LAPS

notion de servitude du droit civil. En droit civil, la servitude est une charge imposée à un fonds, au profit d’un autre fonds. Il y a un fonds dominant et un fonds servant; le premier au profit duquel est instituée la servitude, le second qui la subit; en aucun cas la servitude civile n’est instituée au profit du propriétaire (°).

Le régime des servitudes légales d'utilité publique n’est pas toujours aussi net : il est des cas ou l’existence d’un fond dominant n’apparaît pas. D'ailleurs, M. Waline s'exprime sur ce point de la façon suivante (1?) : « Sans « doute, comme la servitude de droit privé, la servitude « d'utilité publique est une charge imposée à une pro- « priété foncière; mais en droit privé, cette charge est « imposée, au profit et pour le service d’une propriété « voisine. En droit administratif, ce n’est pas nécessai- «< rement l’ouvrage public qui doit profiter des restric- « tions apportées par la loi à la jouissance des maisons « et des terrains qui l'entourent : c’est dans l'intérêt « général qu'ont été édictées ces lois et même dans cer- « tains cas, dans l’intérêt de ceux mêmes à qui est im- « posée la servitude. »

M. le Doyen H. Berthélemy a envisagé les différences de régime et de structure entre les servitudes légales d'utilité publique et les servitudes légales du Droit civil (11); c’est ainsi qu’il a été amené à préciser les points suivants qui constituent des différences entre les deux notions ci-dessus : les servitudes d'utilité publique ne comportent pas de fonds dominant, elles sont hors du commerce et d'ordre public et ne peuvent s’éteindre ni par convention, ni par prescription; enfin, il existerait pour ces servitudes administratives un mélange de droit réel frappant la propriété et d'obligation frappant le propriétaire, que l’on ne rencontre pas en matière de servitudes du droit civil.

MM. Planiol et Ripert sont adversaires de cette conception : il n’y aura servitude d'utilité publique que

(9) Voir PLanioc et RipExr. Traité élémentaire de droit civil, t. I, p. 999 et suiv.

(10) Ware. Manuel élémentaire de droit administratif, p. 671.

(11) H: BERTHELEMY. Traité élémentaire de droit administratif. 13° édition, pp. 703 et 704.

dans les cas où l’on constatera véritablement l’existence un fonds dominant, et ces cas ne doivent pas être confondus avec de simples restrictions à la liberté du propriétaire (12).

- Dans une note publiée au étui Dalloz de 1914 (13), M. Planiol constate que certaines servitudes d'utilité publique ont une structure identique à celle des servitudes de droit privé parce qu’il existe un fonds dominant; dans les cas où le fonds dominant n’apparaît pas, il pense qu’il n’y a pas de véritables servitudes. « Or les « charges établies par les lois administratives, qui ne « sont point créées pour l’usage et l'utilité d’un autre « fonds déterminés, ne possèdent pas ce côté actif et se « réduisent à une pure restriction des droits des pro- « priétaires fonciers. Elles ne méritent donc pas le nom « de servitudes puisqu'elles ne sont un élément d’actif « pour personne ou, si on veut le leur donner, il faudra « prendre ce mot avec un sens vague, comme celui qu’il « a dans la langue vulgaire. »

Quoiqu'il en soit, qu’il s’agisse de servitudes, au sens Juridique de ce terme, ou bien qu’il s’agisse d'obligations de ne pas faire mises à la charge des propriétaires (14), il y a de véritables atteintes au contenu du droit de propriété et on doit envisager par conséquent un rapide examen du domaine d’application Le ces servitudes d'utilité publique.

Servitude d’occupation temporaire et d’extraction de matériaux.

Parmi les servitudes d'utilité publique, certaines ont une sphère d'application assez générale pour avoir fait l'objet d’une réglementation complète dans le droit administratif français. Ces servitudes ont pour but de faci-

(12) PLANIOL et RIPERT, on Cp li008:

(13) Note de M. Marcel PLanroL, sous Tribunal civil de Marmande, 6 mars 1913 (D. P., 1914-2-97). ;

(14) M. Louis RoLLanD, dans son Précis de droit administratif, parle de « restrictions à la liberté d’action des propriétaires de certains immeubles, dans l’intérêt public » (p. 484).

litér la réalisation des travaux publics et existent quel que soit le mode d’exécution de ces travaux publics; ce sont les servitudes d'occupation temporaire et d’extraction de matériaux.

Il s’agit d’une prérogative de l'Administration qui « consiste en ce que l’Administration peut imposer à un « particulier l’occupation de son terrain pour y déposer « des matériaux ou de l’outillage ou pour en extraire les « matériaux nécessaires » (15).

Ces servitudes ne ressemblent pas à celles du droit privé. Pour cette raison, M. Louis Rolland les qualifie de la façon suivante (15) : « En réalité, on est en présence « d’une réquisition de la jouissance d’un immeuble et de

« la propriété de certains matériaux en vue de permettre « l'exécution des travaux publics. »

La servitude d’occupation temporaire ét tellement commode que l’on risquerait d’y avoir recours trop souvent ou bien de la faire durer indéfiniment de façon à ne pas être obligé d’avoir recours à l’expropriation pour cause d'utilité publique; il risquerait d’y avoir de multiples abus. Dans ces conditions, la loi du 29 décembre 1892 s’est efforcée de donner une certaine sécurité aux particuliers et d'éviter une utilisation abusive de l’occupation temporaire, en imposant une réglementation fixant les conditions dans lesquelles l'occupation peut être instaurée et doit se poursuivre et en posant le principe de l'indemnisation du propriétaire.

Certains terrains et immeubles sont exclus de l’occupation, parce que cela entraînerait pour les particuliers une gêne trop considérable : ‘ce sont les maisons d’habitation et les terrains clôturés attenant à des maisons d'habitation.

La loi de 1892 fixe les formalités qui doivent précéder l'occupation temporaire et l’extraction de matériaux : l'autorisation donnée par arrêté préfectoral et la constatation de l’état des lieux. L’occupation et l'extraction sont temporaires: leur durée est limitée à cinq ans. C’est la durée maximum car l’on veut éviter que, sous couvert d’une occupation l'Administration ne réalise pratique-

(15) BonNanrb, op. cit., 2° édit., p. 488; 3° édit., p. 648. (16) Louis RoLLAND, op. cit., p. 483, °

ment une expropriation de fait; à l’expiration du délai de cinq ans, l'Administration doit s’entendre avec le propriétaire, ou procéder à une expropriation.

