CHAPITRE V

LA NATURE JURIDIQUE DES ENTREPRISES MINIÈRES ET DES ENTREPRISES DE FORCES ÉLECTRIQUES

A l'exception de quelques tas d’exploitation «directe par l’autorité publique, l'exploitation des mines, la production et la distribution de l’énergie électrique sont, en général, assurées par des particuliers auxquels l’Administration octroie des concessions ou des autorisations administratives.

La détermination de la nature juridique de ces entreprises ne peut pas se faire directement; elle implique la solution d’une question préliminaire, celle de la nature juridique des travaux réalisés par les entreprises minières et les entreprises de forces électriques. Ces deux questions, celle de la nature juridique des entreprises et celle de la nature juridique des travaux sont intimement liées: ce sont deux problèmes complémentaires inséparables. |

Il convient d'exposer, en premier lieu, la contribution apportée par la jurisprudence à l'étude des deux questions ci-dessus.

SECTION I

Étude de Jurisprudence.

$ 1%. La jurisprudence relative à la nature. juridique des travaux miniers et à la nature juridique des concessions minières.

La question de la nature juridique des travaux miniers et celle de la nature juridique des concessions mi-

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nières ont été posées devant le Conseil d'Etat, avant la réforme de 1919; mais ces décisions anciennes présentent néanmoins un intérêt pour les deux raisons suivantes :

En premier lieu la loi de 1919 n’a disposé que pour l'avenir et, par conséquent, il existe toujours des concessions minières placées sous le régime de la loi de 1810.

En second lieu, dans le régime de la loi de 1810, les entreprises en question bénéficiaient des prérogatives de droit administratif vis-à-vis de la propriété privée. La loi de 1919 n’a rien modifié et n’a rien ajouté sur ce point; elle a seulement fixé le caractère temporaire et le caractère onéreux des concessions minières; ce qui, d’ailleurs, peut suffire à modifier la nature juridique des: concessions nouvelles.

Il faut noter que les deux questions jurisprudentielles indiquées ci-dessus étaient en corrélation l’une avec l’autre puisque, pendant très longtemps, jusqu'à l’arrêt « commune de Monségur », les deux notions de travail public et de service public étaient inséparables.

Jurisprudence antérieure à la loi de 1919.

Il convient d’envisager en premier lieu l’avis du Conseil d'Etat des 19 et 26 décembre 1907 (!) qui s’est prononcé, d’une manière formelle, sur la nature des concessions minières octroyées sous le régime de la loi de 1810. On rappellera dans quelles circonstañces le Con- .seil d'Etat a été amené à formuler son avis.

L’avis du Conseil d'Etat de 1907 constitue, ‘en effet, une réprobation des pratiques suivies, à cette époque, par le Gouvernement qui s’efforçait de modifier en fait les conditions de l’octroi des concessions minières : ces pratiques avaient pour but de conférer aux concessions minières un caractère onéreux, qui était opposé aux termes de la loi de 1810. Cette période intermédiaire est particulièrement confuse et est caractérisée par l’illégalité des pratiques gouvernementales relatives aux concessions minières,

A Ro Avis du Conseil d'Etat des 19 et 26 décembre 1907 Fa P., 1908-

À ce sujet, M. Bonnard a écrit (2) :

L’Administration avait essayé à plusieurs reprises, « au cours du XIX° siècle, mais sans y réussir, d'établir, « par dérogation aux règles de la loi de 1810, des con- « cessions -accordées à titre onéreux et contenant des « conditions spéciales aux concessionnaires.

« Cette tendance à transformer l'esprit de la conces- « sion s’accentua vers 1900, particulièrement sous l’in- « fluence de l’idée qu’il était fâcheux qu'avec le régime « de 1810, les plus values minières ne vinsent profiter « qu’au seul concessionnaire.

« Aussi, en 1907, le Gouvernement se décida à pré- « parer des projets de concession qui stipulaient des « avantages financiers pour l'Etat et contenaient aussi « des dispositions non prévues par le régime légal des « mines. Mais le Conseil d'Etat, consulté sur la légalité « de ces projets, les déclara contraire au régime légal « existant. (Avis du 26 décembre 1907). Le Gouverne- « ment n’osa pas passer outre. Mais il décida de n’ac- « corder aucune concession jusqu’à ce que les projets « de réforme de la législation minière, qui étaient alors « en discussion, aient abouti. »

Cette situation se prolongea jusqu’en 1912; par la suite, le Conseil d'Etat se montra moins hostile à ces pratiques de l’administration, mais à condition que le caractère onéreux de la concession apparaisse sous la forme d'offres de concours faites par le concessionnaire à l'Administration : c’était là un moyen de tourner la difficulté. |

Pour en revenir à l’avis du Conseil d'Etat de 1907, il avait à résoudre la difficulté suivante : il devait rechercher si, en l’état de la législation de 1810, le Gouvernement, en accordant üne concession de mines, avait le droit d'imposer au concessionnaire, par le cahier des charges, des obligations reconnues nécessaires et acceptées par le demandeur, comme cela se fait pour les concessions de diverses natures, es le Gouvernement procède couramment,

(2) Bonxarp. Droit administratif, édition de 1926, p. 499,

Afin de solutionner cette question, le Conseil d'Etat a étudié la question de principe et a décidé qu’il ny avait pas d’assimilation possible, entre la concession minière de la loi de 1810-1880 et la concession de travaux publics; les travaux miniers sont des travaux privés. Voici le passage de l’avis du Conseil d'Etat, relatif à cette question : « Si le mot concession est employé dans le « droit administratif, pour désigner de nombreux actes « de natures très différentes, l’identité de dénomination « n'implique aucune assimilation nécessaire entre ces di- « vers actes; notamment, on ne saurait établir aucune « analogie entre la concession de travaux publics, par « laquelle une autorité confie à une société privée, la « gestion d’un service public, sous des conditions déter- « minées spécialement dans chaque cas et pour une du- « rée limitée, et la concession de mines, par laquelle la « puissance publique institue une propriété perpétuelle « dont le régime est fixé par la loi des 21 avril 1810, « 27 juillet 1880. »

Il faut remarquer que l’avis du Conseil d'Etat n’a nullement envisagé le problème de la nature juridique des concessions minières, au point de vue positif. Il n’a envisagé que le côté négatif de la question, c’est-à-dire qu’il a admis que la concession minière n’était pas une concession de travaux publics, comportant nécessairement, selon la jurisprudence de cette époque, gestion d’un service public; mais il n’a pas dit ce qu’étaient en réalité ces concessions minières.

Quant à la nature juridique des travaux accomplis pour l’exploitation des mines, elle a été étudiée par un arrêt du Conseil d'Etat du 2 décembre 1904 et par une décision du Tribunal des Conflits du 3 juin 1905 (3). Ces deux décisions se rapportent, bien entendu, à des concessions minières organisées et régies par la loi de 1810- 1880. IL ressort de ces deux décisions que les travaux miniers constituent des travaux privés, parce qu’ils sont effectués dans l'intérêt et au bénéfice du seul concession naire, bien que, pour leur exécution, le concessionnaire

(3) Conseil d'Etat, 2 décembre 1904, et Tribunal des Conflits, 3 juin 1905, « de Richard d’Aboncourt c. Société des Hauts Fourneaux, forges et aciéries de Denain et d’Anzin » (D. P., 1906-3-59),

bénéficié de prérogatives spéciales à l’égard de la propriété privée, ainsi que cela ressort des dispositions des articles 43 et 44 de la loi de 1810-1880. On est donc amené à admettre que, par dérogation aux principes généraux, la déclaration d'utilité publique de certains ouvrages et de certains travaux ne suffit pas à leur conférer le caractère d'ouvrages ou de travaux publics.

