LA PROTECTION LÉGALE DES ASSURES

SOMMAIRE. — La loi française du contrôle des assurances ; sa nécessité. — Résumé de la loi. — Les contrats en cours ; intervention d'un ambassadeur. — L'interpellation du i5 février 1906; le décret du 7 juin. — Les mesures transitoires exigées. — La ]Mutual Life cjuitle la partie ; la New- York et /'Equitable persistent. — Rôle du contrôle français; il doit vérifier si les nouvelles prescrip-' lions de la législature de l'Étcd de New- York sont appliquées.— Double protection légale.

Nous vivons à une époque de protection légale.

Les assurés français avaientdroit, eux aussi, à cette protection ; mais notre législation nei la leur avait pas accordée jusqu'à la loi pro-

mulguée le 17 mars 1905 et seulement applicable d'ailleurs à partir du i^'' janvier 1907.

Tout autour de nous, les différents Etats de l'Europe, notamment la Suisse et l'Allemagne, avaient pris des mesures presque dictatoriales pour empêcher les grandes assurances étrangères de drainer automatiquement les ressources nationales au delà des frontières et aussi pour interdire aux entreprises nationales irrégulièrement administrées de dilapider l'épargne intérieure.

En Suisse, la loi fédérale du 25 juin i885 avait confié le contrôle des compagnies d'assurances à la surveillance d'un bureau muni de pouvoirs presque discrétionnaires. Les compagnies suisses étaient soumises à l'autorisation préalable, après examen de la situation financière, des méthodes, des tables de mortalité ; cette autorisation était toujours révocable. Les compagnies étrangères étaient tenues de déposer un cautionnement, seule-

ment restituable après leur liquidation ; en outre, elles devaient fournir les preuves de leur capacité légale dans leur pays, élire un domicile principal en Suisse, désigner un mandataire général.

En Allemagne, la loi du 12 mai 1901 sur les entreprises civiles des assurances aboutissait à un système non moins sévère. Les compagnies étrangères ne peuvent s'établir sur le territoire de l'empire sans autorisation. Cette autorisation peut toujours être retirée ; les fonds de réserve doivent être placés suivant les instructions de l'administration du contrôle, de telle sorte qu'ils ne puissent être touchés qu'avec l'assentiment de cette dernière.

L'Etat français était resté en dehors de ces mesures commandées par son devoir de police financière.

Par suite de l'incohérence des ditTérents textes qui régissaient les sociétés réalisant

des opérations viagères, on se trouvait en présence de trois régimes différents :

1° Sociétés qui acceptent uniquement des rentes viagères immédiates. — La formation était libre sans autorisation préalable, dans les conditions ordinaires des sociétés civiles ou commerciales.

2^ Tontines, — L'autorisation du gouvernement était nécessaire d'après l'article 66 de la loi de 1867. La surveillance était réglée par une ordonnance royale du 5 juillet 18/12,

3'^ Sociétés d'assurances sur la vie proprement dites. — Les compagnies françaises étaient soumises à l'autorisation d'après la loi de 1867 et la surveillance des assurances était établie au ministère du Commerce. Au contraire, en vertu d'une loi du 3o mai 1867, applicable tout d'abord aux seules assurances belges, étendue ensuite aux assurances de différents pays, les compagnies étrangères pouvaient s'établir en France et y

exercer tous leurs droits sans autorisation et sans contrôle.

Les spécialistes avaient souvent attiré Tattention du législateur sur cette anomalie éminemment préjudiciable à nos grandes institutions de prévoyance. Les lenteurs parlementaires, les obstacles intéressés, la distraction du public retardèrent la solution jusqu'à la loi du 17 mars 190.0 dont l'application — nous tenons à le faire remarquer une fois de plus — n'est pas encore un fait accompli.

L'article i^"" de la loi du 17 mars 1905 pose le principe absolu de Pégalité entre les sociétés françaises et les sociétés étrangères.

