Proposition Bourgeois. Exposé des motifs

sont payables par douzièmes. La prime d'assurance, qui, dans le système de l'assurance obligatoire, a tous les caractères d'un impôt direct, sera-t-elle aussi payable par douzièmes ? Les lois, qui organisent à l'étranger l'assurance obligatoire, enlèvent à la prime de son caractère d’indivisibilité. La loi saxonne du 25 août 1876 (art. 64) décide que les primes seront payées en deux termes : au 1° avril et au 1e" octobre de chaque année.

b) On est d'accord pour reconnaître que l'assureur contre l'incendie n’a pas de privilège. La solution contraire, si l'on essayait de la baser sur l’article 191- 10° du C. com., se heurterait à ce principe fondamental qne les textes relatifs aux privilèges doivent recevoir l'interprétation restrictive.

Pourrait-on refuser aussi un privilège à l'Etat assureur ? Non, puisque l'assurance serait assimilée à un impôt direct et qu’en matière d'impôts directs, l'Etat à un privilège (art. 2098 C. civ. et loi du 12 novembre 1808).

Les pays où l’assurance obligatoire est organisée admettent en général l'existence de ce privilège. C'est le cas pour les -sociétés publiques d'assurance en Allemagne et pour les assurances cantonales en Suisse.

On conçoit, en effet, à la rigueur que, dans le cas d'assurance organisée commercialement, l'assureur n'ait pas de privilège. Le principe de l'égalité entre créanciers doit être respecté le plus possible par la loi.

C'est à l'assureur de faire toutes diligences pour se faire payer. De plus, les conséquences de l’insolvabilité de l'assuré retombent exclusivement sur l'assureur. En effet, à supposer que beaucoup d’assurés soient insolvables, les réserves et le capital social sont là pour garantir le service de l’assurance. Au contraire, dans le cas, où l’assurance est organisée par l'Etat, l’insolvabilité de l'assuré retomberait sur la collectivité, car si les fonds provenant des contributions versées par les assurés élaient insuffisants, l'Etat devrait faire appel à l'impôt ou à l’emprunt pour faire face à ses engagements. Ce serail alors l’ensemble des citoyens qui souffrirait de cette situation. Au contraire, en donpant un privilège à l'Etat pour le paiement des primes, ce sout les créanciers de l'assuré, c’est-àdire ceux qui lui ont fait crédit, qui supporteront les conséquences de son insolvabilité.

c) Le système de l’assurance obligatoire aboutit, en vertu des mêmes motifs, que ceux que nous venons d'exposer, à méconnaître un des caractères essentiels de la prime : la fixité. Le trait distinctif de l’assurance à primes est d'être un forfait, une combinaison, qui met complètement l’assuré à Pabri contre tout recours ultérieur de son garant. Mais l’application de ce système au cas où l'Etat est organisateur de assurance, aurait, en cas d’insuffisance des primes, le grand inconvénient d’obliger l'Etat à faire appel à l'impôt où à l'emprunt pour salisfaire à ses engagements. Ge serait une consé-

Déroulède Al

quence logique de lassurance contre l’incendie conçue comme service publie, mais les législations, qui organisent l'assurance-incendie administrativement, n’ont pas admis cette solution.

Si le montant des primes et le fonds de réserve sont insuffisants pour couvrir tous les frais, on aura recours à une contribution extraordinaire, dit l’article 67 de la loi saxonne du 25 août 1876. La même solution est admise dans la législation des cantons de Glaris, d'Appenzell et plusieurs autres cantons suisses. Cest également le système des sociétés publiques allemandes.

d) Un autre avantage pour l'assuré qui disparaitrait avec le système de l’assurance par l'Etat, c’est l'application de la règle proportionnelle. On dit qu’il y a lieu d’appliquer la règle proportionnelle dans le cas suivant. S'il résulte de l'expertise, que les objets assurés avaient, avant l'incendie, une valeur supérieure à la somme garantie par la police, la compaguie détermine la part de dommage que doit supporter l'assuré comme étant resté son propre assureur.

