Avec l'assurance obligaloire, ces impôts perdent, en

effet, toute raison d’être, car ils supposent l'existence d’un contrat synallagmatique librement souscrit.

rique. Elle a été sérieusement étudiée à l'occasion de l'assurance obligatoire des ouvriers en Allemagne. « Si l’ouvrier et le patron allemand s’accom- « modent du système, c’est que le premier n’en sup- « porte pas la charge et que le second n’en a pas « prélevé le montant sur ses bénéfices. D’où vient

« cela ? c’est que, préalablement à l’assurance obli- « gatoire, le prince de Bismarck, entourant le mar- « ché allemand de fortes barrières douanières, avait « livré à l’industrie allemande 54 millions de con- « sommateurs à exploiter sur le marché intérieur ; « ce qui a permis à celle-ci d’incorporer ia charge « dans le prix et d’en faire payer les frais aux con- « sommateurs. » (1).

Nous nous contenterons d'examiner un cas d’incidence de l'assurance obligatoire : c'est en matière de risques agricoles. En ce qui concerne l’agriculture, il ne peut être question de faire supporter l'impôt foncier par le consommateur, les tarifs douaniers étant un palliatif insuffisant à la baisse des produits ruraux. L’impôt foncier restant à la charge du propriétaire, créer sous la forme d’une assurance obligatoire des immeubles et du matériel agricole un impôt nouveau, priver le propriétaire foncier du droit de s’assurer à une mutuelle, c’est accroître les charges de l’agriculture,

39, Nous venons de voir l'influence de l’organisation officielle de Passurance sur la prime; la théorie

1, Bull. soc. lég. comp., 1898, p. 100.

du risquè el le règlement des indemnités sont aussi profondément modifiés.

Nos études antérieures ont démontré l’importance de la classification des risques dans le sysème de l’assurance privée. Nous avons établi avec quel soin lés assureurs devaient classer les risques et les graves conséquences qu’entrainait la négligence des compagnies dans l’établissement de leurs tarifs. Il est certain que le système de l’assurance obligatoire entraînerait entre autres inconvénients une organisation défectueuse de la classification des risques. En admettant même que le système socialiste de l’égalisation des primes prôné par le professeur Wagner ne soit pas adopté, fatalement on tendrait à une certaine égalisation. Nous avons vu dans notre première partie le rôle prépondérant joué en France par le Parlement, des exemples précis ont montré comment le pouvoir central, en matière de chemins de fer notamment, ne pouvait pas résister aux influences locales et les gaspillages résultant de cette situation. Le mème résultat serait certainement atteint en matière de tarifs de primes. L’exposé des motifs de la proposition Bourgeois est très explicite sur la question. Il considère que l'Etat serait obligé par mesure d’équité de modérer le taux actuel de certaines primes en les égalisant et en soumettant à une taxation proportionnellement égale la population rurale et la population urbaine. |

Mettons les choses au mieux el supposons que

l'Etat conserve les classifications actuelles, mais nous savons que les tarifs sont essentiellement mobiles et contingents, une administration pourrat-elle veiller avec une activité suffisante pour tenir ses tarifs absolument au courant de besoins incessamment renouvelés ? Qu'il nous suffise de citer les mesures arbitraires qu’est obligé de prendre le fisc pour atteindre la richesse imposable. Ainsi en matière de contributions indirectes, les droits sont aussi élevés pour les vins et les alcools de qualité inférieure, que pour les vins et alcools de qualité supérieure. On ne distingue que les alcools destinés à la boisson et les alcools dénaturés servant à l'industrie. De même, d’après une loi du 24 juin 1824, les liqueurs payaient le droit de consommation comme si elles étaient entièrement composées d'alcool, ce n’est qu’en 1872 qu'une loi les a soumises à la perception de l'impôt proportionnellement à leur richesse alcoolique.

