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tribuait la propriété. Mais le droit de propriété des concessionnaires présentait certaines particularités: en effet, le choix de l'Etat, pour la désignation du concessionpaire, aurait dû être guidé par l’unique désir d’assurer une meilleure exploitation des mines, puisqu'il s’agit d’une richesse affectée par sa nature au bien de la collectivité. « La propriété du concessionnaire est en réalité « dominée et limitée par cette affectation »(!). Pour cette raison, le droit de propriété du concessionnaire se trouvait limité sur les points suivants : obligation de demander, pour toute mutation de propriété et pour toute amodiation de la concession, une autorisation en Conseil d'Etat; obligation d’assurer la continuité de Pexploitation sous peine de retrait de la concession; obligation de supporter certaine surveillance de la part de l'Administration des Mines et d’observer les règles relatives à la sécurité publique et à la sécurité des ouvriers mineurs; obligation de payer à l'Etat certainesredevances très légères, etc.
Au sujet de la propriété de l’énergie hydraulique, le système antérieur à la loi du 16 octobre 1919 était directement inspiré par la loi de 1898 sur le régime des eaux. Cette loi avait établi la distinction entre les cours d’eau navigables ou flottables faisant partie du domaine public et les cours d’eau non navigables, ni flottables, propriété des riverains. Dans cette dernière hypothèse, il convenait de distinguer le lit du cours d’eau qui appartient aux riverains et l’eau courante qui est une « chose commune » à tous les riverains et qui ne peut faire l’objet d’aucune appropriation exclusive, sans l’accord des autres riverains. Chaque riverain a le droit de se servir de l’eau, à son passage, mais il doit respecter les droits égaux des autres (2).
Quant à l’énergie hydraulique, produite par le mouvement de l’eau, elle devait suivre le régime de l’eau institué par la lei de 1898.
Par conséquent, l’énergie des cours d’eau du domaine public devait être considérée comme une dépendance
(1) RorLanp. Précis de droit administratif, p. 587.
CAR élémentaire de droit civil de MM. PLANIOL et RiPERT, t. 1, p. 83 li | i | ”
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de ce domaine public et ne pouvait être exploitée qu’en vertu d’une autorisation de l’autorité publique.
Au contraire, pour les cours d’eau non navigables ni flottables, le droit de capter l'énergie se trouvait dans le patrimoine des riverains puisqu'ils ont le droit de se servir de l’eau. On peut dire que l’énergie hydraulique des cours d’eau de cette seconde catégorie était la propriété des riverains sous le régime de la loi de 1898, à condition, bien entendu, de respecter les droits des autres riverains.
A cette dualité dans la propriété de l’énergie des cours d’eau, correspondaient deux régimes différents pour les entreprises de production d'énergie hydro-électrique : les unes, installées sur des cours d’eau du domaine public, devaient être organisées en vertu d’une autorisation administrative; les autres, installées sur des cours d’eau non navigables ni flottables, ne pouvaient être organisées que par des riverains ou par les acquéreurs des droits de riveraineté.
Tel était le régime de la propriété des gisements miniers et de l’énergie hydraulique, antérieurement à la législation de 1919. À ce régime de propriété correspondait une organisation de l’entreprise minière et de l’entreprise de production d’énergie hydro-électrique.
Il est nécessaire d'examiner la portée des réformes réalisées en 1919. Ces réformes, bien que réalisées par deux lois distinctes, parviennent à assurer la mainmise de l'Etat sur les gisements miniers et sur l’énergie hydraulique de tous les cours d’eau. En un mot, l’on a organisé pratiquement un régime de propriété admi- . nistrative. ;
Les éléments nouveaux apportés par les lois des 9 septembre 1919 et 16 octobre 1919 à la question de la propriété des gisements miniers et de l’énergie hydraulique. L'organisation d’un régime de propriété administrative.
Le problème de la propriété des gisements miniers et de l’énergie hydraulique n’a pas été résolu d’une ma-
nière expresse ni par la loi du 9 septembre 1919, ni par celle du 16 octobre 1919. La domanialisation des richesses minières et de l’énergie est impliquée nécessairement par les dispositions des deux lois ci-dessus, ainsi .que par le régime adopté pour l’exploitation des mines et la production de l’énergie hydro-électrique.
Les gisements miniers et l’énergie hydraulique sont des biens d’une nature juridique particulière et il n’est pas étonnant qu’en raison de cette nature particulière, un régime spécial de propriété leur soit applicable.
Dans ces conditions, la question de la propriété minière et dé la propriété de l’énergie hydraulique doit résoudre les deux quéstions suivantes :
— Les lois des 9 septembre 1919 et 16 octobre 1919 ont instauré un régime de propriété administrative sur les mines et sur l’énergie hydraulique;
— Les différents actes de l'autorité administrative, concession, autorisation, permis d’exploitation, n’ont pas pour résultat de réaliser une attribution de propriété à l'exploitant; par conséquent, au cours de l’exploitation, la propriété administrative subsiste, bien que, le plus souvent, elle soit masquée par le fait de l’exploitation.
$ 2. Le régime de la propriété minière selon la Loi du 9 septembre 1919.
