L'ASSURANCE OBLIGATOIRE

36. On s’est habitué à croire que le système de Passurance obligatoire avait commencé à fonctionner à l’occasion des assurances ouvrières. Au contraire, l’histoire dé l’assurance-incendie nous montre que c’est dans celte branche de la prévoyance, que l'obligation a été d’abord imposée par les lois, mais nous avous vu que ce système d'assurance obligatoire n’englobe pas tous les risques d'incendie et il n’a été appliqué Jusqu'à présent que dans certaines régions bien déterminées : la Prusse, la Saxe, le Wurtemberg, une partie des cantons suisses, la Suède, la Norwège, le Danemark, l'Autriche alle-

mande.

37. Une question se pose : serait-il bon de généraliser ce système, ne viole-t-il pas le droit de propriété ?

Pour contraindre les citoyens à lui verser des primes d’assurances, l'Etat doit pouvoir invoquer

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un motif d'ordre public, car l’assurance obligatoire si elle n’est pas basée sur un motif d'intérêt général serait une violation pure et simple du droit de propriété.

Voici comment on essaie de justifier théoriquement l'obligation en matière d'assurance. On à cherché divers motifs, que nous discuterons séparément.

A. L’explication la plus fréquemment donnée est la suivante. L'Etat se sent de plus en plus lié par un devoir qui l’oblige à soulager les deshérités, l’idée d’un droit à l’assistance germe peu à peu, aussi le souverain peut-il prendre toutes les mesures propres à alléger cette tâche. Par suite, si l’on prend la précaution de contraindre les citoyens à s’assurer contre les coups du sort, l’obligation de l'Etat de soulager la misère sera allégée d’autant.

Il est exact qu’une tendance de plus en plus forte pousse l'Etat à s’immiscer dans des domaines jadis réservés à la famille ou abandonné à des groupements sociaux, ainsi les pays où la question de l'assistance obligatoire est le plus avancée sont les pays protestants, où par suite de la sécularisation des biens du clergé, les indigents retombèrent à la charge de la collectivité. De même, la loi du 24 juillet 1889 relative aux enfants maltraités ou moralement abandonnés permet de confier à l’administration de l'assistance publique l’exercice de la puissance paternelle sur lesdits enfants.

Peut-on faire, dans notre espèce, un raisonnement

analogue et direquel’Etat, en imposant l'obligation de l’assurance, prend une mesure analogue à celle que prend un conseil de famille, quand il provoque la dation d’un conseil judiciaire à un prodigue ? Si le Conseil de famille prend l’initiative d’une pareille mesure, c'est pour éviter que le prodigue ne retombe une fois ruiné à la charge des siens en réclamant une pension alimentaire. De même, dira-ton, Etat peut contraindre les citoyens à faire un emploi déterminé d’une partie de leurs revenus sous forme de primes d'assurances, mais ici, comme dans le cas du conseil judiciaire, on ne viole le droit de propriété que pour éviter un mal plus grand encore : la misère d’une partie de la population.

On a encore invoqué en faveur de lassurance obligatoire, basée sur l’idée qu’elle est une compensation de l’obligation d'assistance assumée par l'Etat, le droit que possède l'Etat de contramdre les citoyens à s’instruire au moins des choses élémentaires. En imposant l'instruction primaire, l'Etat facilite à ses sujets les moyens de gagner leur vie et diminue ainsi le nombre des vagabonds et. des non valeurs.

Mais les arguments qu'on peut faire valoir en faveur de linstruction primaire obligatoire ont une tout autre portée que ceux qu’on peut faire valoir en faveur de l'assurance obligatoire. L'obligation en matière d'instruction primaire se justifie surtout par cette considération, que le suffrage universel ayant donné voix consultative aux plus humbles ci-

toyens sur l’organisation de la société, il importait de donner à ces mêmes citoyens toutes les facilités pour s’éclairer et comprendre là portée de leurs actes.

Ce qui enlève surtout à l'obligation en matière d'instruction primaire tout caractère vexatoire, c'est que l’enseignement est gratuit et qu'on n’exige qu’un certain minimum de connaissances.