Enfin, le propriétaire a droit à une indemnité qui, à défaut d'accord amiable, est fixée par le Conseil de préfecture; pour son évaluation on tiendra compte de la valeur des terrains, du préjudice subi par le propriétaire, du prix des matériaux extraits, etc.

La servitude d’occupation temporaire et d’extraction de matériaux a, par conséquent, une portée assez générale, puisqu'elle s’applique à tous les cas de travaux publics : aussitôt qu’il y à travail public, il y a possibilité de mettre en œuvre la servitude ci-dessus.

Servitudes en matière de voirie.

En matière de voirie, il existe également des charges très importantes imposées aux propriétés riveraines. Ces servitudes d'utilité publique, établies en faveur de la voirie publique, peuvent être considérées comme la contre-partie des avantages que les riverains retirent de la proximité de la voie publique. Elles ont pour objet d'assurer la conservation de la voie publique.

Les principales de ces servitudes sont : la servitude d'écoulement d’eau, la servitude de rejet des fossés, la servitude de plantation, la servitude de fouilles, la servitude de halage et de marchepied Peer aux cours d’eau.

Il convient de signaler également la servitude de reculement qui est la conséquence d’un plan général d’alignement en matière de voirie. « Elle a pour consé- « quence d'interdire toute réparation à la partie sujette « à reculement; faute d’entretien, cette construction « (façade ou muraille) finira par tomber; alors on ne « pourra plus reconstruire qu’à l’alignement; l’adminis- « tration paiera le terrain comme s’il y avait eu incor- « poration d’un espace non bâti » (17).

Il serait aisé de multiplier les exemples de servitudes d'intérêt public qui viennent grever les droits des pro-

(17) BERTHELEMY. Traité élémentaire de droit administratif, p. 535.

priétaires. La législation récente y fait de très fréquents appels.

Elles ont, en général, un trait caractéristique commun: elles sont gratuites, c’est-à-dire qu’elles n’ouvrent pas un droit à indemnité, au profit du propriétaire, sauf dans le cas où elles entraînent la démolition d’ouvrages existants (18).

Atteintes à la propriété privée et protection du droit de propriété.

De ces développements, il ressort que le droit administratif consacre de très fréquentes atteintes à la propriété privée. La propriété privée ne doit pas pouvoir être invoquée, comme un droit intangible, lorsque l’intérêt public l’exige. Mais pratiquement, la réalisation de ces atteintes à la propriété privée peut se faire de trois façons différentes : Soit par l’expropriation pour cause d'utilité publique qui constitue une cession forcée de biens immobiliers au profit de l’administration, en vue de la réalisation d’une œuvre d'utilité publique;

Soit par la réquisition qui, après avoir été seulement un mode d’acquisition forcée de biens mobiliers, se trouve applicable à l’usage des biens immobiliers aux termes de la loi du 11 juillet 1938 et du décret du 1* juin 1939; cependant elle n’est mise en application que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles prévues et énumérées à l’article premier de la loi de 1938;

Soit enfin par l'instauration de servitudes d'utilité publique qui constituent ou bien une atteinte au contenu du droit de propriété, ou bien une restriction à la liberté d'action du propriétaire, selon que l’on considère ces servitudes d'utilité publique comme identiques aux servitudes du droit privé ou que l’on admet qu’elles s’analysent en une obligation imposée au propriétaire. La plus importante de ces servitudes d'utilité publique est la servitude d'occupation temporaire et d'extraction de ma-

tériaux, dont l’application est possible dans tous les cas

(18) BERTHELEMY et Rivero. Cinq ans de réformes administratives, pp. 130-131,

de réalisation de travaux publics et qui a fait l’objet d’une règlementation générale par la loi de 1892.

Pratiquement, ces prérogatives sont instituées au bénéfice des services publics et elles les caractérisent.

Chaque fois qu’un sacrifice est imposé à la propriété privée dans un but d'utilité générale, il est organisé en même temps une protection particulière de la propriété privée, afin d’éviter que les prérogatives administratives ne sojent utilisées d’une manière abusive et qu’elles constituent des voies de fait : la propriété privée se voit par conséquent attribuer des garanties particulières... Les ga-. ranties reconnues à la propriété privée peuvent être réalisées pratiquement de la façon suivante :

Soit par la mise en vigueur d’une règlementation particulièrement stricte prévoyant limitativement les cas dans lesquels les atteintes à la propriété privée seront considérées comme légitimes;

Soit par l'obligation d’utiliser certaines procédures pour que ces atteintes à la propriété privée soient considérées comme régulières;

Soit par l'intervention d’une autorité administrative supérieure ;

Soit par la possibilité pour le propriétaire de former des recours devant des autorités juridictionnelles : soit recours devant les tribunaux administratifs qui jugeront la légalité des opérations administratives ayant pour but la mise en œuvre des prérogatives contre la propriété; soit recours devant les tribunaux de l’ordre judiciaire compétents pour connaître des cas de violation de la propriété privée, par application de la théorie de la voie de-fait (1);

Soit enfin par l’obligation imposée à l’administration d’indemniser le propriétaire en raison des dommages qu’il a subis, les tribunaux de l’ordre judiciaire étant, en général, compétents pour la fixation du montant de l’indemnité.

(9) Sur la théorie des voies de fait et la compétence judiciaire, qui en est la conséquence, cf. Bonnarp. Précis de droit administratif, Aédit. p.197: 3°*édit. p.211.

On étudiera, dans les pages suivantes, la situation privilégiée que la législation réserve aux entreprises minières et aux entreprises de forces électriques. Ces entreprises bénéficient, en effet, dans leur organisation et leur fonctionnement de prérogatives très importantes à l'égard de la propriété privée : ce sont des prérogatives de service public.

Il faut envisager deux points: en premier lieu les sacrifices imposés à la propriété, au profit des entreprises minières et des entreprises de forces électriques; en second lieu, la protection particulière accordée à la propriété privée, en contre-partie des sacrifices spéciaux qui lui sont imposés.

SECTION Il.

Les sacrifices imposés à la propriété privée, au profit des entreprises minières et des entreprises de forces électriques.

