CHAPITRE III

L’ÉTENDUE DES PARTICIPATIONS FINANCIÈRES PUBLIQUES DANS LES SOCIÉTÉS D’ÉCONOMIE MIXTE

Contrairement à ce que l’on pourrait logiquement concevoir, les participations financières de l’autorité publique dans les sociétés d'économie mixte ne sont pas fixées à un pourcentage uniforme applicable à toutes les sociétés. Au contraire, l'importance des capitaux publics investis par rapport à l’ensemble du capital social varie avec chaque cas d’espèces, suivant des proportions parfois très importantes. Par exemple, dans la Compagnie « Air-France », la participation financière publique peut être chiffrée à 25 % du nombre total des actions, alors que dans la Société Nationale de Constructions Aéronautiques du Nord elle dépasse 90 %.

Ces différences dans l’étendue des participations financières de l’autorité publique ne peuvent être expliquées que par les deux considérations suivantes : en premier lieu parce qu’il n’existe pas de statut général des sociétés d'économie mixte, fixant de manière uniforme la quotité de la participation financière publique; il n’existe, en effet, que des lois par catégories, et surtout des lois spéciales déterminant pour chaque cas l’importance et les modalités de la participation de l’autorité publique;

En second lieu, parce que la nature’ juridique de la société d'économie mixte varie suivant l’étendue de la participation financière publique. Le but poursuivi par Pautorité administrative n’est pas uniforme : tantôt elle

désire établir une collaboration effective entre capitaux privés et capitaux publics; tantôt, au contraire, elle a pour but d’assurer une prééminence des deniers publics.

Par conséquent, suivant le but que se propose l’Administration, le pourcentage des capitaux publics investis doit être différent : dans certains cas, il y a équilibre entre les capitaux publics et les capitaux privés; dans d’autres, cet équilibre est rompu au profit des capitaux publics.

L'étude de l’étendue des participations financières publiques doit avoir deux buts principaux : 1° Déterminer limportance de la participation, telle qu’elle apparaît dans la pratique des sociétés d'économie mixte; 2° Envisager les mesures destinées à maintenir constant, dans une société donnée, le coefficient qui indique l’étendue de la participation financière publique.

SECTION I

L'importance des participations financières publiques dans les Sociétés d'économie mixte.

Difficultés pour déterminer l'importance des participations financières publiques.

Il peut être parfois difficile de chiffrer étendue de la participation financière publique. Certes, cette opération est aisée dans le cas d’une participation réalisée sous forme d’actionnariat public, puisque l’étendue de la participation est déterminée par un coefficient exprimant le rapport entre le nombre d’actions attribuées à lPautorité publique et le nombre total des actions de la société. Il n’en est plus de même lorsque la participation de l'autorité publique est réalisée sous une autre forme, notamment sous forme d’avances, ayant des causes di-

verses et constituant un versement pour l’achat d’obligations. Il est, tout au plus, possible de faire la distinction des participations financières majoritaires et des participations financières minoritaires, en tenant compte de la répartition des risques financiers de l’exploitation, et surtout de l'étendue de la participation administrative qu’elle provoque.

En effet, le seul élément stable d’une société d’économie mixte, c’est la participation de l'Administration à la gestion des affaires sociales. Voici exposé, à titre d'exemple, le cas de la Société des Services Contractuels des Messageries Maritimes (1) : l'Etat n’est pas actionnaire de cette Société, il ne participe pas à la formation de son capital social qui est entièrement fourni par la Compagnie des Messageries Maritimes; mais il supporte la totalité du risque d’exploitation de la nouvelle société et obtient le droit de désigner la moitié des membres du Conseil d'administration. La participation financière de l'Etat est constituée par la prise en charge du risque d’exploitation. Voilà donc un exemple dans lequel le chiffre des actions appartenant à l’autorité publique est sans aucun rapport avec l’étendue de la participation financière publique.

Par conséquent, si l’on veut chiffrer l'étendue des participations financières publiques, il faut tenir compte non seulement de la participation financière sous forme de participation à la formation du capital social mais aussi de celle qui amène une participation aux risques financiers de l’exploitation et provoque, en conséquence, une participation de l’autorité publique à la gestion des affaires sociales. Lorsqu'il s’agit d’une participation à la formation du capital social, il est relativement aisé de déterminer l’étendue de la participation financière. Lorsqu’il s’agit de participation aux risques d’exploitation, il est à peu près impossible de la chiffrer d’une manière exacte. De ce fait, il découle que les indications relatives à l’étendue de la participation financière publique, dans certaines sociétés d'économie mixte ne peuvent être que très approximatives.

