G. Cavaignac, Revue de Paris, 17 mars 1894, p

et suiv.

L'administration communale ne pèche pas seulement par l’infériorité intellectuelle de son personnel. De nombreux publicistes ont démontré et des documents officiels ont constaté que cette branche de l’administration était peu économe. Il suffit de citer un fait: en 1803, les centimes additionnels locaux ne produisaient que 57 millions de francs, et, en 1888, ils en produisaient 354. Il y a donc eu depuis le commencement du siècle une augmentation de 5, 20 0/0. Il est fort probable que les conseillers municipaux si prodigues des deniers de leurs communes ne se montreraient pas moins larges quand il s'agirait de faire-payer par les caisses des indemnités. Enfin ne pourrait-on pas craindre, vu l’animosilé, qui règne dans les petites localités, tant du fait des haines locales que des dissentiments politiques, de voir estimer trop bas les pertes subies par certains sinistrés alors que des amis seraient favo-

risés.

98. L'organisation des caisses départementales peut également être l’objet de sérieuses critiques. Dans le système de M. Calvet, elles sont administrées par un directeur, sous le contrôle d’un conseil d'administration composé du préfet, président, du trésorier-payeur général, de membres du conseil général, désignés par cette assemblée, et de notabilités agricoles, nommées par le Préfet. Nous retrouvons la même direction et la même administration pour les caisses dans le projet Viger, sauf qu’on

ajoute au conseil un membre de plus : le directeur des contributions directes.

Mais les deux organisations diffèrent profondément, qnand on recherche l'esprit dans lequel elles sont conçues.

Dans le projet Viger, la caisse départementale jouit d’une autonomie, qu’elle n’a plus qu’en apparence dans.la proposition Calvet, De plus, M. Viger organise son assurance sur la base de la mutualité, tandis que M. Calvet fait plutôt appel au système de l'assurance à primes. Mais nous montrerons que ni M. Viger ne fait de véritables assurances mutuelles, ni M. Calvet de véritables assurances à primes.

Le système Viger réalise cependant un progrès, sion le compare aux caisses départementales actuellement existantes. Ce progrès consiste à donner aux caisses la personnalité civile, qu'on ne saurait reconnaître aux caisses actuelles.

On ne peut admettre la personnalité civile des caisses actuelles, car pour l’admettre il faudrait aller contre des règles importantes de notre droit administratif. On ne peut leur reconnaître qu’une pure existence de fait. Mème, si en dépit des faits qui ont constitué peu à peu ces caisses en véritables entreprises d'assurances, on s’obstinait à y voir des établissements de bienfaisance, d'assistance publique, on ne pourrait leur attribuer la personnalité.

En effet, la personnalité ne peut être reconnue à un groupement quelconque,siles conditions requises par la loi n’ont pas été remplies. Or, aucune loi au

début du siècle n’autorisait le préfet à créer des établissements d’assistance publique doués de la personnalité civile. Sans doute, l’art. 14 de la loi du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux décide : «que la création des bureaux de bienfaisance « est autorisée par le préfet sur l'avis des conseils « municipaux. » Mais c'était là une mesure législative sans précédent. Le rapporteur de la loi au Sénat le déclara formellement : «c’est une règle fon- « damentale de notre droit publie, dit-il, qu'une « personne ne peut exister qu’en vertu d’une loi ou

« d’un acte du gouvernement, par délégation de la « loi et c’est la première fois assurément qu'une at-

« tribution si haute est dévolue à un simple magis-

« trat local. » Plusieurs arrêts de la Cour de cassa-

tion et de Cours d’appel (1) avaient refusé l’exis-. tence légale à des bureaux de bienfaisance constitués par simples arrêtés préfectoraux.

La création des caisses départementales même comme établissement de bienfaisance était donc absolument illégale, on doit donc considérer les caisses comme des empiétements commis par quatre de nos départements dans l’industrie de l’assurance, elles n’ont pas de personnalité distincte de celle du département et par suite en droit leur fortune appartient aux départements fondateurs. Cette solution à une grande importance, surtout au cas où pour un motif quelconque la caisse viendrait à ces-

LS MA0 S 67.276068 Ducrocq, tome 2, 6e édit., no 1502.

ser ses opérations, à qui apparliendraient les biens? Au département, sinonil faudrait les déclarer biens vacants et c’est alors l'Etat qui s’en emparerait.

