CHAPITRE V
IMPORTANCE DE LA PARTICIPATION DE L'ADMINISTRATION A LÀ GESTION DES SOCIËTÉS D’ÉCONOMIE MIXTE
Éléments déterminant l’importance de la participation administrative.
Plusieurs fois, dans les pages précédentes, il a été indiqué que la participation administrative constituait ‘ le but essentiel des sociétés d'économie mixte et que la participation financière constituait seulement le moyen de réaliser ce but.
Cette considération doit être prépondérante dans l'étude de la participation de l'autorité publique à la gestion des sociétés d'économie mixte.
En effet, bien que la participation administrative soit justifiée par la participation financière, elle présente néanmoins, vis-à-vis de cette dernière, une certaine indépendance, notamment en ce qui concerne son importance. La participation administrative n’est pas uniquement guidée par la participation financière, mais elle est poussée jusqu’au point où cela est nécessaire pour permettre à l'Administration de réaliser son but.
M. Bonnard constatait ce fait lorsqu'il écrivait, au sujet de la portée de la participation administrative : « Dans le droit commun, la participation administrative « des associés dans l’administration d’une société est « généralement proportionnelle à l’importance de leur
« apport social et de leur participation financière. C'est « le principe inverse qui prévaut pour la participation « administrative de l’administration dans la société « d'économie mixte. La proportionnalité entre les deux « participations n’existe jamais. La participation admi- « nistrative est toujours proportionnellement plus im- « portante que la participation financière. La tendance « serait même actuellement de renforcer la participa- « tion administrative et, sans tenir compte de l’impor- « tance de la participation financière, de la -pousser « jusqu’au point ou cela est nécessaire pour assurer à « l’autorité concédante la maîtrise de l’administration « de la société. En plus de la sauvegarde de ses intérêts « financiers et, en vue de buts administratifs, politiques « ou sociaux, l'Administration vise à la mainmise sur la « gestion de la société. De sorte que le contrôle interne « est dépassé pour devenir une direction effective. »
Quelle que soit la signification juridique qu’il faille lui attribuer, le caractère dominant de la participation administrative est d’être plus importante que la participation financière, ce qui s'explique, si lon remarque qu’elle constitue le but de la société d’économie mixte. Ce caractère constitue une dérogation au droit commun des sociétés anonymes et, par conséquent, il doit être imposé par une loi. On peut affirmer qu’il y a là une raison nouvelle en faveur de l’origine légale des sociétés d’économie mixte; cette loi est, soit un statut général, soit une loi applicable à une catégorie de sociétés, soit une loi spéciale à une société déterminée.
Pour étudier l'importance de la participation administrative de l’autorité publique et fixer son indépendance vis-à-vis de la participation financière (ce qui permet de déterminer le caractère de la participation administrative), il convient de tenir compte des éléments suivants :
— Les attributions des délégués de l'Administration dans les organes de la société d’économie mixte; — L’étendue de la participation administrative;
— Les pouvoirs de tutelle que l'autorité publique détient sur la société d'économie mixte.
L’étude des attributions des divers délégués de lAdministration consiste à préciser les pouvoirs dont ils sont
armés en vue d'assurer la défense des intérêts publics et à comparer ces pouvoirs avec ceux que le droit commun attribue aux membres des organes de direction des sociétés anonymes.
L’étendue de la participation administrative peut être mesurée et chiffrée par un coefficient représentant l’importance des éléments publics qui prennent part à la direction de la société d'économie mixte. Ce coefficient tient compte du nombre de voix dont dispose l’autorité publique dans les organes collectifs de gestion. Ce coefficient est parfois aisé à déterminer; mais parfois il est impossible de le fixer avec certitude : il en est ainsi dans les cas d'espèces où les délégués de l’Administration ont une mission consultative et des pouvoirs de veto suspensif. Il faut alors tenir compte de la nature et de l'étendue des attributions des délégués de l’Administration.
Enfin, des pouvoirs de tutelle sont exercés par l’autorité publique, vis-à-vis de la société d'économie mixte; en effet, la société doit soumettre certaines décisions importantes à l’agrément de l'Administration. Par conséqent, les pouvoirs des organismes qui dirigent la société se trouvent limités en raison de la nécessité d’une intervention administrative sur certaines questions intéressant la vie de la société. En général, dans les sociétés d'économie mixte, l’Assemblée générale et le Conseil d'administration ne sont pas maîtres de prendre seuls toutes les décisions; pour certaines, une intervention spéciale de l'Administration est exigée et elle vient s’ajouter à la participation, qui est réservée à l’Administration, lorsque sont prises les décisions envisagées.
Lorsque l’on étudiera l'importance de la participation administrative et que l’on montrera que cette participation est proportionnellement plus importante que la participation financière, il y aura lieu de tenir compte de la combinaison des trois éléments déterminés cidessous :
1° Le nombre de voix réservées à lAdministration dans les organes qui gèrent la société;
2° Les attributions réservées aux délégués de l’Administration;
3° Certaine tutelle que lautorité publique exerce sur la société.
Le premier élément correspond à ce qui a été appelé l'étendue de la participation administrative qui ne s’identifie pas avec l’importance de la participation administrative et en constitue seulement un des éléments.
SECTION ÎI.
L'étendue de la participation administrative de l'autorité publique, dans les Sociétés d’économie mixte.
L’étendue de la participation administrative est fixée par le nombre de voix attribuées à l’autorité publique dans les divers organes d'administration de la société d'économie mixte, assemblées générales, conseil d’administration, comité de direction, par rapport au nombre total des voix susceptibles de s’y exprimer.
La délimitation de l’étendue de la participation administrative s'applique principalement à l'hypothèse de l'Administration actionnaire et il est alors possible de déterminer son rapport avec l’étendue de la participation financière. L’hypothèse de l'Administration obligataire doit être envisagée de manière différente.
$ 1%. L’Administration actionnaire.
L’Administration est à la fois actionnaire et administrateur des sociétés d'économie mixte considérées.
L’étendue de la participation administrative est fixée par le nombre de voix dont dispose l’autorité publique dans les assemblées générales des actionnaires et par le nombre de sièges qui lui sont réservés au Conseil . d'administration. À ce sujet, deux règles principales doivent être mises en vedette. Elles seront développées au cours des deux paragraphes suivants :
1° L’étendue de la participation administrative doit être guidée par l’étendue de la participation financière:
2° Le plus souvent, il n’y a pas proportionnalité entre les deux participations.
Cela tend à démontrer que s’il existe un certain rapport entre l'intérêt financier que l'Administration possède dans la société d'économie mixte et la part qu’elle prend à la gestion, par ailleurs le nombre d’actions que possède l’autorité publique ne conditionne pas obliga-
toirement le nombre de voix qui lui sont réservées à
. l'assemblée générale et au conseil d'administration. Il n’y
a pas d’automatisme dans la fixation de l’étendue de la
participation administrative, par rapport à l’étendue de
la participation financière.