On a cherché à armer ces entreprises, contre les difficultés et les obstacles que la propriété privée pouvait faire naître pour la réalisation des travaux souvent extrêmement importants qu’elles doivent effectuer, pour l'exploitation des gisements miniers ou des chutes d’eau, et pour l’établissement des transmissions d'énergie électrique.

Les armes mises à leur disposition et destinées à assurer l’implantation d'ouvrages et la réalisation de travaux sur des propriétés privées, sont de deux sortes :

D'une part, des servitudes légales et, en particulier, dans certains cas la servitude d’occupation temporaire et d'extraction de matériaux.

D’autre part, la possibilité d’user, sous certaines conditions de la procédure de l’expropriation pour cause d'utilité publique.

Par conséquent, ce sont pratiquement des procédures du droit administratif qui sont mises à la disposition des entreprises minières et des entreprises de forces électriques.

Ainsi les entreprises minières et les entreprises de forces électriques sont dotées des prérogatives essentielles des services publics.

$ 1%. Les servitudes légales qui frappent la propriété privée au profit des entreprises minières et des entreprises de forces électriques.

Ces servitudes légales sont des servitudes du droit administratif (servitudes légales d’utilité publique).

Dans ces conditions, il n’est donc pas étonnant qu’elles constituent le plus souvent une obligation du ‘propriétaire, plutôt qu’une véritable charge imposée à un fonds dominant, au profit d’un fonds servant (2). Même si l’on considère que le terme de servitude leur est appliqué à tort, il ne peut pas être mis en doute que les dispositions qui seront envisagées constituent des atteintes à la propriété privée. Etant donné la commodité de l’expression, « servitude légale », on doit continuer à l’utiliser.

Des servitudes de droit administratif sont accordées :

Pour la recherche et l'exploitation de gisements miniers ;

Pour l'exploitation de chutes d’eau;

Pour l'établissement de transmissions d’énergie électrique.

À) Servitudes imposées à la propriété privée en matière minière (21).

On peut poser en principe que la recherche des gisements miniers et leur exploitation peuvent être réalisées sans l’autorisation du propriétaire de la surface.

Seuls les travaux de recherches peuvent être poursuivis, sans autorisation, par le propriétaire du sol: pour

(20) Sur les opinions divergentes, exprimées par divers auteurs à propos des servitudes légales d’utilité publique, voir supra.

(21) En matière de recherches et d’exploitations minières, la légis- lation à laquelle il faut se référer, est la loi de 1810, avec les modifications du 27 juillet 1880, du 16 décembre 1922 (D. P., 1924-4-363) et du 1° décembre 1929 (D. P., 1930-4-90). Ainsi que les lois du 9 septembre 1919 et 28 juin 1927. En particulier, il convient de signaler les articles suivants, articles 10-1 et 10-2, 11, 43, de la loi du 21 avril 1810, modifiée par la loi du 16 décembre 1922. Cf. loi du 28 juin 1927,

réaliser l'exploitation, il ne bénéficie pas d’une situation privilégiée et doit être muni des autorisations ou concessions administratives.

Dans les autres cas de recherches ou d’exploitation, les bénéficiaires des différents actes administratifs d’autorisation (titulaire d’un permis exclusif de recherches d’hydrocrabures, concessionnaire de l’exploitation d’un gisement minier, titulaire d’un permis d’exploitation) possèdent des droits exclusifs de ceux du propriétaire de la surface. Les droits du propriétaire se ramènent à l'obtention d’une indemnité.

Par conséquent, les titulaires de permis de recherches minières, les concessionnaires ou les titulaires d’un permis d'exploiter ont le droit d'accomplir les travaux de sondage et de recherches ou les travaux d'exploitation sans le consentement du propriétaire de la surface. II existe cependant une très importante dérogation prévue par la loi du 27 juillet 1886 et toujours en vigueur (2). « Nulle permission de recherches ni concession de mines « ne pourra, sans le consentement du propriétaire de la « surface, donner le droit de faire des sondages, d’ouvrir « des puits ou galeries, ni d'établir des machines, ate- « liers ou magasins dans les enclos murés, cours et « jardins. Les puits et galeries ne peuvent être ouverts « dans un rayon de cinquante mètres des habitations et « des terrains compris dans les clôtures murées y atte- « nant, sans le consentement des PARDIRUAITÉS de ces « habitations. »

Indépendamment du droit d'exécuter des travaux de recherches et des travaux d’exploitation de gisements miniers, les différentes interventions administratives, soit sous la forme de l’octroi d’un permis de recherches ou d'exploitation, soit sous la forme d’une concession, attribuent à leurs bénéficiaires, la possibilité d’user à leur profit de la servitude d'occupation de terrains.

: « Le concessionnaire peut être autorisé, par arrêté « préfectoral, pris après que les propriétaires auront été

(22) Article 11 de la loi du 21 avril 1810, modifiée par la loi du 27 juillet 1880. Ce texte doit être appliqué à tous les travaux de recherches minières ainsi qu'aux travaux d'exploitation effectués par un concessionnaire ou par un permissionnaire de la loi de 1927.

« mis à même de présenter leurs observations, à occuper « dans le périmètre de sa concession, les terrains néces- « saires à l’exploitation de sa mine, à la préparation « mécanique des minerais et au lavage des combus- « tibles, à l’établissement des routes, des chemins de fer « ou des canalisations destinés au transport des pro- « duits extraits, ne modifiant pas le relief du sol.

« Les mêmes autorisations peuvent être accordées, « dans les formes prévues au paragraphe ci-dessus :

« 1° À l’explorateur autorisé par le Gouvernement, « pour l’exécution de ses travaux d'exploration.

« 2° Au titulaire d’un permis exclusif de recherches, « pour l’exécution à l’intérieur du périmètre de son per- « mis, de ses travaux d'exploration et des installations « destinés à la conservation et à l'évacuation des pro- « duits extraits » (23).

L'article 3 de la loi du 28 juin 1927 dispose que le titulaire d’un pemis d'exploitation pourra revendiquer le bénéfice de l’article 43 de la loi du 21 avril 1810, modifiée par la loi du 16 décembre 1922: il aura, par conséquent, le droit de bénéficier de l’occupation de terrains.

Foutefois, en ce qui concerne les titulaires de permis de recherches minières et du permis d'exploitation, l’occupation ne peut être effective qu'après que le bénéficiaire aura payé l’indemnité au propriétaire ou fourni caution de payer (2).