Au contraire, avec le projet Viger la situation est modifiée. La caisse devient un établissement d’utilité publique, une fois ses statuts approuvés par décrets rendus en conseil d'Etat. Elle a la personnalité civile et le projet lui reconnaît le droit de recevoir des libéralités.

Ceci peut paraître un énorme avantage de l’organisation de l'assurance pratiquée sous la forme des caisses départementales sur l’assurance pratiquée par les compagnies ou les mutuelles. Personne ne s’avisera, dira-t-on, de-gratifier une compagnie d’assurance ou une mutuelle et on trouvera tout naturel de gratifier une caisse départementale.

Bien plus, on pourrait refuser d'admettre qu’une compagnie d'assurance ou une mutuelle puisse légalement recevoir des libéralités. C’est là une grosse question, qui a, malgré son apparence purement théorique, beaucoup d'intérêt (1). Ce serait, en effet, un gros argument en faveur des caisses départemen-

1. Consulter sur cette question, en faveur de la capacité des sociétés, Lyon-Caen et Renault, Trailé, t. 2, p. 82 et suiv. ; Jug. Trib. civil de la Seine, 1"° ch., 30 mars 1881, $. 81. 2. 249 ; Lyon-Caen, articles dans le journal La Loi du 27 avril 1881 ; Thaller, Manuel de droit commercial, p. 147; Lot (thèse, Paris, 1895). — Contrà, Labbé, nôte S. 81. 2.249; Goudy, De la personnalité juridique, thèse, Paris, 1896. On peut citer encore, dans le sens de Ja capacité, Cass., 2 janv. 1894, 29 oct. 1894.

Déroulède 93

tales que de pouvoir dire ceci : une société d’assurance ordinaire n’a que deux moyens d'augmenter ses ressources : augmenter son capital par émission d’actions ou d'obligations ; créer des réserves ; elle n’a pas la ressource de voir son actif s’augmenter par voie de libéralités.

Des auteurs ont dit, que reconnaître aux sociétés commerciales le droit d'acquérir à titre gratuit se. rait contraire à la règle de la spécialité, qui régit les personnes morales. Une personne morale ne doit avoir que les droits nécessaires pour atteindre le but en vue duquel elle a été créée et on ne peut pas dire que le droit de recevoir des libéralités soit né cessaire à une société pour atteimdre son but.

On objecte de plus, qu’il y a une distinction à faire entre les personnes morales : d’un côté, les établissements publics et d'utilité publique, assimilables aux individus au point de vue de la capacité et d’un autre côté, les sociétés commerciales, qui ne seraient qu'une forte concentration d'intérêts individuels, une fiction de personnalité. Par suite, une libéralité adressée à un établissement du premier groupe, profite bien à ce groupe, qui est distinct de ses membres ; au contraire, une libéralité adressée à une société commerciale profiterait en définitive aux associés considérés individuellement.

On ne voit pas comment la règle de la spécialité serait violée, parce qu'on reconnaïtrait aux sociétés le droit de recevoir des libéralités. Ce serait faire un usage arbitraire de cette règle : il peut y avoir

dans une libéralité un moyen légitime pour une société d'augmenter son capital.

Quant à la distinction, qu’on voudrait établir entre les établissements publics et d’utilité publique, d'une part, et les sociétés commerciales, d’autre part, elle n’a pas de base dans nos lois.

L’objection la plus sérieuse qu'on puisse faire est d'ordre pratique. On peut dire, en effet, que l’hypothèse d’une lhibéralité à une société commerciale est bien invraisemblable. Nous reconnaissons cela volontiers. Mais est-ce une raison pour créer des caisses départementales? Non. Car, c'est oublier que si les sociétés d'assurance ont peu de chances d’être gratifiées directement, qui peut empêcher son donateur de gratifier un syndicat professionnel quelconque avec affectation spéciale du revenu des valeurs données à l’assurance des gens peu fortunés. C'est une situation, qui se réalisera certainement, vu le progrès rapide de l’association professionnelle dans le monde agricole parliculièrement. Les subventions que l'Etat ou les départements feraient aux caisses départementales trouveront aussi bien leur destination, si elles sont adressées à un syndicat professionnel avec affectation au service de l'assurance.