(1) CHÉRON. « L'Etat actionnaire », p. 344,

Participations financières minoritaires et participations financières majoritaires.

Dans de nombreux cas d’espèces, les textes qui organisent les sociétés d'économie mixte imposent une limite pour les participations financières publiques; tantôt c’est une limite supérieure indiquant un pourcentage maximum que les capitaux publics investis dans la société, ne peuvent pas dépasser, tantôt au contraire la limite fixée indique le pourcentage minimum au-dessous duquel la participation financière publique ne peut pas descendre.

Cette dernière hypothèse correspond, en pratique, à des cas de participation financière publique majoritaire; en général, les textes, après avoir conféré aux capitaux publics la prédominance dans une société, fixent une limite minimum permettant de conserver cette prédominance. Au contraire, la fixation d’une limite que les participations financières ne peuvent dépasser doit plutôt s'appliquer aux participations minoritaires : ainsi l’on veut laisser une place aux capitaux privés et éviter que les capitaux publics n’envahissent la totalité de l’entreprise.

M. Bonnard explique les participations financières minoritaires de l’autorité publique par les considérations suivantes : soit par le désir de l’administration de ne pas accaparer la totalité de la société et la volonté de collaborer avec les capitalistes privés, soit par la limitation des possibilités financières de l’autorité publique (2) : « La participation, écrit-il, est limitée à une certaine

« majorité ou réduite à une minorité, pour les raisons « suivantes :

«< En principe, l'Administration limite sa participa- « tion à la mesure de ses possibilités financières. Il lui « arrive de renoncer à une participation qu’elle voudrait « plus élevée faute de moyens financiers suffisants.

< Mais, il arrive aussi que l’administration ne va pas « jusqu'au bout de ses moyens financiers. Ainsi ayant « accordé des subventions et des avances importantes, « elle se trouve ainsi avoir un gros élément de contre-

(2) Bonnarp. Droit administratif, 8° édit., p. 712.

« partie pour sa participation financière. Alors, si elle « n’en profite pas, si elle restreint sa participation, c’est « parce qu’elle veut permettre aux capitaux privés de « trouver un placement. »

Les limites maximum qui sont fixées pour les participations financières publiques, par les textes constitutifs des sociétés d'économie mixte, varient avec chaque cas d'espèce. Parmi les limites supérieures imposées aux participations financières publiques, on peut mentionner les principaux exemples suivants :

Dans la Compagnie Française des Pétroles, la limite maximum de la participation financière de l'Etat a été portée, en 1931, à 35 % du capital social (3), et le Gouvernement s’est déclaré décidé à réaliser cette participation maximum (*). De même, lors de la création de la « Compagnie Française de Raflinage », filiale de la société précédente, l'Etat s’est réservé un droit de souscription sur une partie du capital social, mais cette participation est limitée à 10 % du capital total (5).

À propos de la Compagnie « Air-France », il serait difficile de mesurer l’effort financier accompli par l'Etat, puisqu'il ne participe pas à la formation du capital:social et que sa participation financière se réalise sous forme de subventions annuelles fixées pour chaque ligne et pour chaque voyage (6). Pour cette raison, la loi du 11 décembre 1932 a fixé forfaitairement le nombre d’actions remises à l’Etat en représentation des avantages consentis; ce dernier doit recevoir, en effet, des actions de jouissance, sans valeur nominale et dont le nombre est égal à 25 % du nombre total des actions.

Dans les sociétés d'économie mixte communales, organisées en vertu des décrets-lois des 5 novembre et 28 décembre 1926, l’étendue de la participation financière publique est limitée et « en aucun cas la part de la com-

(3) Article 2 de la loi du 25 juillet 1931.

(4) Déclaration à la Chambre des Députés, en date du 27 mars 1931, Journal officiel, Débats parlementaires, 1931, p. 2278.

(5) Convention du 19 mars 1929 entre l’Etat et la Compagnie Française des Pétroles.