La décision du Conseil d'Etat est motivée de la façon suivante: « Les travaux dont s’agit n’ont pas eu pour « objet d'assurer un service public, mais ils ont été « exécutés exclusivement dans l'intérêt de la société « concessionnaire de la mine de Champigneulles et pour « lui faciliter l'exploitation de cette mine, dès lors ils « n’ont pas le caractère de travaux publics; ils ne sau- « raient acquérir ce caractère par le seul fait qu’un « décret les a déclarés d'utilité publique ou qu’ils ont « été autorisés soit par une décision ministérielle, soit « par un arrêté préfectoral. »

Le Tribunal des Conflits, qui avait été saisi en raison du conflit négatif provoqué par le fait que les tribunaux de l’ordre judiciaire et les tribunaux administratifs s'étaient déclarés incompétents, a admis également l’argumentation du Conseil d'Etat et a considéré les travaux miniers comme des travaux privés.

« S'agissant d’un chemin de fer minier autorisé et « construit dans les conditions de la loi du 27 juillet « 1880, en vue de l’intérêt exelusif de la Société conces- « sionnaire de la mine de Champigneulles et pour faci- « liter son exploitation, ce chemin qui n'avait pas été « créé par une concession de la puissance publique, « constituait non un travail public, mais une propriété « privée, avec les conséquences qui en résultent à « l'égard des tiers lésés. »

Jurisprudence relative aux concessions de la loi de 1918.

Par conséquent, sous l’empire de la législation de 1810- 1880, la question de la nature juridique des travaux accomplis par les concessionnaires des gisements mi- : niers, a été tranchée, d’une manière définitive par l’arrêt

du Tribunal des Conflits du 3 juin 1907; les termes de cette décision sont particulièrement nets. En ce qui concerne les concessions minières accordées en vertu de la loi du 9 septembre 1919, on pouvait penser qu’étant donné les modifications de la structure des concessions minières, leur nature juridique avait été modifiée. On pouvait d’ailleurs concevoir cette modification de leur nature juridique puisque le Conseil d'Etat avait séparé la notion de travail public et la notion de service public et que, d'autre part, depuis la loi de 1919, la propriété des gisements miniers n’était plus attribuée au concessionnaire. :

Cependant le Conseil d'Etat a oleteneat décidé que les concessions minières de la loi de 1919 ne pouvaient pas être considérées comme des concessions de travaux publics. Deux décisions du 28 mai 1926, « Compagnie des houïillères Lyonnaïses » et « Compagnie des charbonnages de Lyon » ont, en effet, admis que les litiges entre le concessionnaire et l'Etat devaient être portés en première instance devant le Conseil d'Etat et non pas devant le Conseil de Préfecture. Cette solution relative à une question de compétence tranche implici- : tement la question de la nature juridique des travaux miniers et leur refuse le caractère de travaux publics.

On indiquera ci-dessous la justification de cette jurisprudence. è

$ 2. La jurisprudence relative à la nature juridique des concessions de production d'énergie hydro-électrique et à la nature juridique des travaux Ffeire dans le but de Fapier l'énergie.

À) Entreprises antérieures à la loi du 16 octobre 1919.

L'arrêt « Mizgier ».

Il faut envisager, en premier lieu la nature juridique des entreprises de production d'énergie hydro-électrique, antérieures à la loi du 16 octobre 1919, telle qu’elle apparaît dans l’arrêt du Conseil d'Etat « Mizgier », en date

REA OP du 16 novembre 1928 (4). C’est une hypothèse assez spéciale puisque la loi de 1919 a laissé subsister le régime propre aux entreprises antérieurement autorisées, à titre transitoire et pendant soixante-quinze ans seulement.

Dans l'espèce de l'arrêt « Mizgier », il s’agissait d’une usine hydro-électrique, installée sur un cours d’eau du domaine public, en vertu d’une autorisation datant de 1899; l'énergie produite était utilisée par l'exploitant à son profit.

Il est bien certain que les travaux effectuésen vertu de l'autorisation de 1899 n'étaient pas des travaux publics. Mais étant donné que la loi du 16 octobre 1919 a prévu qu’à l’expiration des soixante-quinze ans, les installations immobilières deviendraient propriété de l'Etat, on pouvait se demander si cette disposition n’a pas eu pour -effet de modifier le caractère juridique des ouvrages en cause et d'en faire des ouvrages publics. L'arrêt du 16 novembre 1928 répond par la négative.

« Le requérant invoque, à la vérité, les dispositions « du paragraphe 4 de l’article 18 de la loi du 16 octo- « bre 1919, relative à l’utilisation de l’énergie hydrau- « lique, aux termes desquelles « les terrains et tous < immeubles par nature ou par destination constituant « l'aménagement de la force hydraulique et les bâti- « ments ou parties de bâtiments suffisants pour abriter . « ses machines, deviennent propriété de l'Etat », le sieur « Mizgier soutient que par l'effet des dites dispositions « tous ses ouvrages hydrauliques seraient devenus pro- « priété de l'Etat et le requérant n’en aurait plus que la « jouissance pendant la durée de soixante-quinze ans « fixée au paragraphe 3 dudit article; s’il résulte. des « travaux préparatoires de la loi précitée du 16 octobre « 1919 que le paragraphe 4 sus rappelé ne concerne que « les entreprises concessibles, le requérant prétend que « son usine doit être regardée, tenu compte de la puis- « sance hydraulique qu’elle utilise, comme concessible « par application de l’article 2 de ladite loi et demande « à titre subsidiaire une expertise à cet égard; il résulte

(4) C..E., 16 novembre 1928, « Mizgier » (D. P., 1932-3-41), avec. les ions de M. ETrori, Commissaire dü Gouvernement et.uñe.note de M. André PEry.

« tant des termes de l’article 18, $ 4, plus haut rappelés, « que de l’ensemble des dispositions et des travaux pré- « paratoires de la loi du 16 octobre 1919, que ledit arti- « cle, en vertu duquel la translation de propriété prévue « au profit de l'Etat doit s'effectuer moyennant une in- « demnité, n’a pas eu pour objet de modifier avant « l’éxpiration du délai fixé au paragraphe 3, le carac- « tère des ouvrages dépendant-des entreprises antérieu- « rement existantes; dès lors, même en admettant, « comme le soutient le sieur Mizgier, que l’entreprise « en cause puisse être regardée comme concessible, le « requérant n’est pas fondé à se prévaloir des textes « qu’il invoque pour prétendre que le barrage dont la « modification a été ordonnée est un ouvrage public. »

Cette décision constate le maintien des caractères juridiques des entreprises de production d’énergie hydroélectrique antérieures à la loi du 16 octobre 1919, pendant la durée de la période transitoire. |

L'arrêt « Société des Grands Travaux de Marseille ».

Avant la loi du 16 octobre 1919, l'Administration avait déjà octroyé des concessions pour la production d'énergie : hydro-électrique, mais sous la forme de concessions de travaux publics et seulement pour les entreprises qui fournissaient le courant à des services publics et qui, par conséquent, en assuraient le fonctionnement. Il convient de remarquer qu’il s’agit, en l’espèce d’une pratique administrative totalement étrangère à la loi de 1919 et même antérieure. Elle fut généralisée au cours de la guerre de 1914-1918. | |

C’est le cas de l’usine de Beaumont-Monteux, concédée par un décret du 25 octobre 1914, concession qui devait être à l’origine de l’arrêt du Conseil d'Etat du 8 mai 1924 rapporté ci-dessous (5). [l s'agissait d’une concession portant sur un cours d’eau du domaine public et l’usine était destinée à assurér le fonctionnement d’un service

public.

