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La société d'économie mixte est une société de droit commercial, en général une société anonyme, chargée d’un service public concédé ou d’une entreprise privée d'intérêt public; elle est constituée grâce à des participations financières publiques, unies à des capitaux privés, et la gestion en est assurée par des organismes mixtes à l’intérieur desquels s’exerce l’action de l’autorité publique sous la forme de participations administratives.

M. Bonnard, dans son Précis de Droit administratif (3 édition, p. 710) a donné la défininition suivante : « La « société d'économie mixte est une forme spéciale de « société anonyme qui comprend une participation fi- « nañctère et administrative de l'autorité concédante à « la société, de telle sorte que, par cette double parti- « cipation, l’autorité concédante se trouve faire partie « de la société, suivant des règles spéciales qui diffè- .« rent du droit commun commercial appliqué aux as- « sociés des sociétés anonymes ordinaires. »

Cependant, si les règles qui président à cette double participation de l'autorité publique sont différentes des règles de la législation des sociétés, il faut reconnaître cependant qu’elles ont été inspirées par cette législation.

Caractères des expériences françaises d'économie mixte.

Les expériences françaises d'économie mixte sont relativement récentes puisque elles sont toutes postérieures à 1919, alors que dans d’autres pays, notamment en Allemagne, les sociétés d'économie mixte étaient parvenues à un certain degré de généralisation et comportaient, soit la participation de l'Etat, soit celle des collectivités publiques locales (2).

(2) À ce sujet, l’Alsace, en 1919, présentait des exemples particulièrement fréquents de sociétés d'économie mixte. C’est ainsi que plu- Sieurs services publiçs de la ville de Strasbourg étaient organisés sous forme de sociétés d'économie mixte. On peut citer les entreprises suivantes : l’Electricité de Strasbourg, le Gaz de Strasbourg, la Compagnie des Tramways Strasbourgeois, la Laïiterie Centrale de Strasbourg.

En second lieu, il ne semble pas que, dans les expériences françaises d'économie mixte, on ait eu en vue [a réalisation d’un plan général. Ces expériences sont demeurées isolées, malgré leur nombre, et elles ont été réalisées dans des domaines très différents.

En général, le législateur a voté un texte qui s’applique uniquement à une société d'économie mixte déterminée et c’est pour cette raison que l’on a parlé d'expériences isolées; il n’y a pas de plan d’ensemble pour lapplication du système des sociétés mixtes dans la législation française. De ce fait, on peut dire que chaque société d’économie mixte créée en France, possède des textes organiques qui lui sont propres. Tout au plus rencontre-t-on des textes applicables à tout un groupe ou à toute une catégorie de sociétés d'économie mixte : on ne peut guère citer à ce sujet que les décrets de 1926 ayant trait aux participations financières des communes dans les sociétés chargées d’exploiter des services d’intérêt public local et les textes qui organisent les participations de l'Etat et des collectivités publiques locales, dans les entreprises de production d’énergie hydro-électrique (loi du 16 octobre 1919 et règlement d'administration publique du 18 octobre 1923).

Mais ce que l’on ne rencontre pas dans la législation française, c’est un statut général des sociétés d’économie mixte, s'appliquant à toutes les participations publiques. On ne note même pas de tentative officielle pour réaliser une réglementation à portée générale; le législateur n’a été saisi d’aucun projet. Tout au plus, peut-on citer des travaux privés de juristes qui se sont efforcés de préparer la voie à une réforme législative et qui ont présenté des projets de statut général des participations financières et administratives de l'Etat et des collectivités publiques dans les sociétés d'économie mixte. Il

em ——

En Suède, l’Etat est actionnaire de la Société qui exploite le monopole des Tabacs. En Angleterre, l'Etat est actionnaire dans des entreprises de matières colorantes, de constructions navales et dans certaines entreprises qui ont des exploitations à l’étranger (Pétroles Turcs, Mines du Congo Belge, Compagnie du Canal de Suez).