Si l’on se place sur le seul terrain doctrinal, il convient de reconnaître que l'Etat a des titres excellents pour se voir attribuer la propriété des gisements miniers, même en face du propriétaire de la surface et de l’inventeur du gisement.
Le régime de propriété publique des gisements miniers.
M. Louis Rolland écrit, à propos de l’appropriation de
la mine, après avoir envisagé les titres du propriétaire de la surface et de l'inventeur (3) : « L’Etat a de bien
(3) RozLanp. Précis de droit administratif, p. 584, FR
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« meilleurs titres. IL est l'expression juridique de la « collectivité intéressée à la mise en valeur d’une ri- « chesse sur laquelle nul autre ne peut prouver qu’il a « des droits. N’est-il pas normal qu’il soit considéré « comme le propriétaire de cette richesse, tout au « moins quant elle est bien distincte de la surface, sauf « à lui à en assurer la mise en valeur ? »
La conception de la mine propriété publique s’expliquera donc par la considération de la nature particulière des richesses minières, par l'utilité sociale des mines et par la nécessité de leur exploitation.
Si l’on abandonne maintenant le terrain de la théorie, et si l’on envisage les dispositions de la loi du 9 septembre 1919, on peut faire des constatations qui confirment la théorie de la propriété publique des gisements miniers : c’est en effet la loi du 9 septembre 1919 qui a réalisé pratiquement un régime de DÉODEIGES administrative.
M. Louis Rolland, dans son étude de la loi de septembre 1919, étude publiée dans la Revue du Droit public de 1920 (“), a soutenu la théorie suivante: dès qu’ils sont découverts, les gisements miniers sont la propriété de l'Etat et cela avant que soit intervenue une concession et par le seul fait de l’application de la loi de 1919.
La thèse de la propriété de l'Etat est la seule théorie susceptible d'expliquer et de justifier le régime institué pour l'exploitation, des mines dans ses traits les plus caractéristiques, à savoir : le caractère temporaire et onéreux de la concession, la participation de l'Etat aux bénéfices, le retour gratuit de la mine à l'Etat en fin de concession ainsi que des dépendances immobilières, installations et terrains servant à l'exploitation du gisement, la reprise par l'Etat de certains biens à dire d’expert. Par conséquent, les deux caractères essentiels du régime des entreprises minières, c’est-à-dire le caractère tempo-
. (4) RozLanp (Louis). « Les nouvelles concessions minières; loi du 9 septembre 1919 » (Revue du droit public, 1920, p. 343).
Cf. également la thèse de M. Lepoux. « Essai sur la nature juridique des concessions minières : Le nouveau régime des mines et la loi du 9 septembre 1919 » (Thèse, Rennes, 1922).
LEMoNNIER. « Le nouveau régime des mines en France », Thèse, Caen,
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raire de la concession et son caractère onéreux résultant de la participation de l'Etat aux bénéfices, ne peuvent être expliqués que par la considération de la propriété de l'Etat sur le gisement minier.
M. le Doyen Berthelemy (5) a considéré que du fait du caractère temporaire de la concession minière de la loi de 1919 il n’y avait plus attribution de propriété à l’ex-, ploitant, comme celà existait sous le régime de la loi de 1810, car l'attribution d’un droit de propriété implique nécessairement la création d’un droit perpétuel. D’autre part, il constate que le retour gratuit de la mine à l'Etat, à l'expiration de la concession, implique nécessairement le caractère domanial des mines.
M. le Doyen Bonnard (f) s’est également prononcé pour la domanialisation des richesses minières; les termes de M. Bonnard sont particulièrement nets : « La « loi de 1919 ne s'exprime pas formellement sur la pro- « priété de la mine. On relève même, dans les travaux « préparatoires, laffirmation qu'aucune modification « n’a été apportée à ce sujet, au principe de 1810 : la « mine concédée continuerait donc toujours à consti- « tuer une propriété privée. Mais ce point de vue est « difficilement soutenable parce que la loi établit des « dispositions qui sont en complète contradiction avec « lui et qui impliquent un nouveau système de propriété.
« En effet, avec la loi de 1919, la mine cesse d’être, « dans tous les cas, une propriété privée pour devenir « une propriété de l'Etat. Il est vrai que, les avantages « pécuniaires du propriétaire de la surface et de l’inven- « teur n’ayant pas été supprimés, leur copropriété origi- « naire subsiste. Seulement, tandis que dans le régime « antérieur la mine devenait d’une façon immédiate « propriété privée et ne pouvait devenir que cela, dans « le nouveau régime la mine devient propriété de l'Etat.
« En outre, elle reste propriété de l'Etat, même si elle « est concédée. Car cette concession n’est plus une con- « cession en propriété. C’est une simple concession d’ex- « ploitation. La loi de 1919 dit bien, cependant, (art, 1®
(5) H. BERTHELEMY. Traité élémentaire de droit administratif, p. 823 et suiv.
(6) Bonnarp. Droit administratif, édition de 1926, pp. 500 et 501.