Ainsi un bâtiment a étéassuré pour: 100.000 fr.

Le procès-verbal d'expertise a cons- :

taté: que la valeur dudit bâtiment

avant incendie était : 120.000 fr. Que la perte a été de : 90.000 fr.

L'assuré est donc resté son propre :

assureur de : 20.000 fr.

Soit du sixième de la valeur du bâtiment, il doit

par suite supporter un sixième de la perte, soit 15.000 fr. et la compagnie n’est tenue à payer que les 5/6 de cette perte, soit 75.000 fr.

Le fondement juridique de la règle proportionnelle est très solide. Le risque est indivisible, par suite si l'assuré reste son propre assureur pour partie, sa part dans le sinistre devra être rigoureusement proportionnelle à la valeur dont il a entendu rester le garant.

Les compagnies toujours soucieuses de satisfaire les convenances de leur clientèle, renoncent parfois au bénéfice de la règle proportionnelle. Il y a, sans doute, des cas où l’application de cette règle est impossible, ainsi en matière d'assurance contre le recours des voisins, contre le recours des locataires, il n'ya jamais lieu à règle proportionnelle, la compagnie doit garantir l’assuré à concurrence du montant intégral des dommages, du moment bien entendu que ces dommages ne dépassent pas le chiffre de l'assurance. |

Dans cette hypothèse, en effet, la somme assurée ne peut avoir une base d’appréciation bien rigoureuse, car il est impossible de savoir a priori quelle est la valeur des objets dont l’assuré peut être responsable. S'il s’agit, par exemple, du recours des locataires, on ne saurait obliger le propriétaire à faire assurer la valeur du mobilier de tous ses locataires, valeur qu’il ignore d’ailleurs.

Mais en matière de responsabilité contractuelle,

c'est-à-dire lorsqu'il s’agit de la responsabilité du

locataire, du dépositaire, le principe de la règle proportionnelle devrait reprendre son empire, car ici la valeur du risque peut être déterminée. La responsabilité de l’assuré est limitée à l’avance, par la valeur de la chose, dont il est responsable. Cependant, les compagnies, dans un esprit d'équité ont fait une exception très importante à ce principe, en malière de risque locatif, quand l'immeuble loué est occupé par plusieurs locataires. Chacun des locataires peut être responsable de la maison tout entière (art. 1734 CG. civ.), on aurait donc pu à la rigueur considérer que chaque locataire devait faire assurer ses risques locatifs à concurrence de la valeur intégrale de l'immeuble, sous peine de se voir appliquer la règle proportionnelle. Mais les compagnies ont introduit dans les conditions générales des polices la clause suivante : « Quand les bâtiments sont occupés par plusieurs « locataires, l'assurance du recours locatif a pour « base le chiffre du loyer.Si le locataire, dans ce cas, « a fait assurer une somme égale à quinze fois au moins le montant annuel de son loyer, la compa-

gnie répond à sa place du dommage, jusqu’à con-

« currence de la somme assurée. S'il n’a fait assurer

« qu'une somme moindre, là compagnie ne répond

Là

Là

du dommage que dans la proportion existant entre

la somme assurée et le montant de quinze années

FN

de loyers, et l'assuré reste son propre assureur pour « lPexcédant. »

Dans les diverses applications de la règle propor-

tionnelle qu’elles ont faites, les compagnies se sont montrées soucieuses d'appliquer une idée juridique bien simple, c’est que l'assuré comme l'assureur est libre de limiter l’objet de son obligation.

Mais avec la conception fiscale de l'assurance, le point de vue change et les solutions changent également, Nous en avons un exemple intéressant dans l’article 26 de la loi révisée en novembre 1877 pour l'assurance cantonale du mobilier dans le canton de Vaud. Cet article est ainsi conçu : « Si la valeur des « objets sauvés ou endommagés se trouve d’après « l'expertise et la taxe, être supérieure ou équiva- « lente à celle qui a été fixée par la déclaration d’as- « surance, l’assuré ne recevra aucune indemnité, « étant dans ce cas considéré comme son propre assu- « reur. » Donc pas de règle proportionnelle.