Les textes législatifs reconnaissent aux différentes entreprises de recherches et d'exploitation de gisements miniers le droit d’user de la servitude d’occupation de terrains.

Les conditions imposées à cette occupation, dans le but de protéger la propriété privée ainsi que les règles relatives à l’indemnisation des propriétaires seront étudiées au cours de la seconde partie du présent chapitre (2).

(23) Article 43 nouveau de la loi du 21 avril 1810, c’est-à-dire modifié par la loi du 16 äécembre 1922.

(24) Cf. article 10, in fine, de la loi du 21 avril 1810, modifiée par la loi du 16 décembre 1922 et article 3 de la loi du 28 juin 1927. (25) Voir infra.

B) Les servitudes légales imposées à la propriété privée au profit des entreprises de production d'énergie hydro-électrique.

I suffit d'envisager la situation des entreprises concessionnaires. En effet, les entreprises simplement autorisées ne bénéficient d’aucun avantage, d’aucune prérogative à l'égard de la propriété privée. M. le sénateur Goy, rapporteur de : la. loi de 1919 devant le Sénat asdéclaré-Warice. sujet: iCes entreprises: d'une « importance relativement restreinte, ne touchent pas « autant que les usines concédées à l’intérêt général. « Aussi n'ont-elles ni les droits, ni les charges que la « loi institue pour celles-ci. » D'ailleurs, le régime de la concession est le régime du droit commun, car c’est celui qui est employé, dans les cas les plus nombreux, aux termes de l’article 2 de la loi du 16 octobre 1919.

Les entreprises autorisées doivent donc s'assurer la possession ou la propriété des terrains nécessaires à la réalisation de leurs installations, par des procédés de droit privé, c’est-à-dire en les achetant ou en les louant. Néanmoins, elles disposeront d’un certain moyen de pression, à l’égard des propriétaires récalcitrants en°menaçant de réclamer le régime de la concession (#).

Les entreprises concessionnaires bénéficient de trois catégories de servitudes vis-à-vis de la propriété privée par application des dispositions de l’article 4 de la loi du 16 octobre 1919.

1° Une servitude d’occupation permanente créée spécialement par la loi de 1919;

2° La servitude d'occupation temporaire et d’extraction de matériaux, pour laquelle la loi de 1919 renvoie à la loi du 29 décembre 1892;

3° La servitude de submersion des berges (27).

(26) Cette possibilité est reconnue aux entreprises bénéficiaires d’une autorisation, par l’article 17, alinéa 1°, de la loi du 16 octobre 1919. Le passage du régime de l’autorisation au régime de la concessiou pourra se faire, soit par un accord entre l’Etat et le permissionnaire, soit de plein droit dans le cas où l’entreprise vient à se placer dans le cadre des prévisions de l’article 2.

(27) Loi du 29 avril 1845 relative aux irrigations (D. P., 1845-3-115) établissant le droit pour un propriétaire de faire passer les eaux sur

des fonds intermédiaires à condition d’indemniser les propriétaires des fonds traversés,

die 1° Installation d'ouvrages permanents.

Pour la réalisation des travaux prévus au Cahier des charges, ainsi que pour l'exploitation de la concession, le concessionnaire d’une chute d’eau a le droit « d’oc- « cuper, dans l’intérieur du périmètre défini par Pacte « de concession, les propriétés privées nécessaires à l’éta- « blissement des ouvrages de retenue ou de prise d’eau « ou des canaux d’adduction ou de fuite lorsque ces « canaux sont souterrains ou s’ils sont à ciel ouvert en « se conformant à la loi du 29 avril 1845 » (#). Cette disposition de la loi du 16 octobre 1919 aboutit à une occupation permanente de certains éléments de propriété privée pour l'implantation de certains ouvrages ou pour l'installation de canaux; pratiquement, le propriétaire du terrain se trouve privé de son droit de propriété; mais juridiquement il n’y a pas expropriation et en aucun moment il n’y a eu transfert de propriété.

Tout au plus, peut-on dire qu’il y a dépossession; par conséquent, dans l’hypothèse où, pour une raison quelconque, le concessionnaire réduirait son emprise, automatiquement et de plein droit le propriétaire du terrain sera réintégré dans la plénitude de son droit qui juridiquement n’a jamais cessé d’exister.

D’autre part, puisqu'il s’agit d’une occupation ou d’une dépossession permanente, l’indemnité devra être préalable (29).

2° La servitude d'occupation temporaire et d'extraction de matériaux.

Le concessionnaire de la loi du 16 octobre 1919 peut être admis à bénéficier de la servitude d’occupation temporaire et d'extraction de matériaux, telle qu’elle est définie par la loi du 29 décembre 1892 (%). Il pourra, « s’il « s’agit d’une usine de plus de 10.000 kilowatts, occuper

(28) Article 4 de la loi du 16 octobre 1919 (D. P., 1921-4-81).

(29) Au sujet du règlement de l’indemnité et des règles qui sont imposées, nous renvoyons à l’étude qui en sera faite ci-dessous.

« temporairement tous terrains et extraire tous maté- « riaux nécessaires à l'exécution des travaux, en se con- < formant aux prescriptions de la loi du 29 décembre « 1892. » Une :première constatation s’impose : la servitude d'occupation temporaire et d’extraction de matérlaux pourra être appliquée à tous les terrains qui sont nécessaires à la réalisation des travaux, même s'ils sont situés en dehors du périmètre de la concession. D’autre part, cette occupation temporaire sera réglée par la loi du 16 octobre 1919 et par la loi de 1892.

3 La servitude de submersion des berges par relèvement du plan d’eau.

I n’y aurait pas grand intérêt à insister sur cette servitude de submersion des berges si son application n'avait pas donné lieu à un interminable procès qui s’est poursuivi devant toutes les juridictions françaises, tant administratives que judiciaires (3!).

Il s'agissait, en effet, de déterminer les terrains qui pouvaient être frappés par la servitude de submersion et cela entraîna une controverse juridique sur la signification du mot « berge » employé dans la loi du 16 octobre 1919; cette controverse a mis en opposition la Cour de Cassation, le Conseil d'Etat et le Tribunal des Conflits. Il n’est pas nécessaire d’entrer dans le détail des multiples péripéties de cette affaire qui a opposé pendant dix ans environ les « Consorts Durand » à la « So-

(31) Première intervention de la Cour de cassation : Cass. civ. 2 mars 1931, cassant un jugement du Tribunal civil de Bourg (D. P.. 1932-1-60).