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« in fine) que les concessions constituent des droits im- « mobiliers qui sont susceptibles d’hypothèques. Mais, < on ne voit pas très bien quelle peut être la nature de « ces droits immobiliers en présence de certaines disposi- « tions de la loi qui semblent exclure l’idée d’un droit « réel au profit du concessionnaire. Il y a là une cer- « taine incohérence de la loi. Mais on ne peut guère en « déduire que la propriété de l'Etat n’existe pas. »
Situation du propriétaire de la surface et de l’inventeur.
Par conséquent, il faut conclure que, dès sa découverte, une mine constitue une propriété de l'Etat. Cependant il convient dé signaler que l’indemnisation du propriétaire de la surface et de l'inventeur de la mine subsiste à la charge du concessionnaire. M. Bonnard considère, par conséquent, que le propriétaire de la surface et l’inventeur possèdent sur le gisement un certain droit de copropriété originaire et qu’ils ne sont expropriés de ce droit que par l’acte de concession qui le transforme en un droit à indemnité. Les redevances tréfoncières instituées au profit du propriétaire de la surface et l’indemnité dont bénéficie l’inventeur peuvent être considérées comme la contre-partie d’une expropriation. Il ‘ semble donc que le propriétaire de la surface et l’inventeur participent à la propriété primitive de la mine; leurs droits sont purgés par l'acte de concession et c’est le concessionnaire qui rachète ces droits par l’indemnité qu’il paye, de telle façon qu’en fin de concession l'Etat aura la propriété intégrale de la mine.
Ce système de propriété n’est certes pas des plus logiques. Mais c’est un compromis. « On a voulu, d’une « part, encourager la prospection ef; d’autre part, tenir « compte dans une certaine mesure du principe de « l’article 552 du Code civil ('). »
I1 ne semble pas nécessaire d’insister davantage sur la pature des droits reconnus au propriétaire de la surface et à l'inventeur de la mine.
(7) BonNNaRD, op, cit., 1'° édit., p. 497,
Même en admettant qu’ils aient un droit de copropriéte sur la mine entre le moment de la découverte et celui de la concession, ce droit ne fait pas obstacle à ce que la mine constitue une propriété de l'Etat avant la concession, aussi bien qu’en cours de concession. :
À ce sujet une constatation s'impose : cette situation compliquée provient du fait que la loi de 1919 n’a pas réalisé une refonte totale de la loi de 1810 et que la question de la propriété de la mine et celle de la nature des droits des diverses personnes dont les intérêts sont en conflit, n’ont été explicitement résolues ni en 1810, ni en 1919.
La propriété de l’État subsiste au cours de la concession.
En procédant à l’étude de la situation du concessionnaire de la loi du 9 septembre 1919, il sera possible de . montrer que la propriété de l'Etat subsiste pendant la concession.
Certes, la nature juridiquè du droit dévolu au concéssionnaire par la loi de 1919 est très imprécise. La loi se. borne à affirmer qu’il s’agit d’un droit immobilier susceptible d’hypothèques. Mais si Fon ne peut pas fixer d’une meilleure manière le caractère positif de ce droit, on peut cependant indiquer que le droit immobilier, dévolu au concessionnaire de mines de la loi de 1919, n’est pas assimilable à un droit de propriété. En effet, la concession ne comporte pas transfert de la propriété de la mine; l’Etat est propriétaire avant la concession, il le reste lorsque la mine est concédée.
Cependant MM. Planiol et Ripert, dans leur Traité élémentaire de Droit civil($), après avoir analysé la situation du concessionnaire de la loi de 1919, pensent que l’on pourrait encore considérer le concessionnaire comme ayant, sur la mine, un droit de propriété « amoindri dans son indépendance et dans sa durée. » D'ailleurs, immédiatement après ils émettent un doute
(8) PLaAnIOL et RIPERT, op. cit., p. 827, n° 2.403 bis.
au sujet de ce droit de propriété. « Mais il faut recon- « naître que le concessionnaire est tenu d’obligations « si nombreuses et si variées que son pouvoir juridique « ne ressemble guère à celui du propriétaire. »
Il est préférable de penser que la propriété de l'Etat persiste au cours de la concession; l'Etat, qui pourrait d’ailleurs exploiter directement la mine, n’attribue pas au concessionnaire un droit de propriété, mais simplement un droit d'exploitation. La loi a, d’ailleurs, consacré la nature spéciale de ce droit d’exploitation en disant que c'était un droit immobilier susceptible d’hypothèque; cela n’a pas apporté une précision bien utile pour la détermination de la nature juridique des droits du concessionnaire, mais cela prouve que le droit du concessionnaire n’est pas un droit de propriété.
Selon M. Bonnard, deux dispositions de la loi de 1919 impliquent nécessairement que la propriété de l'Etat survive à la concession de la mine (£).
