RÉFECTION DU CADASTRE

SECTION |. — Nécessité de refaire le cadastre

Le nouveau mode d'imposition des propriétés bâties établi par la loi du 8 août 1890 constitue une réforme incomplète. Nous allons indiquer quels sont les défauts qui existent dans l’organisation de l'impôt foncier actuel.

Contribution foncière des propriétés non bâties. — Les conseils généraux et les conseils d'arrondissement n’ont aucune donnée certaine qui puisse les guider dans leurs travaux de répartition. Les résultats de l'évaluation, par masses de culture, des revenus territoriaux, que l’Administration des contributions directes a effectuée de 1879 à 1884 dans chaque commune, ne peuvent plus être considérés comme exacts par suite de la crise agricole survenue depuis cette époque. Quant à la répartition individuelle, elle présente des inégalités considérables. Le cadastre ordonné par la loi du 45 septembre 1807 n'ayant été achevé qu’en 1850, les revenus qui ont été déterminés pendant cette période ne correspondent plus à l'état actuel de la propriété dans les communes. En effet, en supposant les évaluations parfaitement exactes au moment de la confection du cadastre, on est bien obligé de reconnaître qu’elles ne doivent pas tarder à devenir erronées à cause des nombreux changements que les

circonstances ou le travail de l’homme ne peuvent manquer d'apporter dans la valeur comparative des propriétés. Ainsi, lorsque des chemins de fer, des routes, des canaux sont établis, lorsque des marais sont desséchés, les terrains qui ont acquis une plus grande valeur, à la suite de ces travaux, restent imposés comme s'ils n'avaient pas profité de toute la plus-value qui en résulte. Si, au contraire, un terrain a diminué de valeur soit parce qu’une culture lucrative a dû être abandonnée, soit pour toute autre raison, ce terrain devra supporter le même impôt qu'auparavant, puisque la loi de 1807 admet la fixité des évaluations cadastrales, et on violera encore, dans ce cas, la grande règle de la proportionnalité de Pimpôt.

Les nombreux dégrèvements accordés par le législateur ont bien diminué les inégalités choquantes constatées dans les contingents départementaux, mais on n'a pu arriver par ce moyen à une égalité proportionnelle, car, si on rend moins forte la contribution que doit payer celui qui est très lourdement taxé, on ne peut cependant, à moins de rendre l'impôt pour ainsi dire improductif, mettre tous les contribuables dans la situation du plus favorisé ; ce n’est, en effet, qu'à cette condition que chacun serait justement cotisé. Pour que le dégrèvement devint un mode de péréquation de l'impôt entre les départements, il faudrait tout ensemble taxer plus fortement ceux qui ont le moins d'impôt à supporter et profiter de la plus-value acquise pour décharger les plus imposés. Mais c’est là un moyen bien difficile à employer en pratique. L'aggravation qui frapperait ainsi quelques contribuables causerait plus de trouble dans le pays que le dégrèvement n’y donnerait de satisfaction. Comme on le voit, le dégrèvement ne peut qu’atténuer ie mal et non pas le guérir.

La loi du 7 août 1850, qui autorise le renouvellement du cadastre, a suscité de vivescritiques.Ilest certain qu’en laissant aux conseils municipaux le soin de décider si le cadastre sera ou non refait, il est impossible d'espérer de l’uniformité dans les opérations. De plus, ne peut-on pas craindre que la réfection du cadas-

tre ne soit laissée de côté par suite de l'indifférence de ces as-

semblées ou du défaut de ressources des communes? Très peu de communes ont usé de la faculté accordée par la loi du 7 août

1850 ; cela devait être, car la dépense pour la plupart des communes n’est pas en rapport avec le profit qu’elles peuvent, dans l'état actuel de la législation, retirer du renouvellement du cadastre.

Remarquons qu’en matière de contribution foncière des propriétés non bâties, qui est un impôt de répartition, le conseil de préfecture ne peut se prononcer que sur lefait même du dégrè vement ; quant à l’imputation à donner à ce dégrèvement (réimposition au compte de la commune ou imputation au compte des dégrèvements et non-valeurs) elle est réglée par les lois sur la matière, dont la misea exécution incombeuniquement à l’Administration des contributions directes. Les contribuables n’ont nullement connaissance du détail des réimpositions, de sorte qu'ils ne sont pas garantis contre les erreurs qui peuvent de ce chef se commettre.

Contribution foncière des propriétés bâties. — Les évaluations n’ont pas le même point de départ, car le travail commencé par l’Administration en 1887 n'a été terminé qu’à la fin de 1889. Il en résulte que le revenu imposable ne correspond pas partout au revenu net. Ilest vrai que les communes ont la faculté de demander, dansles trois moisde la publication des rôles de 1893, la revision des évaluations ; mais cette revision ne peut avoir lieu qu'après avis favorable de la commission départementale du conseil général et que si les communes consententà payer les frais de l'opération. Le contribuable, dont l’immeuble n’a pas subi une dépréciation exceptionnelle ou n’a pas été détruit en tout ou en partie ou n’a pas été converti en bâtiment rural, n'a aucun moyen direct de faire rectifier lui-même son revenu imposable. Les inégalités qui existent actuellement dans l'impôt foncier des propriétés bâties vont devenir plus nombreuses, car les constructions nouvelles, les reconstructions et les additions de construction doivent être imposées par comparaison avec les autres propriétés bâties de la commune où elles sont situées.