La matière de l'impôt foncier nous donne égale: ment un éloquent exemple de ce que serait un tarif d'assurance entre les bains de l'Etat. L'organisation actuelle de l’impôt foncier est d’une injustice depuis longtemps signalée. La répartition n’est pas équitable et malgré les réformes tentées, la répartition actuelle est gravement défectueuse. On peut signaler deux résultats déplorables : il y a des régions, où la contribution foncière est hors de toute proportion avec les revenus du sol et cependant l’impôt foncier est pour l'Etat d’une faible productivité,

Pour expliquer cette fâcheuse situation, il est nécessaire de remonter à l’ancien régime. Dans l’ancienne France, la plus choquante inégalité existait au point de vue de l'impôt foncier. On pouvait distinguer trois grandes catégories de régions à ce point de vue : les pays d'élection, les pays d'Etats etenfin les provinces les plus récemment incorporées au royaume el pour lesquelles des conditions spéciales étaient stipulées dans les capitulations.

Dans les pays d'élection, le roi fixait seul le montant de l'impôt sans l'intervention des états provinciaux, composés des trois ordres, votaient les impôts de la province, Il y avait donc un avantage très grand au profit de ces derniers relativement à la quotité de l'impôt.

Lorsque l’unité nationale fut établie, ayant pour corollaire la généralisation d’un même système d’impôt foncier, on eut le tort de faire d’une façon empirique les répartitions entre les départements, les arrondissements et les communes en se basant sur le rendement des anciennes tailles, qui, nous l'avons vu, variait suivant le régime particulier des provinces.

Toutes les mesures prises pour corriger cette situation sont parvenues à dégrever les départements trop fortement imposés, mais cela aux dépens de la productivité de l'impôt foncier.

Des enquêtes administratives ont démontré qu’en 18514, l'impôt foncier en principal, c'est-à-dire sans les centimes additionnels avait le taux moyen de 6,06 0/0 du revenu net, Dans 48 départements, il

ce

dépassait ce taux moyen et restait au-dessous dans 37 autres. Les taux extrêmes étaient 9,07 0/0 et 3,07 0/0. En 1874, les taux extrèmes étaient 2,24 (Alpes-Maritimes) et 6,48 (Tarn-et-Garonne). En 1879, le taux moyen (4,49 0/0) était dépassé dans 46 départements, 40. départements étaient taxés audessous de la moyenne. Le maximum était 7,71 (Vendée), le minimum 2,50 (Aude) et la Corse 0,95 0/0. La Seine, la Loire-Inférieure, le Nord, c’est-à-dire trois des plus riches départements étaient parmi les moins taxés.

Enfin, d’après une enquête de 1884, le taux moyen était de 4,60, ce taux, dépassé dans 41 départements, n'était pas atteint dans 45 autres ; les taux extrèmes étaient, sauf la Corse, 1,99 (Haute-Savoie) et 7,25 (Hautes-Alpes).

De nouveaux dégrèvements ont été consentis pour ramener le taux maximum de l'impôt à 4,50 0/0. 40 départements sont imposés à ce taux maximum ; 13 à un taux oscillant entre 4 et 4,50 0/0 ; 34 sont taxés au-dessous du taux moyen. Donc, il reste des. départements insuffisamment taxés, parmi lesquels figurent plusieurs départements agricoles très riches (Nièvre 3,02, Allier 2,98) ou dans lesquels la terre a le plus de valeur (Seine 1,99) tandis que maints départements des plus pauvres (Lozère, Hautes et Basses-Alpes) sont taxés au maximum.

Ces statistiques que nous venons d’analyser mon: trent avec quelle difficulté l'Etat pourrait établir des tarifs rationnels d'assurance, notamment au cas où

une région aurait été d’abord insuffisamment tarifée, le chiffre des sinistres aurait beau s'élever, les habitants de la région menacée obtiendraient par l'intermédiaire de leurs députés le maintien du statu quo. L'exemple de l'impôt foncier, c'est-à-dire d’une matière où l'Etat devrait jouir d’une liberté d'action considérable, montre bien par le tableau des injustices qu’il perpétue l'impuissance du gouvernement devant les intérêts locaux coalisés.

Nous venons de voir ce: que deviendrait le principe de la classification des risques dans le système de. l’assurance obligatoire ; nous avons vu, d’autre part, que ce système rendait impossibles le principe de la sélection des risques, puisque « l’assurance devient un droit de l'homme », et le principe de la division des risques, puisque la réassurance est la condition d'application de ce dernier principe et qu’on ne conçoit pas l'Etat allant offrir sa clientèle à des compagnies d'assurances étrangères.