Mais les subventions peuvent également atteindre directement leur but en étant attribuées aux sociétés d'assurances elles-mêmes. Le rapport de M. Lavertujon sur le budget de l’agriculture pour l’exercice de 1898 contient une importante innova-

tion au régime antérieur. Après avoir constalé, ce

que nous avons signalé plus haut, que le mode de répartition des secours pour pertes matérielles et événements malheureux était déplorable, le rapporteur signale une innovation importante, les fonds de secours seront attribués conime subventions aux sociétés d'assurance mutuelle contre la grèle et la mortalité du bétail (1).

99. M. Calvet s’est vanté de faire des caisses départementales le principal rouage de son système et de laisser auxdites caisses une grande autonomie. Mais nous allons nous rendre compte par l'étude du rôle joué par la caisse nationale dans les deux systèmes que nous analysons combien effacée est la mission de la caisse départementale dans lorganisation Calvet.

M. Viger tout en faisant de la caisse départementale le principal élément de sa combinaison comprend bien que le principe de ladivision des risques n'est pas suffisamment respecté, si les caisses départementales n’ont pas un complément dans une caisse centrale. Il a confié l'administration de cette caisse à un directeur, nommé par le ministre de l’agriculture et dont la gestion est contrôlée par un conseil d'administration, composé du ministre, pré: sident, de deux sénateurs, de deux députés, de trois membres du conseil supérieur de l’agriculture, les

1. Après avoir étudié l'organisation des caisses départe: mentales, nous devrions montrer leur fonclionnement, mais nous avons combiné celte élude avec celle celle dé la Caisse hationale.

uns et les autres élus par les corps, dont ils font partie, du directeur de la caisse des dépôts et con- ‘ signations, de deux délégués du ministère de l’agriculture et de deux délégués du ministère des finances.

M. Calvet a littéralement reproduit cette composition du Conseil d'administration dans son projet de caisse nationale. Mais l’esprit des deux institutions est bien différent.

Dans le projet Viger, la caisse centrale a simplement pour but de suppléer dans la mesure de ses ressources, aux insuffisances, qui viendraient à se produire dans les caisses. Au contraire, M, Calvet attache une très grande importance à la création de la caisse nationale d'assurances et de crédit agricoles, car il voit en elle le moyen d'appliquer les deux principes essentiels de l'assurance : la divisibilité des risques et la solidarité.

Voilà certes un point de départ excellent, c’est en quelques lignes la condamnation du système Viger, qui crée des sociétés à rayonnement trop peu étendu, mais l'application du système nous montrera précisément qu’une organisation administrative d'assurance ne peut pas réaliser le principe de la division des risques avec toutes ses conséquences techniques.

Dans la proposition Calvet, le taux des primes est fixé annuellement, selon les dangers des départements, par la caisse nationale. C’est là une grosse

différence avec le projet Viger qui laissait ce soin à la caisse départementale.

De même, alors que le projet Viger, laissait aux caisses le maniement de leurs fonds et leur imposait simplement de verser à la caisse centrale un ving” tième de leurs recettes annuelles, la proposition Calvet décide que toutes les primes recueillies par les sociétés départementales seront centralisées à la caisse nationale par l'intermédiaire du trésorier payeur général. On se demande alors ce que M. Calvet peut vouloir dire, quand il parle de l'autonomie des caisses départementales.

Mais il est bon d’insister sur l’organisation de la caisse nationale. « C’est un moyen, dit-on, d’arriver à la division des risques.» Nous nous refusons à admettre, ayant l'expérience pour nous, que le principe de la division des risques puisse être organisé autrement que par le système de la réassurance proprement dite, dont nous avons exposé les principes ci-dessus. Or, rien ne ressemble à la réassurance dans les systèmes imaginés par MM. Viger et Calvet. Ils se contentent de décider : le premier que les caisses départementales (et nous rappelons qu’elles sont libres de s’affilier ou non à la caisse centrale) paieront annuellement 1/20 deleurs recettes annuelles pour avoir droit à l'assistance de la caisse centrale; le second fixe cette même contribution à 1/10 des recettes annuelles des caisses, mais c’est oublier que la réassurance est une assurance que contracte l’assureur, que par suite la valeur de la prime de réas-

surance comme celle de la prime directe varie en raison du risque couvert. La façon arbitraire et bien administrative avec laquelle les deux projets que nous analysons calculent les subventions des caisses départementales à la caisse centrale montrent une ignorance complète des principes élémentaires de la matière.