En Allemagne, l’Etat et des collectivités publiques secondaires sont actionnaires de sociétés de productions et de distributions d’électricité; en Italie, il faut citer les sociétés d’habitations populaires et, en Belgique, la Société nationale des chemins de fer vicinaux,

s’agit du projet de la Société d'Etudes législatives () et du projet présenté par M. Chéron(‘). Cependant, le décret-loi du 30 octobre 1935, relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises ayant fait appel à son concours financier, est un texte à portée générale, permettant de transformer des entreprises en sociétés d'économie mixte : c’est d’ailleurs le seul texte qui puisse être considéré comme un texte organique des sociétés d'économie mixte.

Enfin, une dernière considération expliquera la raison pour laquelle l’on trouve des sociétés d'économie mixte, dans des matières très diverses. Cette considéraration se rapporte à l’origine des sociétés d'économie mixte et à là. situation de fait qui a précédé leur organisation. En effet, s’il existe des sociétés d’économie mixte qui ont été, dès le début, organisées sous cette forme, très fréquemment l’organisdtion de ces sociétés est le résultat d’une transformation rendue nécessaire par une situation financière. Bien souvent, en effet, les sociétés d'économie mixte ont-remplacé des entreprises privées concessionnaires de services publics et bénéficiant de l’aide et de la garantie financières de l'Etat. Comme l'exploitation de ces services s'était révélée déficitaire, l'opération est apparue désastreuse au point de vue financier, d'autant plus que l'Etat se trouvait désarmé en face du concessionnaire; l'Etat jugea nécessaire d'opérer une modification dans la structure juridique de l’organisme de gestion du service concédé, dans le but d’assurer une certaine action de l’autorité publique; l'Etat qui payaït les déficits de gestion voulait participer efficacement à cette gestion. C’est dans ces conditions que furent créées. plusieurs sociétés d’économie mixte. Ainsi, les expériences d’économie mixte n’ont pas toujours été le résultat d’une conception d’ordre général, maïs elles ont souvent été imposées par les circonstances.

En revanche, un certain nombre de sociétés d'économie mixte ont été organisées, sous cette forme, à titre ori-

(3) Rapport de M. Louis Rolland. « L’Etat actionnaire », publié au Bulletin de la Société d'Etudes Législatives, 1924, pp. 57-90, avec discutions, projet et annexes, pp. 90-115, 131-150 et 215-230.

(4) CHÉRON. « De l’actionnariat des collectivité publiques ». Préface de M. Robert BEUDANT, Paris, Sirey, 1928.

ginaire, parce que l’autorité publique désirait très fortement s'assurer une place dans l’entreprise, sans organiser cependant un service public en régie. Participant à l’organisation de la société d'économie mixte et à son fonctionnement, l'Etat ou les coilectivités publiques seront, suivant les cas, aptes à donner une impulsion à l’entreprise, à veiller au respect des dispositions légales et réglementaires qui sont applicables, à assurer un contrôle effectif sur le fonctionnement de cette Société.

Domaine de l’économie mixte en France.

Le domaine des sociétés d'économie mixte, dans le Droit français, rèvèle la même absence de méthode que celle qui vient d’être révélée par la législation; on trouve des sociétés d'économie mixte organisées à propos d'activités fort diverses et fort variées mais jamais le système de l’économie mixte n’a été généralisé dans une catégorie bien déterminée d’entreprises.

Il convient de donner quelques brèves indications sur chacune des principales sociétés d’économie mixte, organisées en France. Ainsi sera fixé, d’une manière concrète, le domaine de l’économie mixte dans la législation française.

En premier lieu, certaines sociétés d'économie mixte ont remplacé des sociétés privées concessionnaires de services publics, parce que lEtat qui supportait la charge financière de ces exploitations, a voulu s'assurer une participation à la direction de ces sociétés. A des services publics concédés suivant les règles ordinaires, ont été substituées, pour des raisons financières, des sociétés d'économie mixte. D’autres exploitations ont été organisées, à titre originaire, sous forme de sociétés d'économie mixte. Enfin, dans quelques cas particuliers, . le système de l’économie mixte a remplacé des entre-

prises privées.

1° Les Sociétés d'économie mixte ayant remplacé des services publics concédés à des entreprises privées dont l'exploitation déficitaire mettait en jeu la garantie de l'Etat.

A ce groupe doivent être rattachées les sociétés d’économie mixte suivantes : la Société des Services contrac-

tuels des Messageries Maritimes, la Compagnie Générale Transatlantique, la Société « Air-France », la Société Nationale des Chemins de Fer Français.