Tribunal civil de Lyon. 17 juillet 1931 (D. P., 1932-1-60, sous note). Cass. civ., 28 juillet 1932, cassant le jugement du Tribunal civil de Lyon (D. P., 1933-1-189).

Tribunal des Conflits, 6 juin 1934 (D. P., 1934-3-57).

- Un jugement du Tribunal civil de Saint-Etienne et un arrêt de la Cour d’appel de Lyon, pourvoi en cassation et arrêt du 13 juillet 1937 (DH 21987 2pD1569)

Recours au Conseil d’Etat, 25 février 1938 (D. P., 1938-3-34).

Sur la signification des différentes phases de cette procédure, dans laquelle les questions de compétence se mêlent aux questions de fond, voir lés conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Lagrange et à la dissertation de M. Pepy (D. P., 1938-3-24).

ciété l'Energie Electrique Rhône-Jura » (2); on doit se borner à envisager les définitions du mot « berge » données par les différents tribunaux qui ont été appelés à se prononcer sur l’application de la servitude de submersion : certaines définitions sont favorables aux intérêts des concessionnaires, d’autres sont favorables aux intérêts des propriétaires. Au fond, cette « affaire des berges » a une portée plus générale qu’il ne le semble au premier abord : c’est une lutte qui oppose « les con- « cessionnaires d'énergie hydraulique, soutenus par « l'Administration des travaux publics, aux propriétai- « res riverains des cours d’eau sur lesquels les ouvra- « ges sont établis » (8).

Le Tribunal civil de Lyon (54) a défini les berges d’une manière défavorable aux intérêts des propriétaires; « par berges, dit-il, il faut entendre les terrains autres « que ceux formant l’encaissement du lit d’une rivière «< ou d’un lac artificiel »; et, plus loin, le jugement du Tribunal civil de Lyon ajoute : « Les berges sont donc « non seulement les terrains en encaissement, mais les « terrains en bordure des cours d’eau ».

La Cour de Cassation a donné une définition de la notion de berge, particulièrement restrictive ($) : les berges seraient « les parties du lit de la rivière et des « talus qui la bordent, ordinairement découvertes par « les eaux, mais susceptibles d’être occupées par les « crues normales et généralement impropres à la cui- « ture ». ,

(32) À propos de cette « affaire des berges », nous citerons les références suivantes :

Pepy. Note sous Trib. des Conflits, 6 juin 1934 (D. P., 1934-3-57); note sous Cass. civ., 28 juillet 1932 (D. P., 1933-1-189) ; note sous C. E., 25 février 1938 (D. P., 1938-3-24).

MESTRE. Submersion des berges et concessionnaires de chutes d’eau D. H., Chron., 1935, p. 21). Note sous GC. E., 25 février 1938 (S., 1938- 3-41).

TorTarT. Note au Sirey, 1935-3-59,

Conclusions dè M. LAGRANGE, Rev. du droit public, 1938, p. 362, et D: P., 1938-93-24.

(33) Conclusions de M. LAGRANGE, Commissaire du Gouvernement, arrêt du Conseil d'Etat du 25 février 1938.

(34) Tribunal civil de Lyon, 17 juillet 1931 (D. P., 1932-1-60), sous note a.

(35) Cour de cassation, 28 juillet 1932 (D. P., 1933-1-189).

... Le Conseil d'Etat se prononce pour une solution pratique justifiée par la considération des besoins que doit satisfaire l’entreprise concessionnaire et des travaux qu’elle doit réaliser; mais la solution du Conseil d'Etat ne semble pas inspirée par des considérations juridiques ou par la signification technique du mot « berge » (#).

Voici d’ailleurs la solution qui a été préconisée par M. Lagrange, dans ses conclusions : « Il est certain « que la définition donnée par la Cour de cassation prête « à de sérieuses critiques, mais il faut reconnaître qu’au- « cun de ceux qui ont émis ces critiques n’est parvenu « à donner une autre définition tant soit peu satisfai- « sante. Aussi bien, la solution du problème doit être, « selon nous, recherchée dans une autre voie. Nous « croyons qu'il est inutile de s’efforcer de déterminer « ce qu'est exactement la « berge » au sens où le légis- « lateur de 1919 a entendu cette expression (les travaux « préparatoires ne nous éclairent d’ailleurs guère à ce « sujet); il est inutile notamment de chercher quelle est « la limite supérieure exacte de la berge : problème im- « possible à résoudre avec quelque précision. Nous « croyons que l’article 4 a entendu donner au conces- « sionnaire le droit de submerger les terrains dont l’inon- « dation est nécessaire à la réalisation du projet, ces « terrains seratent-ils situés hors des berges. »

Cette thèse, défendue par M. Lagrange, trouve son fondement et sa justification dans le texte et les travaux préparatoires de la loi de 1919, dans la mesure où ils ont fourni l’indication de la volonté du législateur. En effet, le texte de l’article 4 de la loi du 16 octobre 1919 et l’ensemble des travaux préparatoires montrent que les droits accordés au concessionnaire ont pour objet de lui permettre de réaliser les travaux projetés et que cette réalisation doit résulter de la mise en jeu des diverses servitudes légales de l’article 4, étant donné que lexpropriation pour cause d’utilité publique doit demeurer un moyen exceptionnel. Par aïlleurs, dans la plupart “es cas, l’inondation des terrains avoisinant le cours d’eau sera nécessaire pour capter l’énergie hydraulique.

(36) Conseil d'Etat, 25 février 1938 (D, P., 1938-3-24), avec les conclusions de M. Lagrange.