Ce système est logique : on considère l'assurance comme une source de revenus pour l'Etat et il faut donc atteindre par tous les moyens possibles la matière assurable qui voudrait se dérober à l’impôtassurance.

Ce n’est pas seulement la matière de la règle proportionnelle, qui nous fournit l’occasion de faire cette constatation. L'analyse de quelques articles du règlement de l'assurance mobilière dans le canton de Vaud du 30 août 1878 nous confirmera dans notre opinion.

L'article 1° déclare obligatoire l’assurance du mobilier et charge les municipalités de veiller à l’exécution de cette obligation. L'article 3 décide que les

déclarations d'assurance seront soumises à l’examen d’une commission, composée de deux membres, nommés par la municipalité du lieu et présidée par un expert nommé par le receveur du cercle. ,

La lecture des articles 4 ét 5 est surtout suggestive. La commission prévue par l’article 3 examinera si la quantité des objets inscrits sur les déclarations et si la valeur affirmée par les propriétaires n’est pas trop élevée ou trop basse. S'il paraît à la commission qu’il y ait eu exagération dans un sens où dans l’autre, elle demande des explications au propriétaire et dans le cas où ces explications ne sont pas jugées suffisantes, elle s'assure par elle même de la quantité et de la valeur des objets mobiliers. Enfin l’article T prévoit que chaque année au mois de décembre, il sera procédé à une révision générale des déclarations d'assurance.

Ce document fait très bien ressortir le caractère fiscal de l'assurance officielle ? Pourquoi prendre dés mesures contre les déclarations de valeur « trop basses, » Autant on conçoit qu'on prenne des mesures contre les déclarations de valeurs exagérées, autant, au contraire, les mesures contre les déclarations de valeur trop basses ne peuvent s'expliquer que par un but fiscal.

B. Mais immédiatement une question se pose, c’est la question de savoir ce que coûterait l’estimation de tous les biens meubles et immeubles soumis à l'assurance. M. de Courcy présente à ce sujet les observations suivantes : « On reproche étourdiment

ri

Le)

aux compagnies d'assurances de ne discuter qu’après le sinistre les valeurs assurées. C’est que les frais de l'expertise préalable dépasseraient dans une proportion énorme la prime d’assurance.La prisée d’un mobilier est chose laborieuse et coûleuse. On le voit assez lors des inventaires après décès, où pourtant l'opération ne se fait encore que très sommairement. Pour assurer un mobilier de 20.000 fr. la prime annuelle d'assurance est de 13 francs. Combien coûterait l'estimation détaillée des objets multiples composant ce mobilier par deux comississaires priseurs opérant contradictoirement et s’en adjoignant un troisième en cas de désac-

* cord ? Puis cette estimation serait à renouveler

sans cesse, comme le mobilier lui-même. Bonne aujourd'hui elle ne le serait plus demain. On vend et on achète tous les jours, on se marie, on augmente son luxe, on satisfait des besoins nouveaux et de nouveaux caprices. Faudra-t-1l aller faire à l'administration publique la confidence de chacun de ces achats successifs, en appelant l'inspection du commissaire ?

« Il n’ya que la hiberté qui puisse se jouer de ces difficultés. L'’assureur accepte la déclaration de l'assuré sur l'importance des valeurs en risque ; il ne la contrôle que légèrement et sans frais, pour vérifier simplement si cette déclaration paraît sérieuse et sincère. Vienne le cas très exceptionnel de l'incendie, alors seulement il y aura lieu à une expertise, dont les frais, supportés par

l'assureur, se confondront pour lui avec l’indemnité elle-même. L'assuré a intérêt à faire sa déclaration assez large pour qu'elle comprenne les petites additions prévues dans son mobilier et lui garantisse une indemnité intégrale ; il sera d’ailleurs toujours libre de demander un supplément d'assurance. L’assureur n’a aucun intérêt à contrôler sévèrement ces déclarations, puisqu’en cas d'incendie, il ne paiera que des dommages effectivement constatés.