(5) C. E., 8 mai 1924, « Société des Grands Travaux de Marseil] (D. P., 1926-3-65), note de M. André PEpy, $

ENT | tee

L’exposé des motifs du décret du 25 octobre 1914 comporte le passage suivant qui est très significatif (6) : « En « présence du développement de l’industrie de l’éner- « gie électrique, l'Administration des travaux publics « s’est demandée s’il n’y avait pas lieu, pour les usines « destinées, non pas à fournir de l’énergie à une indus- « trie privée, mais à assurer le fonctionnement de ser- « vices publics, de faire application de la législation sur « les concessions de travaux publics, aux lieu et place « de celle qui règle les permissions de prise d’eau... Cette « solution longuement étudiée et discutée a été adoptée « par le Conseil d'Etat.

« L'usine qu'il s’agit d'établir sur la Basse-lsère sera « donc placée sous le régime de la concession de travaux « publics; elle sera établie par le concessionnaire, pour « le compte de l'Etat, elle fera partie du domaine public « national, le concessionnaire n’est plus le propriétaire « de l’usine, il n’est plus que le gérant, il est le pré- « posé de l'Etat. »

Il s’agit par conséquent d’une espèce particulière de concessions correspondant à ce régime intermédiaire qui se développa au cours de la guerre de 1914-1918. Ce qui caractérise les concessions de cette espèce, c’est que l'usine est construite pour ke compte de l'Etat, puisque les ouvrages ne sont édifiés qu'après l’approbation de l'Etat et qu’ils font retour à l'Etat, en fin de concession et qu’à toute époque ils peuvént être rachetés par l'Etat. Par ailleurs, il y a affectation totale ou tout au moins partielle, à un service public.

Ces deux éléments caractérisent la notion de travail public.

Ainsi, lorsque la Ce ion de la nature juridique des travaux effectués pour l’équipement d’une chute d’eau concédée dans les conditions qui viennent d’être indiquées, fut posée au Conseil d'Etat, aucune hésitation ne fut possible.

Le Conseil d'Etat se prononce très nettement en faveur de lassimilation à des travaux publics et il justifie sa décision, de la façon suivante (7) : « Les travaux dont

(6) Rapporté par M. PErY, dans sa note précitée. (7) Arrêt « Société des Grands Travaux de Marseille ».

« s’agit ont été exécutés sur une portion de rivière dé- « pendant du domaine public, le concessionnaire a été « autorisé à acquérir les terrains qui lui étaient néces- « saires, par voie d’expropriation; ces travaux ont con- « sisté notamment, dans l'édification d'ouvrages qui « constituent des dépendances immobilières de la con- « cession; la convention précitée spécifie que le conces- « sionnaire n’aura qu’un droit de jouissance temporaire « sur ces ouvrages qui doivent être remis gratuitement à « l'Etat lors de l’expiration de la concession; enfin une « partie de l’énergie à produire doit être cédée à prix « réduit aux services publics; de l’ensemble de ces cir- « constances, il résulte que ces travaux d’intérêt général « doivent être regardés comme des travaux publics. »

Les deux décisions étudiées ci-dessus, l'arrêt « Mizgier » et l'arrêt « Société des Grands Travaux de Marseille », déterminent la nature juridique des travaux d'établissement des usines hydro-électriques et la nature juridique de ces entreprises, avant que soit intervenue la législation du 16 octobre 1919.

Par conséquent, avant le 16 octobre 1919 les entreprises de production d’énergie hydro-électrique pouvaient se présenter sous deux formes : soit sous la forme d’une entreprise privée, soit sous la forme d’une éoncession de travaux publics.

Il est donc nécessaire de rechercher l'influence qu’a eue la loi du 16 octobre 1919 en cette matière; on est donc amené à rapporter deux décisions du Conseil d'Etat qui se sont prononcées sur la nature juridique des travaux entrepris pour la construction des usines hydroélectriques et implicitement, sur la nature des entreprises concessionnaires de la production de l’énergie hydro-électrique, sous le régime de la loi de 1919.

B) La jurisprudence du Conseil d'Etat relative aux concessions de la loi du 16 octobre 1919.

La décision « Société Energie Electrique du Littoral Méditerranéen » (5) n’est pas caractérisée par une parti-

(8) €. E., 5 août 1925, « Société l’Energie Électrique du Littoral Méditerrancen (CE Lazare : ‘et autres » : (D. 1P> 17207 du: "Note: Le M. André PEPpY,

culière netteté. Ni la question de la nature juridique des travaux d'établissement de lusine hydroélectrique, ni la question de la nature juridique de l’entreprise n'ont été étudiées d’une manière directe : l’arrêt du Conseil d'Etat contient seulement une solution implicite. Il s’agit d’une décision de rejet, du 5 août 1925, portant sur une question de compétence. En décidant que le Conseil de préfecture était compétent pour connaître d’une action en réparation des dommages causés par les travaux d'établissement d’une usine hydro-électrique, le Conseil d'Etat a pratiquement et implicitement assimilé ces travaux d'établissement à des travaux publics ef la concession de la loi du 16 octobre 1919 à une concession de travaux publics.

Toutefois, on peut reprocher à cet arrêt du Conseil d'Etat de manquer de netteté, de ne pas poser un principe ferme; on pourrait craindre que le régime des travaux publics ne puisse être appliqué à toutes les entre- ‘prises concessionnaires de la production d’énergie hydro-électrique. Cette dualité dans la nature juridique de ces entreprises serait d’ailleurs en complète contradiction avec l'esprit et la lettre de la loi du 16 octobre

L'arrêt « de Sigalas ».

Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’être étonné, si la question a été définitivement résolue par larrêt « de Sigalas » (°) qui est l’arrêt fondamental en matière de concession d’énergie hydraulique. D’après cette décision le régime des travaux publics est applicable à toutes les concessions de la loi du 16 octobre 1919 et il n’y a pas de restrictions.

Le principe est posé par le Conseil d'Etat, sous la forme suivante : « Les ouvrages établis par le conces- « sionnaire d’une usine hydraulique sous le régime de « la loi du 16 octobre 1919 doivent faire retour à l'Etat

(9) Conseil d'Etat, 22 juin 1928, « Epoux de Sigalas c. Société Hydro- Électrique du Palais » (D. P., 1928-3-49), avec les conclusions de M. Josse, Commissaire du Gouvernement et une note de M. André PEPy.

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« à l’expiration de la concession; la loi crée au profit « et à la charge du concessionnaire un système de « droits et d'obligations destinés à assurer dans le pré- « sent et dans l’avenir le meilleur emploi de la richesse « naturelle des cours d’eau dont la puissance publique « concède l’usage en vue de pourvoir aux besoins de « la collectivité; notamment, la loi dispose que le con- . « cessionnaire devra constituer des réserves en force « et en eau qui seront tenues par lui à la disposition « des services publics selon les conditions inscrites au « cahier des charges, et en vue desquelles il devra effec- « tuer les travaux nécessaires pour leur utilisation; elle « prévoit, en outre, que des tarifs maxima seront arrêtés « tant pour les dites réserves que pour les ventes d’éner- « gie au public, s’il y a lieu; de l’ensemble de ces dis- « positions, il résulte que les travaux du concessionnaire « ont le caractère de travaux publics et, par suite, les « actions afférentes aux dommages qu’ils peuvent occa- « sionner ne relèvent en principe que du Conseil de : « préfecture. »

Par conséquent, la décision de 1928 a posé un principe formel : les travaux faits par un concessionnaire pour l’équipeméent d’une chute d’eau constituent des travaux publics aussi bien dans le cas où l’énergie produite est utilisée pour les besoins de l’industrie privée, que dans le cas où cette énergie est utilisée par des services publics ou est distribuée au public. Ainsi les concessions de la loi du 16 octobre 1919 seraient des concessions de travaux publics.