Pratiquement, il convient de rappeler que ces entreprises constituaient primitivement des services publics de transports, concédés à des organismes privés auxquels l'Etat attribuait des subventions ou accordait une garantie financière. Ces exploitations exigeaient un effort financier considérable de la part de l'Etat, effort qui justifiait comme contre-partie une participation à la direction des affaires sociales; pour cette raison, au lieu de se maintenir dans le domaine du concours financier, on est passé dans celui des participations financières et de l'économie mixte. *

a) La Société des Services Contractuels des Messageries Maritimes (5).

Cette Société est chargée d’assurer l’exploitation des services maritimes postaux et d'intérêt général sur certaines lignes de l'Extrême-Orient, de l'Océanie et de l'Afrique Australe. Ces lignes étaient auparavant exploitées par la Compagnie des Messageries Maritimes, mais elles étaient extrêmement déficitaires. L'Etat devait couvrir le déficit d'exploitation et les sommes dues de ce chef étaient inscrites à un « compte d'attente ». Les Messageries Maritimes désiraient se débarrasser de lPexploitation de ces lignes de navigation et, de son côté, PEtat désirait se libérer de sa dette envers la Société. Dans ces conditions, une convention est intervenue entre PEtat et les Messageries Maritimes (convention des 29 décembre 1920 et 6 juillet 1921).

Aux termes de cette convention, la Compagnie faisait remise à JEtat des 15 millions qui lui étaient dus au titre du compte d’attente, ainsi que d’indemnités dues pour dommages de guerre. Elle était libérée de toute obligation en ce qui concerne l’exploitation des lignes de navigation et, pour cela, une nouvelle société

(6) Cf. Albert CHÉRON, op. cit., p. 844. — Cf. loi du 28 juillet 1921 (J. off. du 3 août 1921) comportant approbation de la convention du 29 décembre 1920. — Statuts de la Société des Services Contractuels des Messageries Maritimes (Impr. Leconte et Ras, Paris).

était organisée sous forme de société d'économie mixte et prenait la dénomination de « Société des services contractuels des Méssageries Maritimes »; l'Etat lui octroyait la concession des lignes de navigation dont l'exploitation était déficitaire.

La plus grande partie du capital social de la nouvelle société fut fournie par la Compagnie des Messageries Maritimes qui fit également apport d’un certain nombre de navires.

Quant à l'Etat, il ne participa pas à la formation du capital social. Il n’est pas actionnaire, mais il supporte pratiquement tous les risques financiers de l’exploitation, puisqu'il garantit toutes les opérations de la nouvelle compagnie et, par ailleurs, il doit recueillir la majorité des bénéfices éventuels. Aussi participe-t-il à la gestion de la Société. L'Etat, sans être actionnaire, est cependant administrateur.

En cas de déficit — et c’est l'hypothèse quasi-générale — les « Messageries Maritimes » sont exposées à ne pas percevoir de dividende et à perdre le bénéfice de la prime de gestion, mais elles sont garanties contre tout risque de perte, puisque l'Etat supporte la totalité du déficit.

Par conséquent, si l'Etat s’est libéré d’une dette envers la Compagnie, il s’est très fortement engagé pour Pavenir, d’autant plus que la « Société des Services Contractuels » a toujours été en déficit. Mais il était nécessaire de maintenir un service maritime avec l’'Extrême-Orient, même au prix de sacrifices financiers.

b) La Compagnie Générale Transatlantique. — Primitivement, la « Compagnie Générale Transatlantique (6) était une société privée, concessionaire de services de navigation maritime. Après des difficultés financières demeurées célèbres, elle fut transformée en

(6) Cf. deux lois du 20 juillet 1933, l’une concernant la réorganisation de la Société, l’autre autorisant le Ministre à passer une nouvelle convention (en annexe, le texte de la convention et du cahier des charges) (J. off. du 25 juillet 1933, p. 7.751 et suiv.).

Décret du 29 septembre 1933.

Loi du 29 novembre 1940 (J. off., 15 décembre 1940, p. 6.126).

Cf. également les statuts de la « Transatlantique » (Paris, Impri-

merie de l’Atlantique.

