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Les deux solutions ci-dessus ne donnent que l'aspect négatif du problème de la nature juridique des sociétés en cause; pratiquement la question reste entière.

M. le Commissaire du Gouvernement est alors amené à envisager la question sous son aspect positif et à se demander ce que sont, en réalité, ces institutions qui ne constituent ni des établissements publics, ni des établissements d'utilité publique.

« Ne sont-ce pas des monstres juridiques, ne rentrant « dans aucun cadre de droit, l’une de ces institutions « auxquelles le juriste au désespoir est réduit à accoler « les termes secourables de sui generis? » :

« Ce n’est pas, croyons-nous, le moindre intérêt de « l’affaire que de révéler qu’il n’y a là, en réalité, « que l’une des unités d’une catégorie juridique bien « nette, dont tous les éléments distinctifs se trouvent « déjà dans vos arrêts. »

Dans ces conditions, on voit apparaître la notion d'entreprise privée d'intérêt public.

« C’est à tort, en effet, selon nous, déclare M. Latour- « nerie, que l’on estime-avoir épuisé la liste des œuvres, « des entreprises où des groupements en disant que les « uns, gérant une simple activité privée, sont soit des « établissements d'utilité publique, soit des œuvres ou « affaires privées et que les autres, étant au contraire « préposés à un service public, constituent des établis- « sements publics. »

Va re

« Nombre de règles les mieux établies de notre droit « administratif, nombre de situations juridiques nette- « ment définies par vos arrêts nous paraissent, en effet, « Sinon inexplicables, du moins difficilement explica- « bles, si l’on méconnaît cette constatation, qui est ce- « pendant d'expérience, que les activités privées ou pu- « bliques présentent trois types distincts. Elles consti- « tuent, en effet, ou bien un service public, ou bien un « service purement privé sans prérogative de puissance « publique, ou bien un service intermédiaire qui, sans « être un service public, est doté cependant de cer- « taines des prérogatives de puissance publique et qui « pourrait être qualifié de service d'intérêt public. »

Par conséquent, se trouvent déterminées les trois catégories juridiques suivantes : ;

1° Le service public, quelle qu’en soit la forme, qui est assuré par l’ensemble des procédures du droit public, au moins par celles qui sont nécessaires à la réali- sation du but de ce service;

2° L’entreprise privée qui ne bénéficie d’aucune prérogative du droit public, en raison de son caractère privé, sans que ce caractère puisse faire obstacle à un contrôle même très strict de la part de l’autorité publique ou à l’octroi, par l’administration, de certains avantages en espèces ou en nature.

3° L'entreprise privée d’intérêt public, à laquelle sont attribuées certaines prérogatives du droit public, en vertu d’une manifestation expresse de la volonté du législateur et parce que cette entreprise a un objet d’intérêt général; les prérogatives, qui constituent des ex- ceptions à l’application du droit commun, doivent être limitativement prévues par un texte.

Définition du « Service » d'intérêt public.

L'arrêt du Conseil d'Etat. |

D'ailleurs, M. Latournerie donne, des « services » d'intérêt public la définition suivante : « Ils se définis- « sent par le fait que, tout en restant privés, ils présen- « tent pour l’utilité publique un intérêt assez notable « pour être dotés par le législateur, — car il n’est de ser-

Apres

« vices de ce genre que par la volonté du législateur —, « de quelques-unes et, — dans chaque cas, la nature de « cette attribution varie, — des procédures du droit pu- « blic ». Il cite deux exemples qui se rencontrent dans la législation française :

— Le service des églises qui n 7e, plus depuis la loi de séparation un service public, mais qui présente cependant un intérêt public suffisant pour permettre la mise en œuvre de certaines procédures du droit administratif, notamment celle des travaux public et celle du domaine public;

— L'exploitation des sources minérales et thermales est une exploitation privée, lorsque ces sources sont la propriété des particuliers; elles peuvent bénéficier cependant d’un périmètre de protection (#) qui peut être considéré comme une servitude de droit public.