Telle est la contribution de la jurisprudence à la solution du problème de la nature juridique des entreprises hydro-électriques. On envisagera par la suite les arguments qui justifient ces solutions et la portée qui doit leur être reconnue.

$ 3. La jurisprudence relative à la nature juridique des entreprises de distribution d'énergie électrique et à la nature juridique des travaux d'établissement des lignes de distribution et de transport.

En cette matière, la jurisprudence est particulièrement abondante; les décisions des tribunaux judiciaires et des tribunaux administratifs sont très nombreuses

et elles coexistent, car elles ont été rendues sur des

questions de compétence, à propos desquelles il était nécessaire de trancher une question de principe.

D'ailleurs, les décisions des tribunaux judiciaires et des tribunaux administratifs se complètent et sont dominées par les mêmes principes juridiques.

Les travaux des permissionnaires sont des travaux privés.

Si l’on examine la situation de l’entreprise de transmission d'énergie électrique, qui bénéficie d’une simple permission de voirie, on est amené à formuler les remarques suivantes.

Les travaux exécutés ont uniquement le caractère de travaux privés. Cette situation du permissionnaire a été analysée, d’une manière assez confuse, par un jugement du Tribunal civil des Basses-Pyrénées (Tribunal civil de Pau) (!) et dont il faut citer le passage suivant :

« Il est acquis aux débats que l'Energie Industrielle « n’est ni une concessionnaire simple, ni surtout une con- « cessionnaïire dont l’entreprise a été déclarée d'utilité « publique; elle a simplement une permission de voirie; « par suite, elle n’agit pas pour le compte d’une admi- « nistration publique et r'exécute pas un travail public; « elle fait des ouvrages non pour l'Administration, mais « avec son agrément, elle est une personne pribée et « doit être traitée comme telle; en cette qualité elle ne « peut bénéficier de plein droit des servitudes admi- « nistratives établies par l’article 12 de la loi du 15 juin « 1906; elle ne peut profiter de l’occupation temporaire, « ni recourir à l’expropriation pour cause d’utilité pu- « blique. »

Le Tribunal civil envisage ensuite les éléments de service public qui sont réunis dans le régime juridique des entreprises de distribution d'énergie, titulaires d’une permission de voirie.

(10) Tribunal des Basses-Pyrénées, section de Pau, 3 décembre 1928, & Damart c. Société l’Energie Industrielle » (D. H., 1929, p. 127).

La solution qui est admise (à savoir que le permissionnaire exploite un service publie) paraît en contradiction avec le passage cité ci-dessus qui insiste sur les éléments privés de l’entreprise. Le Jugement comporte, en effet, l'argumentation suivante : « Il y a lieu, toute- « fois, de remarquer que le permissionnaire de distri- « bution d'énergie électrique, sauf exception, exploite

un service public, puisque la loi du 27 février 1925 « l’oblige de fournir à qui le lui demande de lélectri- « tricité sur tout ou partie du parcours de la distribution « selon ses disponibilités; il est soumis au contrôle de « l'Administration, surtout pour les tarifs et, pour le « cahier des charges, la permission qui peut être révo- -< quée ou transformée en concession est rachetable à « partir de la vingtième année, mais dans ses rapports « avec les tiers, il est dans l'obligation pour ses tra- « vaux et son installation dans les propriétés privées « d'obtenir l'assentiment des propriétaires. »

Telle est la situation que le jugement du Tribunal civil de Pau a mis en relief; le permissionnaire exploitet-il un service public ? Nous ne le croyons pas, car il ne bénéficie d'aucune des situations privilégiées ni d'aucun des avantages que le droit administratif a créé au profit des services publics. La situation du permissionnaire de distribution d'énergie électrique est mieux explicable, si l’on fait intervenir la notion d'entreprise privée d'intérêt public et si l'on considère que la loi impose au permissionnaire certaines charges de service public.

Les travaux des concessionnaires sont des travaux publics.

La situation des concessionnaires simples, s'ils bénéficient des prérogatives de l’article 12 de Ia loi du 15 juin 1906 (!!) et des concessionnaires dont l’entreprise est reconnue d'utilité publique apparaît plus claire. Il s’agit, en effet, dans la plupart des cas, de services publics de distribution d'énergie électrique organisés sous forme de concessions; les concessions de distri-

(11) IH s’agit des concessions simples subventionnées par l'Administration (cf. supra).

bution de l’énergie constituent des concessions de services publics; les travaux sont. des travaux publics.

Tels sont les principes qui dominent la jurisprudence du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation.

a) Jurisprudence des tribunaux de l’ordre judiciaire.

Un jugement du Tribunal civil de la Seine-Inférieure, section du Havre, en date du 11 mars 1927 (2), pour trancher une question de compétence, a fait appel aux principes afférents à la nature juridique des concessions de distribution. d'énergie électrique afin de motiver la solution. Le jugement s'exprime ainsi: « Attendu tout « d’abord qu’il n’est pas douteux que l'installation d’un « réSeau de distribution d’énergie électrique par une « société concessionnaire constitue un travail public, « ainsi qu’en a décidé la Cour Suprême...; qu’une fois « installée ou terminée cette distribution d'énergie élec- « trique devient par là même un service public. »

Le principe jurisprudentiel auquel se refère explicitement le jugement du. Tribunal civil du Havre a été exprimé par un arrêt de la Cour de Cassation du 3 décembre 1923 (1), qui contient l’important passage suivant: « La distribution de l'énergie électrique, soit. « pour l'éclairage public ou privé, soit pour tous autres « usages, présente le caractère de service public, quand « elle est faite en exécution d’un contrat de concession « passé avec une commune, imposant au concession- « naire l’obligation de fournir le courant, aux clauses « et condition du cahier des charges, à toute personne « qui le demande; il importe peu qu’en fait une caté- « gorie particulière d'habitants, telle que les industriels, « ait actuellement seule trouvé avantage à user de la « fourniture assurée par la concession, si toute per- « sonne demeure investie du droit de la réclamer par « la suite suivant ses besoins.

(2) Tribunal civil de la Seine-Inférieure, section du Havre, 11 mars 1927, « Lelaumier c. Société d’Energie Electrique Lebon et Cie » (D. P., 1928-2-183). Note de M. Jean APPLETON.

(13) Cour de cassation (Ch. civ.), 3 décembre 1923, « Société de l'Est Electrique c. Bardin » (D. H., 1924, p. 168, et D. P., 1926-1-63) (3* espèce).

« La Compagnie de: l'Est électrique a obtenu de la « ville de Charleville la concession de la distribution « publique dans la commune de l’énergie électrique « pour tous usages autres que l'éclairage, suivant un « cahier des charges établi conformément au modèle « approuvé par le décret du 17 mai 1908, rendu pour « l’application de l’article 6 de la loi du 15 juin 1906 « sur les distributions d'énergie: les articles 4, 6, 11, 13, « 22 règlent le mode d’approbation des travaux à exé- « cuter par la Compagnie, les tarifs de la fourniture « du courant, les droits des personnes demandant un « abonnement et le retour à la ville, en fin de conces- « sion, des immeubles et ouvrages de la distribution.

