LA CORRUPTION DES FONCTIONNAIRES

SOMMAIRE. — Les Compagnies américaines étaient contrôlées par les États Américains! — Parti que In réclame européenne tirait de cette affirmation : une brochure de M. Paul Baudry. — Difficultés de la surveillance. — Organisation du service de contrôle des assurances à New- York. — Attributions. — Les enquêtes spécialisées de M. Hendricks. — Un surintendant qui ne voit pas. — Les contrôleurs-conseils. — Mme Cardinal.

Au plus fort des polémiques concernant les scandales subitement découverts, M. Paul Baudry, directeur général de la Mutual Life pour la France, publia une brocbure de 3o pages, à 38 lignes chacune, soit i.i4o lignes, dont le passage culminant était celui-ci :

« Combien on a tort de donner à entendre que les compagnies américaines d'assurances sur la vie n'offrent pas toutes les garanties désirables, quand le gouvernement de l'Etat de New-York lui-même va jusqu'à faire scruter, par une commission spéciale, les méthodes d'administration de ces compagnies, qu'il étudie jusque dans les moindres détails de leur fonctionnement. Et le gouvernement de l'Etat de New-York fait ces investigations après le contrôle régulier et déjà si sévère qu'exerce, d'une façon permanente, le département des assurances du même Etat sur les opérations de ces compagnies.

« Tout le monde sait, en effet, que ce département est chargé de vérifier la composition et le chiffre des réserves des compagnies, afin de s'assurer que celles-ci possèdent bien le chiffre de garanties nécessaires que leur impose la loi pour répondre de tous leurs engagements.

« De CCS multiples contrôles (ils sont exercés dans 45 Etats), il faut, au contraire, dégager cette conclusion que les compagnies américaines d'assurances sur la vie de l'Etat de New- York offrent des garanties bien supérieures à celles de n'importe quelle autre société, puisqu'elles sont soumises à une surveillance aussi rigoureuse. Elles offrent surtout plus de garanties que les compagnies françaises, dont les assurés sont encore à attendre l'application de la loi votée il y a plus de sept ans.

(( Parmi les compagnies américaines, la Mutual Life se distingue par son empressement à faire connaître sa situation. Il y a environ cinq mois, en effet, et sans attendre la conclusion des travaux de la commission d'enquête, afin de prouver à tous que la compagnie qu'il dirige ne redoute aucun contrôle, M. H. -Richard Mac Curdy, président de la Mutual Life, a spontanément ré-

claaié du département des assurances de rÉtat de New-York une vérification complète de ses affaires.

« Les nombreux employés de ce département y procèdent et bientôt le rapport du surintendant, M. Hendricks, viendra, à n'en pas douter, confirmer les déclarations de M. Hughes, conseil de la commission d'enquête, et de M. le sénateur Armstrong, viceprésident de la même commission, en ce qui concerne la solidité financière et la prospérité sans égale de la Mutual Life, »

Or, un premier point reste acquis à l'enquête : c'est que le procédé de la « policedistribulion » rend cette surveillance extraordinairement difficile. Les surveillants d'Etat, les actuaires, ces mathématiciens d'assurances rompus au calcul de capitalisation

d'intérêts et des tables de mortalité, se trouvent en présence de problèmes horriblement difficultueux.

M. Miles Dawson a été chargé, parla commission d'enquête, de procéder à des vérifications techniques à V Equitable, à la Mutual et à la New-York. Ces vérifications ont porté principalement sur les polices d'accumulation.

Le New-York Herald du 22 février 1906 a reproduit quelques-uns des tableaux dressés par M. Dawson. Il les a fait précéder des réflexions suivantes :

« Bien ne peut mieux faire comprendre les séduisants mensonges inventés par les compagnies d'assurances au sujet de leurs polices à participation différée que la lecture du travail de l'actuaire attaché à la commission d'enquête.

« Getravail consiste en des séries de tableaux! qui donnent, pour les diverses compagnies,]

le chiflfre des bénéfices qu'elles ont fait espérer au moment de la signature de la police d'accumulation et les bénéfices qu'elles ont distribués à Téchéance. »

Ces tableaux concernent la Muliial^ la New- Jork et V Equitable. Ils établissent que, sur les assurés, il n'en est pas 4^ sur loo qui aient touché leurs bénéfices.