< D'abord la loi décide expressément que la conces- « sion doit être toujours temporaire. Sa durée est fixée « en principe à 99 ans. À l’expiration de la concession, « la mine fait retour à l'Etat qui peut alors l’exploiter « lui-même ou la concéder de nouveau. En outre, l’acte « de concession peut contenir des stipulations spéciales « à chaque concession. A cet effet, un cahier des charges « lui est annexé. La loi prévoit le contenu qui peut lui « être donné. Ainsi, dans les nouvelles concessions, les « dispositions législatives sont complétées par les dispo- « sitions individuelles du cahier des charges. La situa- -« tion du concessionnaire est donc réglée, à la fois par « voie générale et impersonnelle et par voie indivi- « duelle. » |
Ces deux dispositions sont donc incompatibles avec un prétendu droit de propriété dont bénéficierait le concessionnaire.
D'ailleurs, les travaux préparatoires de la loi de 1919, s’ils ne se prononcent pas d’une manière très précise sur la nature du droit du concessionnaire, montrent cependant qu’il ne s’agit pas d’un droit de propriété.
(9) Boxxann, op. cit., 1° édit, de 1926, p. 502,
En effet, l'expression « droit immobilier » a été adoptée sur un amendement de M. le député E. Lafont qui a ainsi motivé son intervention (10) : « Le mot « im- « meubles » pourrait laisser supposer que les conces- « sions de mines seront la propriété des concession- « naires. Je vous demande de dire que c’est un droit « immobilier et que ce droit, comme d’autres droits « immobiliers qui ne sont pas des droits de propriété, « sera également susceptible d’hypothèque. »
M. le Sénateur Jenouvrier, dans son rapport au Sénat, : a déclaré (11) : « La loi de 1810, par son article 8, avait « déclaré que la mine concédée constituait un immeu- « ble et cela se concevait dans son système de perpétuité. Mais, dès lors qu’à cette perpétuité la loi nouvelle substitue la précarité, il est juridique qu’au mot « immeu- « bles », on substitue les mots « droits immobiliers, ». « À ce titre, la concession est susceptible d’hypothèque. « Sans doute, le droit du créancier hypothécaire sera « précaire comme le droit immobilier qui lui sert de « base; mais le prêteur connaissait cette situation au « moment du contrat. »
La propriété de l'Etat subsiste également dans le cas où l'exploitation est assurée par le titulaire d’un permis “exploitation de la loi de 1927; en effet, aux termeside cette loi, ce dernier ne possède sur la mine qu’un droit immobilier non susceptible d’être hypothéqué.
Par conséquent, sous le régime de la loi du 9 septembre 1919, l'Etat est propriétaire des gisements miniers, avant leur concession et au cours de la concession. Il convient de signaler que cette loi de 1919 n’est applicable que pour lavenir et qu’elle laisse subsister le système de la propriété privée du concessionnaire sur les gisements concédés sous le régime de la loi de 1810.
Il existe un dernier aspéct du problème : il faut, en effet, rechercher si la mine, propriété de l'Etat, constitue une dépendance du domaine public de l'Etat ou du domaine privé.
(10) Chambre des députés, séance du 5 décembre 1918, Journal officiel du 6, p. 3273.
(11) Rapport de M. JENOUVRIER au Sénat, le 3 avril 1919, Doc. Pal. annexe n° 152, Journal officiel du 20 mai 1919, p. 222.
Pour le moment, il suffira d'indiquer qu’étant donné la manière dont est prévue l'exploitation de la mine, soit en régie d'Etat, soit en concession, il semble logique d'admettre que l’on se trouve en présence. d’une dépendance du domaine public.
$ 3. Le régime de la propriété de l'énergie hydraulique, selon la loi du 16 octobre 1919.
Le régime de propriété administrative applicable à l'énergie hydraulique.
Cette loi a unifié le régime de la propriété de l’énergie hydraulique. Auparavant, en effet, l’énergie des cours d’eau du domaine public constituait elle-même une dépendance du domaine public par application de la loi de 1898 sur le régime des eaux. Mais l’énergie des cours d’eau non navigables ni flottables faisait l’objet d’un droit de propriété privée. La loi du 16 octobre 1919 consacre la mainmise de l'Etat sur l’énergie de ces petits cours d’eau (12). Ainsi le régime de la propriété de l’énergie hydraulique se trouve unifié. A cet effet, l’article 1®% de la loi du 16 octobre 1919 pose le principe suivant : « Nul ne peut disposer de l’énergie des marées, des lacs « et des cours d’eau, sans une concession ou une autori- « sation de l'Etat. »
Ici, comme en matière minière, la loi ne s’est pas prononcée d’une manière formelle sur la question de la propriété de l’énergie hydraulique.
2) Cf. à ce sujet :
BoucauLT (Paul). « La législation nouvelle -des chutes d’eau », 1921.
Duranp-DAsTEs. « Le nouveau statut légal des forces hydrauliques », Thèse, Toulouse, 1921.
Cor (Pierre). « Le droit de riveraineté et la loi du 16 octobre 1919 », Thèse, Grenoble, 1920.
Haurrou (André). « La mainmise de l’Etat sur l’énergie des cours d’eau non navigables ni flottables (Loi du 16 octobre 1919) », Thèse, Toulouse, 1921.
LuuiLLier. « Législation des forces hydrauliques ». 1928.
