Les organisations, que nous venons d'établir et

(l'étude détaillée de la caisse de la Marne et de celle de la Meuse nous amènerait aux mêmes conclusions, puisque nos quatre caisses ont à peu près la même organisation), sont des spécimens d'assurance par l'Etal, en ce sens que l’assurance y est pratiquée comme un service public par les autorités préposées dans les départements à la gestion des services publies.

Une question se pose au premier abord. Gette forme de l’assurance est-elle compatible avec les lois qui régissent en France l’industrie des assurances? Non. Notre législation ne prévoit que deux formes possibles de l’assurance : les sociétés anonymes ou les mutuelles. Le règlement d’administration publique du 22 janvier 1868, qui a force de loi, puisqu'il a été rendu en vertu d’une délégation spéciale du législateur (loi du 24 juillet 1867 art. 66) a réglementé ces deux formes d'assurance. Il n’y a donc pas trace dans nos lois d’une troisième forme d'assurance confiée aux caisses départementales.

Nous avons vu que l'Etat et les personnes morales ne pouvaient entreprendre une industrie sans y être autorisés par une loi C’est une application directe du principe de la spécialité que nous avons analysé au début de notre étude. Ainsi, l'Etat français s’est constitué assureur sur la vie et contre les accidents, mais il ne l’a fait qu’une fois autorisé par la loi du 11 juillet 1868. On doit donner la même solution en ce qui concerne les départements. Ils ne peuvent exercer une assurance, que si un texte de

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loi les y autorise. Or, on chercherait vainement ce texte dans les recueils de droit.

On a bien essayé de voir dans l’article 37 de la loi du 5 juin 1850 une sorte de consécration légale des caisses départementales. Le paragraphe 2 de cet article porte que, « les caisses départementales « administrées gratuitement, ayant pour but d’in- « demniser ou de secourir les incendies au moyen « de collectes pourront aussi s'affranchir des mêmes « obligations (il s’agit des obligations relatives à « l’emploi du papier timbré), en contractant avec « l'Etat un abonnement annuel de 1 0/0 du total « des collectes de l’année ».

Ce serait donner à la pensée du législateur une portée quelle ne saurait avoir. La loi de 1850 n’a eu qu'un but: atteindre l'assurance sous toutes ses formes licites ou illicites.

Peu importait au fisc de savoir, si cette assurance par les caisses départementales était pratiquée à juste titre ; le rapporteur de la loi dit très bien que l’article 37, $ 2 est une mesure de prudence: les caisses départementales auraient pu devenir une source de fraudes. Il eût été facile, en effet, de faire de l'assurance sous cette forme, aussi le législateur clairvoyant et soucieux de l'intérêt fiscal de l'Etat s’est attaché seulement à cette considération : qu’il y avait là une assurance à taxer.

Le Conseil d'Etat consulté par le ministre de l’Intérieur sur un projet de création d’une caisse départementale d'assurance contre l'incendie, émit lPavis

dans sa séance du 21 mai 1896 qu’un Conseil général ne peut se fonder sur aucune disposition de la loi pour créer légalement une caisse départementale d'assurance contre l'incendie. Il est utile d’analyser les considérants de cet avis.

Les départements peuvent faire partie d’une société d'assurances mutuelles dans le but d'assurer les bâtiments départementaux (loi du 10 août 1871, article 46, $ 14), mais une caisse départementale n'a aucun des caractères d’une société d'assurance mutuelle (1).

D'autre part, la caisse ne saurait être considérée comme une institution départementale d'assistance publique dans le sens de l’article 46, $ 20 de la loi du.10 août 1871, puisqu'elle a pour but principal de réaliser des opérations d'assurances rémunérées par une prime.

La caisse constituerait, en réalité, un service d’assurances contre lincendie aux risques et périls du département et la création d’une entreprise de cette nature est étrangère aux attributions légales des assemblées départementales.

En effet, le département est un être moral, qui a été créé par la loi pour donner satisfaction à certains intérêts publics, mais non pour donner satisfaction aux intérêts privés. Il n’est pas nécessaire qu’un acte soit formellement défendu par la loi à un département pour que cet acte excède la capacité

4. Nous donnerons plus loin le parallèle des caisses départementales et des mutuelles.

du département. Les actes même s'ils ne sont pas défendus par la loi à un département ne peuvent être accomplis par lui que s’ils rentrent dans sa fonction et tendent au but qui lui est assigné. Or, assurer des biens contre l'incendie ne tend nullement au but assigné par la loi à un département. Alléguer qu’on pourrait assurer ainsi à un taux inférieur à celui des compagnies est un argument beaucoup trop général, parce qu'il autoriserait le département à exploiter toute industrie, dont les bénéfices seraient élevés.

93. L'existeuce des caisses départementales actuelles est donc une anomalie au point de vue de notre droit admistratif, L’impossibilité de les faire rentrer dans un cadre juridique précis, a entraîné beaucoup d’inconvénients, mais en revanche elle a donné à ces établissements une liberté d'action, qui est entrée pour une part énorme dans leur succès.