A) L’étendue de la participation de l'Administration à la gestion des sociétés d'économie mixte doit être guidée par l'étendue de la participation financière publique.
La question du rapport de la participation financière et de la participation administrative a été étudiée dans les conclusions de M. Josse, Commissaire du Gouvernement, relatives à la décision du Conseil d'Etat du 16 avril 1940 (1).
L'Etat avait réalisé l’acquisition en bourse de cent actions de la Société Gnome et Rhône, société se livrant à la fabrication du matériel de guerre et susceptible, par conséquent, d’être soumise au contrôle organisé par la législation d’août 1936. IL voulait, en application du décret du 26 janvier 1937, procéder à la nomination de deux membres du Conseil d'administration. Cet achat de cent actions était-il suffisant pour constituer une participation financière justifiant la participation adminisrative de l'Etat ? C’est la question que M. Josse a étudiée dans ses conclusions : « Cette participation financière, « qui donne à l'Etat de si grands pouvoirs, est-elle réa- « lisée par l’achat d’un nombre quelconque d’actions, « sans conditions d’un minimum d'intérêt, c’est-à-dire « pouvant résulter de l’achat d’une seule action ? Et si < minimum il y a, est-il atteint dans l’espèce par l’achat « de cent actions sur les 288.000 qui constituent le ca- « pital de la Société Gnome et Rhône ? »
(1) C. E., 16 avril 1940, « Sociétés des moteurs Gnome et Rhône » (D. P., 1940-3-17), avec les conclusions de M. Josse, Commissaire du Gouvernement.
Ïl est bien certain qué la participation administrative de l'Etat exige un minimum d'intérêt financier et qu’elle ne peut être justifiée par l'acquisition d’une seule action. | Mais le point difficile à déterminer est celui de savoir où commence ce minimum d'intérêt financier. Comment déterminer la part d’intérêt qui conditionne « la légalité des pouvoirs de gestion » ? En effet, les textes relatifs aux entreprises -de fabrication d’armements n’avaient pas fixé l’étendue de la participation financière que PEtat devait acquérir. L’article 7 du décret du 26 janvier 1937 indique seulement que PEtat, lorsqu'il prend une participation financière dans une société de fabrication d’armements a droit à deux ou plusieurs postes d’administrateurs. Il s’agit donc de rechercher la participation financière minimum qui justifiera cette nomination d’administrateurs représentant l'Etat.
Voici comment M. Josse présente les solutions possibles au problème qui a été posé ci-dessus. Il propose, à ce sujet, les trois solutions que nous rapportons.
« 1° Un premier procédé consiste à .se référer au « nombre de postes d’administrateurs que l'Etat s’attri- « buera : deux au moins, porte le décret du 26 janvier « 1937 et c’est le nombre fixé par le décret attaqué. « Comme il y a dans l’espèce douze administrateurs, « l'Etat aurait l'obligation d’acheter un sixième des « actions, ou bien de provoquer comme il en a le droit, « une modification de la composition du conseil pour « augmenter le nombre des administrateurs et dimi- -« nuer ainsi la part proportionnelle de capital qu’il doit « acheter.
« D’un point de vue purement théorique, ce procédé « serait celui qui offrirait le plus de garanties et qui « cadrerait le mieux avec le droit commun des sociétés. « À défaut de proportion imposée entre le nombre de « ses administrateurs et la part du capital de l'Etat, ce « dernier pourrait, en effet, s'assurer, par le décret « de participation », la majorité des postes d’administra- « teurs tout en n’achetant que quelques actions. Sans « doute le détournement de pouvoir apparaîtrait-il alors « avec évidence puisque l'Etat deviendrait maître de « l'affaire sans user de l’expropriation et l’article pre-' « mier de la loi du 11 août 1936 serait tourné. Le rai-
sonnement ainsi poussé à ses conséquences extrêmes démontre en tout cas qu’une limitation du nombre des administrateurs d'Etat, en fonction de la participation financière de la personne publique, est nécessaire.
« On peut cependant faire une objection à ce premier procédé.
« Les sociétés d'armement ont bien souvent une activité mixte. Seule la fabrication des matériels de guerre intéresse le Gouvernement et l’article premier du décret du 26 janvier 1937 dispose d’ailleurs
que les prises de participation de l'Etat seront limitées
à la valeur des éléments de l’entreprise qui sont spécialement affectés à la fabrication de ces matériels.
« 2° On peut alors penser à un second système : un rapport entre la participation de l'Etat et la valeur de ces éléments spécialisés.
« Dans l'affaire Gnome et Rhône, d’après les bilans qui ont été produits, on peut dire approximativement que sur un actif net de 200 millions, et en se basant sur la proportion du chiffre d’affaires correspondant aux matériels de guerre et aux fabrications privées, la part du capital affectée aux fabrications de guerre était, à la date du décret attaqué, des trois-quarts, soit de 150 millions.
« Le dixième de ce capital spécialisé, soit 15 millions aurait été représenté par l'achat en Bourse, au cours pratiqué à cette date, de 20.000 actions. On pourrait, par voie de jurisprudence, poser comme règle que cette proportion du dixième du capital spécialisé est le minimum de l'intérêt que l'Etat doit prendre dans une affaire, pour qu’il ait la « participation financière » exigée par les décrets de 1936 et 1937.
« Indiquons que le vingtième du capital spécialisé représenterait dans l’espèce 10.000 actions, soit cent fois plus que le nombre fixé par le décret attaqué. « On peut objecter à ce second procédé son arbitraire. Pourquoi fixer le minimum d'intérêts de l'Etat à un dixième du capital spécialisé plutôt qu’à un quinzième ou un vingtième.
« Nous reconnaissons toute la valeur de cette objection qui est d’autant plus forte qu’il s’agit de fixer, par
« « KQ «
« « « « KQ « «
voie jurisprudentielle, une condition légale à application du décret du 26 janvier 1937 et que la règle à adopter doit s'imposer par son objectivité et ne pas donner matière à appréciation. : j « 3° Nous envisagerons alors une autre limitation qui aurait sa base dans les statuts de la société.
« Les statuts exigent le plus souvent des administrateurs la possession d’un nombre minimum d’actions. C’est le cas dans l’espèce, où l’article 17 des statuts oblige chaque administrateur à être propriétaire, pendant toute la durée de ses fonctions de 300 actions. « Il est difficile, d'autre part, de dire qu’un administrateur n’a pas un intérêt dans la société. Nous pensons dès lors qu’on doit exiger de l'Etat, pour la réalisation de la participation financière envisagée par les décrets de 1936 et 1937, la' possession d’un nombre d'actions représentant autant de fois le minimum exigé par les statuts pour être administrateur que l'Etat s’attribue de postes au Conseil d'administration.