1933 en société d'économie mixte. L'exploitation de la « Transatlantique » était très fortement déficitaire; l'Etat couvrait ce déficit au moyen d’avances, de telle sorte qu'à un moment donné, il fut créancier de la Société pour une somme particulièrement importante. Une réforme s’imposait; une réduction du capital social précéda une réduction des dettes de la Société et une distribution aux créanciers d’actions nouvelles de la Compagnie Transatlantique pour compenser la réduction de leurs créances. Dans ces conditions, en rémunération de l’abandon d’une part importante de sa créance, l'Etat reçut un paquet d'actions. Il est ainsi devenu le plus gros actionnaire de la Compagnie et a pu obtenir une participation administrative importante à la direction de la Société.

c) La Compagnie « Air-France » (7). — Depuis le développement de l'aviation comme moyen de transport postal et de transport de personnes, l'Etat octroyait des subventions aux Compagnies de navigation aérienne. En plus du paiement du frêt postal, l'Etat accordait des subventions proportionnelles au nombre de kilomètres parcourus; ce régime était critiqué, car il ne permettait pas le contrôle de l'Etat, aussi bien sur l’attribution de ces subventions que sur leur utilisation.

La réforme législative de 1932 et la création de la compagnie unique « Air-France » correspond au désir de supprimer une concurrence stérile entre les sociétés françaises, et à la volonté d’assurer un contrôle de la puissance publique sur l’utilisation des subventions, en imposant la participation de l'Etat à la direction des entreprises de navigation aérienne.

La Compagnie « Air-France », organisée en 1953, groupe les anciennes sociétés françaises de navigation aérienne qui font apport de leurs biens mobiliers et immobiliers, de leurs matériels et installations. Ce sont les sociétés suivantes : Air-Union, Air-Orient, la Compagnie

(7) Cf. loi du 11 décembre 1932 (J. off, 1932, p. 12.882). — Décret du 25 avril 1933 (J. off., 1933, p. 4.780). — Décret du 31 mai 1933 (J. off. 1933/2p. 15-815): L

Statuts de la Compagnie « Air-Frante ».

Nouvelle loi sur l’aviation marchande, en date du 19 septembre 1941 (J. off., 23 septembre 1941).

Internationale de Navigation Aérienne et la Société Générale de Transports Aériens, auxquelles il faut joindre lPAéropostale qui était en liquidation.

La Société anonyme « Air-France » fut constituée conformément à la loi du 11 décembre 1932. Son capital social est exclusivement d’origine privée; l'Etat ne participe pas d’une manière effective à la formation de ce capital social. Mais l'Etat fournit à la Société son aide pécunaire et son soutien financier; aussi lui a-t-on attribué un certain nombre d’actions de jouissance, sans valeur nominale. Ces actions permettent cependant la participation administrative à la direction des affaires sociales.

Le nouveau statut de navigation aérienne, tel qu’il résulte de la loi du 19 septembre 1941, a abrogé la loi de 1932. La structure des compagnies de navigation aérienne sera mise en harmonie avee ce texte. Le contrôle financier imposé aux sociétés concessionnaires de lignes aériennes, lorsqu'elles ont fait appel au concours financier de l'Etat ou de collectivités publiques pourra comporter un élément d'économie mixte, s’il entraîne une participation de l’autorité publique à la gestion de ces entreprises.

Bien que la Compagnie Air-France ait été créée sous le régime de la loi de 1932, aujourd'hui abrogée, on peut cependant envisager la structure de cette institution, car elle constitue une expérience des plus caractéristiques de l’économie mixte.

d) La Société Nationale des Chemins de Fer Français (8). — Cette Société a été créée en août 1937; elle a unifié l'exploitation des chemins de fer français sous la direction de PEtat.

(8) Décret-loi du 31 août 1937 (J. off., 1°" septembre 1937) (D. P. 1937-4-292.

Convention du 31 août 1937. — Loi du 14 octobre 1940 (D. P., 1940- 4-314).

Rapport de M. PoMARET, au nom de la Commission des Finances (J. off., Documents Parlementaires, Chambre, annexe n° 2.861, p. 1.875).

Statuts de la S. N. C. F. et décret du 31 décembre 1937. Rapport du Conseil d’administration de la Compagnie du Midi à l’assemblée générale extraordinaire des actionnaires du 22 octobre 1937.