M. Calvet préconise pourtant son système comme devant réaliser à souhait la solidarité interdépartementale. Pour qui veut lire entre les lignes cela signifie simplement : que les départements où il y a peu de sinistres paieront pour ceux qui en ont beaucoup.Déjà le procédé de prélever une somme identique sur tous les budgets des caisses départementales amènerait à ne tenir aucun compte des différences considérables, qui existent entre les départements au point de vue des risques et nous avons déjà développé de longues considérations sur ce sujet.

- 400. Mais il nous reste un point capital de notre sujet à traiter : que sera le règlement des indemnités avec un pareil système ?

Nous savons que l’économie réalisée sur le coût de l'assurance n’est rien, si elle est compensée par une diminution de la garantie offerte ou par la lenteur du règlement des sinistres. MM. Viger et Calvet promettent : le premier d’abaisserle coût de l'assurance au point qu'on ne palerait plus que l'équivalent de la moitié de ce qu'on paie aujourd’hui aux compagnies ou des trois quarts de ce qu'on paie aux mu-

tuelles ; le second décide un abaissement général des tarifs à 20 0/0 au-dessous des tarifs moyens des sociétés libres existantes.

MM. Viger et Calvet escomptent la gratuité des services rendus par les fonctionnaires auxquels leurs organisations font appel. Mais nous avons vu que c'est une chimère que de supposer un service d’assurance fonctionnant normalement et satisfaisant à toutesles exigences du public, organisé gratuitement. Les exemples que nous avons empruntés aux fonctionnement des assurances en Allemagne et en Suisse sont probants. |

Donc l’économie promise sur le coût de l’assurance serait une source de déception, il faudrait relever les tarifs ou donner une garantie insuffisante. Or, l'assurance privée a habitué sa clientèle a être payée intégralement et rapidement. Atteindra-t-on ce résultat avec les deux systèmes proposés ?

Dans le projet Viger, c’est le conseil d’administration de la caisse, qui après avoir pris connaissance des procès-verbaux d’évaluation des pertes, prescrit toute vérification et ordonne toute rectification, arrête le montant des indemnités et en fixe la la date. Mais l’exposé des motifs nous fait prévoir avec quelle lenteur ce paiement se fera. « Les cais- «ses départementales étant des caisses d’assurances « mutuelles, il n’est pas possible de fixer immédia- « diatement après le sinistre l'indemnité à accorder Caux sinistrés. D’un autre côté, on ne peut pas le « faire attendre jusqu’à la clôture de l'exercice.

Ste

QI y aura donc lieu de distribuer, après la cons- «tatation du sinistre, un premier acompte, qui « sera complété, s’il y a lieu, en fin d’exercice,selon « Les disponibilités de la caisse.

« C’est d’ailleurs le mode de procéder de toutes « les caisses d'assurances mutuelles » (1).

Donc l'assuré indépendamment de la lenteur du règlement du sinistre n’est pas sûr de toucher une indemnité complète.

Passons au système Calvet. [ei, le bureau communal procède au premier degré à l'évaluation des pertes, sauf décision définitive du conseil départe-

mental, qui prend connaissance des procès-verbaux d'estimation, prescrit toute vérification et ordonne toute rectification quand il le juge utile, arrête le montant des indemnités et leur date. La caisse nationale fait la répartition des indemnités, selon les états justificatifs à fournir par chaque département et dans les limites des versements faits par lui, déduction faite du dixième, destiné à l'alimentation -du fonds commun.

Mais plusieurs questions sont à résoudre. Qu'arrivera-t-1l d’abord, si l’année élant féconde ensinistres, les ressources viennent à manquer. Il faut bien se rendre compte, en effet, que la caisse nationale n’aura pour faire face aux nombreuses catégories de sinistres prévus par la proposition Calvet que les primes recueillies par les sociétés départementales,