(6) Article 3 du cahier des charges communes aux sociétés de Navigation aérienne, approuvé par décret du 25 avril 1933,

« mune ou des communes intéressées ne peut dépasser « 40 % du capital social » (décret-loi du 28 décembre, article 13 et Règlement d'administration publique du 17 février 1930, article 49).

Dans d’autres sociétés d'économie mixte, on fixe la limite inférieure de la participation financière publique, au-dessous de laquelle, il n’est pas légalement possible qu’elle descende. Le cas le plus net est celui des Sociétés Nationales de Constructions Aéronautiques qui ont été organisées en application du décret du Ministre de l’Aéronautique, en date du 16 janvier 1937, fixant les conditions de la participation de l'Etat dans les entreprises se livrant à la fabrication des matériels de guerre. Ce texte ne peut être appliqué que dans les cas où la participation financière publique n’est pas inférieure aux deux tiers du capital social et il ressort du rapport ministériel adressé au Président de la République que la volonté du Gouvernement a été d'assurer une participation financière de l’Etat très fortement majoritaire.

Il convient de considérer maintenant des cas plus complexes de participations majoritaires qui présentent la particularité suivante : à une participation de collectivités publiques réalisée par la souscription d’actions de numéraire, vient se joindre un autre élément de participation financière qui se présente sous la forme d’attribution d’obligations. Cette situation se rencontre dans la « Compagnie Nationale du Rhône » et dans « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne ». Dans ces deux sociétés, la moitié du capital social est souscrite par des collectivités publiques locales et des établissements publics (7).-De plus, à cette participation financière publique vient se Joindre une autre participation financière de l'Etat. Cet effort financier de l’Etat'a pour résultat de le placer, vis-à-vis de ces sociétés, dans une situation juridique identique, soit à celle d’un obligataire, soit à celle d’un actionnaire, et comporte une participation à la gestion des affaires sociales. Cette participation de l'Etat est réalisée, dans le cas de la « Compagnie Nationale du Rhône », sous la forme de l'octroi de la garantie

(7) Article 5 des statuts de la Compagnie Nationale du Rhône; article 7 des statuts de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne,

des finances publiques, au paiement des intérêts et à lamortissement du capital-obligation (8). Dans le cas de « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne », cette participation de l'Etat résulte de la livraison de certaines prestations en nature ou de J’ortroi d’une garantie d'intérêt et comporte, soit l'attribution d’actions, soit la remise d'obligations (°). Il est hors de doute, dans ces conditions, que la participation finarcière publique dans l'une et l’autre de ces deux affaires ne doive être con'idérée comma majoritaire; la participation administrative qui résulte de ces diverses participations financicres publiques comporte pour les collectivités et pour l'Etat le droit de nommer la majorité des membres du Conseil d'administration.

Voici enfin l’exemple peut être le plus typique des participations financières majoritaires : c’est celui de la Soçgiété Nationale des Chemins de Fer. Selon la convention du 31 août 1937, l'Etat s’est vu attribuer une participation égale à 51 % du capital total de la société. Après avoir noté ce fait, M. Pomaret ajoute, dans son rapport à la Commission des Finances de la Chambre des Députés, que cette majorité est très suffisante pour assurer à l'Etat une certaine maîtrise à l’intérieur de la société : « L'Etat, écrit-il, est donc assuré d’avoir la majorité à « l’Assemblée générale. D’aucuns se sont étonnés de la « faiblesse de cette majorité mais, comme on l’a fait « remarquer avec juste raison, cette faiblesse n’est « qu’apparente : l'Etat, en effet, est absolument sûr de « réunir dans tous les votes 51 % des voix. La majo- « rité qui lui est accordée, de par la constitution même « du capital, telle qu’elle résulte des textes, est donc « aussi certaine, aussi solide que si elle était de

En l'absence d’un statut général des sociétés d’économie mixte, les participations financières publiques sont d’une étendue fort variable. Les exemples cités montrent qu’elles peuvent être comprises entre 25 et 90 % du

(8) Loi du»27 mai 1921.

(9) Loi du 6 mars 1928.

(10) Rapport Pomarer, J. off, Doc. parl. Chambre, année 1937, p: 1791, :

capital social. On peut présumer que le résultat de ces variations, dans l’étendue des participations financières, peut être une modification de la nature juridique des sociétés d'économie mixte, selon que l’on se trouve en présence d’une participation majoritaire ou d’une participation minoritaire.