Le travail de M. Dawson prouve que la police d'accumulation ne fut jamais, pour les compagnies américaines, qu'un moyen peu loyal de faire des affaires ; elles promettaient et promettent toujours des bénéfices qu'elles savent ne pas pouvoir être réalisés. Cette police n'a été créée que dans un but déterminé parla déposition de M. Dcpew devant la commission d'enquête, le 16 novembre 1905 :

» Mes relations avec M. Hyde, le fondateur et le président d'alors de V Equitable^ devinrent étroites, dit-il, c\ la suite d'une révolution qui, grâce à lui, se produisit dans l'assu-

ranCe sur la vie. Les compagnies avaient à celte époque fait de nombreux placements, tant anciens que récents ; ces placements, dont beaucoup ne valaient rien, les menaient à une situation insoluble. C'est alors que M. Hyde inventa la combinaison connue sous le nom de tontine d'accumulation ou de participation différée. Il la créa dans le but d'assurer un surplus considérable comme fonds de garantie, afin de parer aux pertes qui pourraient se produire et qui s'étaient sans cesse produites par suite de ces placements malheureux. »

Le système plut au public ; dès cette époque, les affaires de V Equitable augmentèrent par bonds et l'argent afflua avec rapidité.

L'accumulation a donc été créée uniquement pour combler avec les bénéfices des assurés le déficit provenant de mauvais placements. Elle a permis aux administrateurs desi compagnies de garder entre leurs mains des

capitaux considérables, dont ils disposaient à leur g'uise.

Gela posé, voyons en quoi consiste le service du contrôle des assurances de l'Etat de New- York.

Le 11 décembre 1905, M. Hendricks, surintendant des assurances de TEtat, est introduit devant la commission d'enquête, et voici les détails circonstanciés qu'il donne sur le personnel et l'organisation de son département.

Les hauts fonctionnaires du service sont : le surintendant, dont le traitement est de 7.000 dollars ; le premier adjoint du département et le vérificateur en chef, MJNLR-H. II unter et Isaac Vanderpoel, qui reçoivent chacun 5.000 dollars par an.

\'iennent ensuite les vérificateurs adjoints,

MM. A.-F. Buckley, A. -S. Martin et G.-H. Gardner.

M. Buckley était déjà en place quand M. Hendricks arriva au département. Un an plus tard, en 1901, il se démit de ses fonctions et devint l'un des plus actifs agents de corruption au service des grandes compagnies. M. Hendricks a eu affaire à lui une fois depuis cette époque ; c'était à propos d'une compagnie d'assurances allemande, la Priissian Life Insurance C'^, qui désirait s'établir dans l'État de New-York. M. Buckley réussit à lui faire obtenir une licence.

MM. Gardner et Martin ont été nommés par le surintendant, ce dernier sur la recommandation du sénateur Platt.

Le personnel du département comprend encore trois experts^ dont l'un, M. \\ .-G. Taggart, doit sa place à l'appui que lui a prêté /ancien gouverneur Odell, et un secrétaire particulier. Miss Kate Hendricks, la propre

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lillc du surintendant, qui reçoit 2.5oo dollars de traitement.

Les dépenses totales du département se sont élevées, pour l'année 190/1, à 87.000 dollars. Il y a 281.726 dollars 9^ de bénéfices, qui ont été versés à la Trésorerie de l'Etat.

« Quelles sont exactement les attributions de votre service ? » demande au témoin M. Hughes.

M. liendricks précise ces attributions delà manière suivante :

Pour toute compagnie qui commence à opérer dans l'Etat, il est tenu de veiller à ce que toutes les formalités exigées par la loi soient accomplies et à ce que les dépôts prescrits soient effectués.

Pour les compagnies qui fonctionnent déjà

Il)»-, ASSUREURS AMERICAINS ET ASSURES FRANÇAIS

dans PÉtat d'une manière régulière, il doit chaque année examiner les rapports qui lui sont soumis en fin d'exercice.

C'est d'après l'examen de chaque rapport qu'il décide s'il y a lieu on non de procéder à une enquête sur la compagnie.

« Sur quoi vous basez-vous, demande M. Hughesj pour décider s'il y a lieu ou non de soumettre les compagnies à une enquête ?

— Sur l'examen de leurs rapports, qui indique s'il est nécessaire d'entreprendre Peiiquète pour s'assurer de leur solvabilité. »

Les enquêtes de ce genre ne sont donc pas^ destinées, M. Hendricks le dit formellement^ à protéger les assurés contre les circulaireî mensongères des directions, contre les formes de polices ambiguës et décevantes. Elles n< tendent pas non plus à établir une comparaison entre les bénéfices réalisés parl'assuri et ceux qu'on lui avait fait espérer pour obtenir de lui qu'il signAt un contrat.

Elles ont pour but unique de déterminer si la compagnie est solvable.