C’est dans le cadre de ces entreprises privées d'intérêt public, que doivent être comprises les sociétés indigènes de prévoyance qui sont à l’origine du litige; le législateur colonial pouvait donc, à bon droit, leur conférer une prérogative du droit public, en l’espèce, la possibilité d’exproprier. La décision du Conseil d’Etat est en tous points conforme à ces conclusions : « A raison du «caractère d'intérêt public qui s'attache, dans les cir- « constances sus-relatées, aux opérations des sociétés « de prévoyance, de secours et de prêts mutuels agri- « coles et en l’absence de toute disposition législative « qui s’y oppose, il appartenait au Gouvernement, dans « l'exercice des pouvoirs qu’il tient de l’article 18 du « sénatus-consulte du 3 mai 1854, de disposer, comme il « l’a fait par l’article 4 du décret du 9 novembre 1938, « que les immeubles nécessaires au fonctionnements des « organismes dont s’agit seraient au besoin expropriés « par la colonie et rétrocédés à la Société intéressée, »

B) L'arrêt « Caisse primaire Aide et Protection » (1938).

Sens et portée de cette décision.

La seconde espèce (%) a trait à une matière fort dif-

(88) Loi du 14 juillet 1856.

(39) C. E., 13 mai 1938, « Caisse Primaire Aide et Protection » et « Fauvel », concl. de M. LATOURNERIE.

férente de celle de l’arrêt de 1935; elle est même moins nelte que la décision « Société des Etablissements Vezia »; elle n’en présente pas moins un certain intérêt, car elle confirme l'existence dans le droit français de certains organismes privés d'intérêt public, et elle a permis à M. Latournerie de reprendre et de compléter les observations qu’il avait déjà présentées en 1935.

Cette affaire « Caisse Primaire Aide et Protection » a posé la question des caractères juridiques des caisses primaires d’assurances sociales. Certes, la nature juridique des assurances sociales n’est pas discutable; il s’agit d’un service public. Mais les caisses sont des organismes privés. « Le législateur en a confié la gestion « proprement dite à des caisses dans lesquelles l’inter- « vention de l'initiative privée se fait pleinement « sentir. » (4). k

Au sujet de la nature de ces caisses, M. Latournerie déclare : « Elles représentent l’un des plus récents et « non des moins typiques exemplaires de ces organismes « privés — mais non purement privés — qui, préposés, « pour une raison quelconque, à la gestion même d’un « service public, reçoivent des nécessités de ce rôle « même, certaines caractéristiques de droit public. »

Les Caisses primaires d’Assurances sociales constituent donc, de par leur origine et de par leur fonction- : nement, des organismes privés d'intérêt public, chargés de gérer le service public des assurances sociales, conformément aux conditions fixées par la loi. M. André Pépy constate, d’ailleurs, à ce sujet : « Aïnsi les caisses « d'assurances sociales apparaissent comme tenant une « place intermédiaire entre les établissements publics «et les établissements d'utilité publique » (4).

M. Latournerie, dans ses conclusions, a consacré un passage assez long à ces systèmes juridiques intermédiaires entre le droit public et le droit privé, passage qu’il convient de reproduire et où il rappelle ses conclusions de l’arrêt « Société Vézia ».

(40) Lettre du Ministre du Travail au Ministre de l’Intérieur, citée par M. LATOURNERIE dans ses conclusions relatives à l’arrêt ci-dessus.

(41) Note de M. André PEPpy, sous l’arrêt « Caisse Primaire Aide et Protection », au Recueil Dalloz (D. P., 1939-3-71).

« Cet alliage, cet amalgame de droit public et de

droit privé ne se rencontre d’ailleurs pas seulement dans le cadre du service public.

« La liste des intérêts publies auxquels il doit être pourvu par des mesures appropriées est loin, en effet, d’être épuisée, par ceux dont l'importance est telle qu’elle motive et justifie la création d’un service public.

« Pour certains autres, il suffit (voir nos conclusions dans l’affaire Société des Etabliesements Vézia, jugée le 20 décembre 1935) que la personne qualifiée soit investie par le droit public de certaines de ses prérogatives.

« Elle ne l’est alors — et c’est à ce trait que ces services qui peuvent se désigner du nom de services d’intérêt public, se distinguent des services publics — que spécialement, limitativement.

« Entre ces deux sortes de services, existe donc cette ressemblance qu’ils sont les uns et les autres munis des procédures du droit public requises par l'intérêt public, auquel chacun d’eux est préposé.

« Mais, alors que le service public se trouve, par définition même, soumis en principe, dans son ensemble, au régime du droit public, qui ne cède à celui du droit privé que dans la mesure où celui-ci n’est pas contraire à l’objet même du service ou est même en rapport avec celui-ci, la règle est exactement inverse pour le service d'intérêt public.