Ce problème ne peut être pratiquement résolu qu'après l'étude des questions relatives aux participations admi- nistratives; mais alors cette présomption sera changée en certitude,

L’étendue « optimum »

des participations financières publiques.

En tenant compte seulement du point de vue financier, c’est-à-dire si l’on n’envisage que la question de la composition du capital social, il est possible de considérer la question de létendue optimum des participations financières publiques; il s’agit de rechercher par conséquent l’importance qui doit être attribuée à la participation financière de l'Etat ou des autres collectivités publiques, dans les sociétés d'économie mixte, afin de mieux assurer la réalisation du but poursuivi par ces sociétés.

Si l’on se réfère à la définition de la société d’économie mixte précédemment donnée, on peut constater que le but de cette forme d’entreprises est d'organiser une collaboration entre capitaux publics et capitaux privés fondée sur un équilibre judicieux entre ces deux catégories de capitaux. Dans ces conditions, une participation financière publique trop minime risquerait de ne pas conférer à l’autorité publique la place qui doit lui revenir dans la gestion de la société. En effet, bien qu’il n’y ait pas relation de proportionnalité obligatoire entre elles, la participation financière publique sert cependant de fondement, de « substratum » à la participation administrative.

Par ailleurs ,la supériorité des capitaux publics sur les capitaux privés empêcherait la réalisation de cette collaboration cependant conforme à la nature de la société d'économie mixte, soit parce que cela pourrait empêcher les capitaux privés de trouver place dans la société, soit

parce que, inquiets de la prédominance des. éléments publics, les capitalistes soient rebutés et ne veuilient pas engager leurs fonds dans une affaire, dans laquelle il ne leur serait pas possible de faire prendre leurs avis en considération.

a) Limite supérieure.

Cette considération doit inciter à admettre que les participations majoritaires ne correspondent pas à la véritable nature juridique de la société d’économie mixte; l’importance maximum que l’on peut attribuér à la participation financière publique peut être fixée autour de 40 % du capital social, si l’on désire que la société d’économie mixte conserve une structure originale. Cette limitation se justifie d’autant mieux que la participation administrative est, le plus souvent, proportionnellement plus importante que la participation financière et que, d’autre part, les capitaux publics se trouvent groupés et qu’ainsi leur action conserve toute son ampleur, alors que les titres représentant les capitaux privés peuvent être dispersés et leur action dans les organes de la société se trouve diminuée (!!). Les juristes qui se sont préoccupés de cette question se sont prononcés de manière favorable aux participations publiques minoritaires (!2). à

Certes, dans l’ensemble de la législation française, il existe nombre de sociétés d'économie mixte à participations financières publiques majoritaires, mais cette forme juridique sert à déguiser une entreprise publique et à lui conférer l’indépendance et l’autonomie au point de vue administratif et au point de vue financier.

b) Limite inférieure. La portée de l'arrêt « Gnome et Rhône ».

Il est nécessaire également de rechercher quelle peut être la participation financière minimum de lautorité

- (11) Ce chiffre de 40 % constitue la limite supérieure des participations financières des communes dans les entreprises d'intérêt public local. ‘

(12) Cf. le projet de statut général (art. 2) élaboré par M. Albert CHéron, pp. 425 à 428, de son livre « L'Etat actionnaire »; de même M. Louis RoLLAND, dans son rapport à la Société d'Etudes Législatives.

publique, suffisante pour justifier la participation administrative:' il n’est pas douteux qu’un rapport harmonieux doit exister entre ces deux éléments de la société d'économie mixte. On étudiera, au cours d’un chapitre postérieur, comment doit être déterminée cette participation financière qui conditionne la légalité de lattribution des pouvoirs de gestion (13).

Depuis la décision du Conseil d'Etat « Société des Moteurs Gnome et Rhône », il est reconnu que la participation financière doit être d’une certaine importance (14). « Pour que la condition de participation finan- « cière posée par le texte règlementaire ci-dessus visé « se trouve remplie, il est nécessaire que l'Etat se rende « propriétaire d’une part de capital assez importante « pour qu’il soit possible de le regarder, comme ayant « dans l'affaire un intérêt réel. »

En effet, l'Etat avait pris une participation financière dérisoire dans la société des moteurs « Gnome et Rhône »; il avait fait acheter en Bourse cent actions et, prétendait, en application du décret du 26 janvier 1937, procéder à la nomination de deux administrateurs.