40. IL nous reste une très intéressante question à examiner, celle de savoir si l'application du système de l’assurance obligatoire n’entrainerait pas pour les contestations entre assureur et assuré un changement de compétence. Aujourd’hui ce sont les tribunaux civils ou de eommerce qui tranchent les différents entre assureurs et assurés. Pourrait-on maintenir celte compétence avec le système de lassurance officielle ?

Nous ne le croyons pas. Du moment que l’assu-

rance devient un service public, on ne peut confier à la justice civile les questions contentieuses, dont elle est l’occasion, notamment les contestations sur les indemnités.

Il est bon de rappeler pourquoi le législateur a admis en France une juridiction administrative. Cette création est une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs. « Les juges ne pourront « à peine de forfaiture troubler de quelque manière € que ce soit les opérations des corps administratifs, « ni citer devant eux les administrations pour rai- « son de leurs fonctions » (1). La loi du 16 fructidor an III renouvelle cette défense : « défenses ité- « ratives sont faites aux tribunaux de connaïtre des « actes d'administration de quelque espèce qu'ils « soient, aux peines de droit ».

La règle est donc bien nette. Les textes ci-dessus sont conçus dans les termes les plus généraux. Ils défendent aux tribunaux de troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administralifs et de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient.

À. En principe, l'administration supérieure seule a le droit de liquider les dettes de l'Etat. Les lois des 17 juillet, 8 août 1790 et du 26 septembre 1793 réservent aux ministres seuls le droit de liquidation et il ne faut pas entendre uniquement par Jà une opération préliminaire de comptabilité, il s’agit, en outre, de la reconnaissance définitive où du

1, Loi des 16-24 août 1790, tit. 2, art. 13.

rejet de la créanceet de l’examen de toute demande sur le trésor public susceptible de contestation ou de difficulté. Depuis cette époque, la législation de la comptabilité publique a toujours rappelé qu’«aucune créance ne peut être liquidée à la charge du trésor que par l’un des ministres ou par ses délégués ». (Ordonnance du 31 mai 1838, art. 39. Décret du 31 mai 1862, art. 62). Done les ministres sont compétents, sauf recours au Conseil d'Etat, sur les demandes les plus diverses tendant à faire déclarer l'Etat débiteur.

Il y a des exceptions prévues par des textes de lois et la jurisprudence a consacré toute une série de dérogations à la règle générale de l'Etat débiteur, en décidant avec raison que cette règle ne vise que l'Etat faisant des actes de gestion dans l’intérèt des services publics et non l'Etat agissant dans l’intérèt de son domaine privé. Mais Les délégalions, qui ont été faites à des tribanaux judiciaires où administratifs restent toujours renfermées dans des limites déterminées, elles laissent subsister la règle.

Or, le système de l’assurance obligatoire donnerait l’occasion de déclarer l'Etat débiteur de sommes cohsidérables. Confierait-on à un ministre le soin de liquider les indemnités ? La logique imposerait cette solution, mais un texte de loi donnerait cer: tainement compétence à une autre autorité administrative.

B. Rappelons-nous que lassurance obligatoire offre la plus grande analogie avec les impôts directs,

or, en matière d'impôts directs, la compétence est administrative alors qu’elle est judiciaire pour les contributions indirectes. Ge n’est donc pas uniquement, parce que l’assurance obligatoire devient un impôt, que la compétence administrative s'impose,

Pourquoi le législateur a-t-il confié à des juges différents les contestations en matière d'impôts directs ou indirects ? Le motif est la différence qu'il ya entre les procédés d’assiette et de recouvrement applicables aux deux sortes d'impôts.

Pour les impôts directs, la cote assignée à chaque contribuable s'établit à la suite de diverses opérations administratives destinées à recenser et à évaluer la matière imposable, à répartir entre les contribuables les impôts de répartition demandés en bloc à la commune, à immatriculer les personnes imposées sur un rôle qu'un acte de puissance publique rend exécutoire et dont les extraits constituent de véritables décisions administratives formant titre de perception.

Rien de semblable pour les impôts indirects et pour toutes les taxes perçues au moyen de tarifs. Ces tarifs annexés à la loi ou au décret qui les rend exécutoires visent des faits matériels de consommation, de fabrication, etc. Sans doute, toutes ces perceptions intéressent l'administration générale, mais elles ne mettent en cause aucun acte de la puissance publique, sauf le tarif qui est promulgué une fois pour toutes, elles ne comportent ni rôles nominalifs, ni décisions administratives individuelles.