« Je n’ai parlé que des mobiliers ; que dire des marchandises accumulées dans les ateliers ou les usines des fabricants, dans les magasins des commissionnaires et des détaillants, ou dans les dépôts publics ? Les quantités changent sans cesse, au jour le jour, selon les achats, les fabrications, les livraisons et les ventes. Les valeurs aussi sont très variables et suivent les fluctuations du commerce. La balle de coton vaut aujourd'hui le triple de ce qu'elle valait à une autre époque. N'est-il pas mille fois évident que l'administration manquerait toujours de bases pour asseoir et répartir son impôt d'assurance ? » (1).

Malgré ces impossibilités de donner une assiette

sérieuse à l’assurance-impôt, M. Bourgeois (du Jura)

avait introduit dans sa proposition de loi un article 4

ainsi conçu : « Une commission d’assurances, com-

« posée de fonctionnaires de l'Etat el présidée par

« le directeur des travaux publies, sera chargée de

4. De Courcy, De l'assurance par l'Etat, 4° édition, p. 31 et

Suiv.

LCA

la surveillance des services à organiser en vue de l'évaluation des meubles et immeubles à assurer, ainsi que de l’appréciation des indemnités dûes aux sinistrés après constatation des dommages par expertises contradictoires. »

Essayons de nous rendre compte du fonctionne-

ment de ce nouveau service. « Le nombre des assu-

rances, qui devront comprendre tous les mobiliers et même les vêtements et objets personnels des gens logés en garni, toutes les marchandises, toutes les usines et toutes les maisons petites ou grandes, sera au moins de vingt millions et dépassera même certainement cette évaluation OT, l'agent de l'Etat chargé d'établir la taxe devra, contrairement à ce qui se fait aujourd’hui, « évaluer les meubles et immeubles »; il devra, en outre, une fois son travail fait chez le contribuable, après avoir discuté avec lui, établir une police, qui sera soumise à l'administration et dont un double sera, après approbation remis à l’assuré. Certaines de ces polices prendront plusieurs jours pour être dressées, mais laissons de côté les affaires compliquées et ne nous occupons que des

petits mobiliers, qui seront les plus nombreux :

en admettant que tout marche à souhait, que l'agent trouve l’assuré quand il ira faire l’estimation et quand il retournera faire signer la police, que l'accord s’établisse facilement, sans avoir recours à une expertise pour l'évaluation des objets à assurer, nous pensons que l'agent qui pourra en

« une journée assurer deux chefs de famille, discu- « ler avec eux, voir en détail et estimer leur mobi- « lier, écrire deux polices très détaillées et très « explicatives en triple expédition, les envoyer à « l'administration, nous pensons que cel agent « n'aura pas perdu son temps, il ne pourra faire « pourtant que 600 assurances par an. Combien « done de fonctionnaires seront nécessaires pour « établir les 20 millions de polices indispensables. « Il faudra pour diriger cette nuée d’agents, des « sous-inspecteurs, des inspecteurs, des sous-di- « recteurs d'arrondissement, des directeurs dépar- « tementaux, sans parler du contentieux et de la « direction de Paris » (1).

On voit que M. Bourgeois annonce un peu légèrement dans son exposé des motifs, que son système réduira le chapitre des frais généraux de l’assurance à un chiffre relativement insignifiant.

Après les considérations générales que nous.

venons d'exposer, il est bon de préciser les divers points du débat par des chiffres. Le mémoire du syndicat des compagnies à primes fixes que nous avons si souvent cité nous fournit des chiffres très probants. M. Bourgeois dit dans son exposé des motifs que les « frais généraux absorbent presque les 9/10 des recettes des compagnies». Nous avons vu que le taux moÿen de ces frais généraux était de 33,72 0/0. Or, le taux des frais de courtage et de commission ne dépasse pas 11,39 0/0 ; diverses dépenses au profit