« Or, la théorie de la Cour de Cassation, ou toute autre « qui chercherait à confiner la servitude de submersion « à l’intérieur des berges proprement dites, entendues « plus ou moins étroitement, aurait pour résultat prati- « que certain d'empêcher dans presque tous les cas la « réalisation des projets sans expropriation, ce qui se- « rait manifestement contraire au vœu de la loi. »

Quant à la décision du Conseil d'Etat, elle se modèle sur les conclusions du Commissaire du Gouvernement; voici les principaux considérants de l’arrêt du Conseil d'Etat : j

« Contrairement à ce que soutiennent les requérants, « cette disposition législative, dans les termes où elle « est conçue, ne limite ni au lit du cours d’eau, ni même « aux parcelles susceptibles d’être couvertes par des « crues réputées « normales », l’étendue des terrains « dont l’inondation peut résulter de la submersion des « berges; il résulte, au contraire, de l’objet essentiel « que s’est proposé le législateur, que les terrains soumis « à la servitude sont tous ceux dont l’inondation est la « conséquence du relèvement du plan d’eau que com- « portent nécessairement les ouvrages de la conces- « sion. »

Cela signifie donc pratiquement que le concessionnaire, à condition de se munir de lautorisation préfectorale pourra submerger tous les terrains qui lui sont nécessaires. Cette solution paraît résoudre, d’une ‘manière définitive, l'affaire des berges; elle doit triompher aisément, dans la pratique, de la solution étroite admise par la Cour de Cassation, d'autant plus que le contrôle de la légalité des arrêtés préfectoraux, comportant mise en œuvre de la servitude de submersion et fixant les terrains auxquels elle doit être appliquée, est assuré par le Conseil d'Etat, grâce au recours pour excès de pouvoir.

M. André Pépy, qui avait formulé des critiques contre la conception de la Cour de Cassation (%7), reconnaît l'exactitude de la thèse contenue dans la décision du

es 4"

(37) Note de M. Pery, sous Cass. civ., 28 juillet 1932 (D. P., 1933- 1-189).

Conseil d'Etat de 1938 et de l’argumentation du Commissaire du Gouvernement. Il reconnaît qu’il n’y a pas de rapport étroit avec les définitions littérales du mot « berge », mais il ajoute: « La vérité, c’est que la « haute juridiction administrative s’est élevée au-dessus « de la pure exégèse du texte, pour dégager ce que le « législateur avait voulu réaliser » (5).

M. Mestre n’approuvait-il pas, par anticipation, la conception du Conseil d'Etat, lorsque, dans sa chronique intitulée « Submersion des berges et concessionnaires de « chute d’eau » (%), il critiquait la solution adoptée par la Cour de Cassation en 1932 et écrivait en conclusion de son article : « Dans ces conditions, nous ne pouvons « que souscrire aux vives critiques qui ont, de toutes « parts accueilli l'arrêt de 1932. Si la doctrine que cette « décision a consacrée venait. à se maintenir, l’aména- « gement normal des chutes d’eau se trouverait grave- « ment entravé. »

Règles communes aux diverses servitudes légales.

Telles sont les trois catégories de servitudes légales qui sont instaurées par l’article 4 de la loi du 16 octobre 1919; à propos de l’application de ces servitudes, il existe un certain nombre de règles communes: ces règles fixent certaines conditions auxquelles sont soumises les servitudes légales et les principes qui doivent guider l'indemnisation des propriétaires (4).

C’est ainsi que les servitudes en question ne peuvent être appliquées aux bâtiments, cours et jardins attenant aux habitations : ces biens bénéficient d’exemptions formelles qui doivent être interprétées d’une manière étroite.

(38) Note de M. Pepy, sous C. E., 25 février 1938 (D. P., 1938-3-24),.

(39) MEsTRE. Chronique au Dalloz Hebdomadaire (D. H., Chr. 1935; È p. 22. Cf. également la note de M. MESTRE au Recueil Sirey, sous GC. E. 25 février 1938 (S., 1938-3-25).

(40) Cf. article 4 de la loi du 16 octobre 1919.

Pour que le concessionnaire puisse exercer les droits qui lui sont conférés par l’article 4 de la loi du 16 octobre 1919, il faut qu’il soit autorisé par arrêté préfectoral pris après que les propriétaires aient été mis à même de présenter leurs observations : cet arrêté préfectorai devra indiquer d’une manière expresse les terrains sur lesquels portera l’exercice des servitudes.

Certaines règles sont imposées dans le but d’assurer une juste indemnisation des propriétaires, notamment celles qui prévoient l’obligation pour le concessionnaire d'acheter certains terrains, celles qui déterminent la compétence pour la fixation de l’indemnité, celles qui imposent le paiement d’une indemnité préalable dans le cas d'occupation permanente de terrains.

C) Les servitudes légales imposées à la propriété pour l'établissement des transmissions d'énergie électrique.

Trois régimes peuvent être appliqués pour les transmissions d'énergie électrique, la permission de voirie, la concession simple, la concession reconnue d'utilité publique. Mais les servitudes légales imposées à la propriété privée ne sont pas instituées au profit des entreprises titulaires d’une permission de voirie; la permission de voirie confère seulement à l’entreprise le droit d'emprunter la voie publique, mais elle n’accorde aucun droit vis-à-vis de la propriété privée. |

Il convient également de remarquer que les transmissions d'énergie électrique établies en vertu d’une permission de voirie sont d’une importance tout à fait limitée, étant donnée que la permission de voirie ne peut être utilisée que dans le cas où la quantité d’énergie fournie au public est inférieure à 100 kilowatts (41).

Les servitudes légales qui seront étudiées ci-dessous ne peuvent être instituées qu’au profit du titulaire d’une concession déclarée d'utilité publique et du titulaire d’une

(41) Cf. supra, l’indication de la jurisprudence relative à ces permissions de voirie.

concession simple subventionnée par l’Administration (2).

Les titulaires d’une concession simple, non subventionnés par l'Administration, se trouvent, à ce point de vue, dans une situation identique à.celle des distributeurs titulaires d’une permission de voirie.

Les servitudes légales attribuées aux concessionnaires ci-dessus indiqués correspondent à quatre groupes (#); elles ont pour but de faciliter l'installation des lignes électriques et de permettre leur entretien. Le premier groupe comprend les servitudes d'appui qui permettent au concessionnaire d’établir à demeure des supports et ancrages sur les murs ou façades donnant sur la voie publique, à condition que l’on puisse y accéder de l’extérieur.

. Le deuxième groupe comporte des servitudes de passage grâce auxquelles il devient possible de faire traverser les propriétés privées par des conducteurs aériens d'électricité.

Le troisième groupe de servitudes permet l’établissement à demeure des canalisations souterraines ou des supports pour conducteurs aériens, sur des terrains privés non bâtis qui ne sont pas fermés de murs ou autres clôtures équivalentes.