GaRNIER. « Les cahiers des charges des concessions de chutes d’eau »,
. Certains civilistes ont admis d’une manière assez évasive que « l'énergie hydraulique constitue une richesse nationale dont l'Etat règle l’exploitation (). ”
Mais si l’on excepte cette opinion particulière et isolée, on peut dire que les juristes se prononcent nettement en faveur de la domanialisation de l'énergie hydraulique
depuis la mise en application de la loi du 16 octobre 1919.
M. Louis Rolland, dans une étude publiée dans la Revue du droit public (4) s’est prononcé en faveur de la propriété de l'Etat sur l’énergie hydraulique. On retrouve cette même conclusion, dans son Précis de Droit administratif (4) : « La question de la propriété de la « force du mouvement de l’eau n’est pas expressément « tranchée. Mais il résulte de l’ensemble des dispositions « légales et des intentions du législateur qu’elle l’est « implicitement au profit de l'Etat. La solution est tout ‘< à fait rationnelle. »
M. André Hauriou (1), après avoir constaté la création par la loi du 16 octobre 1919 d’un bien nouveau, l'énergie hydraulique, admet également l’appropriation de ce bien par l'Etat; cette opinion est fondée sur l’article premier de la loi du 16 octobre 1919 : l'énergie hydraulique serait désormais dans le domaine de l'Etat. Cette domanialisation de l’énergie serait une conséquence de la loi de 1919, sans que l’action de l’autorité administrative qui se manifeste soit par une concession, soit par une per-
mission d’exploiter, ait eu à se faire sentir.
M. Bonnard (15) approuve le principe de la domanialité publique de l’énergie; mais, d’après lui, cette domanialité publique ne serait pas une conséquence de la seule loi de 1919. Elle ne commencerait, pour les cours d’eau non navigables ni flottables, qu’à partir de la concession ou de l’autorisation administrative, c’est-à-dire à partir du moment où l'utilisation va avoir lieu. Voici ce que M. Bonnard écrit à propos de cette question :
(13) PLanioz et RIPERT, op.:cit., t. I, pp. 833-834, n° 2.422 in fine.
(14) Rozranp. « L'utilisation de l’énergie électrique », Revue du droit public, 1920, p. 102 et suiv.
(15) André Hauriou. Thèse, précitée, et Droit administratif, p. 515 et suiv,
RoLLanD. Droit administratif, 7° édit., p. 594. (16) BoNNaRD, op. cit., édition 1926, p. 509.
« La loi de 1919 implique, sans d’ailleurs le dire expressément, que l'énergie hydraulique de tous les cours d’eau devient, si elle ne l’est pas déjà, une dépendance du domaine public au moment où elle est utilisée.
« Cette domanialité publique existait déjà pour les cours d’eau navigables et flottables, puisque tous leurs éléments constitutifs rentrent dans le domaine public. L'innovation porte sur les cours d’eau non navigables ni flottables. On a donc, en ce qui les concerne,
distingué, parmi les usages qu’ils comportent, l’utili-
sation de leur énergie hydraulique. Cette énergie ne va plus figurer dans le patrimoine des propriétaires riverains. Elle va être incorporée dans le domaine public de l'Etat, au moment de son utilisation. Cela résulte d’abord du principe posé à l’article premier, à savoir que nul, pas même le propriétaire riverain, ne peut disposer de l’énergie hydraulique sans une concession ou une autorisation de l'Etat. Cela résulte aussi de ce que les modes d'utilisation de cette énergie sont, comme on va le voir, ceux qui sont appliqués aux utilisations du domaine public.
« Cette domanialité publique ne commence qu’au moment où l’utilisation va avoir lieu à la suite de l’autorisation ou de la concession. En effet, la loi de 1919 : (article 6) reconnaît au profit du propriétaire riverain un droit à indemnité au cas où l’utilisation de l'énergie est accordée à un tiers. Il est indemnisé, en effet, aussi bien pour privation de l’usage de l’énergie hydraulique que pour privation de tout autre usage. Cela implique donc une expropriation. Ce n’est, il est vrai, qu’une expropriation de nue-propriété, puisque le riverain ne peut utiliser l'énergie librement. Ellé présente d’ailleurs beaucoup d’analogie avec celle qui frappe en matière de mines le propriétaire de la surface. Cependant, il peut y avoir expropriation de la pleine propriété lorsque le propriétaire riverain se trouve utiliser l'énergie sans avoir reçu l’autorisation. Ce qui a lieu lorsque cette utilisation remonte à une date antérieure à la loi de 1919. D'ailleurs, la loi décide que indemnité ne doit pas être la même dans les deux cas. »
= 106 —> Re
Quelle que soit la solution que l’on adopte, c'est-à-dire que l’on admette que les riverains sont expropriés par la loi de 1919 ou que l’on pense que l’expropriation définitive des droits des riverains n’est réalisée que par l’intervention de l'autorité publique qui permet l’utilisation de l'énergie, il faut conclure que la loi.de 1919 a créé un bien nouwau, l’énergie hydraulique et qu’elle a organisé, pour ce bien nouveau, un régime de propriété administrative (17): (
Le système de la propriété publique de l'énergie hydraulique peut seul être considéré comme compatible avec le régime admis pour son exploitation. En ‘particulier, la propriété de l'Etat expliquera le régime des entreprises autorisées et concédées dans ses éléments les plus caractéristiques; notamment il expliquera le caractère temporaire des concessions et des autorisations, l'institution de taxes et de redevances au profit de l'Etat, la disposition de l’article 22 de la loi du 16 octobre 1919 selon laquelle le recouvrement des taxes et redevances au profit de l'Etat sera opéré d’après les règles en vigueur pour le recouvrement des produits et revenus do- . maniaux, le retour gratuit à l'Etat de la chute et des installations qui constituent les dépendances immobilières de la concession, etc.
