EXEMPTIONS

La contribution foncière a un véritable caractère de réalité : l'instruction du 23 novembre 1790 nous le diten ces termes : « La contribution foncière a pour un de ses principaux caractères d'être indépendante des facultés du propriétaire qui la paye; elle a sa base sur les propriétés foncières et se répartit à raison du revenu net de ces propriétés. On pourrait donc dire avec justesse que c’est la propriété qui seule est chargée de la contribution et que le propriétaire n'est qu’un agent qui l’acquiite pour elle avec une portion des fruits qu'elle doune. » [l en résulte : 1° que l'exemption d'impôt foncier doit être attachée à la propriété elle-même et non à son détenteur ; 2° que les propriétés foncières doivent être imposées dans les communes où elles sont situées, et non dans celles où habitent leurs possesseurs.

Ces principes sont consacrés par l’art. 2 de la loi du 3 frimaire an VII: « La répartition de l'imposition est faite par égalité proportionnelle sur toutes les propriétés foncières... » Telle est la règle générale, mais Ja loi ajoute, aussitôt, qu'il y a des exemptions motivées par l'intérêt public ou par la nécessité d’encourager l'agriculture. Ces exemptions se divisent en deux grandes classes : les unes sont permanentes, les autres temporaires.

SECTION 1. — Exemptions permanentes

Les textes qui déterminent quelles sont les exemptions permanentes sont les art. 103, 105, 106 de la loi du 3 frimaire an VII et le décret du 11 août 1808, reproduit etaugmenté par l'art. 403 du Recueil méthodique de 1811.

POCPENIRS VEN UC Te

On a quelquefois douté de la validité du décret de 1808, parce qu'il n’a pas été officiellement promulgué ; cependant, il faut l'appliquer, tout d’abord, parce qu’il n’est, en quelque sorte, que l'explication de l’art. 105 de la loi de frimaire, et ensuite, parce que, inséré avec plus de développement dans l’art. 403 du Recueil méthodique, il a acquis, comme ce dernier, force légale, en vertu de l'art. 29 de la loi du 26 avril 1816.

De ces textes combinés nous pouvons tirer les règles suivantes :

Pour qu’il y ait lieu à exemption de l'impôt foncier, il faut trois conditions :

1°. Qu'il s'agisse d'immeubles non productifs de revenu ;

2°. Que ces immeubles soientaffectés à une destination d'utilité générale ;

3°. Que ces immeubles appartiennent soit à l'État, soit aux départements, soit aux communes.

Reprenons chacune de ces règles.

4° Ii faut qu'il s'agisse d'immeubles non productifs derevenu. — Par là il faut entendre des immeubles qui ne sont pas affermés et qui ne donnent pas de produits destinés à être vendus. L'art. 403 du Recueil méthodique parait contraire à cette règle quand il déclare non imposables les manufactures de tabac ; mais il n'y a là qu’une apparence, la fabrication et la vente du tabac étant considérées comme un impôt et non comme une source de produits analogues à ceux provenant du domaine privé de l'État.

. C’est en vertu de la règle que nous venons de poser que l’on a décidé qu’un établissement de forges, appartenant à l'État et destiné seulement à subvenir aux besoins de notre marine militaire,ne devait pas être soumis à l’impôt foncier, même pour les bâtiments servant à l'habitation du directeur et des ouvriers (arrêt du 4 juillet 1837). Cet établissement a une destination d'utilité générale. On s’est demandé aussi si les communes étaient passibles de l'impôt foncier pour les halles et marchés dont elles tirent un revenu par la location. D’après la jurisprudence, qui est conforme au principe que nous étudions en ce moment, l’exemption profite.aux halles et marchés couverts, mais non clos,

alors même que les communes y perçoivent des droits de place, lesquels sont moins considérés comme un revenu que commeun impôt municipal (avis du Conseil d'État du 27 avril 1830). Mais, les halles et marchés clos, ne pouvant plus être regardéscomme une dépendance de la voie publique, sont imposables (arrêts des 26 octobre 1836, 30 octobre 1848, 11 février 1857).

Il faut remarquer que, pour savoir siun immeuble doit ou non payer l'impôt foncier, on doit examiner non pas si, en fait, cet immeuble produit des revenus, mais s’il pourrait en produire. Le Conseil d’État a, par suite, décidé que les abattoirs communaux doivent payer l'impôt foncier, alors même que la commune ne toucherait pas de taxe d’abattage ni aucune autre taxe pouvant la remplacer, parce que les abattoirs sont susceptibles de produire des revenus (arrêt du 19 juillet 1837). Le principe qu'un immeuble n’est exempt de l'impôt foncier que s’il est improductif nous permet de concilier Part. 403 du Recueil méthodique, qui déclare les hospices, dépôts de mendicité, prisons, maisons de détention exempts de l'impôt foncier, et l’art. 110 de la loi de l'an VII, qui est ainsi conçu : « Les hospices et autres établissemerts publics acquitteront la contribution assise sur leurs propriétés foncières de toute nature en principal et centimes additionnels. » Ces deux textes se concilient très bien, quand on admet que l’art. 110 n’a trait qu’aux propriétés susceptibles de revenu (et cette interprétation est en quelque sorte commandée par l’art. 105) et que l’art. 403 du Recueil méthodique vise uniquement les biens improductifs.