« Cela ferait dans l’espèce 600 actions, chiffre qui constitue à nos yeux un minimum.
« Il n’est pas possible d'admettre, en effet, que le lé: gislateur de 1936 et le Gouvernement aient entendu passer outre à toutes les dispositions de la législation sur les sociétés. Dans toute la mesure où le contrôle, qui est l’objet essentiel de la loi et des décrets, n'en souffre pas, la loi de 1867 doit recevoir application.
« Et nous ne voyons pas en quoi le contrôle de l'Etat sur les sociétés dans lesquelles il a une participation
financière pourrait être compromis parce que vous
exigeriez de l'Etat, pour l'exercice des pouvoirs de gestion interne qui sont ajourd’hui en cause, la possession d’un nombre d’actions correspondant au n9mbre de ses administrateurs. »
Si l’on n’envisage plus maintenant le cas d'espèce par-
ticulier, dans lequel a été rendu l'arrêt « Société Grome et Rhône » et si l’on cherche à déterminer le rapport qui doit exister entre la participation financière publique et la participation administrative de l’autorité publique, on peut admettre qu’il peut y avoir choix entre les trois systèmes déterminés par M. Josse. Ordinairement, ce rapport entre la participation financière et le nombre
de postes d’administrateurs réservés à la personne morale de droit public est déterminé par les textes qui organisent la société d'économie mixte et, par conséquent, aucune difficulté ne peut naître à ce sujet. Il en était différemment dans le cas qui a provoqué la décision rapportée ci-dessus : les textes n’avaient nullement indiqué le minimum que devait atteindre la participation financière de l'Etat.
Quoiqu'il en soit, l’arrêt du Conseil d'Etat du 19 avril
1940 fournit d’utiles renseignements sur la façon dont létendue de la participation administrative est unie à étendue de la participation financière.
En premier lieu, il faut noter que la participation financière doit être d’une étendue suffisante pour que PAdministration soit considérée comme possédant un minimum d'intérêt dans la conduite des affaires sociales. Ce minimum d'intérêt est déterminé par l’un des procédés suivants :
Soit par un nombre d’actions proportionnel au nombre de sièges d’administrateurs réservés à l’autorité publique; :
Soit par un certain pourcentage du capital, fixé d’une manière arbitraire, mais cependant suffisant;
Soit enfin par le nombre d’actions représentant autant de fois le minimum d’actions exigé pour être administrateur que l’autorité publique s’est réservé de sièges au Conseil d'administration.
Par conséquent, il apparaît que l’étendue de la participation administrative de l'autorité publique actionnaire doit être guidée par la considération de l’étendue de la participation financière.
En effet, le nombre de voix dont dispose l’Administration dans les organes de gestion de la société d’économie mixte est déterminé par le nombre d’actions qui sont sa propriété. De même, la composition du Conseil d'administration et, le cas échéant, du Comité de direction est influencée par l’étendue de la participation financière. Dans les textes particuliers à chaque société d'économie mixte, on rencontre, en général, des dispositions relatives à ces questions.
Il convient d'envisager enfin une idée complémentaire : il n’y a pas de proportionnalité rigoureuse et
absolue entre la participation financière et la participation administrative. Bien que la participation administrative soit guidée par la participation financière, on peut remarquer que, dans de nombreuses sociétés d’économie mixte, elle est proportionnellement plus étendue que cette dernière.
B). La détermination de l'étendue de la participation administrative. — Son rapport avec l'étendue de la participation financière.
L'’étendue de la participation de l’autorité publique à la gestion d’une société d'économie mixte se mesure au nombre de voix dont dispose l'Administration aux Assemblées générales par rapport au total des voix susceptibles de s’y exprimer et au nombre de sièges qui lui sont attribués au Conseil d'administration (ouau Comité de direction) par rapport au nombre total d’administrateurs. Ce sont ces deux éléments qui sont à déterminer.
Dans diverses hypothèses de sociétés d’économie mixte, le nombre de voix aux assemblées générales et le nombre de sièges aux conseils d'administration attribués à l'autorité publique sont déterminés par la considération du nombre d’actions détenues par elle. En ce qui concerne l’assemblée générale des actionnaires, c’est d’ailleurs la règle générale qui ne souffre d’exception que dans l’hÿpothèse des actions à vote plural.
Le décret du 18 oetobre 1923 organisant la représentation de l’État actionnaire d’une société d’économie mixte chargée de l’exploitation de l'énergie hydroélectrique contient, au sujet de la participation de PEtat, tant aux assemblées générales qu’au conseil d’administration les dispositions suivantes :
« Le nombre des voix dont l'Etat dispose dans cha- « cune des assemblées générales est fixé d’après le « nombre des actions qu’il possède et conformément « aux lois sur les sociétés et aux dispositions statutaires « (article 4, in fine). » |
A propos du conseil d'administration de ces mêmes sociétés d'économie mixte, l’article 6 est ainsi conçu :
« La proportion des représentants de l'Etat dans le « conseil d'administration ne peut dépasser celle du
« montant nominal des actions attribuées à l'Etat par «. rapport au capital social, l'Etat ayant cependant, dans « tous les cas, droit au moins à un représentant. Les « mêmes règles sont applicables à la représentation de « l'Etat, dans le comité de direction ou dans les orga- « nismes analogues. »
Des dispositions analogues du décret du 29 avril 1931 déterminent l'étendue de la participation des collectivités et établissements publics actionnaires dans les assemblées générales et les conseils d'administration des sociétés d'économie mixte concessionnaires de forces hydrauliques. De même, le décret du 17 février 1930 relatif aux sociétés d'économie mixte d'intérêt public local, à participations communales (articles 54 et 56), détermine sur les mêmes bases là composition des organismes de gestion.
Des constatations identiques à celles qui viennent d’être formulées ci-dessus, se présentent à propos des textes statutaires de la « Société Nationale de recherches sur le traitement des combustibles », et à propos de la Compagnie « Air-France ». Dans cette dernière société, le nombre de représentants de l'Etat au conseil d'administration ou au comité de direction correspond à la proportion du nombre d’actions de capital et de jouissance que l'Etat détient par rapport au nombre total des actions (article 9 de la loi du 11 décembre 1932).
Dans les hypothèses précédentes, l’étendue de la participation administrative est liée à l’étendue de la particpaton financière, suivant le premier système proposé par M. Josse dans ses conclusions relatives à l’arrêt « Société Gnome et Rhône ». L’étendue de la participation administrative se trouve donc déterminée, conformément au droit commun, par la considération du nombre d’actions qui sont la propriété de l’Administration; apparemment elle est alors proportionnelle à l'étendue de la participation financière. Cependant, même dans ce cas, il faut nécessairement admettre que la participation administrative est plus importante que la participation financière, en raison des attributions spéciales des représentants et des délégués de l’Administration et du fait de la tutelle que l’autorité publique
exerce sur les faits importants de‘la vie des sociétés d'économie mixte.