Tous les moyens employés jusqu'ici pour faire disparaître les vices de l’impôt foncier (propriétés non bâties et propriétés bâties) nous paraissent défectueux. Ces deux natures de propriétés doivent être imposées de la même façon et d’après les mêmes

règles ; de plus, il faut adopter la valeur vénale comme base d'imposition et reviser annuellement cette base. En d’autres termes, nous pensons que la solution du problème de la péréquation se trouve dans la transformation de la contribution foncière en un impôt de quotité établi sur la valeur vénale revisée chaque année.

On n’a pris aucune mesure pour conserver le cadastre, de sorte qu'aujourd'hui il n’est plus en rapport avec l’état actuel de la propriété non seulement en ce qui concerne la valeur des diverses parcelles, mais encore relativement aux noms des propriétaires. Les mutations de propriété ne sont pas toujours mentionnées au cadastre, parce que les indications cadastrales ne figurent pas, en général, sur les actes enregistrés, et que l'Administration, en l’absence de ces indications, n’est pas tenue d'opérer les mutations. On sait également que le géomètre pouvait exécuter son travail, sans la présence des propriétaires intéressés; le plus souvent, il n’avait pour guide que les limites apparentes, indiquées par des bornes, murs, haies, fossés, différence de culture, et les renseignements qui lui étaient fournis par un homme à gages pris parmi les gens de la commune. La délimitation et même l'attribution des parcelles étaient, par suite, quelquefois fautives.

Mais, alors même qu’à l’origine les limites eussent été toujours exactementreproduites etque chaque propriété eût été attribuée à son véritable propriétaire, l’absence de toute mesure de conservation cadastrale rendrait impossible l’individualisation des immeubles. Tous les jours, ces fonds sont agrandis, diminués, divisés ou confondus les uns avec les autres, par suite d'achats, de ventes et de partages, sans qu'il soit fait sur les plans mention de ces modifications ; en sorte que les parcelles cadastrales ne ressemblent souvent en rien à celles qui existent sur le terrain. Comiment, dès lors, pourrait-on exiger d’une manière générale que, dans les actes qui les concernent, elles soient désignées par leur numéro cadastral ? Une pareille désignation ne peut être faite que sice numéro s'applique bien à l'immeuble, objet du contrat; l’on ne saurait y obliger les parties sans s’exposer à accroître les chances d’erreur. D’ailleurs, quelle serait la sanction,

en cas de fausse désignation ? et même, quel serait le moyen de reconnaître ces fausses désignations avec une matrice cadastrale qui porte quelquefois à l’article d’un propriétaire des parcelles qui ne lui appartiennent point.

Pour que le cadastre pût servir de registre matricule desdroits de propriété et d’hypothèque et constituer le grand livre des propriétés immobilières, il faudrait Le refaire d'une manière juridique. Le cadastre ne sera vraiment utile que s’ilsert non seulement à la péréquation de l’impôt foncier, mais encore à l’établissement du crédit foncier et à la détermination des droits réels. Ces avantages ne seront obtenus que : 1°. Par la conservation du cadastre ; 2°. Par la revision annuelle de la valeur des propriétés.

SECTION II. — Conservation du cadastre

Le cadastre que nous possédons aujourd'hui ne peut être simplement revisé, car les modifications apportées, depuis sa confection, aux limites des parcelles sont trop profondes et trop nombreuses. La revision ne donnerait pas toujours des résultats exacts. Au surplus, la dépense que nécessiterait cette revision serait presque aussi forte que celle qui résulterait de la réfection du cadastre. En effet, il serait difficile, dans le plus grand nombre des communes, de retrouver exactement les points de la triangulation qui a été faite pour l'établissement du cadastre, et beaucoup de propriétés n'ont pas de bornes matériellement délimitées.

Les opérations techniques du cadastre devraient être précédées d’un bornage général. Nous indiquerons, dans le chapitre suivant, la manière dont ce bornage pourrait être effectué rapidement.

Les bornes ne suffisent pas pour déterminer d’une manière immuable les propriétés, car elles peuvent être enlevées par des voisins malhonnêtes, par une inondation ou un autre événement extraordinaire ; il faut encore fixer ces propriétés par leurs coordonnées rectangulaires, c'est-à-dire, par les ongitudes et latitudes de leurs sommets angulaires. Quand un propriétaire aura empiété sur le champ de son voisin, quand une inondation, sup-

primant ou comblant les signes limitatifs, aura confondu en une seule toutes les parcelles de la plaine, on aura bien vite retrouvé les limites des immeubles au moyen des /ongitudes et des latitudes. Cette facilité de retrouver toujours la position des limites disparues ou supprimées étouffera dans leur germe les trop nombreux procès en bornage qui sont une cause de haine perpétuelle entre voisins et de ruine pour le petit propriétaire.