« Sans qu’il y ait lieu de tenir compte du nombre des « habitants qui ont déjà contracté des abonnements, il « résulte de l’ensemble de ces clauses que le contrat « constitue un marché de travaux publics. » Dans le même ordre d'idées, un arrêt de la Chambre civile du 26 décembre 1927 (4) contient l'affirmation du principe : « Les travaux exécutés sur le territoire d’une commune « par la Compagnie concessionnaire de la distribution « d'énergie électrique pour l'installation de ses lignes « aériennes ont le caractère de travaux publics. »

Enfin, un récent arrêt de la Chambre des Requêtes, du 3 novembre 1937 (15) a admis que des installations de lignes électriques, faites dans des conditions irrégulières, devaient néanmoins être assimilées à des travaux publics, dans le cas où le concessionnaire a, dans l’intervalle, régularisé la situation et accompli les diverses formalités exigées par la législation. « S'il appartient « aux tribunaux judiciaires de connaître. d’une de- < mande de suppression de supports pour conducteurs « de fils aériens d'énergie électrique formée devant eux « avant que le constructeur n’ait commencé et vu aboutir « les formalités prescrites par la loi du 15 juin 1906, il « en est autrement lorsque l’action tendant à cet enlè- « vement a été introduite après approbation et récep- « tion de la ligne par l'autorité compétente: alors il

(14) Cassation (Ch. civ.), 26 décembre 1927, « Dame veuve Buguet Billard c. Société de Distribution d’Electricité de l'Ouest ».

(15) C. de cassation (Ch. Req)., 3 novembre 1987, « Epoux Thiébot c. Syndicat intercommunal d’électrification des PP S(D'P:,-1938-1- 87), avec une note de M. Ch. BLAEVOET.

« s’agit non de faire cesser une voie de fait, mais d’or- « donner la suppression d’un travail public, ce qui « ressort de la compétence de la juridiction adminis- « trative. »

Il serait aisé de multiplier à l'infini les exemples de cette jurisprudence des tribunaux de l’ordre judiciaire (16), mais cela n’apporterait pas de précision nouvelle.

b) Jurisprudence administrative.

Le Conseil d'Etat reconnaît également le caractère public des travaux effectués par un concessionnaire de distribution d'énergie électrique.

Il faut cependant signaler que des décisions du Conseil d'Etat ne se prononcent pas, de manière expresse et formelle, sur le problème de la nature juridique des

(16) En particulier, diverses décisions de la Cour de cassation font intervenir le caractère d’ouvrage public reconnu aux lignes de distribution d’énergie électrique, établies par un concessionnaire. Ces décisions sont rapportées au Recueil Dalloz, 1937-1-17, avec une importante note de M. Ch. BLAEVOET.

Ce sont :

‘Req., 6 mars 1934, « Compagnie nouvelle: d'éclairage et de chauffage par le gaz et l’électricité c. dame veuve Guiringaud ».

Req., 25 mars 1935, « Régie du Syndicat intercommunal de Seynel », avec le rapport de M. le Conseiller PILoN.

Civ., 3 avril 1935, « Béziat c. Société Nord-Lumière ».

Req., 3 juin 1935, « Syndicat des communes du Médoc et Régie Syndicale de distribution d’énergie électrique c. Société Phelon-Ségur ».

Req., 3 juin 1935, « Syndicat des communes du Médoc et Régie Syndicale c. Société Cuvelier ».

Req., 3 mars 1936, « Société Normande de gaz et d’électricité c. Paulmier ».

On peut citer également Taie décisions de Cours d’appel et de Tribunaux de première instance rendues à propos de lignes électriques irrégulièrement implantées : si le caractère public des ouvrages. prédomine, les tribunaux judiciaires se déclareront incompétents pour prescrire leur enlèvement; au contraire, si la notion de voie de fait est prédominante, la démolition des travaux pourra être ordonnée par une décision judiciaire (cf. supra, chapitre IV).

Trib. civ. de Vesoul, 24 mai 1927, « Vernot c. Durupt », et Trib. civ. Montluçon, 18 janvier 1929, « de Lavergnolles c. Société électrique de la Loire et du Centre » (D. P., 1930-2-137), note de M. Ch. BLAEVOET.

C. de Riom, 8 juillet 1930 et Trib. civ. de Nice, « veuve Saretta c. Société L’Energié Electrique du Littoral Méditerranéen et Compagnie d’entreprise hydraulique de travaux publics » (D. P., 1931-2-31).

C. Alger, 30 décembre 1925, « Compagnie centrale d’éclairage et de chauffage Lebon et Compagnie c. Epoux Casanova » (D. H., 1926, p. 154.

Fes

travaux et des ouvrages d’une entreprise concessionpaire de la distribution de l'énergie électrique. Mais cette question se trouve nécessairement résolue de manière implicite : en effet, le Conseil d'Etat, auquel sont sou-. mises des actions en responsabilité, du fait de l’établissement ou du fonctionnément des lignes de distribution, applique, en cette matière, les règles de compétence et d'évaluation de la responsabilité applicables en matière de travaux et d'ouvrages publics. ;

C’est ainsi que certaines contestations qui peuvent s'élever à l’occasion des concessions de distribution d'énergie électrique, rentreront dans la compétence des Conseils de préfecture, en application de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII; il est fait simplement application du principe général de compétence en matière de travaux publiés et cette compétence s'étend aux litiges nés des contrats auxquels donnent lieu les travaux publics et à ceux qui naissent des dommages causés aux biens ou aux personnes par les travaux ou les ouvrages publics. Le Conseil d'Etat a fait application de cette règle de compétence, à propos des concessions de distribution d'énergie électrique et par là même il a reconnu que ces concessions étaient des concessions de travaux publics. : ral

Il suffit de citer quelques exemples de cette jurisprudence du Conseil d'Etat qui contient une solution implicite, mais certaine, du problème de la nature juridique des concessions de distribution d’énergie électrique et des travaux d’établissement des lignes électriques.

À propos de litiges nés de l'interprétation de l’acte liant le concessionnaire de la distribution d’énergie électrique à la commune, autorité concédante, le Conseil d'Etat a rendu, le 14 novembre 1924, un arrêt qui est inspiré par les principes ci-dessus ((17). « La question « de savoir, dans un contrat de concession par une « ville de la distribution de l’énergie à domicile, quelles « sont les dépenses de travaux qui doivent par leur « nature être nécessairement supportées par le conces- « sionnaire et celles qui peuvent être laissées légalement

3 Conseil d'Etat, 14 novembre 1924, « Chartier » (D. P., 1925- 3-64), :

« à la charge de l'usager, rentre dans les difficultés .« d'ordre administratif que le Conseil de préfecture, « juge du contrat existant entre la ville et son conces- « sionnaire, est compétent pour résoudre. »

De même, au sujet de la portée de la clause du cahier des charges d’une concession de distribution d’énergie électrique dans une commune décidant qu’il appartiendra au Ministre des Travaux publics de prononcer la déchéance, sauf recours au Conseil d'Etat, le Conseil d'Etat s'exprime de la façon suivante (!8) : « Cette dis- « position contractuelle a pu légalement, ainsi qu’elle « l’a fait, réserver au ministre des travaux publics le « droit de prononcer la déchéance de la concession « accordée à la Société requérante, mais elle n’a pu « retirer au Conseil de préfecture le droit que cette juri- « diction tient de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an « VIII de statuer sur les difficultés entre le concédant « et le concessionnaire, » È

La Compagnie concessionnaire de la distribution d'énergie électrique est responsable des dommages causés par ses travaux ou ses installations; en particulier elle est responsable du trouble que ces installations apportent à l'exploitation d’un hôtel(i®) et l’indemnité compensatrice de ce dommage sera appréciée par le Conseil de préfecture, avec recours possible au Conseil d'Etat, comme cela existe pour les travaux publics.