L'assurance obligatoire basée sur l’idée d’une compensation aux charges éventuelles que l'Etat peut encourir en matière d'assistance publique entraîne des inconvénients nombreux.

Elle ancrerait dans l'esprit du public l’idée d’un véritable droit à l’assistance, qui ne serait plus seulement un devoir de charité, dans l’accomplissement duquel l'Etat jouit d’une certaine latitude.L’indigent, qui auräit versé des primés d’assurances aurait un droit véritable à exercer et au cas, qui se réaliserait certainement, où le chiffre des primes d’assurances serait insuffisant à couvrir lé montant des indemnités réclamées, c’est le budget général de l'Etat, qui devrait parfaire la différence. On devine les conséquences financières d’un pareil système.

Si l'assurance obligatoire existait, elle devrait couvrir des risques innombrables, de là des difficultés d'organisation et des charges financières énormes. Elle ne devrait pas limiter son action aux risques menaçant la propriété, elle engloberait les risques menaçant la personne (maladie, infirmité, vieillesse, etc.). « L'assistance limitée aux pauvres non

« valides nécessite, dit-on, de gros sacrifices et est « représentée par de gros contingents, mais ces « contingents ne sont qu’une minorité... Logique- « menton peut conclure du devoir social d’assis- « tance en faveur des invalides au devoir de pré- « voyance au profit de tous ceux, qui risqueraient « autrement d’être à la charge de l’assistance, mais « pratiquement, il ÿ a une énorme différence entre « les difficultés d'organisation d’un système d’as- « sistance même très large et celui d’un système « universel de prévoyance » (1).

B. On a cherché à baser l'obligation en matière d'assurance sur cette idée que l'impôt n’est pas autre chose qu’une prime d'assurance que les citoyens paient à l'Etat pour se voir garantir la paisible jouissance de leurs droits. Décréter l’assurance obligatoire ne serait pas autre chose que créer une nouvelle branche d'impôts.

Cette opinion est inexacte, car le propre de l’assurance est de mettre l’assuré à l’abri d’une éventualité fâcheuse, de replacer son patrimoine dans la situation, où il se trouvait avant le sinistre, or l'Etat organisateur de services se préoccupe, sans doute, des intérêts individuels, il cherche à prémunir les citoyens contre tout événement fâcheux, mais s’il est impuissant à empêcher le mal, il ne s'engage pas, moyennant le paiement de l'impôt, à indemniser les victimes. Ainsi l'Etat poursuit la punition des malfaiteurs, mais alors que la réparation du

1, Cauwès, loc. cit., t. IT, p. 516.

préjudice causé par un délit apparaît dans les législations primitives comme le principe et le fondement même de l’action pénale, dans notre droit français actuel, la loi criminelle frappe le coupable, mais elle ne montre qu'un souci médiocre du préjudice qu'il a pu causer à la fortune, à la personne ou à l'honneur de la victime, qui n’a même pas le droit de demander l'assistance judiciaire pour exer-cer l’action civile née du délit.

C. On a imaginé récemment de demander la création de l’assurance obligatoire en matière de risques agricoles. L'organisation du crédit agricole sérieux serait, dit-on, liée à la création de l’assurance obligatoire des objets, qui forment le patrimoine de l’agriculteur.

C’est là une éxagération évidente. Pourquoi la loi prendrait-elle cette initiative? C’est au créancier à imposer l'assurance à son emprunteur, s'il juge ce supplément de garantie nécessaire.

D. Enfin des auteurs ont vu dans le système de l'assurance obligatoire le moyen de diminuer le coût de l’assurance et par suite de la vulgariser. Les compagnies, disent les partisans de ce système, négliigent de parti pris les petits risques, qui coûtent souvent gros et ne paient pourtant que de faibles primes. Les agents d'assurances, de leur côté, ne recherchent pas ces affaires, qui ne donnent que d’assez faibles commissions. Bien mieux, on peut dire d’une façon générale, que l'assurance obligatoire diminuerait le coût de l'assurance,

puisqu'on n'aurait plus de dividendes à verser aux actionnaires et de grosses COMMISSIONS à payer aux agents.