Les raisons qui ont fait exempter les hospices doivent faire admettre la même solution pour tous les établissements publics de charité : bureaux de bienfaisance, caisses d'épargne, asiles publics d’aliénés, institutions publiques d'aveugles et de sourdsmuets. Mais on ne devrait pas considérer comme exempts les monts-de-piété parce que ce sont des établissements publics susceptibles de donner des revenus. Enfin, nous voyons dans l’art. 105 de la loi de frimaire et dans l’art. 403 du Recueil méthodique que les fortifications ne sont pas soumises à l’impôt foncier; mais cet impôt sera dù si l’on tire des revenus de ces immeubles. C'est ce qui arrive quand l’administration permet d'établir des

constructions sur ces terrains, ou quand elle afferme les pâturages qui sont sur les fortifications d’une ville (arrêt du 22 juillet 1839).

2° Il faut que les immeubles soient affectés à une destination d'utilité générale. — Les art. 105 et 106 de la loi de frimaire distinguent deux sortes de domaines nationaux improductifs, tous deux exempts de l'impôt foncier : les domaines nationaux improductifs inaliénables (art. 105) et les domaines nationaux improductifs aliénables (art. 106). Les premiers ont bien, comme le veut la règle que nous venons de poser, une destination d'utilité générale, mais il n’en est pas de même des biens nationaux improductifs aliénables tels que tours, châteaux abandonnés, etc. ; il y a donc là, au profit de l'État, une exemption toute particulière.

3° Il faut que les immeubles appartiennent soit à l'État, soit aux départements, soit aux communes. — Cette dernière condition a donné lieu à plus de difficultés que les deux p récédentes. On a soutenu que nulle part la loi n'exige cette condition, que l’art. 105 de la loi de l’an VIT se termine au contraire par ces termes très généraux « autres établissements dont la destinotion a pour objet l'utilité générale » et que l’art. 403 du Recueil méthodique finit de même. Mais c’est là un système “qu'il est bien difficile d'admettre. Plaçons-nous, tout d’abord, aussitôt après la promulgation de la loi de frimaire : l’art. 105 seul aurait pu alors être invoqué dans la question et la solution qui aurait du être adoptée forcément par tout le monde aurait été que les seuls biens appartenant à l’État étaient exemptés de l'impôt foncier, que les biens appartenant aux villes y étaient au contraire soumis, sauf ceux qui sont indiqués dans l’art. 103. Survinrent ensuite le décret de 1808 et l’art. 403 du Recueil méthodique; ils augmentèrent le nombre des exceptions, mais il serait impossible d’y trouver quoi que ce soit qui permette de penser que le législateur a entendu exempter d’autres biens que ceux qui appartiennent à l’État, aux départements, aux communes.

Il est donc bien téméraire de s'appuyer sur un membre de

phrase tel que «autres établissements dont la destination a pour

Let xEe

objet l'utilité publique » afin d’en tirer cette conclusion qu'il n’est pas nécessaire que le bien appartienne à l'État, aux départements, aux communes, pour qu'il puisse jouir de l’exemption d'impôt. En procédant ainsi, on oublie que c’est dans un sens étroit que l’on doit interpréter les exceptions, que dans notre droit lé principe général est que tout le monde doit payer l’impôt; on oublie, enfin, qu’il est très dangereux d’argumenter à l’aide d’un texte en prenant une petite partie du texte sans tenir compte du reste, qu’il faut, au contraire, prendre la loi dans son ensemble. Par conséquent, il est nécessaire, pour qu’il y ait lieu à exemption d'impôt, qu'indépendamment des deux conditions déjà citées, l'établissement appartienne soit à l'État, soit aux départements, soit aux communes ; il en résulte que les congrégations hospitalières ne sauraient obtenir l’exemption d'impôt pour les bâtiments destinés à recevoir des malades indigents (arrêt du 21 avril 1868). D’après cet arrèt, l'établissement dont il s’agit, bien que reconnu par décret, d'utilité publique, ne constitue pas un service public, parce que cé décret n’a eu pour but que de donner à la congrégation une existence légale. Seront encore soumis à l'impôt foncier les domaines qui, appartenant à un particulier, sont loués par l'État, les départements et Jes communes pour un usage même d'intérêt général qui les rendrait improductifs (arrêt du 16 juillet 1863). Ces domaines, en effet, n’appartiennent ni à l'État, ni aux départements, ni aux communes,