Enfin, le quatrième groupe comporte les servitudes d’ébranchage des arbres donnant au concessionnaire le droit « de couper les branches d'arbres qui, se trouvant « à proximité des conducteufs aériens d'électricité, « pourraient, par leur mouvement ou leur chute, occa-, « sionner des courts-circuits ou des avaries aux ouvra- « ges. » Cette servitude a été d’ailleurs élargie à un double point de vue, depuis le décret du 12 novembre 1938 (“): d’une part, elle n’est plus restreinte au seul ébranchage des arbres et elle peut être étendue à l’aba-

(42) Dans les cas où les conditions imposées par la loi ne sont pas réunies, les travaux de distribution d’énergie électrique ne peuvent empiéter sur les propriétés privées sans ‘autorisation du propriétaire. C’est le cas du concessionnaire lorsqu'il n’est pas subventionné par l'Administration.

(43) Article 12 de la loi du 15 juin 1906.

tage, d'autre part la nouvelle servitude s’appliquera non seulement pour l’entretien de lignes déjà installées, mais aussi pour la pose des lignes aériennes. Voici d’ailleurs la rédaction de 1938 : le concessionnaire a le droit « de « couper les arbres et les branches d’arbres qui, se trou- « vant à proximité de l’émplacement des conducteurs « aériens d'électricité, gênent leur pose ou pourraient, « par leur mouvement ou leur chute, occasionner des « courts-circuits ou des avaries aux ouvrages » (4).

L'article 12 de la loi du 15 juin 1906 indique fort nettement la portée exacte de ces servitudes. Il n’y a au- ‘ cune dépossession des propriétaires dont les biéns sont grevés. « La pose d’appuis sur les murs ou façades ou « sur les toits ou terrasses des bâtiments ne peut faire « obstacle au droit du propriétaire de démolir, réparer « ou surélever. La pose des canalisations ou supports «< dans un terrain ouvert ou non bâti ne fait pas non plus « obstacle au droit du propriétaire de se clore ou de « bâtir. » Cependant ces droits du propriétaire pourront seulement être exercés lorsque le concessionnaire aura été prévenu par lettre recommandée depuis au moins un mois. ;

Les servitudes qui viennent d’être énumérées sont instituées au profit des concessions reconnues d’utilité publique et. de certaines concessions simples; ce sont des servitudes spéciales qui ne sont applicables que pour les distributions d’énergie électrique.

Mais à côté de ces servitudes spéciales, la concession reconnue d'utilité publique bénéficiera d’une servitude légale, de portée plus générale. En effet, la déclaration d'utilité publique investit le concessionnaire de tous les droits que les lois et règlements octroient à l’Administration en matière de travaux publics. Par conséquent, les titulaires d’une concession reconnue d'utilité publique pourront bénéficier de la servitude d’occupation temporaire et d'extraction de matériaux, telle qu’elle est appliquée en matière de travaux publics, et telle qu’elle est organisée et réglementée par la loi de 1892. Cette servi-

(45) Voir infra, les conditions de la mise en œuvre des servitudes légales ci-dessus, ainsi que les principes qui règlent l’indemnisation des propriétaires.

tude vient s'ajouter aux servitudes de passage, d'appui et d’ébranchage et constitue une conséquence de l’application de la législation des travaux publics dans le cas d’une concession reconnue d’utilité publique.

Le but de ces servitudes légales est de permettre ou tout au moins de faciliter la réalisation des travaux qui sont prévus par le cahier des charges et de ceux qui sont nécessaires à la marche de l’entreprise. Ce résultat est pratiquement atteint par l’octroi de prérogatives de droit public, qui sont exercées au profit de ces entreprises et qui frappent la propriété privée. Alors que la loi aurait pu se borner à faciliter des accords de droit privé entre les concessionnaires et les propriétaires, elle a préféré fournir aux concessionnaires des procédés de contrainte qui sont des procédés de droit administratif.

$ 2. L’expropriation pour cause d'utilité publique appliquée au profit des entreprises minières et des entreprises de forces électriques.

Il ne s’agit plus de charges imposées à la propriété privée, mais d’une cession forcée de la propriété au au profit de certaines entreprises minières et de pus électriques.

En réalité, l'exercice de l’expropriation pour cause d'utilité publique profitera à l'Administration, puisque les travaux et les ouvrages doivent faire retour gratuitement à l'Etat; mais momentanément, il est indéniable que l’expropriation profite à un patrimoine privé. Il faut indiquer brièvement les circonstances dans lesquelles l’expropriation pour cause d'utilité publique trouve application.

1° Les concessionnaires de l’exploitation de gisements miniers bénéficient, pour certains de leurs travaux, du droit d’exproprier, après que l'utilité publique des travaux aura été reconnue. L'article 44 de la loi de 1810, tel qu’il a été modifié par la loi du 16 décembre 1922, dispose à ce sujet : « Un décret rendu en Conseil d'Etat « peut déclarer d'utilité publique, les canaux, les che- « mins de fer, les canalisations destinés au transport « des produits extraits, modifiant le relief du sol, à « cxécuter dans l’intérieur du périmètre de la conces-

« sion, ainsi que les canaux, les chemins de fer, les cana- « lisations destinés au transport des produits extraits, « les routes nécessaires à la mine et les travaux de se- « cours, tels que puits ou galeries destinées à faciliter « l’aérage et l'écoulement des eaux, à exécuter en de- « hors du périmètre de la concession. Les voies de « communications, créées en dehors du périmètre, « pourront être affectées à l’usage du public, dans les « conditions établies par le cahier des charges, Dans le « cas prévu par le présent article, les dispositions de « la loi du 3 mai 1841, relatives à la possession des ter- « rains et au règlement des indemnités seront: appli- « quées » (‘).

Ce texte prévoit que l’expropriation pour cause d’utilité publique peut être employée, dans des cas où les servitudes légales ne trouvent pas application et où cependant la réalisation des travaux est indispensable pour l'exploitation du gisement minier. Mais l’expropriation pour cause d'utilité publique ne peut être justifiée que par des travaux d’exploitation, et non pas par des travaux d'exploration.