« L'aspect que notre droit offre dès à présent — et le mouvement qui se développe sous nos yeux, de « Socialisation » du droit ne peut que l’engager plus avant dans cette voie — n’est donc pas celui d’une séparation absolue et tranchée entre le domaine du droit public et celui du droit privé, maïs celui d’une gradation, d’une hiérarchie des services, où, d’échelon en échelon, les deux droits se combinent et s’entrepénètrent, sans que la complexité sans cesse croissante de ces formules infiniment variables altère d’ailleurs, si l’analyse est convenablement poussée, les caractères constitutifs des diverses catégories juridiques. »

SA 07 7 esse

Tels sont les éléments qui sont fournis par la jurisprudence administrative. C’est de l’interventionnisme de l'Etat que sont nées ces formes juridiques spéciales qui ne sont plus des entreprises privées, sans être cependant devenues des services publics. Cela est particulièrement exact en ce qui concerne les éléments de l’arrêt de 1935; en effet, les sociétés indigènes de prévoyance sont organisées dans un but économique et même dans un but d'économie dirigée.

$ 2. La définition de l'entreprise privée d'intérêt public.

L'existence de ces entreprises privées d’intérêt public, qui peut remetre en question la distinction des personnes morales de droit privé et des personnes morales de droit public, est constatée par MM. Berthelémy et Rivero (#).

« La distinction des personnes morales de droit pu- « blig et de droit privé a été dans notre droit le résultat « d’une évolution lente qui a dû résoudre des problèmes « délicats. Or, ce résultat risque d’être remis en ques- « tion par le développement d’une catégorie de per- « sonnes qui, bien que créées par les particuliers et sou- « mises en principe aux règles du droit privé, se trou- « vent, par la volonté du législateur, placées, dans une « certaine mesure, sous le contrôle de la puissance pu- « blique et, par là, partiellement soumises à un régime « de droit public : ce sont les entreprises privées d’in- « térêt public. On ne peut encore parler à leur sujet « d’une catégorie juridique nettement délimitée; il ne « s’agit que d’une tendance liée au développement de « l’action économique de l'Etat et à l’interventionnisme « qui inspire les réformes accomplies depuis 1934; mais « cette tendance a donné naissance à des institutions « positives, »

Quoique l’on ne puisse approuver le refus de considérer ces entreprises privées d'intérêt public comme une véritable catégorie juridique, l’ensemble de ce texte per-

(42) BERTHELEMY et RIvERro. « Cinq ans de réformes administratives, 1933-1938 ». Supplément à la XIII° édition du Traité élémentaire de droit administratif de H. BERTHELEMY, pp. 22 et 28,

. met cependant de rattacher cette nouvelle forme d’entreprises à la technique de l’interventionnisme d'Etat dans l’ordre économique.

Éléments de la structure des entreprises privées d'intérêt public.

M. Bonnard a étudié avec soin la notion nouvelle d’entreprise privée d’intérêt public (#). Après avoir envisagé le régime juridique de ces entreprises, caractérisé par les trois éléments suivants, une intervention de l'Etat à l’origine de l’entreprise, l'octroi de prérogatives propres aux services publics et enfin le contrôle de l’administration sur l’organisation et le fonctionnement de cette entreprise, il s’est, par la suite, préoccupé d'établir la distinction entre les services publics concédés et les entreprises privées d'intérêt public. « On a soutenu que, dès « lors qu’il y avait concession et prérogatives de service « public et contrôle, on se trouvait en présence d’un ser- « vice public et qu’ainsi l’entreprise privée devenait un « service public, à raison de la concession et des pré- « rogatives accordées et du contrôle exercé. En réalité, * « malgré les interventions dont elles sont l’objet, ces « entreprises restent des entreprises privées.

« 1° Le fait de la concession n’est pas décisif. Car « la concession est un procédé de nature formelle. Il est « essentiellement un acte conventionnel avec cahier des « charges. C’est une simple forme à laquelle n’est « attaché indissolublement aucun contenu déterminé. « Il n’est pas inhérent au service public. Il peut être « employé dans d’autres cas. L’administration l'utilise « lorsqu'elle veut faire bénéficier le particulier d’une si- « tuation plus stable que celle qui résulte d’une auto- « risation administrative unilatérale. C’est ainsi que la « concession est utilisée pour les occupations du do- < maine public au profit d'entreprises privées.

« 2° Quant à l'attribution de prérogatives de service < public, il y aurait plutôt là l’indice que l’entreprise

(43) Bonnarp. Droit administratif, 3° édit., p. 717.