Aussi la compétence judiciaire ne s’applique-t-elle pas seulement aux contributions indirectes proprement dites, mais encore à toutes les perceptions d'intérêl général ou local, qui sont effectuées au moyen de tarifs, soit par l'Etat, soil par les communes, les établissements publics ou les concessionnaires de travaux publics. Telles sont les taxes postales, télégraphiques, les droits d'octroi, les droits de place sur les halles et marchés, les droits de stationnement sur la voie publique, les droits de tonnage perçus par les chambres de commerce, les péages payés sur les chemins de fer ou sur les ponts à péage.

L’usage ou l'absence de rôles et de décisions administratives individuelles est si bien le critérium des compétences que l’on voit la compétence administrative apparaître, même en matière de contributions indirectes, lorsque des décisions exceptionnelles de la loi autorisent des actes ou décisions de cette nature. Ainsi le Conseil de préfecture est compétent pour les contestations qui s’élèvent entre les débitants et la régie sur le taux et sur le recouvrement de l’abonnement destiné à remplacer le droit de vente au détail, parce que l’abonnement exige une décision administrative el que son recouvrement s'opère au moyen d’un rôle exécutoire.

De même, la plénitude de juridiction, qui appar-. tient à l'autorité judiciaire, entre les redevables et l'administration ou les concessionnaires chargés de la perception des taxes étant uniquement fondée

sur les lois des 7-11 septembre 1790 et 5 ventôse an XII, qui attribuent aux tribunaux judiciaires le contentieux des contributions indirectes, il en résulte que les règles ordinaires de la compétence administrative reprennent leur empire, quand le contentieux de la perception n’est plus en cause. Ainsi, au cas où les réclamations formées par ün redevable contre une compagnie concessionnaire, ne tendraient pas à contester l'existence ou la quotité de la taxe, mais à obtenir la réparation de dommages que le remaniement des tarifs ou la création de tarifs spéciaux causerait à certaines industries, les questions relatives à la légalité de ces tarifs et des actes administratifs, qui les auraient autorisés, devraient être renvoyés à la juridiction administrative. | |

Si nous faisons l’application des principes que nous venons d'exposer à la matière de l’assurance obligatoire contre l'incendie, nous voyons qu’elle offre la plus grande analogie avec la matière des contributions directes.

Toutes les législations, qui organisent ce système d'assurance, lui donnent le caractère d’une assu- ‘ance mutuelle. Il y a donc lieu de répartir par voie administrative les contributions d'assurances éntre les intéressés. L'article 2 de la proposition Bourgeois prévoit que, « chaque année, la loi de finances €déterminera le montant des primes à payer à « l'Etat sur les meubles et immeubles assurés ».

La répartition annuelle des primes pourra don-

ner lieu à des contestations, qui devront être tranchées par la voie administrative.

a) De même qu'en matière d'impôts directs un contribuable peut former une demande en dégrèvement pour obtenir la décharge ou la réduction d’une contribution mal établie, l’assuré pourra avoir à former une demande analogue. En effet, la prime d'assurance devant être, comme les contributions directes, perçue au moyen de rôles, qui seront exécutoires et feront titre contre l’assuré, il en résultera que celui-ci devra prendre l'initiative d’une réclamation toutes les fois qu’il se croira surtaxé.

b) Si par suite d’une mutation, un immeuble atteint par l'impôt direct se trouve avoir changé de propriétaire, 1l faut introduire devant le conseil de préfecture une demande en mutation de cote. Il faudra agir de mème avec le système de l'assurance obligatoire, pour faire transférer l'assurance au nom du nouveau propriétaire.

c) Le conseil de préfecture est également compétent en matière de réclamations contre les opérations cadastrales. La malière de l'assurance obligatoire fournirait un cas de compétence absolument ‘analogue, car l’assuré pourrait avoir à réclamer contre l’immatriculation de la chose assurée dans une catégorie de risques plutôt que dans une autre; il pourrait avoir aussi à se plaindre contre une exagération de valeur attribuée aux choses assurées lors de la répartition des contributions d'assurance.

d) Eu matière d'impôts directs, les agents de per-

ception peuvent demander au conseil de préfecture à être exonérés du recouvrement des cotes irrecouvrables et indûment imposées. L'application de ce cas de compétence trouverait certainement à s’appliquer également pour le recouvrement des primes d'assurances.

e) Enfin, nous savons que c’est aux ministres seuls qu'il appartient, en principe, de reconnaître l'Etat débiteur, mais que plusieurs textes ont délégué dans certains cas ce pouvoir aux tribunaux Judiciaires ou administratifs. [l est logique d’admettre que, pour les contestations relatives au paiement des indemnités, la compétence du conseil de préfecture serait admise par le législateur.