Les unes et les autres relèvent du rouage nouveau créé au ministère du Commerce sous le nom de Comité consultatif des assurances

sur la vie ainsi que de la direction de l'assurance et de ses actuaires.

Les unes et les autres doivent demander, non pas l'autorisation, qui peut être refusée sans motif, mais l'enregistrement, qui doit être accordé lorsque les formalités requises ont été exécutées (Art. 2).

Les unes et les autres sont tenues de constituer des réserves mathématiques^ d'après les indications des actuaires (Art. 6).

Les unes et les autres doivent offrir aux assurés un privilège donnant toute garantie ; pour les assureurs français, leur actif est soumis à ce privilège, sans difficulté possible; mais, pour les entreprises étrangères, « les valeurs représentant la portion d'actif correspondante doivent, à l'exception des immeubles, faire l'objet d'un dépôt à la Caisse des dépôts et consignations, dans les conditions prévues à l'article 9, | 6. Le seul fait de ce dépôt confère privilège aux assurés sur les-

dites valeurs, pour les contrats souscrits ou exécutés en France et en Algérie (Art. 7). »

Sur ce point décisif, une grande bataille devait se livrer.

L'article ig de la loi précisait ainsi qu'il suit la date d'application de la loi : « Les entreprises françaises ou étrangères soumises à la présente loi... sont tenues de se conformer immédiatement à ses dispositions dans un délai de deux mois à compter de la promulgation des règlements d^ administration publique prévus par les articles 8 et 22, ainsi que les décrets prévus par r article 9. »

Les compagnies américaines — car leur influence dominait la scène — firent le raisonnement fort simple que voici : a Retardons les décrets, la loi ne s'appliquera pas ; dans l'intervalle, on pourra toujours sauver quelque

chose : il faudrait au moins éviter que les dépôts soient exigés pour les contrats en cours. ))

En effet, cette question des contrats en cours demeurait pratiquement la question vitale. Au moment où l'on croyait la partie perdue pour elles, les «géantes », subitement réveillées, firent substituer à Thonorable Horace Porter un ambassadeur de leur choix, M. Mac Cormick, et, par une pression directe sur le ministère Bouvier, elles parvinrent, au moins pour un temps, à barrer la loi.

En effet, à l'égard de ces contrats en cours, évalués par les techniciens à 3oo millions, — 120 millions pour la New-York, 60 pour la Mutual Life, 60 pour VEquilable — deux systèmes législatifs pouvaient se comprendre.

L'un était l'ignorance pure et simple. La

loi s'appliquerait à Tavenir; elle ne s'occuperait pas du passé.

L'autre était, non pas la rétroactivité, qu'il est sage d'éviter autant que possible, mais bienunesortede régime conservatoire, imposé d'ailleurs par les circonstances. Si les 3oo millions de contrats antérieurs se trouvaient compromis, que pèserait le mécanisme de garantie construit en faveur des contrats futurs ? Les anciens assurés français, en faisant déclarer la faillite de la compagnie d'assurances, viendraient partager avec les nouveaux venus qui se seraient crus faussement à Tabri. Ainsi que nous l'a appris, une catastrophe récente, Tincendie d'une fosse minière peut se communiquer à une autre et généraliser la destruction.

Entre les deux points de vue, la loi du 17 mars 1905 n'avait pas hésité ; Tarticle 21, placé au titre 5, s'exprimait ainsi : « Pour chacune des entreprises enregistrées par Tap-

plication de l'article 19 (entreprises étrangères opérant en France ou en Algérie à l'époque de la promulgation de la présente loi), un arrêté ministériel, pris sur avis conforme du comité consultatif des assurances sur la vie, fixe, dans les conditions spécifiées à ravant-dernier alinéa de l'article 6, les bases du calcul des réserves mathématiques des opérations réalisées antérieurement à la mise en vigueur du décret. » Le sens du texte ne peut soulever aucune hésitation. La loi a affirmé le principe du contrôle mitigé sur les assurances en cours, en laissant au décret le soin d'en déterminer les conditions, conformément à la distribution traditionnelle des tâches entre les lois et les décrets rendus en forme de règlements d'administration publique

Malgré ce texte limpide, malgré la déclaration formelle de M. Lourties au cours de la discussion de la loi, le retour offensif des grandes assurances exotiques faillit réussir.