Cette règle a reçu, en pratique, un tempérament quand il s’agit des biens appartenant aux fabriques et on admet que ces biens peuvent être exemptés de l'impôt foncier: c’est ce qui a été reconnu pour les presbytères appartenant aux fabriques (arrêts des 12 décembre 1851 et 10 mars 1862). Mais, comme le fait remarquer M. Reverchon, « ces dérogations à la règle sont, après tout, plus apparentes que réelles. La fabrique, malgré son caractre mixte, et sous certains rapports qu’il ne faut pas exagérer, constitue un démembrement ou une fraction de l’administration communale; si ses ressources sont insuffisantes, la commune est tenue de lui venir en aide, et l’on peut, dès lors, admettre que, lorsqu'il s’agit de services auxquels la commune

serait tenue de pourvoir, la fabrique qui en assume la charge se substitue à la commune et devient, en quelque sorte, la commune elle-même (1). »

Il semble que les propriétés nationales productives de revenu devraient être exemptées de la contribution foncière; car il importe peu que l’État se paye à lui-même la taxe. Cela serait rationnel, s’il n’était question que de la part due au Trésor. Mais, lorsqu'il s’agit des charges départementales et communales, le principe de l'égalité contributive ne permet point de les exempter. Elles doivent contribuer à ces charges. Il fallait donc déterminer leur base imposable; et, ce résultat une fois atteint, on était amené à les imposer aussi pour la part due à l’État, afin d'éviter par là les reproches d’inégalité et de privilège que des esprits étroits ou ignorants auraient pu adresser au sujet de l’exemption. C’est ce qu'avait fait la loi de frimaire. La règle a reçu exception à l’égard des bois et forêts de l’État. La loi du 49 ventôse an IX les a affranchis de l’impôt. Cette exemption était fondée sur ce que leurs produits les plus importants étaient affectés aux divers services publics. Aujourd’hui, les bois et forêts de l’État donnent annuellement des revenus considérables ; malgré cela, le privilège qui leur avait été accordé s'est conservé. Cependant, l'exemption n’est plus complète, comme en l’an IX; en effet, la loi du 18 juillet 1866, dans son art. 6, déclare que les bois et forêts de l'Etat exonérés du principal de l'impôt supporteront les centimes ordinaires et extraordinaires relatifs aux dépenses départementales et communales.

Dans l'intérêt de l’agriculture, l'art. 85 de la loi de frimaire accorde l'exonération de l’impôt foncier aux « bâtiments servant aux exploitations rurales, tels que granges, écuries, greniers, caves, celliers, pressoirs et autres, destinés soit à loger les bestiaux des fermes et métairies ou à serrer les récoltes ». Le sol et la cour seuls sont cotisés; on leur attribue, quand ils ne sont pas évalués, le revenu des terres de première classe. Il n’est question, dans cet article, que des établissements agricoles ; la destination à l'exploitation rurale ne s'entend que

(4) Revue crilique, aunée 1853 ; contribution foncière.

de l'affectation aux besoins du domaine, de la ferme ou de la métairie et la dispense cesserait si le bâtiment, tout en demeurant « grange, écurie, grenier, cave, cellier, pressoir, etc... », était utilisé pour d’autres besoins, par exemple, pour le service personnel. Le bénéfice de cette disposition a été étendu, par l'art. 3 de la loi du 8 août 1890, aux bâtiments qui servent à loger, indépendamment des bestiaux des fermes etdes métairies, les gardiens de ces bestiaux.

Les ponts, viadues ne sont imposables que lorsqu'ils sont la propriété d’un particulier ou d’une compagnie. Ils ne sont d’ailleurs taxés que pour les terrains occupés par les deux culées. Lorsque ces terrains ne sont pas cotisés, ils sont évalués sur le pied des meilleures terres.

La propriété minérale, qui est soumise à une redevance spéciale, est, par suite, affranchie de l'impôt foncier. Cette exemption, toutelois, affecte particulièrement le tréfonds minéral et ne profite pas à tous les bâtiments servant à l'exploitation. Ceux qui présentent par eux-mêmes une valeur locative, c’est-à-dire qui produisent ou sont susceptibles de produire un revenu - propre, intrinsèque, distinct de celui de la mine, sont assujettis ‘ à l'impôt des propriétés bâties au même titre et dans les mêmes conditions que toute autre propriété bâtie. Il n’y a, en réalité, d’exonérés que les bâtiments qui constituent une partie de l'outillage même dans la mine (A).

Les exemptions que nous venons d’énumérer, quoique permanentes, ne sont point pour cela perpétuelles. Elles cessent lorsque les biens auxquels elles sont accordées viennent à perdre l’une des qualités qui les ont motivées. Ces biens rentrent alors dans le ‘ droit commun. Par application des art. 2 de la loi de frimaire et 9 de la loi de 1890, qui exigent que l'impôt foncier soit proportionnel, ces propriétés sont cotisées par comparaison avec les propriétés similaires, sans préjudice du droit de réclamation * des contribuables.

(1) Arrêt du 7 mai 1878, Mines d'Anzin

ve RÉ æ ?

SECTION Il. — Exemptions temporaires

Les exemptions temporaires sont accordées par le législateur tantôt pour encourager l’agriculture, tantôt dans un but d’humanité. Elles sont relatives : 40. aux propriétés non bâties ; 2. aux propriétés bâties.