Sur la question de l’étendue de la participation financière, certains passages des conclusions de M. Josse, Commissaire du Gouvernement, sont particulièrement instructifs et prouvent que l’achat en Bourse de quelques actions n’est pas suffisant pour constituer une participation financière susceptible d’entraîner des droits à la gestion.

« Le nombre d’actions de la Société Gnome et Rhône, « fixé par le décret attaqué pour constituer la « parti- « cipation financière de l'Etat » ne représente ni le nom- « bre correspondant, par rapport à l’ensemble des pos- « tes d’administrateurs rapprochés du capital social, au « nombre des administrateurs d'Etat, ni une part subs- « tantielle du capital social affecté spécialement aux « fabrications de guerre, ni même le nombre minimum

(13) Cf. infra, au titre second, le chapitre consacré # l’importance : respective de la participation financière et de la participation administrative.

(14) C. E, 19 avril 1940, « Société des Moteurs Gnôme et Rhône » (D. P., 1940-3- 17), Conclusions de M. Josse, Commis du Gouvernement,

« d'actions exigé par les statuts pour chaque adminis- « trateur.

« L'Etat s’est borné à un « geste symbolique » : l'achat « de cent actions d’une société qui en compte 288.800, « c’est du même ordre que l’achat d’une seule action « d’une société qui en compte deux ou trois mille. Ce « n’est pas une participation financière.

« L'étude des textes confirme ainsi le langage cou- « rant. Celui qui possède une action de telle ou telle « société, ne dira pas en effet qu’il a une participation « financière dans cette société.

« Il vous suffit, en définitive, de constater qu’en fait « l'Etat a acquis moins d’un demi-millième du capital « de la Société Gnome et Rhône pour affirmer en toute « certitude qu’il n’a pas, dans cette affaire, un intérêt « constituant la participation financière exigée par les « textes réglementaires. »

On peut donc conclure, en se basant sur cette décision, que dans le cas où une loi, applicable à toute une catégorie d’entreprises, a seulement prévu la participation financière de l'Etat, sans préciser davantage l’importance minimum de cette participation, il faut que l'Etat possède dans l'affaire une part‘d’intérêt qui ne soit pas disproportionnée avec les pouvoirs de gestion qui lui sont reconnus.

Le problème que le Conseil d'Etat a étudié dans son arrêt « Société Gnome et Rhône » ne s’est pas posé dans d’autres circonstances de participations financières publiques, parce que l’importance de la participation est en général déterminée par la loi. Il n’en est pas moins nécessaire de reconnaître que le Conseil d'Etat, dans sa décision, a posé un principe très net qui doit dominer l'ensemble de sa jurisprudence dans les cas douteux et qui pourra servir de guide au législateur le cas échéant. Ce principe consiste à affirmer qu’il doit exister un certain rapport de proportionnalité entre la participation financière et la participation administrative.

Cage

SECTION II

Les mesures destinées à maintenir constante l'étendue des participations financières | de lautorité publique dans les sociétés d'économie mixte.

Les mesures destinées à atteindre ce résultat doivent ‘tenir compte des deux considérations suivantes :

En premier lieu, se pose la question de la cession des titres appartenant à une personné morale de droit

En second lieu, il faut envisager la question de l’augmentation ou de la diminution du capital social et prévoir les dispositions propres à permettre à l'Etat ou aux autres collectivités et établissements publics le maintien de leurs participations financières.

Mesures empêchant le remplacement des capitaux publics par des capitaux privés.

Les dispositions imposées pour la cession des actions appartenant à des personnes morales de droit public ont, en principe, pour but d'empêcher le remplacément des capitaux publics par des capitaux privés; il est seulement possible d'admettre que ces capitaux publics investis dans une société d'économie mixte soient remplacés par d’autres capitaux publics.

C’est dans cet esprit qu’est rédigé l’article 11 des statuts de la Compagnie Française des Pétroles qui contient la disposition suivante :

« Les actions de catégorie « A » et « B » possédées « soit par l'Etat Français, soit par l'Office National des « Combustibles liquides, soit par un établissement ou « un service public, jouissant de la personnalité civile

« désignés par l'Etat, ne pourront être cédées qu’en fa- « veur d'établissements ou de services publics jouissant < de la personnalité civile, désignés par l'Etat. »

Des dispositions analogues sont inscrites dans les statuts de la Compagnie Nationale du Rhône et dans ceux de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne, puisque les actions de ces Sociétés ne peuvent être valablement cédées qu'entre actionnaires d’une même catégorie.