Il est un autre fait qui doit être noté et qui implique également la propriété de l'Etat sur les mines et sur énergie hydraulique : c’est la possibilité qui est reconnue à l'Etat d’exploiter directement ces richesses, en régie directe. Les systèmes de concessions, de permis d'exploitation ou d’autorisation administrative constituent seulement des procédés d'exploitation auxquels l'Etat a recours parce qu’il se considère incapable de réaliser une exploitation rationnelle des richesses dont la propriété lui est conférée. Mais l’hypothèse d’une exploitation directe est légalement. prévue.
Le second élément qui doit être pris en considération pour expliquer en premier lieu l’intervention de l'Etat dans le domaine des mines et des forces hydro-électri-
(17) Sur la question des droits des riverains, cf. MESTRE, note sous Trib. de commerce de la Seine, 1°* décembre 1924 (S. 1925-2-4) et Chronique au Dalloz hebdomadaire (D. H., 1928, chronique, p. 57).
ques et, en second lieu, l'institution d’un régime spécial, pour ces diverses entreprises, c’est l’objet de ces activités. En effet, les entreprises d’exploitations minières, ainsi que les entreprises de forces électriques sont dotées d’un objet d'intérêt général, en raison de l’utilité sociale et économique considérable attachée aux richesses minières et aux forces hydro-électriques. Cette question sera étudiée dans la seconde section.
SECTION II
L'objet d’intérêt général des entreprises minières et des entreprises de forces électriques, en raison de l'utilité sociale qui est attachée aux richesses minières et aux forces hydroélectriques.
Il faut noter, en premier lieu, que c’est la considération de cette utilité sociale et économique qui provoque l'intervention de l'Etat dans le domaine des mines et de l’énergie hydro-électrique.
Utilité sociale des mines.
Plus particulièrement, le régime qui a été instauré pour la propriété des mines et de l’énergie hydraulique est en relation très étroite avec l’utilité sociale de ces richesses. À maintes reprises, au cours des débats parlementaires qui ont précédé les lois des 9 septembre et 16 octobre 1919, il a été déclaré que les mines et l’énergie hydraulique constituaient des « richesses nationales » qui devaient être exploitées au mieux des intérêts de la collectivité nationale.
M. Bonnard s’exprime de la façon suivante, à propos de l'utilité sociale des mines (!$8) : « Parmi les produc- « tions économiques, la production minière occupe une « place à part à raison de son importance. Les mines
(18) BonnaRpb, op. cit., édition 1926, p. 489.
« fournissent en effet à l’industrie la force motrice sous « forme de charbon et aussi des matières premières « essentielles notamment sous la forme de métaux à « l’état de minerais. L'organisation économique est « agencée d’une façon telle que la plupart des produits « miniers sont devenus absolument indispensables à « l’activité industrielle. C’est pourquoi l'Etat doit inter- « venir pour assurer une exploitation effective, pour « veiller à ce qu’elle ait lieu dans les meilleures condi- « tions et avec le maximum de. rendement.
De même, M. le Doyen Berthelémy (!°) justifie l’action administrative dans le domaine de l’exploitation des gisements miniers et il a pu écrire : « Toutes les industries « manufacturières sont tributaires des industries extrac- « tives : l’intérêt général exige que les richesses du sous- « sol national soient mises en valeur. On ne saurait ris- « quer de les voir compromises par maladresse, acca- « parées par spéculations ou inutilisées par négli- « gence. »
Par conséquent, il est nécessaire de reconnaître que les entreprises d’exploitation des mines ont un objet d'intérêt général. Dans ces conditions, l’intervention de l'Etat, créant pour les gisements miniers un régime particulier de propriété et pour leur exploitation un Système spécial d'entreprises, est dictée par des considérations d'intérêt général et même d'intérêt national. On rencontre vraiment en cette matière la notion d'intérêt général, telle qu’elle existe dans le droit administratif, c’est-à-dire la conception: de l'intérêt général envisagé comme une somme d'intérêts individuels anonymes.
Utilité sociale des forces électriques.
Un raisonnement et des constatations analogues peuvent être faits à propos des forces hydro-électriques. De plus en plus, les applications et les utilisations de l'énergie électrique deviennent nombreuses et par conséquent, leur utilité sociale et économique apparaît ae
(19) H. BERTHELEMY. « Traité élémentaire de droit administratif » 13° édit., p. 822,
plus en plus nettement. À ce sujet, on peut donc affirmer que les entreprises qui captent l’énergie des cours d’eau et la transforment en énergie électrique, ainsi que les entreprises qui transportent et distribuent cette énergie jusqu’au lieu de son utilisation, possèdent un objet d’intérêt général.