Le Comité consultatif des assurances, d'accord avec la direction de l'Assurance et de la Prévoyance sociale, avait rédigé, sans aucun remords, Tavant-projet du règlement d'administration publique, prévu à l'article 8 de la loi, et un article 7, intitulé : Disposition transitoire, et libellé ainsi qu'il suit :

« La portion d'actif des entreprises étrangères visées à l'article 7, 3® alinéa, de la loi du i7 mars 1905 et correspondant aux contrats souscrits ultérieurement à la promulgation du présent décret pourra être placée, soit en immeubles, jusqu'à concurrence de la proportion prévue à l'article ci-dessus, soit en va-

leurs françaises ou étrangères agréées à cet effet, pour chaque entreprise, par une commission instituée auprès du ministre du Commerce et composée de... » etc.

Ce texte fut vite connu de l'ambassadeur des Etats-Unis. Une dépêche de Paris passait immédiatement dans toute la presse de l'Union : « La loi de contrôle est déclarée rétroactive.Toutes les valeurs correspondantes aux contrats en cours devront être liquidées et le montant en être versé immédiatement à la Caisse des dépôts et consignations. » Tel était, du moins, le sens du câblogramme. On en saisit la tendance. Il s'agissait, provisoirement du moins, d'un simple dépôt de titres, et ce dépôt de titres était transformé en un formidable déplacement de fonds. Cet exode prétendu de 3oo millions d'or était le prétexte qui servait à briser la loi.

Nous n'insisterons pas sur l'intervention de M. Mac Cormick,ni sur la stratégie beaucoup

plus persuasive que mirent en œuvre les représentants des grandes assurances. La pression exercée sur le ministère Rouvier devint tellement intense qu'on parla d'une révolution dans le haut personnel du ministère et que déjà circulait un projet de décret qui faisait éclater l'armature de la loi du 17 mars igoD. A l'affirmation catégorique de la loi « Contrôle sévère pour l'avenir; contrôle mitigé pour le passé, » le projet répondait : « Contrôle facultatif pour le passé, et, par voie de conséquence, contrôle facultatif pour l'avenir, puisqu'il est impossible de maintenir la sécurité des assurés français futurs, lorsqu'elle n'existe pas pour les assurés français anciens. »

La lutte s'envenima au point d'être portée devant le Parlement, et, le i5 février 1906, l'interpellation Thierry faillit coûter la vie au ministère en posant simplement la question suivante : « Pourquoi les règlements et dé-

crets punis par la loi conlinuenl-ils à demeurer dans le non-être? D^oii vient cette panne subite d'une machine qui semblait irrésistiblement lancée? »

Avec le ministère Sarrien, où M. Gaston Doumergue avait pris le portefeuille du Commerce et de l'Industrie, les choses reprirent leur cours normal. Le décret du 9 juin 1906 revint à l'interprétation véritablement juridique. Les compagnies étrangères furent soumises comme les compagnies françaises à la nécessité de placer leurs réserves mathématiques en valeurs strictement désignées, aussi bien pour les contrats en cours que pour les contrats futurs. Elles bénéficiaient simplement d'un délai de cinq ans pour effectuer le remplacement des valeurs transitoires par des valeurs soumises à l'article 1^% et il leur était permis de conserver, dans les proportions du quart jusqu'à l'expiration des contrats en cours, « les valeurs étrangères non cotées à la

Bourse de Paris, pourvu qu'elles figurent parmi les valeurs admises en matières d'assurances sur la vie par la législation du pays d'origine de chaque entreprise. »

Pour franchir les lignes défensives de la loi de 1905 et pour vivre sur notre sol, les compagnies américaines ne doivent pas seulement accepter à l'avenir les prescriptions de l'hygiène nouvelle ; il faut qu'elles se nettoient des temps anciens par la fumigation préalable.