S 4 Résumé des solutions jurisprudentielles.

Avant d'étudier les arguments qui expliquent cette jurisprudence et avant d'envisager la portée de ces différentes décisions, il semble nécessaire de faire le point et de résumer les solutions données par la jurisprudence. On pourra, par la suite, envisager de manière directe le problème de la nature juridique des entreprises minières et des entreprises de forces électriques.

(18) Conseil d'Etat, 16 juillet 1924, « Société l’Energie Industrielle » (D. P., 1925-3-64).

(19) Conseil d'Etat, 17 novembre 1933, « pote Deçaux et Lafarge » (D: H., 1934, p. 56).

DAT iT ie

1) D’après la jurisprudence, les travaux miniers Constituent des travaux privés, cette solution doit être appliquée, quelle que soit la forme de l'exploitation minière : concession ou bien permis d'exploitation.

2) Pour la production de l'énergie hydro-électrique, la situation n’est pas aussi simple et il est nécessaire de faire plusieurs distinctions :

a) Pour les entreprises antérieures à la législation de n019 qui subsistent à titre transitoire pendant soixante-quinze ans, on peut admettre es conclusions suivantes : :

__ Dans certains cas, les travaux sont des travaux privés (arrêt « Mizgier »);

= Dans d’autres hypothèses, surtout fréquentes entre 1914 et 1919, pour lesquelles un régime de concession - était organisé, car l’on était en présence de cours d’eau du domaine public et l’énergie produite était destinée à assurer le fonctionnement de services publics, les ‘travaux d'équipement de ce cours d’eau doivent être considérés comme des travaux publics (arrêt « Société des Grands Travaux de Marseille »). Dans le système juririque antérieur à la loi de 1919, il convient de signaler deux décisions de la Chambre civile de la Cour de Cassation, aux termes desquelles constituent des travaux publics : les travaux exécutés en vertu des: prescriptions de Administration pour la production de l'électricité par le concessionnaire d’une ville, tenu par le cahier des charges de pourvoir à l’éclairage public et de des-. servir les particuliers souscripteurs. d’un abonnement (2), ainsi que les travaux exécutés en vertu de la concession par) une commune de chutes d’eau pour l'installation d’un éclairage électrique (2!). Ces décisions

de la Cour de Cassation rejoignent les arrêts du Conseil d'Etat.

b). Pour les entreprises de production d’énergie hydraulique, qui sont organisées et qui fonctionnent, sui-

(20) Ch. civ., 3 juillet 1918, « Société anonyme Le Centre Electrique c. consorts Deverson » (D. P., 1922-1-172).

(21) Civ., 12 juillet 1922, « Commune de- Cardeilhon-Frachère CE veuve Bertrand » (D:°P:,"1922-1-172).

vant la loi du 16 octobre 1919, il faut distinguer deux catégories d'entreprises : celles qui sont simplement autorisées et celles qui bénéficient d’une concession.

— Les travaux accomplis par les entreprises autorisées constituent des travaux privés;

__ Au contraire, ceux des entreprises concessionnaires constituent des travaux publics (arrêt de Sigalas).

3) Enfin, pour les entreprises de distribution d'énergie électrique, il est nécessaire de faire, avec la jurisprudence, la distinction entre les concessionnaires et les permissionnaires.

— Les travaux des concessionnaires sont des travaux publics; l’unanimité de la jurisprudence des tribunaux judiciaires et des tribunaux administratifs se prononce en faveur de cette conception.

— Les travaux des permissionnaires constituent des travaux privés.

La jurisprudence analysée ci-dessus doit servir de fondement et de point de départ à une étude critique de la nature juridique des entreprises minières et des entreprises de forces électriques. Il convient, par conséquent, - de développer les arguments qui justifient cette jurisprudence.

SECTION II

Les arguments qui justifient la jurisprudence relative aux entreprises minières et aux entreprises de forces électriques.

S 1. Résumé de la notion de travail public.

A propos des diverses décisions qui ont été citées et rapportées dans les paragraphes ci-dessus, on a vu intervenir la notion de travail public, soit pour décider que les travaux étudiés avaient le caractère de travaux publics, soit au contraire pour décider que les travaux litigieux n'étaient pas des travaux publics.

Par conséquent, il est normal d'indiquer Déetent les éléments constitutifs de la notion de travail public. Cette notion sera utile, afin de pouvoir porter une appréciation sur la valeur de la jurisprudence.

La notion de travail public n’a pas toujours été la même dans le droit administratif français; une évolution s’est produite dans sa conception et cette évolution a une origine jurisprudentielle. La notion de travail public est devenue plus extensive qu’à l’orgine; il faut préciser les deux stades par lesquels est passée la notion de travail public (2).

Évolution de la notion de travail public.

Primitivement la notion de travail public était inséparable de la notion de service public. A la base de la notion de travail public, on trouvait l’idée de travail sur un immeuble, exécuté en vue d’assurer le fonctionnement d’un service public. Ainsi, M. Bonnard a pu définir le travail public, de la façon suivante :

« Un travail de construction, d'aménagement, de ré- « paration et d’entretien, provoqué et dirigé par l’admi- « nistration, exécuté sur un immeuble affecté ou destiné « à.être affecté à un service public, et cela, non seule- < ment si cet immeuble fait partie du domaine public, « mais également s’il est propriété privée. »

Une remarque s'impose, à propos de cette définition; M. Bonnard a noté que l’idée de service public pouvait intervenir, soit en raison de l'affectation réelle de l’immeuble, soit seulemént en raison d’une affectation possible et éventuelle de l’immeuble considéré; cette idée interviendra à propos des entreprises de production d'énergie hydro-électrique.

Cependant, certains arrêts du Conseil d’Etat ont formulé une notion de travail public plus large que celle qui vient d’être indiquée. Les principes nouveaux ont été posés par l'arrêt du Conseil d'Etat « Commune de

(22) Cf. supra, et surtout cf. la thèse très importante de M. Marc NoëL, intitulée « La notion de travail public », thèse, Paris, 1924: Bonnarp. Droit administratif, 2e édit., pp. 466 et 467.

opt

Monségur » (3). M. André Pépy écrivait, à propos de cette nouvelle conception du travail public (2) :

« Nous pouvons aujourd’hui, par application des « principes posés par l’arrêt « Commune de Monségur », « définir ainsi l’opération de travaux publics : Toute « opération de construction, d’entretien ou de répara- « tion d’un immeuble, effectuée pour le compte d’une « personne morale administrative dans un but d'utilité « générale. EP

« Il n’est plus besoin, semble-t-il, de faire intervenir « la notion de service public, de rechercher si opération « effectuée se rattache ou non au fonctionnement d’un « service public; dès lors, qu’elle est accomplie en vue « de l’utilité générale — et c’est là une notion très « large — on se trouve en présence d’une opération de « travaux publics. »

C’est donc avec raison que l’on a noté que cette notion de travail public était plus extensive que. la première notion : elle groupe, en effet, les travaux effectués sur les immeubles affectés aux services publics, mais aussi ceux qui sont faits sur des immeubles affectés à des entreprises ayant un but d’intérêt général. D’ailleurs, de nombreux juristes, M. Bonnard en particulier, critiquent cette conception du travail public, car ils ne la trouvent pas suffisamment précise.