Dans d’autres sociétés d'économie mixte, le rapport qui vient d’être déterminé entre l’étendue de la participation administrative et celle de la participation financière ne se retrouve plus. Le nombre de voix que l’auto-. rité publique possède aux assemblées générales et le nombre de sièges qui lui sont attribués aux conseils. d'administration ne sont plus fixés par la considération du nombre d’actions, mais par une disposition légale. Ainsi, l'étendue de la participation administrative est indépendante de la participation financière et le plus souvent cela permet à l’autorité d'acquérir ou de renforcer une certaine prédominance dans la gestion des affaires sociales.
À ce sujet, les cas d’espèces ci-dessous constituent des illustrations du système dont nous venons de préciser le but.
Le nombre de voix dont l'Administration actionnaire dispose aux assemblées générales peut être fixé par les textes et ne pas être proportionnel au nombre des actions; en principe, il est supérieur au nombre d’actions par suite de la mise en jeu du système des actions à vote plural.
Dans la Compagnie Française des Pétroles existe un système d'actions à vote plural, les actions du type A ayant droit à 20 voix. Ce système a un double but : d’une part, il assure le maintien de la prédominance dans la société, entre des mains françaises, puisque ces actions du type À ne peuvent être possédées que par l'Etat, des organismes publics, des particuliers de nationalité française, des sociétés françaises (article 11 des statuts de la C. F. P.); d’autre part, par le moyen de ces actions à vote plural, l'Etat se réserve à l’intérieur de l’Assemblée générale des actionnaires une situation privilégiée, puisqu'il se voit attribuer quarante pour cent du nombre total des voix pouvant être exprimées, alors qu’il possède seulement trente-cinq pour. cent du nombre d'actions (2).
(2) Cf. sur ce point la loi du 25 juillet 1931 et la convention qui est approuvée.
Le cas de la « Compagnie Générale pour la Navigation du Rhin », présente des analogies avec le cas précédent. L'Office National de la Navigation, représentant l'Etat Français est propriétaire de 9.800 actions de la Compagnie, remises en rémunération des apports en nature, et le nombre des voix, qui leur sont attribuées, est supérieur à ce nombre d’actions. En effet, l’article 39 des statuts est ainsi conçu :
« En vue de permettre aux actionnaires d'apport de « disposer dans toutes les assemblées générales de « trente-cinq pour cent au moins des voix appartenant « à l’universalité des actionnaires, le nombre des voix « attaché à la totalité des actions d’apports numérotées « de 1 à 9.800 est fixé à 10.900. »
La participation de l’autorité publique au Conseil d'administration d’une société d'économie mixte ne se modèle pas obligatoirement et nécessairement sur l’étendue de la participation financière; il est des cas où l’on constate l'indépendance de ces deux participations, l’une à l’égard de l’autre. Ce sont alors les textes organiques des sociétés en question qui fixent la composition du conseil d'administration et déterminent le nombre de sièges réservés à l’autorité publique, mais sans se référer au nombre d’actions qui sont en sa possession. Ces textes consacrent une mainmise de l'Administration sur la gestion de la société; l’étendue de la participation administrative ne comporte plus une relation de proportionnalité avec l'étendue de la participation financière.
L'exemple qu’il convient de citer en premier lieu est celui de la Compagnie Générale Transatlantique. La composition du nouveau Conseil d'administration, tel qu'il est fixé par la loi du 15 décembre 1940 comporte, pour l'Etat, le droit de désigner le Président du Conseil d'administration et huit administrateurs sur les dix qui sont groupés dans cet organe de la société; les deux autres administrateurs sont désignés par l’assemblée générale des actionnaires. Cette organisation consacre une maîtrise incontestable de l'Etat, dans la Compagnie Générale Transatlantique. Certes, on peut constater que PEtat qui était, avant la réforme de 1933, le créancier le plus important de la Compagnie Transatlantique, est devenu, depuis la loi du 20 juillet 1933, le plus gros actionnaire; il n’en demeure pas moins exact que la
composition du conseil d'administration de cette société est fixée sans que l’on se soit préoccupé de la composition du capital social.
La « Société Nationale des Chemins de Fer Français » peut faire l’objet de remarques analogues. La composition du conseil d'administration, telle que l’avaient fixée les textes constitutifs du 31 août 1937, consacraït la maitrise de l'Etat dans la gestion de la société. Parmi les trente-trois membres qui composaient cet organisme, on peut constater que dix-sept d’entre eux étaient &es représentants de l'Etat ou tout au moins étaient nommés directement par le Gouvernement : il s'agissait de trois meïrnbres de droit, de douze membres désignés parmi certaines catégories de fonctionnaires et de deux membres désignés par décret parmi les personnes ayant rendu des services au chemin de fer. Il convient d'y ajouter les quatre délégués du personnel nommés par décret du Ministre des Travaux publics. À partir de 1956 le chiffre des représentants des intérêts privés au Conseil d'administration devant être ramené à six au lieu de douze, cette prépondérance des délégués de l'Etat devait être accrue. Cependant, dans son rapport à la Chambres des députés, M. Pomaret a critiqué cette solution qui aurait seulement attribué à l’Etat une majorité incertaine au Conseil d'administration, car celui-ci possède seulement, à proprement parler, douze représentants dans cet organisme. En 1940, la réforme de la législation des sociétés anonymes et la limitation à douze du nombre total des administrateurs, devait provoquer une réforme de la composition du Conseil d’administration de la Société Nationale des Chemins de Fer.
La loi du 10 octobre 1940 a réorganisé le Conseil d'administration de la S. N. C. F.(5). Il comprend douze membres jusqu’en 1955 et dix membres à partir du 1* janvier 1956. |
Ces membres se répartissent de la facon suivante :
a) Six membres désignés parmi certaines catégories de fonctionnaires: ils représentent l'Etat et sont nommés
(3) J. off., 20 octobre 1940 et D. P., 1940-4-314.
par arrêté du ministre, secrétaire d'Etat aux finances et du secrétaire d'Etat chargé des transports.
b) Cinq représentants des anciennes Compagnies jusqu’au 31 décembre 1955. A partir du 1* janvier 1956, ces représentants des Compagnies seront remplacés par trois représentants des actionnaires privés;
c) Un représentant du personnel nommé par arrêté du secrétaire d'Etat chargé des transports.