Jèze. « La réorganisation des chemins de fer d'intérêt général », Rev. droit public, 1937, p. 536.

Auparavant, les voies ferrées françaises étaient divisées en réseaux et alors que certains d’entre eux étaient exploités par l'Etat, directement en régie, les autres étaient concédés à cinq grandes compagnies (quatre seulement depuis la fusion du P.-0. et du Midi).

L'Etat accordait sa garantie aux actionnaires et aux obligataires des compagnies concessionnaires de l’exploitation des diverses voies ferrées. En raison du déficit croissant de l'exploitation des chemins de fer, cette ga- - rantie dut jouer très fréquemment et l'Etat avança aux Compagnies des sommes très importantes.

D'autre part, comme le déficit d'exploitation, augmentait tous les ans, la gestion des compagnies fut attaquée. On lui reprocha de manquer de prudence et de ne pas ménager les deniers de l'Etat. Une réforme s’imposait en vue d’essayer de réaliser l’équilibre financier de l’exploitation ou tout au moins de diminuer le déficit. L'Etat désirait diriger la gestion de l’ensemble des voies ferrées. La réforme de 1937 fut réalisée par un accord intervenu entre le Ministre des Travaux publics et les représentants des différentes compagnies concessionnaires (convention du 31 août 1937).

Depuis la convention et le décret du 31 août 1937, l’exploitation des voies ferrées est concédée à la Société Nationale des Chemins de fer constituée avec les participations de l'Etat et des anciennes Compagnies. L'Etat a fait apport des réseaux qu’il exploitait en régie et de ses créances contre les Compagnies. Les Compagnies ont apporté les réseaux; elles ont cessé d’être des exploitantes et sont devenues de simples sociétés financières chargées de gérer un patrimoine. L'évaluation de ces apports a été faite d’une maniere forfaitaire et chaque partie a consenti des sacrifices.

Dans ces conditions, l'Etat a reçu 51 % du chiffre total des actions, et les Compagnies 49 %. Cependant, les actions attribuées aux Compagnies présentent la particularité d’être amortissables; elles sont remplacées par des actions de jouissance à mesure qu’elles sont remboursées.

e) Le décret du 30 octobre 1935. — A côté des quatre sociétés qui viennent d’être envisagées et qui constituent des cas d'espèces, on peut citer un texte d’une portée

générale : l’application de ce texte aurait pour résultat de transformer, dans de nombreux cas, le concours financier de l'Etat en participations financières entraînant des participations administratives. Il s’agit du décret-loi du 30 octobre 1935 (°) organisant le contrôle financier de l'Etat sur les Sociétés, syndicats, associations ou entreprises ayant fait appel à son concours financier. Ce texte prévoit plusieurs hypothèses. Lorsque l'Etat a fait des apports de capital, des postes d’administrateurs doivent lui être réservés. On est donc en présence d’une véritable société d'économie mixte.

Quant aux autres cas de concours financiers, ils peuvent donner lieu à un contrôle financier. Les contrôleurs financiers seront convoqués aux séances du Conseil: d'administration et aux Assemblées générales et pourront « s'opposer aux décisions du Conseil d’adminis- « tration qui paraîtraient porter atteinte aux intérêts « financiers et aux droits de l'Etat. » Le contrôle financier s'apparente donc à la participation à la gestion de l'entreprise. Il faut d’ailleurs noter que la mise en œuvre de ce contrôle financier est subordonnée à un décret signé du Ministre des Finances et du ministre intéressé.

En poursuivant l’examen des lois relatives à des sociétés d'économie mixte, on constate qu’il existe des sociétés d'économie mixte à titre originaire. Le législateur ou parfois le Gouvernement ont montré leur vo-

Jonté d’organiser ces exploitations d'intérêt général sous: la forme de sociétés d'économie mixte. Il ne s’agit donc plus d’une transformation de la structure d’une entreprise, dictée par des considérations d’ordre financier.

2° Exploitations organisées, à titre originaire, en sociétés d'économie mixte.

Les exploitations organisées sous cette forme présentent des objets différents. Le domaine de l’économie mixte présente des aspects variés, ce qui prouve que l'application de ce système ne constitue pas la mise en pratique d’une méthode générale.