Actuellement donc, le contrôle des assurances est entré dans la période de fonctionnement pratique. Le décret ayant paru, la loi est applicable; la période des deux mois pendant laquelle les compagnies devaient former leur demande d'enregistrement est expirée. jNous savons celles qui affrontent la surveil-

lance nouvelle el celles qui s'y refusent. Or, par une bizarrerie du sort, la Mulual Life seule a décidé la retraite; la New-York^ V Equitable elle-même, ont déposé à la direction de T Assurance leur demande d'enregistrement.

D'où vient cette divergence de conduite ? Il ne résultait pas de Tenquête américaine que la Maillai Life fût plus irrégulièrement administrée que ses voisines. Serait-ce, comme raffirme une circulaire publiée par son directeur français, « que la création d'une catégorie privilégiée soit incompatible avec le principe même de la mutualité » ? Mais la New-York est aussi une mutuelle; V Equitable n'a jamais cessé, — malgré Tévidence du fait contraire, — d'affirmer qu'elle était, elle aussi, une mutuelle. Toutes les deux acceptent les exigences exorbitantes de la loi française. Est-ce que, comme la Mulual Ta développé, tous les calculs des actuaires américains sont faussés par le placement en valeurs représen-

tant 3 pour loo en moyenne, alors que le placement aux Etats-Unis s'élève à 5,o3 pour 100. Mais les placements de la New- York et ceux de V Equitable correspondent au même milieu et les déformations apportées à leurs calculs sont identiques.

L'avenir nous apportera la clé de ce mystère. En attendant, un enregistrement demandé n'équivaut pas à un enregistrement accordé. La tâche de la direction de l'assurance sera ardue et compliquée. 11 ne s'agit pas simplement de vérifier si les compagnies qui sollicitent rimmatriculation respectent les formalités de la loi française et si elles se conforment aux tables de mortalité et aux taux de capitalisation qu'admettent les actuaires d'État. Une question de droit international domine Pexamen de tous les détails précédents. Ces compagnies d'assurances, originaires de l'Etat de New-York, ont un statut personnel^ autrement dit certaines conditions

de vie propre qu'elles doivent respecter avant tout sous peine d'inexistence. En avril et en mai 1906, la législature de TEtat a admis à la suite de la fameuse enquête toute une série de principes formels, qui constituent le renversement de toutes les coutumes antérieures des grandes assurances d'outre-mer.

La police d'accumulation est formellement interdite.

Les bénéfices doivent être distribués chaque année.

Le cumul de la police., avec participation ou sans participcdion, est interdit à une même compagnie.

Le chiffre des affaires est limité.

Toutes ces prescriptions doivent être respectées à partir du i^' janvier 1907.

Le contrôle français ne peut admettre Tenregistrement ni de la New- York ni de V Equitable, si elles ne font preuve d'un respect complet à Pégard de toutes les me-

sures prescrites par leur loi et leur Etat.

Lorsque le voyageur européen met le pied sur la terre d'Amérique^ la première question qu'on lui adresse porte sur son exacte nationalité.

Avant d'admettre les compagnies américaines sur le sol français et de discuter leur adaptation aux exigences nouvelles de la législation française, la première question qu'on doit leur poser est la suivante : « Etesvous réellement citoyen de l'Etat de New- York?» Et elles ne peuvent l'être qu'en respectant point par point tous les éléments des actes récemment adoptés par la législature d'Albany.

Si elles sont en état d'irrégularité vis-à-vis de la législation d'origine, qu'elles s'y conforment avant toute chose ; en un mot, qu'elles se constituent une indiscutable nationalité.

Les assurés de tous les pays sont d'abord protégés par les lois de l'État de New-York.

Les assurés français sont en outre protégés par les lois françaises.

Cette double protection légale est pour eux un droit.

C'est au contrôle français d'établir que cette double protection légale existe.