De même, la prédominance des éléments publics est consacrée par la composition du conseil d’administration de « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne ». Cette majorité est imposée par la loi du 6 mars 1928 et par les textes statutaires. Lorsque, en raison de sa participation financière, telle qu’elle est déterminée par l’article 3 de la loi du 6 mars 1928, l'Etat est représenté au Conseil d'administration de la société, la prépondérance des éléments publics, Etat, collectivités et établis- - sements publics est indiscutablement assurée. D’ailleurs, dans les textes constitutifs, apparaît, à plusieurs reprises, la préoccupation d’assurer la majorité au conseil d'administration à des représentants de l’autorité publique.
Ainsi, dans le but d'assurer, au sein de « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne », la majorité aux collectivités publiques, en attendant que l'Etat soit représenté au conseil d'administration, le Président de ces organismes, qui a voix prépondérante, doit obligatoirement être choisi parmi les représentants des collectivités publiques. Cette majorité obligatoire de représentants de l’autorité publique est une conséquence de l’article 7, alinéa 3 de la loi du 6 mars 1928 qui admet que, dans le cas de substitution d'actions autorisée par le Ministre des Travaux publics, la composition du conseil d’administration peut être modifiée mais « sans que la majo- « rité du Conseil puisse être acquise aux seuls repré- « sentants des industriels et des usagers actionnaires ».
Par conséquent, la composition du conseil d’administration de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne traduit la volonté d’assurer la prédominance des éléments publics : elle n’est pas complètement calquée sur la composition du capital social.
À propos de l'étendue de la ‘participation administrative de l’autorité publique, on peut formuler les con-
clusions suivantes. Parfois l'étendue de la participation administrative se présente comme une conséquence de l'étendue de la participation financière; elle est alors déterminée automatiquement par la considération du nombre d’actions qui sont la propriété de l'Administration. Parfois, au contraire, la participation administrative est déterminée par la loi, aussi bien en ce qui concerne son étendue que ses modalités; il n’est pas alors tenu compte de l’étendue de la participation financière de l’autorité publique, On considèré principalement le but à atteindre qui est de renforcer la situation de l’autorité publique et même, le plus souvent, de lui assurer la maîtrise dans les organes de gestion de la société d'économie mixte.
$S 2. L’Administration obligataire ou créancière.
L’étendue de la participation financière de l’Administration obligataire ou créancière n’est pas, en général, déterminée par rapport au capital ‘äinvesti dans la société; dans ce cas, la participation financière publique peut ne pas être fixée de manière rigide et elle dépend alors des conditions dans lesquelles sera réalisée l'exploitation de l’entreprise. Il en est de même lorsque l'Administration accorde une garantie à la société.
L’étendue de la participation administrative de l’autorté publique n’est pas guidée par l’étendue de la participation financière, comme on a pu le constater dans le cas où l'Administration était actionnaire. Etant donné que la participation administrative se présente suivant des modalités particulières et qu’elle comporte l’action de délégués de l’Administration dénommés en général commissaires, son étendue ne peut être chiffrée, contrai-. rement à l'hypothèse précédente, par le nombre de voix ou le nombre de postes d’administrateurs qui sont réservés à l’autorité publique.
Dans le cas où l'Administration est obligataire ou créancière de la société d'économie mixte, l’importance de la participation financière est fixée par la considération des pouvoirs qui sont reconnus aux Commissaires désignés par l’Administration et des prérogatives qu’elle se réserve. |
L'élément prépondérant est alors le but que se propose d'atteindre l'Administration et la mainmise plus ou moins grande qu’elle exerce sur la société, selon qu’elle tend seulement à réaliser un contrôle des opérations de la société ou qu’elle désire, au contraire, acquérir une maîtrise totale sur la gestion de l’entreprise.
Il convient cependant de noter, ici, le cas particulier de la « Compagnie Nationale du Rhône ». L'Etat Français n’est pas actionnaire de cette société, mais il possède cependant une participation financière sous forme de créances à légard de la Compagnie. Cette participation financière de l’État créancier justifie une participation à la gestion de la société. La participation admi- .nistrative présente la particularité suivante : l'Etat entre au conseil d'administration dans les mêmes conditions que s’il était actionnaire. Depuis la réforme du 12 décembre 1940, qui a modifié la loi du 27 mai 1921, il nomme le président et quatre administrateurs, alors que les quatres catégories d’actionnaires désignent seulement quatre membres de cet organisme.
C’est là une illustration de l’idée indiquée ci-dessus à propos de l’étendue de la participation administrative de l’autorité publique créancière: l’étendue de la participation de l'Etat au Conseil d'administration de la « Compagnie Nationale du Rhône » est donc justifiée par la volonté de l'Etat de s’assurer la maîtrise sur la direction de la société à laquelle il fournit, par ailleurs, un appui financier.
SECTION Il. :
Les attributions des représentants et délégués de l'Administration dans les organes de direction des sociétés d'économie mixte.
Le but de cette étude est de déterminer les pouvoirs particuliers attribués aux représentants de l’Administration, en raison de leur qualité et pour leur permettre d’assurer la défense des intérêts de l'Administration. On est ainsi amené à envisager la mission et les fonctions
des représentants de l'autorité publique, principalement sous l’angle particulier des moyens qui sont mis à leur disposition et constituent, à plusieurs points de vue, des exceptions aux principes de la législation des sociétés.
Les représentants de l’autorité publique sont appelés à exercer leurs fonctions, à l’intérieur de l’assemblée générale et du conseil d'administration de la société; il faut, par conséquent, déterminer la nature et l’étendue des pouvoirs de ces représentants et en fournir la justification.
Dans le cas où l'Administration est actionnaire, les pouvoirs de ses représentants sont fondés précisément sur cet actionnariat; ils constituent une transposition, dans un cas particulier, des principales règles du droit commun et, dans l’ensemble ils les respectent. Mais, il n’est pas impossible que les textes propres à chaque cas spécial ne viennent leur conférer certaines attributions exorbitantes du droit commun.
Au contraire, lorsque l'Administration est obligataire ou créancière de la société d’économie mixte, la législation des sociétés ne peut plus être efficacement invoquée; on se trouve en présence d’une situation exorbitant du droit commun. Les attributions des délégués de l'Administration sont alors différentes de celles que la législation des sociétés anonymes a instituées. L’intervention des délégués de l'Administration apparaît grâce à l'attribution de voix consultatives ou l’exercice de droits de veto suspensif, systèmes étrangers aux prévisions du droit commun des sociétés anonymes.