Cependant, il n’est pas douteux que les préoccupations de l'administration, lorsqu'elle organise ces sociétés d'économie mixte, sont pratiquement constantes.

Parfois, il s’agit d’une exploitation ou d’une entreprise à laquelle l'Etat est forcé de collaborer, parce qu’il doit lui fournir une aide financière, sous la forme de garantie accordée pour l’émission d'obligations. En général, ces sociétés doivent immobiliser des capitaux très importants, pour réaliser des travaux de longue durée qui ne peuvent pas être rapidement productifs de revenus. Pour cette raison, l'Etat met tout son crédit au service de la société d'économie mixte. +

Parfois, l'Etat fournit à la société certaines prestations. Il s’agit alors d'exploitations dont l’activité doit être en principe rémunératrice, mais auxquelles l'Etat fournit les moyens matériels servant de base à cette activité. En général, l'Etat effectue des apports en nature; dans certains cas il souscrit une partie du capital social. Le but que se propose l'Etat, par ces apports ou cette souscription de capital, est : de collaborer à la direction de ces entreprises parce qu’elles ont un objet d'intérêt général, d'assurer un contrôle effectif sur leur fonctionnement et sur leurs résultats, et de participer, le cas échéant, à la répartition des bénéfices.

‘Par conséquent, dans certaines sociétés d’économie mixte, l’action de l’Administration est imposée par des considérations financières, alors que dans d’autres cas il s’agit de la fourniture de moyens matériels.

A) Dans le premier groupe, se rangent la « Compagnie Nationale du Rhône » et « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne ».

a) La Compagnie Nationale du Rhône (1). — Le principe de la constitution de cette Société avait été posé par la loi du 27 mai 1921. Cette loi approuvait le pro-

(10) Cf. Loi du 27 mai:1921.

Règlement d'administration publique du 13 janvier 1931.

Convention du 20 décembre 1933 et cahier des charges annexé, approuvés par décret du 5 juin 1934.

Loi du 29 novembre 1940 (J. off., 13 décembre 1940, p. 6.090).

Cf. Statuts de la Compagnie Nationale du Rhône.

Cf. également WoHRER. « L'aménagement du Rhône et la loi du 27 mai 1921 », Thèse, Aix, 1925.

gramme d'aménagement du Rhône, de la frontière suisse à la mer, et confiait la réalisation de ces travaux à la « Compagnie Nationale du Rhône ». Mais il fallut plus de onze ans pour que la Société fut constituée puisque les statuts furent seulement approuvés par un décret du 10 octobre 1932. Enfin, le décret, approuvant la convention de concession passée entre l'Etat et la Compagnie Nationale du Rhône et le cahier des charges, n’est intervent que le 5 juin 1934 . : 3

Le capital social de la Compagnie Nationale du Rhône a été souscrit par quatre groupes d’actionnaires. Chaque groupe participe à la gestion de la Société en qualité d'administrateurs. |

Le premier groupe comprend les collectivités et établissements publics de la région parisienne qui ont souscrit le quart des actions (actions de la catégorie A);

— Le second groupe réunit les collectivités de la région du Rhône : elles ont souscrit les actions de la catégorie B;

— La Compagnie P. L. M. a souscrit un quart du capital social (actions de la catégorie C). Ces actions sont passées dans le patrimoine de la Société Nationale des Chemins de Fer.

— Enfin, le dernier quart des actions a été souscrit par divers services concédés, par les industriels consommateurs d'énergie électrique et d’eau, par des particuliers (actions de la catégorie D). |

L'Etat n’est pas actionnaire de la Compagnie Nationale du Rhône. Il participe néanmoins aux délibérations du Conseil d'administration, grâce aux représentants auxquels il a droit. La Société est, en effet, chargée de réaliser des travaux considérables qui ne seront rémunérateurs que dans un avenir peut être lointain; aussi l'Etat fournit son appui financier à la Société et notamment, il donne sa garantie aux emprunts qu’elle sera amenée à contracter.

Par conséquent, on remarque, dans la Compagnie Nationale du Rhône, un double système de participations de l'autorité publique : les participations de diverses collectivités publiques et établissements publics, réalisées par la souscription d’actions de capital, et la participation de l'Etat qui se présente sous la forme d’une garantie financière.