On peut, par conséquent, résumer de la façon suivante les caractères du travail public :

— C’est obligatoirement un travail immobilier;

— C’est un travail réalisé pour le compte d’une autorité administrative;

— Enfin, dernier élément caractéristique de la notion de travail public : le but d’assurer le fonctionnement des services publics ou bien le but d'utilité générale.

Difficultés nées de la nouvelle conception du travail public.

À propos de la notion d'affectation de l’immeuble à l'utilité générale qui, depuis l'arrêt « Commune de

(23) C. E., 10 janvier 1921, « commune de Monségur », Rec., p. 573. (24) Note de M. André PEry, sous l’arrêt « de Sigalas ec. Société Hydroélectrique du Palais », du 22 juin 1928 (D. P., 1928-3-49).

Monségur », intervient dans la détermination de la notion de travail public, devaient naître des difficultés assez importantes. M. Pépy a indiqué la confusion que pouvait provoquer cette notion de travail publie appliquée en matière de concession (2). « La formule adoptée « en 1921, écrit-il en effet, et qui paraît tout d’abord « d’une application très simple, n’en devait pas moins, « en ce qui touche les concessions, donner naissance à « un problème assez complexe. Si, en effet, l'affectation « de l’immeuble à l’utilité générale, ne soulève pas de « grosses difficultés quand celui-ci est utilisé par l’'Admi- « nistratian ou par un tiers qui ne songe pas à l’exploiter « dans un intérêt lucratif, il en va tout autremerit quand «< surgit un particulier auquel l’ouvrage est remis et qui « l’exploite de manière à tirer un gain de cette exploi- « tation. »

M. Pépy cite ensuite des cas pratiques dans lesquels « l’utilité générale apparaît dans toute sa force et se « manifeste en pleine « lumière », mais il étudie aussi les cas où une confusion apparaîtra, c’est-à-dire les cas où « l’ouvrage construit pour le compte de l’Admi- « nistration est remis par celle-ci à un particulier qui « va l’exploiter de manière à réaliser un gain, qui va « lexploiter par conséquent dans un intérêt privé.

« Il se peut que cette exploitation serve en même « temps l'intérêt général; il.se peut qu’elle soit com- « mandée par l’utilité publique, qu’elle soit la meilleure « façon de satisfaire à un besoin. collectif primordial : « il n’en est pas moins vrai qu'entre l’utilité générale et « l'ouvrage dont l'exploitation est organisée vient s’inter- « caler un intérêt privé, une activité inspirée par une «+ pensée de lucre. Et, dès lors, un problème nouveau se « pose: comment, dans le cas où l'exploitation d’un « ouvrage appartenant à l'Administration ou. construit « pour le compte de celle-ci est confiée à un particulier « qui en tire un bénéficé ou qui cherche à en tirer un « bénéfice, va-t-on préserver et maintenir l’affectation «'à l'utilité générale, nécessaire pour qu’on puisse re-

(25) M. André PEpy, note précitée, au Recueil Dalloz (D, P., 1928-3-49 et 50), PEnE LE L

connaître aux opérations réalisées sur cet ouvrage le caractère d'opérations de travaux publics.

< Pour notre part, nous ne voyons qu’un procédé : c’est de soumettre l’exploitation conduite par le particulier à une règlementation étroite destinée à garantir, à maintenir la destination de l’ouvrage et à empêécher que l'intérêt général soit éclipsé par l'intérêt privé. Le particulier sera obligé à fournir certaines prestations à des conditions déterminées à l’avancé;

Administration aura sur son exploitation un droit de -

contrôle et de surveillance et elle disposera des moyens nécessaires pour maintenir à chaque instant la correspondance indispensable entre l’exploitation de l’ouvrage et l’utilité générale.

-« Qu'est-ce à dire, sinon tout simplement qu’il y aura

lieu à l’organisation d’un service public ? Toutes les fois qu’un particulier sera autorisé à exploiter un bien (et nous employons à dessein ce terme un peu large) appartenant à l’Administration ou devant faire retour à celle-ci, il ne pourra y avoir maintien de affectation du bien à l’utilité générale que s’il y a organisation du service public, que s’il y a institution d’une concession de service public. Dans la concession de service public et dans cette concession seule, nous voyons se réaliser l’accord harmonieux entre lPintérêt privé du concessionnaire chargé d’exploiter ouvrage concédé et l’utilité générale à laquelle l’ouvrage est destiné.

« Il en résulte que, seules, les concessions de services

publics, du moins lorsqu'elles donnent lieu à la cons-

truction d’ouvrages, ont le caractère de concessions de travaux publics; au contraire, toutes les autres . concessions, dans lesquelles aucune mesure n’est prise

-pour' obliger le concessionnaire à exploiter en vue

de l'intérêt général, ne sont pas considérées comme des concessions de travaux publics. »

Cette citation, un peu longue, est cependant néces-

saire, car elle précise un point particulier de la notion de travail public et d'ouvrage public, à propos duquel il existe des possibilités de confusion.

. Ainsi, selon M. Pépy, dans les.cas où Ta eos

d’un ouvrage appartenant à une autorité administra-

tive est confiée à un particulier qui en retire des bénéfices, les notions de travail public et d’ouvrage public devraient être nécessairement liées à la notion de service public : affectation à l'utilité générale n’existerait, en effet, dans ce cas d'espèce, que s’il y avait existence d’un service public (26).

$S 2. Les arguments que l'on peut faire valoir pour refuser aux travaux miniers le caractère de travaux publics et pour dénier aux entreprises minières le caractère de concessions de service public.

Avant la loi de 1919, la jurisprudence relative à la nature privée des travaux miniers était justifiée par les considérations suivantes :

L’argumentation reposait, en premier lieu, sur le fait que la concession minière de la loi de 1810 comportait attribution de la propriété du gisement au concessionnaîre; la mine était l’objet d’un droit de propriété privée et, par conséquent, on ne pouvait pas prétendre que les travaux étaient accomplis pour le compte d’une autorité administrative.

En second lieu, le caractère de travaux publics était refusé aux travaux miniers parce que ces travaux étaient réalisés, exclusivement, dans l'intérêt du concessionnaire et dans le but de faciliter son exploitation, même dans le cas où l'utilité publique des travaux ayant été déclarée, l’exploitant s’était vu attribuer le bénéfice de l’expropriation pour cause d'utilité publique (article 44 de la loi de 1810-1880), en plus des servitudes prévues par l’article 43.

L’on doit cependant envisager l’effet que la loi du

9 septembre 1919 aura sur la valeur de l’argumentation exposée ci-dessus. En effet, cette loi a introduit des

(26) Contrairement à cette opinion, M. le Commissaire du Gouvernement Josse semble admettre que l’affectation à l'utilité générale soit suffisante (conclusions, arrêt de Sigalas) : « Cela suffit aujourd’hui, « d’après votre formule de l’arrêt du 10 juin 1921, « Commune de « Monségur ». Dans une décision plus récente : « Compagnie des Pol- « ders de l’Ouest » (30 mars 1928), vous retenez bien ces deux carac- « tères seulement comme critérium des travaux publics; travaux d’uti- « lité générale exécutés pour le compte de l'Etat. Il n’est donc pas « nécessaire qu’il y ait organisation d’un service public. »

— 205 eu

réformes très importantes dans le régime minier et ces réformes ont porté sur les caractères des concessions qui deviennent temporaires et à titre onéreux. Le concessionnaire n’est plus propriétaire de la mine concédée; la loi a organisé un régime de propriété administrative et l’on pense que les gisements miniers organisés conformément à la législation de 1919 doivent être compris dans le domaine public de Etat (27)...