2° Une situation analogue existe au profit des concessionnaires de la production d’énergie hydro-électrique qui peuvent, dans des circonstances déterminées, bénéficier de l’expropriation pour cause d'utilité publique. L'article 5 de la loi du 16 octobre 1919 pose, à ce sujet, le principe suivant : « Lorsque l’aménagement de l’en- « treprise nécessite l’occupation définitive de propriétés « privées, dans des cas autres que ceux prévus par l’ar- « ticle 4, l’utilité publique de l’entreprise peut, si l’in- « térêt économique de la nation le justifie, être déclarée « par l’acte qui approuve la concession. Toutefois, lors- « que la déclaration d'utilité publique n’est reconnue « nécessaire que pour certains travaux et postérieure- « ment à l’approbation de l'acte de concession, il est « statué par décret en Conseil d'Etat. Lorsque l'utilité « publique a été déclarée, s’il y a lieu à expropriation,

(46) La nouvelle procédure de l’expropriation pour cause d'utilité. publique, telle qu’elle est définie par les décrets de 1935, doit nécessairement trouver application dans les cas particuliers qui nous intéressent. Mgr

Ads =

« il est procédé, conformément à la loi du 3 mai 1841, « sans qu’il soit en rien dérogé aux dispositions des ar- « ticles 4 et 6 » (4).

3° Enfin, les entreprises titulaires d’une concession de distribution d’énergie électrique reconnue d’utilité publique sont, aux termes de l’article 12 de la loi de 1906, investies de toutes les prérogatives dont l’Administration bénéficie en matière de travaux publics. En particulier, elles peuvent utiliser en cas de besoin la procédure de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

L'exercice de l’expropriation pour cause d'utilité. publique, au profit des entreprises minières et de forces électriques, est soumis à la réglementation générale, en ce qui concerne les formalités de transfert de propriété, la prise de possession et l’indemnisation.

Tels sont les sacrifices imposés par la loi, au profit des entreprises minières et des entreprises de forces électri- .-que, en vue d'assurer leur fonctionnement (4).

Pratiquement ils s’analysent soit en des charges de nature et d’importances diverses que doit supporter la propriété, soit en des cessions forcées de biens immobiliers par voie d’expropriation (4).

Puisqu’il y a atteinte à la propriété privée, une pro tection spéciale de la propriété doit être organisée dans le but d'éviter des abus de droits et des voies de fait. En aucun cas, les lois qui consacrent la légalité de ces atteintes à la propriété privée n’admettent une spoliation des particuliers et, d’autre part, il ne faut pas que les prérogatives octroyées soient déviées de leur but.

(47) En réalité, il y a application de la nouvelle procédure d’expropriation, pour cause d’utilité publique, telle qu’elle est exposée dans les décrets-lois de 1935. 5;

(48) Il n’y a pas lieu d'étudier, dans ce chapitre, les atteintes aux droits des propriétaires de la surface et aux drois des riverains des cours d’eau non navigables ni flottables du fait du régime spécial institué pour la propriété de la mine et pour la propriété de l’énergie hydraulique.

Ces atteintes à la propriété sont la conséquence de la loi et ne dépendent nullement de l’exploitation des mines ou de l’énergie hydraulique; elles existent même dans le cas où ces richesses sont inexploitées. Cf. chapitre précédent.

(49) Voir tableau, à la fin du chapitre,

{1 faut étudier par conséquent les règles qui assurent une protection de la propriété privée-en face des préro- gatives administratives cctroyées aux entreprises minières et aux entreprises hydro-électriques. .

SECTION III

Les règles qui assurent la protection de la propriété privée dans le but d'empêcher qu’il ne soit fait une utilisation abusive des prérogatives administratives conférées aux entreprises minières et aux entreprises de forces électriques.

Le but de la protection de la propriété privée.

Il ne s’agit pas d'empêcher toute atteinte à la pro-. priété; elles sont nécessaires et elles sont commandées et imposées par la considération du but à atteindre. La protection de la propriété privée, dont il va être question dans les pages suivantes, n’a pas pour effet d’ériger en dogme l’intangibilité de la propriété privée.

Le but de la protection accordée à la propriété privée sera double : d’une part empêcher que les prérogatives octroyées aux entreprises minières et de forces électriques ne constituent en pratique une spoliation des propriétaires; ;

D'autre part, veiller à ce que ces atteintes à la propriété privée ne sortent pas du cadre qui leur a été attribué par la loi et qu’elles ne soient pas déviées de leur but.

On veut éviter des coups de force de la part des entreprises minières et des entreprises de forces électriques, à l'encontre de la propriété privée.

Ce sera donc une protection tout à fait relative, mais cette protection n’en est pas moins nécessaire, surtout si

l'on considère que ces prérogatives administratives ne sont pas exercées directement au profit de l’autorité publique; elles sont exercées au profit des divers entrepreneurs. Il faut donc que l'exercice en soit autorisé par l’autorité administrative. En effet, l'entrepreneur retire de ces prérogatives administratives des avantages tels que l’on peut craindre qu’il ne cherche à les étendre au-delà des prévisions légales ou à les utiliser pour des travaux non prévus par les lois.

Éléments de la protection de la propriété privée.

La protection de la propriété privée, dans le but d’éviter une spoliation du propriétaire ou des abus de droits, est réalisée par les trois éléments suivants :

1° Réglementation étroite des prérogatives administratives à l’égard de la propriété et contrôle « a priori » de la part de l’autorité administrative. Cette réglementation et ce contrôle sont pratiquement réalisés, par les formalités imposées pour l'exercice des prérogatives adminisiratives et par les limites apportées à leur sphère d'appiication; |

2° Indemnisation des propriétaires : les bases de cette indemnisation, sont fixées par la loi et elles doivent guider l'appréciation du dommage. Afin de donner une garantie supplémentaire aux particuliers, la connaissance du contentieux de l'indemnisation est attribuée, par la loi, aux tribunaux judiciaires.

3° Contrôle juridictionnel: sur l’ensemble de l'exercice des prérogatives administratives au profit des entreprises minières et des entreprises de forces électriques s'exerce un contrôle juridictionnel très important.

Ce contrôle juridictionnel pourra être réalisé de deux façons :

Soit par le Conseil d'Etat à la suite d’un recours pour excès de pouvoir contre une opération administrative mettant en jeu une prérogative administrative;

soit par les tribunaux de l’ordre judiciaire pour faire cesser une atteinte irrégulière à la propriété privée, cette compétence étant déterminée par application de