Cette imprévoyance devait porter ses fruits

Le service des pensions est devenu une des grosses charges du budget. En effet, l'Etat se contentait de donner en 1852 une subvention de 44 millions à répartir entre les diverses caisses de retraites.

Or, au budget de 1897, les pensions civiles comportent un crédit de 70.325.600 tr. Ce chiffre ne représente pas, il est vrai, la charge nette que l'Etat supporte en réalité. La dépense, en effet, doit être atténuée par le produit des retenues que les fonctionnaires subissent sur leurs traitements, soit 27.986.260 francs. La charge nette ressort donc à 42.339.340 francs seulement.

Mais ce qui est inquiétant, c'est que depuis l’origine, cette charge nette n’a cessé de s’accroître :

En 1854 elle s'élevait à 9.912.947 francs.

En 1869 = 15.473.537 En 1876 E 16.497.121 »

En 1880 = 24.515.637 »

En 1885 és 31.894.586 En 1890 35.888.634 En 1895 ee 41.159.600 »

En 1897 0 a) MU

Cette progression continue s'explique arithmétiquement par ce fait que le chiffre de la pension est calculé d’après le traitement moyen des quatre ou six dernières années d'activité et représente, par suite, une fraction déterminée du traitement le plus élevé dont ait joui le fonctionnaire, tandis que les retenues de 5 0/0 et du premier douzième portent,

pour la plus longue durée, sur un traitement notablement inférieur.

L'administration a cru pouvoir fixer un terme à la marche ascendante des pensions. D’après ses calculs, le maximun serait atteint vers 1928 ou 1929 et atteindrait 114 millions (au lieu de 42 millions), en admettant toutefois « que les pouvoirs publics, pendant 33 ans, fassent preuve d’une inébranlable fermeté ».

« En évaluant, dit le rapporteur général de la commission du budget de 1897, à 195 ou 130 millions la charge annuelle des pensions non militaires vers 1930, on a bien des chances de rester audessous de la vérité. Les pensions civiles de toute espèce, envisagées isolément, constituent donc pour l’avénir de nos finances une menace des plus inquiétantes ».

Ce langage est celui que tiennent tous les rapporteurs du budget. Il est donc utile de rechercher : d’abord si le fonctionnement du système actuel des pensions ne pourrait pas être moins dispendieux et, en second lien, si un système rationnel d'assurance ne pourrait pas fonctionner avantageusement à la place du régime inauguré par la loi du 9 juin 1853.

Pour bien se rendre compte d’abord des charges considérables que le service des retraites impose à l'Etat, il faut songer que les pensions servies par les ministères de la guerre et de la marine atteignent de leur côté un chiffre énorme. Le crédit inscrit au budget de 1888 pour les pensions de toute

nature était de 200 millions, il fut élevé à 217 millions dans le budet de 1889. Or, en 1878, le crédit n'était que de 145 millions.

71. On a souvent voulu rendre la loi de 1853 responsable de tout le mal, en disant qu’elle reposait sur des calculs erronés. Au contraire, bien que cette loi eût des défauts que nous avons déjà signalés, elle avait prévu que les fonctionnaires chercheraient à prendre leur retraite le plus tôt possible, et l’exposé des motifs de ‘la loi disait formellement : « l'Etat peut conserver les fonctionnaires dans leurs fonctions aussi longtemps que son intérêt l’exige et que leurs forces le permettent. »

La loi fut d’abord sagement appliquée. En 1876, la contribution de l'Etat dans le service des pensions civiles n’étail encore, malgré la révolution de 1870 que de 16.497.191 francs. En 1878, on atteignit, au contraire, 22.463.872 francs.

« Gette date est à elle seule une explication, C’est « alors que commencèrent la curée des places et & l’épuration de toutes les administrations. Les va- « cances ne se produisant pas assez vite au gré des « appétits surexcités, on foula aux pieds toutes les « prescriptions de la loi de 1853; on imagina les « retraites proportionnelles. dont l’illégalité n’a pas « besoin d'être démontrée : enfin on abaissa la « limite d'âge par de simples arrêtés ministé- « riels » (1).

4. Cucheval-Clarigny, Le gouffre financier, Revue des Deux- Mondes, 15 mai 1889, p. 295,

ose

72. On comprend l'ascension rapide du chiffre des pensions. Plusieurs remèdes ont été proposés. Nous n’étudierons que ceux qui tendent à donner à l'institution des pensions civiles le caractère d’une assurance véritable.

M. Rouvier proposa en 1891 un système ayant pour but de remédier à certaines dispositions véritablement iniques de la loi de 1853 et d’obvier au reproche capital que l’on peut faire à cette loi, qui est d'imposer à l’avenir des charges pour l'acquittement desquelles on ne constitue pas dans le présent de ressources suffisantes. On revenait donc au système primitif par le système d’une caisse spéciale, qui. devait être dans le projet Rouvier la caisse des retraites pour la vieillesse. Les fonctionnaires auraient versé des retenues et l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics auraient donné des subventions. Chaque fonctionnaire devait avoir des droits sur son compte individuel et sur le fonds commun.