M. Croizat, dans l’article déjà mentionné (4), a noté cette dualité, à propos des attributions des délégués et représentants de l’autorité publique dans les conseils d'administration des sociétés d’économie mixte; un système est guidé par le droit commun, l’autre lui est étranger. « Les personnes morales publiques, écrit-il en « effet, qui interviennent en qualité d’actionnaires ont « les mêmes droits que les autres associés; on conçoit « donc que leurs représentants soient investis des mêmes « attributions que les autres membres du conseil d’ad-
(4) CROIZAT. « Attributions des délégués des collectivités publiques créancières dans les sociétés d’économie mixte ».. Chronique D. H., 1929, p. 49,
« ministration. La détermination des pouvoirs du com- « missaire du Gouvernement délégué par les collecti- « vités créancières est, au contraire, beaucoup plus dé- « licate car, dans l’état actuel de notre droit, les créan- « ciers sociaux ne semblent pas avoir la faculté de « faire ainsi défendre leurs intérêts auprès de la société « débitrice. »
Il convient, par conséquent, d'étudier les deux situations ainsi distinguées.
$S 1%. Attributions des représentants de l'Administration actionnaire dans les sociétés d'économie mixte.
Etendue de ces attributions.
. Cette situation juridique est, dans l’ensemble, conforme aux principes du droit des .sociétés et les solutions adoptées sont par conséquent dictées ou inspirées - par le droit commun.
Aux assemblées générales, les représentants de lAdministration ont la possibilité d’exercer les droits qui sont reconnus à l'Administration, en raison de sa qualité d’actionnaire. Par conséquent, ils doivent faire connaître à l'assemblée le point dè vue de l'Administration et présenter à cet effet leurs observations. Ils prennent une part active au vote des résolutions et des décisions de l'assemblée et ils ont un nombre de voix correspondant à celui qu’ils représentent, c’est-à-dire à celui qui est attribué à l'Administration.
En général, il est possible de conclure que le représentant de l’autorité publique actionnaire se comporte aux assemblées générales comme un actionnaire ordinaire, avec les mêmes fonctions et les mêmes pouvoirs.
Il en est de même aux conseils d'administration. Il est possible de noter une similitude entre les attributions des administrateurs qui assurent la représentation de l’autorité publique et les administrateurs ordinaires qui occupent leurs sièges à titre personnel. En effet, dans la plupart des textes constitutifs de sociétés d'économie mixte, il est possible de lire une règle identique à celie
que nous reproduisons ci-dessous et qui se présentera toujours sous la même forme :
« Ces administrateurs (qui représentent l'Etat ou la « personne morale publique intéressée) siègent et agis- « sent ès qualité, avec les mêmes droits et pouvoirs « que les autres membres du conseil d'administration, « tant vis-à-vis de la société que vis-à-vis des tiers. »
Ainsi, les représentants de l’autorité publique, tant aux assemblées générales qu'aux séances du conseil d’administration n’ont pas des attributions et une mission réduites aux seuls cas où est en jeu l'intérêt financier de l'Administration actionnaire ou l’intérêt dont l’Administration assure la sauvegarde. Certes, cette mission est assurée par les représentants de l'autorité publique. Cependant, la compétence de ces représentants est plus générale et doit être étendue à toute la gestion de la société; elle comporte ainsi leur immixtion dans la gestion des affaires sociales. Ce n’est pas seulement un droit de regard sur l'administration de la société ni une surveillance destinée à sauvegarder les droits de l’autorité publique qui sont réservés à ces représentants; ils participent activement et totalement à la direction des : affaires sociales comme le fait un actionnaire ou un administrateur ordinaire.
Cependant, cette assimilation ne doit pas faire oublier les liens de dépendance dans lesquels ces représentants .se trouvent à l'égard de l’autorité publique mandante; ces liens de dépendance les oblige à rendre compte de leur mission à l'Administration qui les a nommés et, d'autre part, ils peuvent être révoqués dans le cas où ils ont commis certaines fautes contraires aux intérêts qu'ils devaient défendre. Ces obligations sont une conséquence de leur situation juridique de mandataires.
Les pouvoirs de veto suspènsif ‘des représentants de l’autorité publique.
‘ Dans les cas où l'Administration est en minorité au conseil d'administration, ses représentants se trouvent en état d’infériorité et ne peuvent efficacement s’opposer à des décisions qu’ils considèrent comme contraires aux CL]
intérêts de l'Etat ou de la collectivité publique actionnaire. Aussi est-il logique de penser que ces administrateurs représentants de l'autorité publique doivent, à cet égard, être dotés de pouvoirs spéciaux comportant un veto suspensif destiné à mettre en jeu la tutelle de l'Administration sur la société. On peut donc s'étonner, à juste titre, qu’une pareille disposition ne soit pas d’une application généralisée et ne re pas dans tous les textes constitutifs des sociétés d'économie mixte où Administration est minoritaire.
Il convient de citer, à ce sujet, le système organisé par la loi du 11 décembre 1932, à propos des compagnies de navigation aérienne. Ce système a été mis en pratique dans la société « Air-France » (5). L'article 10 de cette loi contenait une disposition qui impose aux représentants de l'autorité publique l'obligation de rendre compte de leur mission.
Les administrateurs représentant l'Etat, les colonies, pays de protectorat ou territoires sous mandat devaient, en effet, se réunir une fois par an pour établir un rapport au ministre chargé de l’aéronautique civile, sur les résultats du dernier exercice, au point de vue technique, commercial et financier. Sur ce même objet, l’article 6 du décret du 13 juin 1933 ajoutait :
« Outre ce rapport annuel, ils adressent aux minis- « tres de l’Aïr et du Budget un compte rendu de chaque « séance du conseil d'administration; ce compte rendu « doit être remis dans les huit jours. » |
D'autre part, à propos des pouvoirs des administrateurs représentant l'Etat, l’article 10 de la loi du 11 décembre 1932 leur faisait une situation privilégiée par rapports aux autres membres du conseil d’administration de la Compagnie « Air-France ». Ce texte était en effet conçu de la façon suivante :
« Au cas où le Conseil d'administration prendrait une « décision en contradiction avec une disposition de la « convention, ou du cahier des charges, ou contraire à
(5) La loi du 11 décembre 1932 a été abrogée par la loi du 19 septembre 1941: elle présente cependant un intérêt, au point de vue technique, car elle indique les principes qui devaient diriger les sociétés d'économie mixte dans le domaine de la navigation aérienne,
« l'intérêt de l'Etat Français, des colonies, pays de pro- * « tectorat ou territoires sous mandat français, les admi- « nistrateurs représentant l'Etat auraient le droit, après « avoir fait consigner leur opposition au procès-verbal, « de s'opposer à son exécution et d’en référer sans « délai, au ministre chargé de l’aéronautique civile.
« En pareil cas, la décision en question ne pourrait « recevoir son applicäfgn qu'après une nouvelle déli- « bération intervenue après réception des observations « du ministre et à défaut dans le délai de quinze jours « après la premièré délibération. »
.. Dans la Compagnie Air-France, c’est aux adminis-
trateurs d'Etat qu’est conféré le pouvoir de veto suspensif sur certaines décisions du Conseil d’administration. Cette disposition est particulièrement intéressante et possède une influence de première importance sur la marche des affaires de la société d’économie mixte; elle n’est cependant pas d’une application généralisée et il y a Jiéu dé-léresreiter.
