'apercevoir que la fixité des évaluations cadastrales conduisait à des inégalités choquantes. Peu detemps après l’achèvement du cadastre, les revenus qui y étaient contenus devenaient forcément, et sans que le travail de l’homme eût exercé, à cet égard, quelque influence, absolument erronés ; la répartition individuelle n’était donc pas proportionnelle. C'est pourquoi, beaucoup de communes entreprirent la revision de leur cadastre et voulurent répartir à nouveau le contingent communal; mais les propriétaires dont la cote se trouvait ainsi augmentée s’adressèrent à la justice, et le Conseil d'Etat (arrêt du 15 mai 1848) dut leur donner gain de cause, puisque les évaluations cadastrales ne pouvaient être changées que dans les cas que-nous venons d’énumérer. Par suite, ilétait impossible à une commune de corriger la répartition individuelle.

Les plaintes donnèrent naissance à l’article 7 de la loi du 7 août 1850, qui, tout en maintenant la règle de la permanence des évaluations cadastrales, limita cette permanence à trente ans. D’après cette loi, qui est toujours en vigueur, pour qu'une commune puisse procéder à la revision cadastrale, il faut :

1°. Que le cadastre ait été achevé dans la commune depuis 30 ans au moins;

2%. Que le conseil municipal demande cette révision ;

3°. Que le conseil général donne à ce sujet un avis favorable;

4°. Que la commune s'engage à payer les frais du cadastre.

Peu de communes ont usé de la faculté accordée par la loi de 1850. La dépense pour le plus grand nombre des communes ne serait pas en rapport avec le profit que les contribuables pourraient espérer d’une réfection du cadastre ; de plus, la péréquation étant limitée à la commune, un nouveau cadastre ne ferait pas disparaître les disproportions qui existent de commune à commune.

Le but de la législation actuelle est, en résumé, d’encourager

l'agriculture par la fixité des évaluations, de telle sorte que le propriétaire, une fois le cadastre achevé, peut améliorer son fonds sans craindre de voir augmenter, pendant une période de trente ans, au moins, la contribution en principal primitivement établie sur ces fonds. La règle de la permanence des évaluations cadasträles inscrite dans la loi du 45 septembre 1807 se trouvait déjà dans celle du 2 messidor an VII.

Arrivons maintenant à la dernière exception à la règle de la fixité cadastrale ; elle résulte de l’article 9 de la loi du 21 mars 1874. Les défrichements de bois, les plantations de vignes, l’extension de la culture des betteraves pour la fabrication du sucre indigène, la mise en valeur de terrains improductifs, l’établissement de canaux, de routes, de chemins de fer, et mille autres causes ont amené depuis l'achèvement du cadastre de grandes modifications dans le revenu des propriétés non bâties. Il en est résulté une inégalité éntre les contribuables et une perte pour le trésor public. L'article 9 de la loi du 21 mars 1874 a pour but de remédier à cette situation. D’après cet article, les terres cotisées comme incultes ou improductives et qui ont été mises en culture ou sont devenues productives, postérieurement à la confection du cadastre, doivent être évaluées et cotisées comme les autres propriétés de même nature et d’égal revenu de la commune où elles sont situées et elles doivent accroître le contingent dans la contribution foncière de la commune, de l’arrondissement, du département et de l'État. D'un autre côté, les parcelles qui, depuis la même époque, auront cessé d’être cultivées ou productives doivent faire l’objet d’un nouveau classement, d'une nouvelle cotisation et d’un dégrèvement au profit de leurs propriétaires et dans la contribution foncière de la commune, de l’arrondissement, du département et de l'État.

Certes, l'intention du législateur de 1874 est louable; mais il faut reconnaître qu’il a fait preuve d’une timidité extrême dans sa réforme. Il restreint en effet la péréquation aux parcelles improductives lors du cadastre, et ne tient aucun compte de cette masse de terres déjà en culture à cette époque et dont le produit s’est accru, depuis, dans des proportions énormes et, souvent, bien plus considérables que celui des parcelles qu’il veut cotiser. Il

convient de noter qué la loi du 21 mars 1874 n'a encore recu aucune application ; Particle 10'de cette loi chargeait bien le ministre des finances d'établir les moyens de réaliser cette réforme et de présenter le plus tôt possible les dispositions destinées à assurer celte péréquation partielle; mais aueun projet de loi n'a été déposé à ce sujet.

Les inégalités excéssives existant dans les contingents départementaux qui ont été déterminés en 1791 d’une manière tout à fait empirique ne pouvaient être rectifiées qu'après le calcul exact des forces contributives des départements. En exécution de l'article 2 de la loi du 7 août 1850, l'administration a fait effectuer, pour toutes les communes de la France, une nouvelle évaluation des revenus territoriaux. Le travail était contrôlé au moyen d’'opérations semblables à celles qui avaient été exécutées conformé: ment à la loi de 1818, c’est-à-dire, par l'emploi des baux et des actes de vente, avec cette différence, toutefois, que les baux et les ventes n'étaient pas obligatoires, qu’ils étaient consultés à titre de renseignements et que le revenu net était établi non en bloc, mais par masses de culture. On n'a pas utilisé les résultats de cette opération (1).

Une nouvelle évaluation des revenus des propriétés non bâties a été prescrite par la loi du 9 août 1879, en vue d’aviser aux moyens de répartir aussi exactement que possible l'impôt foncier entre les départements. L'administration a suivi pour cette opération une marche analogue à celle qui avaitété adoptée en 1850. Le travail a été exécuté par masses de culture. On a connu ainsi le revenu de chaque commune, de chaque canton, de chaque arrondissement, de chaque départementet de la France entière (2).