Dans ces conditions, étant donné que les dépendances

immobilières de l’exploitation doivent faire retour gratuitement à l'Etat en fin de concession, étant donné que l’éxploitation des mines présente une utilité sociale de première importance qui justifie la situation privilégiée faite aux entreprises minières, à l'égard de la propriété privée, il est permis de se demander si les travaux miniers, sous le régime de la loi du 9 septembre 1919, ne sont pas faits pour le compte de l'Etat et dans un but d'utilité générale et si, par conséquent, ils ne constituent pas des travaux publics.

Le Conseil d'Etat a rejeté, en 1926, cette conception. En effet, les conditions dans lesquelles s'effectue l’exploitation des concessions minières, ne permettent pas de les assimiler à des concessions de travaux publics. C’est ici que doit intervenir la distinction faite par M. Pépy dans la note publiée au Recueil Dalloz de 1928 (2):

La structure des concessions minières de la loi de 1919

est en contradictions avec la notion de travail public.

En effet, dans le cas des concessions minières, il est possible d’admettre que les ouvrages sont construits, de manière indirecte, pour le compte de l’autorité administrative, mais il est non moins certain que ces ouvrages

(27) Cf. supra les détails afférents à la loi du 9 septembre 1919, à son contenu et à sa portée pratique.

(28) D. P., 1928-3-49, déjà cité.

demeurent à la disposition - du concessionnaire qui va en poursuivre l'exploitation dans le but de réaliser un gain et, par conséquent, il sert son intérêt personnel. Par ailleurs, l’on ne rencontre pas, dans le régime juridique des concessions minières, les éléments de service public que M .Pépy considère comme nécessaires pour que, dans les conditions mentionnées plus haut, les ouvrages et travaux en cause aient le caractère d’ouvrages et de travaux publics.

M. le Commissaire du Gouvernement Josse, dans ses conclusions relatives à l’arrêt « de-Sigalas » (2°) a mis en parallèle les concessions minières et les concessions d'énergie hydro-électriqué, organisées par les lois du 9 septembre 1919 et du 16 octobre 1919; il s’exprimait de la façon suivante, à propos des concessions minières, en rappelant les principes qui ont guidé la jurisprudence du Conseil d'Etat :

« Pour les nouvelles concessions minières, vous avez « pris parti sur la compétence dans vos arrêts du 28 mai « 1928 (Compagnie des Houillères Lyonnaïises, Compa- « gnie des Charbonnages de Lyon). S'agissant de litiges « entre l'Etat et le concessionnaire (pour le règlement « des comptes, vous avez admis la compétence directe « du Conseil d'Etat, ce qui implique qu’il y a bien con- « trat administratif, mais non pas concession de tra- « vaux publics. »

M. Josse, étudiant ensuite la portée de la législation de 1919 indiquait certains caractères nouveaux découlant de son application, sans cependant qu’ait été modifié le fondement même de l'exploitation minière. « Evidem- « ment, le gisement minier appartient désormais à la col- « lectivité. Les mines nouvellement concédées sont ex- « ploitées à titre précaire (pour 50 ou 99 ans) et doivent « retourner gratuitement à l'Etat en fin de concession (et « non seulement le gisement, mais — article 2, 4 de « la loi — les bâtiments, ouvrages, machines, appareils « et engins de toute nature, servant à l’exploitation de la « concession et en constituant les dépendances immobi- « lières).

(29) Conclusions de M. Josse, Commissaire du Gouvernement (D. P. 1928-3-49 et suiv., et en particulier p. 53).

« Si le régime actuel des concessions minières diffère « profondément du régime de 1810, on n’a pas voulu, « sauf en ce qui touche la limitation dans le temps et la « participation de l'Etat aux bénéfices, on n’a pas < voulu modifier le fondement même de l’exploitation « minière. L'exploitant n’est pas lié par des tarifs < maxima. Il est, comme avant, le maître de son exploi- « tation pendant toute la durée de sa concession. Il « exploite pour son compte. Les travaux qu’il entre- < prend dans la mine (travaux qui ne sont pas définis « dans le cahier des charges) c’est pour lui avant tout « qu’il les fait. C’est ce que nous avons soutenu dans < nos conclusions sur les affaires des charbonnages de « Lyon. »

En effet, le concessionnaire de mines possède une très grande liberté d’exploitation au point de vue industriel et commercial; il conduit à son gré l’exploitation du gisement minier, sans qu'aucune obligation de rendement lui soit imposée pour l’extraction des minerais. Au sujet des travaux qui doivent être accomplis, la concession impose seulement au bénéficiaire la réalisation des installations nécessaires à l’exploitation des gisements miniers, mais ces travaux et ces ouvrages ne sont pas déterminés d’une manière plus précise : en effet, le cahier des charges de la concession ne comporte pas lénumération et la description des ouvrages à édifier et le concessionnaire sera surtout guidé, dans ses réalisations, par la considération de son intérêt” personnel, plutôt que par la conception de lintérêt général.

De même, au point de vue commercial, on constate une semblable liberté du concessionnaire : indépendamment de l’absence d’un tarif maxima pour les produits extraits, il faut noter qu'aucune affectation ne peut être imposée pour ces produits; on ne peut contraindre le concessionnaire à faire tel emploi déterminé des produits de son exploitation (3).

Ces constatations avaient déjà été faites par M. André Pépy, dans une note de jurisprudence publiée au Recueil

(30) Si actuellement, il existe une réglementation pour la vente des produits miniers, elle n’est pas une conséquence de la législation de 1919. Elle est une manifestation des pratiques d’économié dirigée qui régissent l’activité industrielle et commerciale du pays.

Dalloz de 1926 C5 il écrivait, en effet, à A DIOBÉE des concessions minières :

« Dans notre droit, sous l'empire de la loi du 21 avril 1810 et depuis la loi du 9 septembre 1919, la concession de mines se présente avec une physionomie très marquée, très originale et tout à fait différente de la concession de travaux publics. Celle-ci est un contrat; la concession de mines est un acte d’autorité, par lequel l'Etat permet à un particulier d'exploiter une richesse naturelle. Le concessionnaire de travaux publics construit ses ouvrages pour le compte de l'Administration et il organise sur ces ouvrages un service public, au nom et à la place de Administration : dans la concession minière, ni l’élément « travaux », ni l'élément « service public » ne figurent. Sans doute le concessionnaire a l’obligation d’exploiter le gisement concédé et il doit établir les installations nécessaires à l'extraction du minerai; mais le cahier des charges ne précise pas quelles sont ces installations et ne fixe aucun délai d'exécution. Et le concessionnaire n’est non plus soumis à aucune règle en ce qui concerne l'emploi des produits de sa mine; il les vend à qui il veut, comme il veut et au prix qu’il veut (2). Il n’est donc, à aucun degré, un représentant de l'Administration; il agit pour lui, il exploite pour son compte une richesse naturelle. Seulement, lexploitation de cette richesse présente un intérêt primordial pour la tollectivité, et celui qui la met en valeur va bénéficier d’un traitement privilégié.

« Ces idées retentissent profondément sur le régime juridique applicable à la concession minière, Puisque la concession de mines est, non pas un contrat, mais un acte d’autorité », une permission, les concessions de mines vont toutes être construites sur le même type et leurs cahiers des charges contiendront des clauses identiques. Puisque la concession de mines présente

(31) Note de M. A. Pery, sous C. E., 8 mai 1924; « Soc. des Grands

Travaux de Marseille » et 5 août 1925, « Société L’Energie Electrique du Littoral Méditerranéen » (D. P., 1926-3-65 et suiv., spécialement

(32) Cf. ci-dessus la remarque n° 29, sur la situation actuelle, de-

puis 1940,