Dans plusieurs sociétés d'économie mixte, l’action des administrateurs représentant l’autorité publique actionnaire est complétée par l’intervention de délégués de PAdministration dont la mission a une portée moins générale que celle qui est confiée aux membres dû conseil d'administration. Leurs attributions se rapportent en principe à une surveillance des intérêts de la collectivité publique ou bien à un contrôle des affaires sociales et des relations existant entre l’autorité publique et la société. Quelle que soit l’étendue de leur mission, l’action de ces délégués à compétence spéciale s'ajoute à celle des administrateurs et vient renforcer la participation administrative.
Ainsi, dans la « Société Nationale des Chemins de Fer » un Commissaire du Gouvernement, assisté d’un commissaire adjoint, siège au Conseil d'administration. Il peut demander l'inscription à l’ordre du jour de toute question qu’il juge utile et il peut même provoquer une réunion. du conseil d'administration et du comité de direction. IL reçoit, huit jours au moins avant chaque séance du conseil d'administration, un rapport écrit sur chacune des affaires soumises au Conseil. La nomination d’un Commissaire du Gouvernement doit être
LME
considérée comme une conséquence du fait que la Société Nationale des Chemins de Fer est chargée de la gestion d’un service public.
Dans les sociétés d'économie mixte, organisées pour les fabrications d'armement, dans lesquelles la participation de l'Etat est minoritaire, l'Etat a le droit, pour renforcer l’action des administrateurs qui le représentent, de nommer un fonctionnaire qui. est chargé de contrôler l’activité de l’entreprise; il possède à cet effet
des pouvoirs d'investigation et le droit d’exercer un veto suspensif.
Le décret du 26 janvier 1937 a fixé les éléments de la situation juridique de ce contrôleur et a précisé l’étendue des pouvoirs qui lui sont conférés pour lui permettre de remplir sa mission.
« Article 10. — Un fonctionnaire chargé du contrôle « est spécialement désigné pour suivre l’activité de la « société. Il est régulièrement convoqué aux assemblées « générales, aux séances du conseil d'administration et, « s’il y a lieu, du connité de direction ou des organismes « analogues.
« Il possède les pouvoirs d'investigation les plus « étendus, sur pièces et sur place, pour l’examen des « documents sociaux, des écritures, des comptes et du « bilan.
« Article 11. — Le fonctionnaire chargé du contrôle « peut s'opposer aux décisions du conseil d’administra- « tion qui lui paraîtraient porter atteinte à l’indépen- « dance de la société, aux intérêts financiers et aux « droits de l'Etat, ou à la politique du Gouvernement, < notamment en matière de défense nationale, et à celles « qui seraient contraires aux dispositions légales ou « réglementaires en vigueur. »
L'article 12 de ce décret détermine la procédure qui doit faire suite à la mise en œuvre du droit de veto suspensif et qui est caractérisée par l’exercice de la tutelle administrative. C’est donc l’indication de la manière de solutionner les conflits qui peuvent naître entre la - société et l'Etat.
En plus des pouvoirs qui sont exercés par les représentants de l’autorité publique actionnaire envisagés
comme membres des différents organes de la société, il en est d’autres qui sont le complément des précédents et qui tendent plus spécialement à assurer la défense des intérêts de l'Etat ou de la collectivité publique. Dans quelques sociétés d'économie mixte, ces pouvoirs particuliers sont exercés par des délégués de l’Administration ayant une mission spéciale.
La question des attributions de ces délégués de l’'Administration est complexe; il est tout à fait possible que les textes constitutifs des sociétés d'économie mixte consacrent des pouvoirs spéciaux, dépassant ceux qui sont normalement attribués à des administrateurs ordinaires.
$ 2. Les attributions des représentants de l'Administration obligataire ou créancière dans les sociétés d'économie mixte.
Étendue des pouvoirs des commissaires et délégués de l'Administration.
La participation administrative de l'autorité publique créancière ou obligataire pose un problème important au point de vue théorique et au point de vue pratique. Les délégués de l'Administration participent-ils véritablement à la gestion de la société d'économie mixte ou bien ont-ils seulement des attributions réduites à la défense des intérêts qu’ils représentent ? En d’autres termes, les délégués de l’autorité publique créancière ou obligataire participent-ils à toutes les décisions soumises aux assemblées générales et aux conseils d’administration ou bien interviennent-ils seulement dans des cas déterminés, soit pour assurer la défense des intérêts financiers de la collectivité publique créancière, soit pour veiller à ce que soient respectés les termes des conventions qui l’unissent à la société d'économie mixte.
M. Croizat, dans l'étude précédemment citée, s’est demandé « quels sont les pouvoirs susceptibles d’être con- « férés par les statuts ou par le contrat de souscription < au commissaire du Gouvernement des collectivités
« publiques créancières lorsqu’aucun texte ne précise « l’étendue de ses attributions » (6).
M. Croizat a posé les éléments d’une distinction destinée à déterminer les attributions des représentants de PAdministration obligataire ou créancière. C’est ainsi qu'il distingue les actes de gestion et de direction d’une part, et les actes de contrôle et de survellance d’autre part. Les actes de gestion et de direction sont accomplis par les administrateurs et comportent, bien entendu, des actes de contrôle et de surveillance qui constituent des éléments accessoires des actes de gestion; les actes de contrôle et de surveillance sont le propre des commissaires du Gouvernement et des délégués spéciaux des collectivités publiques, chargés de la représentation de Administration créancière ou obligataire; en général, leur intervention n’est pas étendue aux actes de gestion par les textes constitutifs légaux ou statutaires.
Voici comment est formulée l’argumentation de M. Croizat qui tend à assimiler les pouvoirs attribués aux délégués de l'Administration obligataire ou créancière, aux pouvoirs que la loi du 23 janvier 1929 reconnaît aux représentants de la masse des porteurs de parts de fondateurs émises par les sociétés anonymes :
« Pour déterminer la limite des pouvoirs de. con- « trôle de ce délégué, il convient de rechercher si le « droit de regard ainsi concédé aux collectivités publi- « ques obligataires ou porteurs de parts est une préro- « gative de la puissance publique ou un attribut du « droit de créañce qui appartient à la personne morale
« administrative.
« Si c’est en vertu de leurs droits de puissance pu- « blique, que les collectivités créancières se font réserver « la faculté de déléguer auprès de la société débitrice « un agent chargé de défendre leurs intérêts, les statuts « ou le contrat de souscription peuvent reconnaître au « commissaire du Gouvernement les attributions les plus « étendues. Ce délégué doit avoir la faculté de s’opposer « à toutes les mesures qui lui semblent contraires à « l’intérêt général. Peu importe que ces mesures ne
(6) Voir supra, note 4.