Il faut également rappeler le cas particulier de la Compagnie Générale Transatlantique; en effet, l’article 7 de la loi du 20 juillet 1933, après avoir précisé dans quelles conditions l'Etat s’est vu attribuer des actions nouvelles de la société, indique ensuite que « les actions « de la Compagnie ainsi reçues par l'Etat ne pourront « être cédées sans autorisation législative. »

Maintien de la participation financière publique dans les cas de variation du capital social.

Parmi les mesures destinées à maintenir constante la participation financière publique dans les cas de variation du capital de la société d'économie mixte, cer- taines s’exercent « a priori ». Ce sont celles qui permettent la surveillance de l’autorité publique sur les modifications du capital. Les augmentations ou les diminutions du capital social sont décidées par les Assemblées générales des actionnaires, sur la proposition du Conseil d'administration. Puisque lautorité publique est présente dans ces deux organismes et participe à leurs décisions, elle aura la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour préserver ses droits. Mais à côté de cette sauvegarde, conséquence logique de la participation de l’autorité publique à la gestion de la société, certaines règles spéciales viennent renforcer la protection des droits de la collectivité publique lors des modifications du capital social.

Le capital initial dé la Compagnie Générale Transat- Jlantique ne peut, par exemple, être augmenté ou mo-

difié, sans une autorisation législative (article 7 de la loi. du 20 juillet 1933).

La mesure qui paraît la plus efficace pour maintenir constante la participation financière publique, c’est celle qui fait varier son étendue en même temps et dans la même proportion que le capital de la société d’économie mixte. L'application de cette règle est facile lorsque l'autorité publique est actionnaire de la société. Dans le cas de diminution du capital social, la participation financière publique est réduite dans la même proportion que l’ensemble du capital de la société; ainsi l'étendue de cette participation demeure constante. Dans l’hypo- ” thèse d’une augmentation de capital, les statuts doivent prévoir un droit de préférence, au profit de l’autorité publique, pour la souscription des nouvelles actions. Ce droit doit s'exercer sur un nombre d’actions proportionnel à sa participation initiale dans le capital social. Cette clause, qui confère un droit de préférence aux anciens actionnaires pour la souscription du nouveau capital, constitue une pratique courante de la législation des sociétés anonymes. Dans la Compagnie Française des Pétroles, lors de toute augmentation du capital social, il doit être réservé à l'Etat un droit de souscription préférentiel destiné à lui assurer, à tout moment, la propriété de 35 % du capital social, à condition que ce dernier conserve entière sa participation dans l’affaire, soit par lui-même, soit par l'Office National des Combustibles Liquides, soit par des établissements ou services publics dotés de la personnalité civile (1).

C'est afin d'obtenir un résultat identique à celui qui a été mentionné ci-dessus, que toute augmentation du capital social de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne doit être répartie, dans les mêmes conditions que le capital originaire, entre les deux catégories d’actionnaires qui ont été distinguées par la loi du 6 mars 1928, c'est-à-dire entre les actionnaires publics et les actionnaires privés (16).

Un système intéressant a été appliqué dans la « Compagnie Générale pour la Navigation du Rhin ». Les

(15) Article 6 des statuts de la C. F. P.

(16) Article 8, alinéa 1° des statuts,

variations du capital social de la Compagnie ne sont pas suivies de variations correspondantes du nombre d’actions attribuées à l’Office National de la Navigation, mais d’une modification du nombre de voix attribuées à ces actions, de telle faço® que l'influence de l'Office à l’intérieur de la société demeure constante. En effet, article 8 des statuts est rédigé de la façon suivante :

« Après toute augmentation de capital, les statuts « devront être modifiés de telle sorte que les actions « d'apport créées par l’article 7 ci-dessus continuent à « disposer dans toutes les assemblées générales de 35 % « au moins des voix appartenant à l’universalité des « actionnaires. » Une règle analogue, ayant la même portée, est prévue au cas de réduction du capital. Comme la quasi-totalité des actions d'apport créées dans cette société sont attribuées à l'Office National de la Navigation (9.800 actions sur un total de 10.350 actions d’apport), c’est en définitive la participation financière publique qui se trouve favorisée.