Mais en admettant même qu’on adopte la compélence du tribunal civil, le caractère fiscal de l'assurance modifierait certainement l'attitude des juridictions civiles à l'égard des assurés. Nous savons que les tribunaux ne pèchent pas par excès d'indulgence à l'égard des compagnies d'assurance. Il n'est pas prouvé que ce régime se maintiendrait une fois l'assurance officielle adoptée. Il est certain que l’Etatintroduirait dans la loi des cas de déchéance nombreux, et la situation ne serait plus du tout la même qu'actuellement, où, sans doute, les compaguies introduisent des clauses de déchéance dans leurs contrats, mais la jurisprudence interprète librement ces clauses et ne pourrait pas montrer la même liberté à l’égard de textes de loi.

I ne faut pas s’imaginer, en effet, que le seul fait

de donner compétence aux tribunaux judiciaires, - quand l'Etat est partie en cause, transforme l'Etat en un plaideur ordinaire. Ainsi, en matière d’enregistrement, les conflits entre l'Etat et les contribuables sontdela compétence judiciaire. Supposons un contrat de vente, où le défaut de paiement du prix est expressément stipulé comme condition résolutoire, l'administration de l'enregistrement perçoit un droit proportionnel sur la vente. L’acquéreur ne paie pas son prix, le vendeur obtient la résolution de la vente ; en vertu de l'effet rétroactif de la condition, l'acquéreur est censé n’avoir jamais été propriétaire et cependant l’administralion de l'enregistrement perçoit un nouveau droit proportionnel, comme s’il y avait eu revente.

De même, la jurisprudence décide que Île jugementprononçantla rescision d’une vente d'immeubles pour lésion de plus des sept douzièmes donne lieu à un droit proportionnel comme s’il yavait eu revente.

Comment essayer de justifier cela autrement que par un intérêt fiscal, qui amène l'Etat à laisser de côté des principes élémentaires du droit civil. Les tribunaux judiciaires sont obligés de donner gain de cause à l’administration de l'enregistrement, qui peut invoquer des textes exorbitants du droit commun.

C.— Les législations étrangères, qui organisent l'assurance obligatoire, nous fournissent des applications de ce que nous venons d'exposer, à savoir

que l’administration se réserve un rôle presque Déroulède 13

exclusif dans la détermination des primes et le règlement des indemnités.

a. La loi saxonne du 25 août 1876 (art. 48) fait déterminer le chiffre de l’assurance par des agents de l'administration. Si l'assuré réclame contre cette estimation, sa réclamation est portée devant un tribunal composé d’un inspecteur en chef des assurances, qui remplit les fonctions de président et de deux experts désignés par l'autorité administrative.

Le chiffre des indemnités est également fixé par des agents de l’administration et les réclamations sont jugées de la même manière que pour la détermination des primes.

b) Pour le canton de Zug, la loi du 11 décembre 1882,dans son article 12, décide que les estimations, qui doivent servir de base à la fixation des indemnités et des parts contributives sont faites par une commission de trois membres que nomme le conseil de gouvernement.

En cas d'incendie, c'est une commission organisée dans les mêmes conditions qui évalue le dommage (art. 21). Le sinistré à quatre jours pour demander la revision de l'estimation du dommage à la commission des finances. Cette deuxième estimation est faite par une commission de trois membres que nomme la commission des finances.

c) La loi du 30 octobre 1881 pour le canton de Berne (art. 12) décide que l’établissement cantonal d'assurance fait procéder chaque année à une estimation des valeurs assurables. Le propriétaire, qui

n’est pas satisfait de cette évaluation peut demander qu'une nouvelle évaluation soit faite par trois experts nommés par le conseil exécutif.

C'est également une commission composée de fonctionnaires, qui évalue les indemnités à payer et les voies de recours sont les mêmes que dans le cas précédent.