« Le département, demande M. Hughes, se contente donc de démontrer quela compagnie est solvable ?

— Oui. »

En déclarant une compagnie solvable, le département veut dire uniquement qu'elle a les réserves nécessaires pour remplir les engagements spécifiés sur les polices.

Il ne s'occupe pas du surplus, sur lequel doivent être prélevés les bénéfices à distribuer, soit annuellement, soit à l'échéance des périodes d'accumulation.

Ce surplus est entièrement laissé h la discrétion des directions, qui peuvent le dilapider ou en détourner une partie sans que le surintendant ait rien à y voir.

« Ainsi, dit M. Hughes, si, par exemple, une compagnie avait un surplus se montant en apparence à ''|0 on 5o millions de dollars, la

direction pourrait se livrer à toutes les prodigalités, quelles qu'elles fussent, sans que le département ait h s'en inquiéter ?

— Je crois qu'il ne s'en serait pas inquiété, depuis que je suis en fonctions. »

Ce n'est pas que M. Hendricks considère qu'il n'est pas du devoir des surintendants de chercher à combattre les dilapidations ou les détournements de fonds ; mais il est d'avis qu'il est impossible pour eux de les découvrir.

« Comme je l'ai dit déjà, nous n'en avons jamais découvert. Il nous serait presque impossible de le faire du moment qu'il s'agirait de quelque grande compagnie. »

Pour q.ue TEtat pût s'immiscer dans les questions de cet ordre, il faudrait qu'il nommât lui-même les hauts fonctionnaires des compagnies et pratiquement en assumât la direction. Et, en ce cas, mieux vaudrait pour lui qu'il fît de l'assurance un service public.

M. Hughes fait remarquer qu'ciutre chose

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est d'administrer soi-même et autre chose de surveiller et critiquer une gestion défectueuse.

M. Hendricks en convient et finit par dire avec M. Hughes que le meilleur remède à la crise présente serait d'imposer une telle publicité à tous les actes de la direction que les assurés fussent mis dans Timpossibilité absolue d'ignorer la manière dont les hauts fonctionnaires s'acquittent de leur mandat.

Aprèscesconsidérations générales, M. Hughes interroge M. Hendricks sur les difTérentcs enquêtes qu'il a faites. Trois d'entre elles ont porté sur la Mutual Life ; elles ont eu lieu en 1890, 1899 et 1908. La dernière a coûté So.ooo dollars 5 cette compagnie.

Pratiquement, elles ont toutes été conduites par M. Vanderpoel, vérificateur en chef du

département. Le surintendant n'y a en rien participé.

Au contraire, ce fut M. Hendricks lui-même qui procéda à Pexamen du rapport que lui communiqua la MutaalLifeh la fin de 1904.

Ni les enquêtes ni l'examen de ce rapport ne révélèrent au département quoi que ce fût de tout ce qui se passait à la compagnie.

(( Mais, dit M. Hughes, en ce qui concerne la Mutual Life, dois-je comprendre que vous n'avez vous-même été mis au courant ni des traitements, ni des irrégularités commises au service matériel, ni de celles dont étaient entachés les contrats fixant les taux de commission des agents?

— Oui.

— Ni des transactions des syndicats ?

— Egalement.

— Ni d'aucune autre des questions qui ont absorhé ici notre attention?

— Parfaitement.

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— Vous n'avez eu connaissance de ces questions qu'en lisant les procès-verbaux des dépositions recueillies par cette commission ?

— Je crois que cela est exact. »

M. Hughes fait observer à M. Hendricks que la section 4^ de la loi d'assurance de l'Etat lui fait un devoir de rechercher toute défectuosité existant dans la pratique des assurances, afin de proposer à cette loi des amendements qui puissent y porter remède.

M. Hendricks dit qu'il connaît fort bien les obligations qui lui incombent aux termes de ce texte, mais répète qu'il lui est impossible de les remplir. Non seulement l'examen détaillé de la gestion d'une compagnie demanderait trop de temps pour pouvoir être réalisé, mais encore le département n'y verrait aucun moyen pratique de percer à jour les subterfuges employés parles directions pour cacher leurs transactions illicites.

Le département des assurances enquêta deux fois la New-York^ en 1889 et en 1904. En 1904, Tenquête dura six mois et coûta 100.000 dollars à la compagnie. Elle était conduite complètement par M. Vanderpoel, ainsi, d'ailleurs, que l'avait été celle de 1899. Elle n'ouvrit en rien les yeux du surintendant sur ce qui se passait.