La Chambre de 1891 refusa de voter ce projet. On craignait que la caisse ayant accumulé des réserves considérables ne vint à subir le sort de la caisse d'amortissement et autres institutions semblables, qui toutes ont été absorbées par l'Etat.

Cependant le système de M. Rouvier était le seul rationnel. M. de Courcy avait déjà discuté la question des pensions civiles, il signalait le danger de l’accroissement annuel des charges, dont les pensions grèvent le budget ; d’après lui, le remède était

dans la fondation d’une caisse de retraites, dont les revenus seraient capilalisés et placés à intérêts composés (1).

Rappelons-nous, en effet, que tout système rationnel d'assurances suppose une accumulation de réserves importantes, qui par le jeu des intérêts composés arrivent à grossir rapidement les garantes de l'assureur. Nous montrions plus haut que le fonctionnaire touche une pension proportionnelle au traitement, dont il jouissait lors de sa sortie de l'administration et qu’au contraire, les retenues faites sur les appointements portent pour la plus grande durée sur un traitement notablement inférieur. Le seul moyen de remédier à cette situation fâcheuse serait précisément d'ouvrir un compte individuel à chaque fonctionnaire, d’accumuler les retenues et les intérêts des retenues, d'employer en un mot les procédés de l'assurance sur la vie. Ce système atténuerait les inconvénients que nous venons de signaler, en constatant l'écart entre le chiffre des retenues opérées et le chiffre des pensions allouées.

On éviterait aussi par là au fonctionnaire l’obligation d'accepter une rente viagère. Le placement en viager des fonds de prévoyance n’est légitime que dans deux hypothèses : 1° s’il s’agit d’une personne,

4. M. de Courcy a exposé ses critiques dans les deux écrits suivants : Notice sur la caisse de prévoyance des employés de la Compagnie d'assurances générales et les Retraites des fonctionnaires publics, dans le Correspondant du 25 avril 1873.

qui ne peut prélever périodiquement sur ses revenus des économies suffisantes pour être propriètaire d’un capital perpétuel au moment de la vieillesse ; 90 Jorsqu'il s’agit d’un célibataire, qui ne tient pas à transmettre d’héritage à sa famille.

L'État en imposant à ses fonctionnaires un placement en viager agit comme si tous ses employés étaient célibataires ou besogneux. De plus, si le fonctionnaire meurt au cours de ses fonctions, il n’a pasencore de droit à la retraite et montant de ses versements est perdu.

On devrait permettre au fonctionnaire d'opter au moment de la cessation de son emploi entre un droit viager ‘et un droit perpétuel, lui donner une créance alternative.

Les idées que nous venons d’exposer attirèrent l'attention du Sénat, qui vota en 1879 un projet dans ce sens. &« Le montant du compte individuel, « disait l’article 29 de ce projet de loi, est employé « au choix de l'ayant droit en achat d’une rente sur « l'État où en constitution d’une rente viagère servie « par la caisse de Prévoyance. »

73. De tous les développements ci-dessus nous n'avons à retenir qu’une chose : l’État sous la forme des pensions civiles a organisé au profit de ses fonctionnaires une assurance obligatoire sur la vie. Faute de s'être laissé guider par les procédés techni-. ques de l'assurance, on est arrivé à établir une institution dangereuse pour les fonds publics, puis-

que les charges qu’elle impose n’ont fait et ne feront que s’accroître.

L'étude à laquelle nous venons de nous livrer montre notamment que toute organisation d’assurance obligatoire fait une confusion fâcheuse de deux branches bien distinctes de la science économique : l’assistance et l’assurance. Sous prétexte que l'État ne peut laisser dans le besoin des fonctionnaires qui lui ont consacré leur vie, on prend une mesure générale, qui atteint les fonctionnaires aisés et les fonctionnaires peu fortunés. Pourquoi ne pas s’être contenté de laisser aux uns et aux autres la jouissance de leur traitement sans retenues, quitte à venir en aide aux nécessiteux. Jamais la charge n’eût été aussi lourde. Nous l’avons vu, mieux vaut pour un État organiser un système d'assistance publique même très vaste que d’avoir à prendre l’engagement de servir des indemnités d'assurance.

Il y a des combinaisons d'assurance sur la vie à des taux suffisamment équitables pour qu'un fonctionnaire puisse garantir l'avenir de sa famille et le repos de sa vieillesse. Pourquoi faire alors de l’État un assureur ?

Il n’a aucun avantage à l’être. Les fonds qu'il recueille pour faire face au service des pensions sont notablement inférieurs à ceux qu'il verse sous forme de retraites. De plus, les retenues étant définitivement acquises à l’État, un employé hésite à donner sa démission de peur de perdre ses retenues. L'État,

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de son côté, se montre plus hésitant dans les révocations.

Avec la suppression des pensions, chacun recouvre sa liberté. L'État peut éliminer les fonctionnaires inutiles ou paresseux. De son côté, l'employé peut changer de carrière, s’il y trouve avantage et sans avoir à craindre de perdre une partie de ses économies.