Avant d'expliquer comment ce travail a été utilisé, il importe de dire quelques mots des articles 4° de la loi du 41 août 1882, 34 de la loi du 8 août 1885 et 4 et 5 de la loi du 8 août 1890.

Conformément à la loi de 1882, il a été assigné des contin-

(1) Au 4er janvier 1851, le revenu net des propriétés , non bâties était de 1.905.622.436 francs.

(2) Les résultats ont été revisés sommairement par l'Administration dans le courant de 1884 ; à la suite de cette revision les revenus nets, qui, au 1° janvier 181, s'élevaient à 2.645.505.56 francs, n'étaient plus, au der janvier 1884, quede 2.581.592.308 francs.

gents distincts aux propriétés bâties et aux propriétés non bâties dont la séparation sur les matrices avait été ordonnée par l’article 2, paragraphe 3, de la loi du 29 juillet 1881 ; et le contingent unique, qui était précédemment affecté à ces deux propriétés, a été distribué entre elles au centime-le-franc du revenu cadastral de chacune d'elles. Le principal de l'impôt n'a d’ailleurs subi de ce chefaucune augmentation. Il existe aujourd’hu! un registre spécial pour les propriétés non bâties, y compris le sol des bâtiments, et un registre spécial pour les propriétés bâties imposables (élévation seulement). Cette séparation des revenus des propriétés non bâties et des propriétés bâties avait déjà existé pendant plusieurs années, en vertu de l’article 34de la loi du 15 septembre 1807 ; elle avait cessé en 1821 (règlement du 10 octobre 1821). Par suite de cette séparation, l'impôt foncier peut, en cas de démolition ou de reconstruction, être assis sur la superficie seulement, sans nouveau travail d'évaluation.

Cette petite réforme n'était qu’un acheminement à une modification plus importante que l’on se proposait de faire, nous voulons parler de la transformation de la contribution foncière sur les propriétés bâties en impôt de quotité. Pour la réalisation de cette nouvelle réforme, il était nécessaire d’estimer la valeur locative de toutes les propriétés bâties. Il fut présenté en 1883 et 1884 des propositions de lois tendant à faire constater cette valeur locative; mais elles n’aboutirent pas. En 1885, à l’occasion de la discussion du budget de 1886, M. Versigny présenta l'amendement suivant : « A partir du 1° janvier 1886, l'Administration des contributions directes procédera au recensement de toutes les propriétés bâties, avec évaluation de la valeur locative actuelle de chacune d'elles. » Cet amendement fut adopté par la Chambre et le Sénat.

Pour justifier la distinction entre l'impôt sur les propriétés bàties et l'impôt sur les propriétés non bâties, on a ditque la valeur des premières s'était accrue plus rapidement que celle des secon des. Le fait, selon nous, ne s’est pas présenté partout ; il serait facile de citer bon nombre de communes où l'inverse a eu lieu. Nous ne voyons pas, nous, l'utilité de deux impôts fonciers ; nous démontrerons, en parlant de la réforme du cadastre, que ces deux

espèces de propriétés doivent être imposées de la même façon. L'évaluation prescrite par la loi de finances de 1885, commencée en 1887, a été terminée à la fin de 1889. Les estimations ont été faites dans toutes les communes par des agents de l’Administration des contributions directes et les répartiteurs. On a utilisé dans cette opération les baux et les actes de vente qui ne présentaient ni exagération ni atténuation. Les propriétés non louées étaient comparées aux propriétés louées dans des conditions normales ; au besoin, on prenait des termes de comparaison dans les communes voisines quand le taux d'intérêt, en matière de propriétés bâties, y était égal à celui de la commune où l’on procédait à l'évaluation. Quand il y avait désaccord entre les agents de l'Administration et les répartiteurs, le différend était tranché par le directeur après vérification de l’inspecteur. Les résultats de ce travail considérable ont été utilisés par le parlement, qui a décidé qu’il n’y aurait plus de contingents en matière de contribution foncière des propriété bâties et que cet impôt serait, à partir du 1* janvier 1891, fixé à 3.20 p. 100 de la valeur locative de ces propriétés telle qu’elle a été établie conformément à l’article 34 de la loi du 8 août 1885, sous déduction d’un quart pour les maisons et d’un tiers pour les usines, en considération du dépérissement et des frais d'entretien et de réparation (loi du 8 août 1890, art. 4, 5 et 6) (1). Le relèvement de la contribution foncière dela propriété bâtie a permis d'accorder un dégrèvement de 45.267.977 francs sur la contribution foncière des propriétés non bâties aux départe- . ments reconnus surtaxés à la suite de la nouvelle évaluation des revenus territoriaux effectuée de 1879 à 1884 par masses de culture dans chaque commune (loi du 8 août 1890, art. 14). Au 4er janvier 1884, le taux moyen de l'impôt des propriétés non bâties était de 4. 60 p. 109; il résulte du tableau de répartition du dégrèvement sur la contribution foncière de cette catégorie

(1) Le taux de 3.20 p. 100 n'est appliqué transitoirement que pour moitié dans le département de la Corse (loi du 48 juillet 1892, art. 3). Les bases de la contribution foncière des propriétés bâties pour 1892 ont été les suivantes :

8.949.036 maisons ayant une valeur locative de 2.611.732.124 fr. et un revenu net de 1.958.705.820 fr.

140.177 usines ayant une valeur locative de 214.757.490 fr. et un revenu net

de 141.168.9143 fr.