Nous verrons plus tard que l’assurance obligatoire en privant l'assureur du droit de sélectionner les risques et en l’obligeant à de minutieuses estimations entraînerait des frais considérables et que l’économie alléguée ne se réaliserait pas.

Nous nous contenterons ici de nous demander si le reproche suivant est fondé : l’assureur néglige de parti pris les petits risques et seule l’organisation administrative de l’assurance peut permettre de garantir les petites gens.

Le vrai motif, qui puisse expliquer pourquoi l’assurance n'est pas aussi Tépandue dans le peuple que dans les classes aisées, est que le chiffre des frais nécessités par l'établissement des contrats d'assurance n’esi pas proportionnel au chiffre des valeurs assurés. Inutile de revenir ici avec détails sur les droits considérables que le fisc perçoit sur les contrats d'assurance, mais les faits prouvent que les tarifs fiscaux sont une lourde charge pour Îles petites assurances. Des tentatives intéressantes furent faites en Suisse dès 1880 par les trois grandes compagnies Suisses d’assurance-incendie,. qui offrirent de souscrire des polices collectives jusqu’à 50 petits ménages par police, sans autres frais que la prime d'assurance el de maintenir l'assurance, également sans nouveaux frais, dans le cas de changement de domicile, à la condition qu'une société de

la commune ou l'autorité communale elle-même prendrait à sa charge l’établissement des contrats d'assurance et la perception des primes individuelles, et s’obligerait à effectuer le versement des primes en une seule somme à une époque déterminée de l’année.

Pendant longtemps, on ne fit aucun usage de ces ‘concessions des sociétés. Mais, on commence à agir en Suisse à cet effet. Le rapport du Bureau fédéral, publié en 1892, constate que dans le canton de Berne, les autorités communales de deux grandes localités ont fait les premiers pas.

L'histoire des assurances nous fournit plusieurs exemples de ces tentatives d'assurances populaires, mais cependant on ne doit pas oublier, dans un point de vue philanthropique, que le principe de la sélection des risques ne permet pas d'assurer indistinctement tous les petits risques, Des statistiques éloquentes, que nous avons citées plus haut, en font foi et précisément le système de l'assurance obliga-

toire engloberait fatalement même les plus mauvais risques.

38. Nous avons essayé, sans y réussir, de trouverun fondement sérieux au principe de l'assurance obligatoire, il nous reste à montrer quels sont les inconvénients pratiques de ce système.

A. Ilest un point essentiel : l'assurance abligatoire devient un véritable impôt. La proposition Bourgeois, que nous avons si souvent citée, ne laisse aucun doute à cet égard. « La perception des primes

«se ferait presque sans frais par l'entremise des « agents ordinaire du fise, entre les mains desquels « le contribuable assuré acquitterait sa prime en « même temps qu'il acquitte ses impôts » (1). Mais ce n'est pas seulement parle mode de perception que la prime d'assurance dans ce système est assimilée à l'impôt. «Le monopole (de l’assurance- « incendie) devrait forcément revêtir le caractère «obligatoire d’une contribution générale, et tous « les contribuables, possesseurs de meubles ou im- « meubles formant la matière des assurances actuel- « les contre l'incendie, seraient tenus de payer au « fisc une prime proportionnelle sous la forme d’un « impôt entraînant l’assurance » (2).

Le caractère fiscal de l’assurance doit logiquement entraîner des modifications au système actuel de l'assurance à primes.

a) Un des caractères essentiels de la prime d’assurance est d’être indivisible. Le motifde cette règle est que du moment où l’assureur à couru la chance défavorable ne fût-ce qu'un instant, il n’est pas posble de mesurer la portion de prime afférente à cet instant (Arg. art. 351 C. com.).

La prime n’est pas seulement indivisible, elle est aussi payable d'avance, car le principal moyen de l'assureur pour faire face aux sinistres est la masse des primes qu’il recueille et sur laquelle 1l prélève les indemnités. Or, en France, les impôts directs