Avant les révélations faites à la commission parlementaire, M. Hendricks ignorait complètement que M. Andrew Hamilton reçut 100.000 dollars environ par an pour s'occuper des projets de loi intéressant la compagnie. Il n'avait jamais eu l'idée de s'enquérir du chiffre des dépenses de la New-York en matière de législation, alors que ce chiffre était chaque année porté par cette dernière sur son rapport au gouvernement prussien.

Demême, la curiosité du département n'a pas été éveillée par ces prêts sur titres de 9.000.000 de dollars, qui se produisaient chaque année aux approches du 3i décembre. Jamais ni M. Hendricks ni M. Vanderpoel n'ont eu l'idée que ces énormes prêts, toujours remboursés dans les premiers jours de Texercice suivant, avaient pour but de diminuer à leurs yeux l'encaisse de la New-York et d'augmenter son compte de prêts sur titres.

Jamais, non plus, le surintendant n'a cherché à voir si les dépenses énormes de la compagnie se trouvaient justifiées.

« J'étais d'avis qu'elles étaient considérables, avoue-t-il avec candeur. J'ignorais ce qu'elles dissimulaient. »

Jusqu'ici, la commission d'enquête avait devant elle un fonctionnaire correct et discret,

trop discret inême^ car à certaines réponses trop précises M. Hendricks feignait de ne pas comprendre, malgré les protestations de l'auditoire.

Mais, à côté du fonctionnaire qui se tait, la commission fît apparaître de bien amusantes révélations sur le fonctionnaire qui (( ne veut rien savoir ».

En efîet, M. Payn, ancien surintendant, est introduit, et on lit devant lui une liste comprenant plusieurs enquêteurs intimes. M. Hughes demande sur quelle recommandation M. Payn a choisi chacun d'eux.

Dans la plupart des cas, M. Payn ne se souvient pas; mais il affirme quv, jamais il n'a choisi un enquêteur intime sur la recommandation d'une compagnie ou de quelque personne en faisant partie.

(( Il n'est pas d'hommes, dit-il, dont j'aurais pris les paroles en considération, si je Pavais su directement ou indirectement en

rapport avec une compagnie d'assurance.

— Cependant, fait observer M. Hughes, vous avez nommé enquêteur M. John-L. Cunningham, qui était secrétaire intime ou chef du service du matériel de la Mutual Life.

— Je l'ignorais.

— Et M. William H. Buckley, dont vous avez fait votre troisième adjoint, saviezvous qu il dépendait d'une compagnie d'assurance?

— Nullement !

— Pensiez-vous, alors que vous étiez surintendant, que vous disposiez d'assez d'enquêteurs pour faire des enquêtes sérieuses ?

— En toute franchise, je ne sais si j'ai une opinion quelconque à cet égard. Je suis arrivé à ce département sans avoir aucune notion, si minime quelle fût, de l'assurance sur la vie. Peut-être en avais-je une petite, bien petite, quand je l'ai quitté ! Pour ce qui concerne les enquêtes sur les compagnies, je

me suis conformé à la théorie qu'on met en pratique, à ce que je crois, depuis qu'il existe un département des assurances.

— Et quelle est cette théorie à laquelle vous vous êtes conformé ?

— C'est la théorie suivant laquelle tout ce qui a trait à une enquête est l'afTaire de Tenquêteur en chef. Je me suis absolument reposé de tout sur ce dernier. »

Ce qui ressort, en définitive, de l'enquête, c'est que les principaux contrôleurs étaient entourés de soins et de bons procédés.

M. Hunter, premier adjoint du surintendant, taisait admettre un médecin, M. Powell, au service de V Equitable ^ puis le faisait révoquer, lorsque M. Powell lui avait disputé la mairie de Poughkeepsie.

D'autres étaient, comme MM. Pierce et Fricke, à la fois « surveillants n et « conseils » des sociétés, — une pure trouvaille : gardesoliasse et braconniers, malfaiteurs et gendarmes !

Ce qui n'empêchait pas les chefs d'affirmer avec la plus grande énergie, comme M. Payn, qu'ils n'avaient jamais reçu des compagnies d'autre argent que l'argent dû pour leurs enquêtes et qu'un corrupteur aurait été mal reçu. (( C'aurait été un heureux gaillard^ s'il s'en était retourné avec sa tête encore sur ses épaules ! »

N'avait-il pas raison, le sceptique qui comparait jadis les assurances américaines à des filles gardées, sans doute, mais mal gardées et n'acceptant d'être enfermées qu'avec des gardiens corruptibles.

Le mot de « surveillance » ne signifie rien par lui-même.

Il y a la duègne intraitable et dame Marthe, la mère incorruptible et madame Cardinal.