L'armée, le service des ponts et chaussées et le service vicina] fourniraient la plus grande partie des géomètres nécessaires pour le lever des plans quin’exigerait qu’un très petit nombre d’années. On pourrait réduire la durée de l’opération en ne levant pas toutes les parcelles, mais seulement chaque propriété ou polygone. Nous donnons le nom depropriétéou polygone: 1°, À un immeuble bâti; 2°. À un immeuble non bâti n’appartenant pas au même propriétaire que les fonds voisins; 3. À un groupe d'immeubles non bâtis possédés par un même propriétaire, situés dans une même commune et non séparés par un chemin, une rue, un cours d’eau, un canal ou par des fonds appartenant à autrui. Le lever de toutes les parcelles n’offre qu’un intérêt tout à fait secondaire. L'essentiel pour le propriétaire est de connaître les principales divisions de sa propriété et la preuve, c’est que, dans les actes comprenant un bloc de parcelles, on ne désigne ordinairement d’une manière détaillée que celles qui sont situées aux extrémités du domaine. Si les plans devaient indiquer toutes les parcelles, ils seraient trop surchargés, et, de plus, ils seraient l’ob jet de trop fréquentes modifications, car, il se produit sans cesse de nombreux changements dans les limites des immeubles.

Le plan terminé, il n’y aurait plus qu’à le tenir au courant des mutations qui s’opèrent dans la propriété (1). Cette conservation serait facile si on réunissait l’Administration de l’enregistrementet des hypothèques à celle des contributions directes ; de cette manière, on concentrerait dans un même bureau tous lesrenseigne-

(4) Un projet de loi tendant à la conservation du cadastre avait été présenté le 23 mars 1876. La réforme proposée était incomplète, car, d'après ce projet de loi, la conservation du cadastre n’était organisée qu’au point de vue fiscal et ne pouvait avoir lieu que sur la décision du conseil général.

ment sur la propriété foncière, ce qui permettrait d'établir, sans inquisition, la valeur des immeubles.

SECTION III. — Revision annuelle de la valeur des propriétés

La détermination du revenu d’un immeuble, surtout en matière de propriétés non bâties, présente de grandes difficultés ; les dépenses à déduire du revenu brut des propriétés non bâties pour obtenir le revenu net sont excessivement variables, comme la qualité du sol lui-même. Quand il s’agit d'évaluer le revenu des propriétés bâties, ilest souvent difficile de distinguer un local industriel d’un local commercial. |

Nous substituons au revenu net la valeur vénale dont la fixation laisse place à moins d'arbitraire. D'autre part, nous ne voyons pas l'utilité des répartiteurs dont le nombre n’est pas suffisant dans la plupart des communes. Les conseils municipaux pourraient sans inconvénient les remplacer ; les centimes additionnels étant votés non par les répartiteurs, mais bien par les conseils municipaux, il serait logique de confier à ces derniers les évaluations foncières.

On a tous les éléments pour apprécier la valeur vénale. Les actes de vente, les partages sont assez nombreux pour que cette valeur puisse être fixée d’une façon suffisamment exacte; ils sont, d’ailleurs, en plus grand nombre queles actes de location. Dans les campagnes, la valeur vénale des biens de chaque pro-

priétaire est connue de presque tout le monde. Dans les villes, les immeubles qui auraientété l’objet de transactions serviraient de termes de comparaison pour l'évaluation des autres. On obtiendrait de bons résultats en intéressant les communes à l'assiette de l'impôt. Les conseils municipaux établiraient, en général, des évaluations exactes si une partie notable (le quart de l'impôt) était attribuée aux communes. En cas de désaccord entre les conseils municipaux et le contrôleur, le travail serait vérifié par l'inspecteur et il serait statué par le préfet sur le rapport du directeur. Les contribuables seraient admis à réclamer chaque année dansles trois mois dela publication du rôle. Lenom-

bre des réclamations ne serait pas très élevé, car les contribuables craindraient de ne pas être soutenus par les conseils municipaux; de plus, en présence des avantages considérables que présenterait le cadastre refait dans ces conditions, la plupart des propriétaires n’hésiteraient pas à indiquer la valeur véritable de leurs biens.

Grâce à la substitution des conseils municipaux aux répartiteurs, la revision annuelle des évaluations ne demanderait pas beaucoup de temps. Il faudrait : 1°. Rédiger pour chaque propriétaire un bulletin contenant tous les polygones qui lui appartiennent dans la commune; 2°. Appliquer annuellement les mutations de propriétés résultant des actes enregistrés; 3°. Apprécier tous les ans la situation nouvelle en se basant sur les améliorations apportées à la culture, sur la plus-value ou la moins-value occasionnée par d’autres circonstances. Quelques jours suffiraient dans chaque commune pour la régularisation des bulletins.

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