M. Bonnard écrivait, à propos des forces hydro-électriques (20) : « On voit bien le rôle de plus en plus con- « sidérable que les forces hydrauliques jouent dans « l’économie moderne. On comprend qu’elles devien- « dront la force motrice essentielle à raison de leur « puissance et de leur commodité d'emploi. »
L'intérêt des forces électriques apparaît à un double point de vue: au point de vue économique avec les applications industrielles de l'énergie et les applications en matière de transports; au point de vue social avec les applications domestiques de l’électricité qui permettent une amélioration des conditions de la vie. Il n’est pas nécessaire d’insister sur ces divers points : l'utilité sociale et économique des forces hydro-électriques apparaît, si possible encore plus nettement, étant donné les conditions économiques qui frappent la France depuis 1940 ; l'utilisation de l'énergie électrique permettrait de libérer certaines industries et certains transports tributaires de l’extraction ou de l'importation du charbon; la « houille blanche » doit être, en France, la source nationale de l’énergie.
D'ailleurs, il n’est pas sans intérêt de rappeler que c’est la guerre de 1914-1918 qui a révélé les faiblesses du régime antérieur des forces hydro-électriques et cette constatation a provoqué la réforme du régime de l’énergie hydro-électrique par la loi du 16 octobre 1919.
Ainsi, il est d’un intérêt primordial que la production de l’énergie hydro-électrique soit poursuivie au maximum et que la distribution en soit assurée de telle façon que cette énergie soit mise à la disposition du plus grand nombre possible de PÉSORACS soit industriels, soit particuliers.
Cet objet d'intérêt général existe dans la loi du 16 octobre 1919 dont le but est d'améliorer la production de
(20) Bonnarp, op. cit., édit. 1926, p. 504,
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l'énergie hydro-électrique. C’est ainsi que l’objet de la loi est défini de la façon suivante, dans le rapport au Sénat (2!) : « Assurer la mise en valeur des eaux « françaises dans les conditions techniques et écono- « miques les plus conformes à l'intérêt général. » Et, plus loin, on peut lire après l'indication des différents projets qui ont été élaborés avant la guerre : « Les be- « soins que la guerre a fait naître ont,ravivé le regret « des lenteurs apportées à fournir les solutions atten-
« dues. »
M. Bonnard, envisageant la question (2) du rôle social et économique des forces électriques, prévoyait l’organisation d’un grand service d'Etat pour la transmission de l’énergie électrique. Il écrivait, en effet, à ce sujet : « Vu le rôle social et économique des forces électriques, « il est nécessaire d’utiliser rationnellement toutes les « énergies hydrauliques, de les coordonner entre elles et « d'organiser le transport des forces électriques de fa- « çon à les répandre partout pour en généraliser l’usage. « Particulièrement à raison des grands services que « l’emploi de ces forces rendrait à l’industrie agricole, « le réseau de transport devra couvrir également tout « le pays et desservir toutes les localités, comme il en est « actuellement des postes, télégraphes et téléphones. « Un service d'Etat unifié et en régie permettra seul « d'atteindre ce résultat. L'initiative privée négligera « forcément d’équiper électriquement des régions où « elle ne retirerait qu’un bénéfice médiocre. » Cette utilité économique de premier ordre de l'électricité explique l’importance que présente, au point de vue de la prospérité nationale, l'aménagement de nos Dose hydrauliques.
À ce sujet, il convient de rappeler la déclaration de M. Marlio, devant la commission extra-parlementaire réunie en 1917 pour étudier la réforme du statut de Pénergie hydraulique : « Quand vous aménagez une « chute vous libérez une partie de ligne de chemin de « fer, vous libérez un port. Prenons un exemple pour « lequel j’ai fait un calcul rapide : une usine de
| (21) Rapport de M. le sénateur Goy, le 8 août 1919, Doc. Parl., Sénat, annexe n° 428, Journal Officiel du 7 octobre 1919, p. 547.
(22) BonNarp, op. cit., pp. 504 et 505.
« 50.000 CV, consomme par an 550.000 tonnes de char- -« bon; il faut, pour l’approvisionner 10 cargos… Pour « transporter ce charbon, il faut un matériel roulant qui « représente 150 wagons, avec un roulement de sept « jours. Enfin, la production et le transport du charbon < accaparent une main-d'œuvre d'environ 33.600 hom- .« mes. N'est-ce pas véritablement faire un travail pu- « blic. que de substituer à la force venant du charbon « celle de la houille blanche » (2).
. Il faut également noter que la production charbonnière française étant déficitaire, l'équipement des chutes d’eau aura pour résultat de libérer, dans une certaine mesure, l’économie du pays (23).
Quoiqu'il en soit, étant donné l'utilité nationale, économique et sociale attachée aux forces électriques, on peut admettre que l’objet des entreprises de production et de transmission de l’électricité est un objet d'intérêt général; cet objet d'intérêt général justifie l’intervention étatique dans ce domaine.