Les caisses départementales ont profité de leur situation mal définie pour imposer leur volonté aux assurés. C’est ainsi qu'elles se sont réservé le droit d'être les seuls juges des indemnités à verser aux sinistrés. Elles ont largement usé de ce droit et cette parcimonie qu'elles ont montré ‘au début leur a permis d’entasser des réserves d’une certaine importance, qui font leur force actuelle. Sans doute, les dons et libéralités dont elles furent gratifiées au début furent pour beaucoup dans le lancement de l'entreprise et permirent aux caisses de se faire connaître, mais il faut surtout se rappeler que les

caisses actuelles ont dû limiter pendant longtemps leurs secours à 13, 20, 95 0/0 des dommages. Ainsi en 1830, la caisse de la Marne avait 121.000 fr. de réserves et n'avait jamais réparti plus de 60 0/0 du montant des dommages. De même pour la caisse de la Meuse, on trouve parmi les exercices les plus récents (1892) des années où les sinistres et frais d'administration dépassent les encaissements et qui se solderaient en perte sans les intérêts des fonds placés. Nous avons également montré dans notre

étude sur la caisse de la Somme, quel chifire” peu

élevé atteignaient les secours répartis : aux indigents et que seuls les petits sinistres étaient bien indemnisés.

Cette liberté d'action est si grande que les caisses n’admettent pas d’être citées en Justice par leurs assurés. En dépit du tarif et de la police, le secrétaire de la Caisse de la Meuse écrivait récemment à un avouéde Montmédy, qui és exercer une réclamation au nom d’un assuré, « que son erreur « était profonde, que la caisse ne Pi en rien «à une compagnie et que les indemnités étant « arrêtées souverainement et en dernier ressort « par le bureau central, la caisse n’a ni à transiger « ni à plaider ».

Toutes les caisses ont adopté le même système : s'ériger en seuls juges des indemnités à verser. Parmi les nombreux inconvénients de ce système, on peut relever l'impossibilité de faire application de la loi du 19 février 1889 aux indemnités dues par les

caisses départementales. En effet,cette loi subroge de plein droit le créancier hypothécaire dans les droits que l'assuré peut avoir à faire valoir vis-à-vis de l’assureur. Or, quelle garantie peut avoir le créancier vis-à-vis d’une caisse d'assurance, qui ne reconnaît aucun droit à l'indemnité et n’alloue que des secours. On comprend qu’un créancier refuse une garantie pareille, quand on songe que toutes les compagnies d'assurances ne sont pas agréées par les créanciers.

De même, les commerçants ou industriels, s'ils s’assuraient à la caisse ne pourraient obtenir d'ouverture de crédit, car quel est le banquier qui accepterait de prêter sur des marchandises assurées à une société, contre laquelle il n’y a au cas d’incendie aucun recours certain. Aussi n'est-il pas étonnant de relever parmi les unanimes protestations des chambres de commerce contre les tentatives d'organisation administrative de l'assurance, la protestation de la chambre de commerce de la Meuse. Quoique jouissant depuis de longues années des bienfaits d'une caisse départementale, cette chambre de commerce n’a pas hésité à émettre le vœu que le projet Viger soit repoussé par la Chambre comme contraire à la justice et à la liberté.

Un arrêt récent de la Cour de Nancy vient de mettre en lumière un autre grave inconvénient du système pratiqué par les caisses départementales. Un sieur Peckley avait contracté une assurance à la compagnie d'assurances générales et de plus s’élait assuré à la caisse départementale des Arden-

nes moyennant une somme de cinq francs. Un incendie eut lieu et la compagnie d'assurances générales opposa à son assuré une déchéance tirée de l’article 10 de la police ainsi conçu : « Si lassuré fait « garantir par d’autres assurances, soit les objets « sur lesquels porte l’assurance, soit des objets « autres, mais faisant partie du même risque, il « est tenu de le déclarer à la compagnie sous peine « de n’avoir aucune indemnité ». Les objets assurés à la caisse départementale étaient soumis au mème risque que ceux que la police de la compagnie des assurances générales garantissait ; ils étaient déposés dans le mème immeuble et soumis par suite aux mêmes chances d’incendie. La déchéance s’imposait, car, dit l’arrêt la caisse départementale des Ardennes est bien une institution d’assurances mutuelles à primes fixes, c'est-à-dire un assureur dans le sens de l’article 10 de la police.

Cet arrêt de la Cour de Nancy du 5 juin 1898 a une importance capitale, car il va obliger les caisses départementales à prendre l'engagement d’indemniser leurs assurés ou à disparaître, car on ne peut pas laisser les assurés dans la fâcheuse position suivante : ou bien s'assurer exclusivement à la caisse, et ne pas être alors sûr de toucher une indemnité; ou bien s’assurer à la fois à une compagnie et à la caisse et dans cette seconde hypothèse, se voir opposer une déchéance bien méritée, si la déclaration de coassurance n’est pas faite.

Les caisses départementales n’ont pas seulement

«profité de leur situation spéciale pour payer des indemnités fantaisistes, elles se sont montrées beau-

coup moins larges que l'assurance privée pour lad-

mission des risques au bénéfice de l’assurance. L’arücle 31 du règlement publié en 1882 pour la caisse de la Marne est ainsi conçu : € il n’est reçu aucun

don applicable à des salles de spectacles, ateliers d’artificiers, filatures de laine et de coton, moufins mûs par l’eau ayant plus de deux paires de meules, non plus qu'aux bâtiments contigus et dépendant des ateliers ou usines ci-dessus désignés : la même exclusion s'applique aux marchandises et objets mobiliers y renfermés. La caisse n’assure pas non plus le recours dit recours des voisins.

« Lorsque même hors des cas prévus par le présent article, un bâtiment, pas ses vices de construction, présente des dangers particuliers d’incendie ; lorsque les précautions propres à prévenir le feu sont habituellement négligées ; lorsqu’enfin il existe des circonstances quelconques de nature à compromettre les intérêts de la caisse, le bureau central peut refuser le don du propriétaire. Dans aucun cas, il ne fait connaître le motif du refus. Le don est alors rendu au donateur à quelque époque de l’année que ce soit » (1).

Les caisses départementales présentent enfin au

point de vue technique de l’assurance un grave in-