Par conséquent, les modifications du capital de la « Compagnie Générale pour la Navigation du Rhin » ne provoquent pas de modifications de la valeur absolue de la participation de l'Office national de la Navigation, mais elles entraînent une modification du nombre des voix attribuées à ces actions. Une augmentation de capital n’a pas comme conséquence obligatoire une augmentation des engagements de l'Etat.

Une solution analogue existe à propos de la Compagnie de Navigation aérienne « Aiïr-France ». Certes, en cas d'augmentation du capital par voie d'émission d’actions payables en espèces, un droit de préférence est réservé aux propriétaires des anciennes actions de capital et à l'Etat, propriétaire d'actions de jouissance, au prorata du nombre de titres possédés par chacun d’eux. Mais, en outre, il doit être créé des actions de jouissance attribuées à l'Etat Français en nombre suffisant pour que l'Etat conserve toujours 25 % du nombre total des actions de la Société (17).

En résumé, les mesures destinées à maintenir cons-

(17) Article 8, statuts de la Compagnie Air-France,

tante l’étendue des participations financières publiques, dans le cas de variation du capital social présentent un double aspect :

Tantôt elles entraînent des modifications dans l’étendue des engagements ou des droits de l'Etat ou de la collectivité publique intéressée;

Tantôt, sans modification du volume des engagements financiers de l’autorité publique, ces mesures modifient le nombre de voix attribuées à l'autorité publique, par application de dispositions statutaires qui prévoient expressément ces hypothèses.

Il était intéressant. d’étudier la question de l'étendue des participations financières, parce qu’elles commandent et dirigent la participation administrative, élément essentiel de la société d'économie mixte. En effet, si le plus souvent la participation administrative est proportionnellement plus importante que la participation financière, il faut remarquer que cette dernière marque la limite inférieure de la participation administrative qui, en aucun cas, ne peut être inférieure à la participation financière.

T'EREMSN

La participation de l'Aduinistration à la gestion de la société d'économie mixte

La participation financière de l’autorité publique dans une société d'économie mixte ne constitue pas véritable- .ment un but en elle-même. Le but de l’opération est de permettre la participation de l’administration à la gestion de la société d'économie mixte. M. Bonnard écrit, au sujet du fondement de la participation administrative (1):

« La participation administrative est provoquée et « motivée par le fait de la participation financière en « actions ou obligations qui s’est établie par transfor- « mation du concours financier de l’administration. C’est « à raison de cette participation financière que l’admi- « nistration reçoit une participation administrative. Tel « est le fondement de cette participation administra- « tive de l’autorité concédante. » :

I. La forme de la participation administrative est guidée par la participation financière; il faut, par conséquent, étudier les procédés de la participation administrative tels qu’ils sont révélés par la pratique des

(1) Boxnan», Droit administratif, p. 713,

sociétés d'économie mixte et envisager successivement les questions suivantes :

—— Les modalités de la participation administrative;

—— Les conditions de légalité relative à la TES des représentants de l’autorité publique;

— La nature et l'étendue des pouvoirs de ces représentants.

IT. Au point de vue de son importance, la participation administrative, bien que guidée par la participation financière, n’est pas cependant étroitement liée à elle; il n’y a pas toujours proportionnalité entre les deux participations. La participation administrative se trouve, en général renforcée et ainsi il est créé une situation privilégiée, au profit de l’autorité publique :

— Soit parce que la participation administrative est proportionnellement plus importante que la participation financière ;

Soit en raison de l’étendue de pouvoirs conférés aux représentants de l'autorité publique.

IT. Compte tenu de l’importance de la participation administrative, il est nécessaire de déterminer la signification juridique de la société d'économie mixte et d’en préciser la natüre Juridique. Cette institution ne semble pas se présenter sous une forme. unique, mais au contraire sous des aspects différents, suivant l’importance de la mainmise de l'autorité publique ‘sur les organismes de gestion et de direction.

Il convient également d'envisager l’utilité pratique pré- ‘sentée par la société d'économie mixte, même dans le cas où, en raison de la mainmise de l’Administration, la société d'économie mixte sert seulement à masquer une entreprise en régie. Cette utilité pratique sera la justification de la société d'économie mixte.

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