Le régime juridique des entreprises minières et de forces électriques expliqué par leur objet d’intérêt général.
Par conséquent, en raison de l’utilité sociale et économique des gisements miniers et des forces hydro-électriques, on doit admettre que l’objet des entreprises minières, des exploitations de chutes d’eau et des distributions d’énergie électrique est un objet d'intérêt général.
D'ailleurs, la considération de cet objet d’intérêt général peut seule expliquer les principaux éléments du statut juridique qui caractérise ces entreprises.
(22) Citation reproduite par M. André PEPY, dans une note publiée au Recueil Dalloz (D. P., 26-3-69) et consacrée à la nature juridique des entreprises concessionnaires de chutes d’eau.
(23) Une récente étude, publiée en août 1941 dans le a Le Temps et consacrée à l’Italie en guerre, signalait que l’une des raisons pour lesquelles les industries italiennes fonctionnaient, malgré le blocus, était l'excellent aménagement des forces hydrauliques de ce pays.
{1 en est ainsi, en particulier pour les dispositions dont le but est de permettre et même d’imposer l'exploitation des gisements miniers et des chutes d’eau ou létablissement des lignes de transmission d’énergie électrique.
1° C’est, en effet, dans le but d’assurer la réalisation de l’objet d'intérêt général des entreprises minières et de forces électriques, que des sacrifices seront imposés à la propriété privée au profit des titulaires de concessions et même au profit du titulaire dus permis d'exploitation de mines.
Ces charges, qui se présentent sous formes de -servitudes d'utilité publique ou empruntent la forme de l’expropriation pour cause d'utilité publique, sont destinées à rendre possible ou à faciliter les recherches ou l'exploitation des mines, l’utilisation de l’énergie hydraulique et l'implantation de lignes électriques.
2° La désignation des exploitants des entreprises minières et des entreprises de forces électriques est faite par l'Administration « intuitus personnae ». Le choix de l'Etat doit être guidé par des considérations personnelles et il faut désigner l’exploitant susceptible d’assurer, dans les meilleures conditions, la réalisation de ces-exploita-. tions d’intérêt général. Il est donc naturel que ces entreprises ne puissent changer de titulaires ou ne puissent être modifiées sans que l'Administration ne soit appelée à donner son approbation.
Cette surveillance de l’administration sur la personnalité de l'exploitant et sur l'étendue de l’exploitation est une conséquence de l’objet d'intérêt général des activités considérées. Cela peut être noté en matière de concession puisque les changements de titulaires et les cessions totales ou partielles sont soumises à l’approbation de l'Administration; mais on rencontre également des dispositions analogues, à propos des entreprises minières et de forces électriques organisées en vertu d’autorisations administratives ou de permissions de voirie,
3° Enfin, la considération de l’objet d’intérêt général des entreprises minières et des entreprises de forces électriques intervient pour expliquer que des charges parfois très importantes soient imposées aux exploitants désignés par l’administration et particulièrement aux concessionnaires.
Certaines obligations ont pour but d'imposer aux concessionnaires la continuation des travaux nécessaires à l'exploitation de la mine ou de la chute d’eau, dans le cas où l'Administration refuse le renouvellement de la concession. C’est le cahier des charges qui déterminera les meêures nécessaires pour que ce résultat puisse être atteint.
D’autres dispositions ont pour objet de fixer les conditions et les formes dans lesquelles le concessionnaire de l'exploitation d’une mine, d’une chute d’eau ou d’une distribution d'énergie électrique peut être déchu de ses droits, au Cas où il n'utilise pas la concession pendant ‘un certain délai ou bien lorsqu'il n’observe pas certaines obligations qui lui sont imposées. La loi de 1927 a prévu des causes de déchéance, pour le permis d’exploitation des mines, qui sont pratiquement identiques à celles qui ont c'é prévues pour les concessions.
C’est encore la considération de l'utilité sociale de l'énergie électrique qui fait imposer aux concessionnaires de la loi du 16 octobre 1919 l'obligation de constituer des réserves en eau et en force au profit des services publics et des autorités administratives.
Quant aux entreprises de production d’énergie hydroélectrique titulaires d’une autorisation et aux distributions établies grâce à des permissions de voirie, elles sont soumises également à des régimes imposés par la considération de l'intérêt général de ces exploitations.
Ces autorisations administratives ne font pas obstacle à l’octroi de concessions nouvelles; la situatioù ainsi créée ne présentant pas toute la stabilité.que l’on pourrait souhaiter, :l est possible de passer au régime &e Ja concession par accord entre l’'Administratiru et le bénéficiaire de l’autorisation administrative. Enfin, les titulaires de ces autorisations sont soumis au contrôle et à la surveillance de l'autorité publique.
Par conséquent, les dispositions du statut des entreprises minières et des entreprises de forces él:ctriques sont une conséquence de l’objet d'intérêt général reconnu à ces exploitations. Seule cette considération permet d’expliquer la situation juridique spéciale réservée à ces exploitants, situation qui comprend l'attribution de certains privilèges, mais impose également des charges et des obligations.
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