2 AT — Le NE
soient pas susceptibles de léser les intérêts financiers de la personne morale qu’il représente.
« Ce droit de regard n'est-il, au contraire; qu’un attribut du droit de créance qui appartient à la collectivité ? Le commissaire du Gouvernement ne doit pouvoir intervenir que lorsque les intérêts financiers de la personne morale publique sont en jeu.
« Il est certain que les créanciers sociaux ne peuvent pas, sans sortir de leur rôle de créanciers et empiéter sur les droits des associés,-participer à l’administration de la société débitrice. La gestion des affaires sociales doit être réservée exclusivement aux associés qui seuls courent l’aléa de l’entreprise. Mais l'exercice d’un droit de regard sur l’administration de la société n'implique pas forcément une immixtion dans la gestion des affaires sociales. S’il est interdit aux créanciers sociaux de participer à la direction de la société, il leur est permis de surveiller l’exécution de la convention et de sauvegarder leur créance et l’on ne voit pas pourquoi le droit de faire défendre leurs intérêts auprès de la société débitrice leur serait refusé, s’ils ne prétendent pas s’immiscer dans la gestion de l’entreprise.
« Certaines législations étrangères qui prohibent toute participation des obligataires à la direction de la société débitrice leur permettent de se grouper pour
désigner un mandataire chargé d’assister avec voix
consultative aux assemblées générales et même parfois aux séances du conseil d'administration. Il n’est pas téméraire de supposer qu’en France le même pouvoir de contrôle sera reconnu aux obligataires puisqu’il a été conféré aux porteurs de parts bénéficiaires par la loi du 23 janvier 1929.
« On objectera peut être que ce droit de regard n’appartient qu'aux différents groupes de porteurs de parts ou d’obligataires et qu’il n’est pas possible d’être exercé par chaque créancier individuellement. Mais, si l’on tient compte des conditions particulières auxquelles la personne morale publique a consenti son avance, il n’est pas invraisemblable de penser que les obligations ou les parts de fondateurs détenues par la collectivité forment une masse distincte qui peut être
. représentée comme les différentes masses de parts bé-
« néficiaires. Le commissaire du Gouvernement délégué « par la personne morale publique se trouve dans une « situation comparable à celle des mandataires dési- « gnés par les assemblées de porteurs de parts de fon- « dateurs. Le droit de regard concédé aux collectivités « publiques créancières peut être considéré comme un « attribut de leur droit de créance et, en l’absence d’un « texte précisant les pouvoirs du commissaire du Gou- « vernement, il faut s'inspirer, pour apprécier le rôle « de ce délégué, des dispositions de la loi du 23 janvier « 1929 qui détermine les attributions des mandataires « représentant auprès de la société débitrice les dif- « férentes masses de parts bénéficiaires. »
Telle est la délimitation que l’on peut proposer pour les pouvoirs des représentants de l’Administration créancière ou obligataire d’une société d'économie mixte. Il ne peut y avoir participaton de ces représentants à la gestion que dans la mesure ou cela a pour but d’assurer la sauvegarde des intérêts financiers de l'Administration et le respect des conventions conclues.
On pourra constater, dans les lignes qui suivent, que la participation des commissaires délégués par l’autorité publique à la gestion de la société n’est pas aussi générale que dans l’hypothèse de l’actionnariat public étudiée ci-dessus. Leur mission est plus spéciale et plus limitée mais, comme elle s'exerce à l’intérieur de l’assemblée générale des actionnaires et du conseil d’administrafion, il existe bien l’élément de collaboration entre particuliers et représentants de l'autorité publique, qui est caractéristique des sociétés d'économie mixte.
Les représentants de l'Administration obligataire ou créancière participent donc aux réunions de l’Assemblée générale, du conseil d'administration, du comité de direction ou autres organismes analogues. Ils prennent part aux discussions qui précèdent les décisions de ces organismes, mais seulement pour y présenter la défense des intérêts de l’autorité publique. Les questions qui sont étudiées dans l’un ou l’autre de ces organismes ne peu-
‘vent faire l’objet d’une intervention de leur part, qu’autant qu’elles rentrent dans le cadre de la mission limitée attribuéé à ces représentants.
En général, ces derniers disposent de voix consultati- -ves et d’un droit de veto suspensif à l’égard de certaines
ue
décisions, tant de l’assemblée générale que du conseil d'administration. Ils ont des pouvoirs d'investigation et de contrôle destinés à leur permettre d’agir en connaissance de cause.
Exemple : L'État obligataire des sociétés concessionnaires de production d’énergie hydraulique.
Les pouvoirs des commissaires du Gouvernement sont indiqués dans le règlement d’administration publique du 18 octobre 1923 relatifs à la représentation de l'Etat obligataire des sociétés concessionnaires d’énergie hydroélectriques. On pou lire, dans ce décret, les dispositions suivantes :
« Le Commissaire du Gouvernement est tenu d’assister : « aux séances de l’Assemblée générale et du Conseil « d'administration. Il a le droit, toutes les fois qu’il « estime qu’une mesure peut intéresser l'Etat en temps « que créancier de faire consigner ses observations au « procès- -verbal...
« En outre, lorsqu'une décision du Conseil d’adminis- « tration lui paraît contraire aux clauses de l’acte de « concession et du contrat spécial qui fixent les condi- « lions auxquelles l'Etat a consenti son avance, le Com- « missaire peut présenter ses observations par écrit au « conseil et lui demander une deuxième délibération. « Cette demande, une fois formulée, a pour effet, même « si le conseil la maintient, de suspendre l’exécution de « la dite décision jusqu’à ce que le Ministre des Tra- « vaux publics, à qui est immédiatement communiqué « le dossier complet, se soit prononcé.
« Toutefois, faute par celui-ci de se prononcer dans « un délai de huit jours pleins, la société peut passer « outre, sous sa responsabilité. Le Commissaire du Gou- « vernement peut, chaque fois qu’il le jugera conve- « nable, après accord avec l’Ingénieur en chef chargé « du contrôle financier, dans les conditions prévues à « l’article 47 du cahier des charges type, et avec son « concours, exercer les mêmes droits de contrôle que « les commissaires des comptes et, notamment, procéder
+ A . ° < sur place au contrôle et pointage de l’outillage et du « matériel, ainsi qu’à la vérification des livres et docu- « ments comptables.
Des dispositions identiques sont inscrites dans le décret du 29 avril 1931 qui détermine les conditions de la représentation des collectivités et établissements publics obligataires, dans les organes des sociétés concessionnaires de production d'énergie hydro-électrique.
| Autres exemples pratiques.
Les attributions des délégués spéciaux des communes obligataires de sociétés concessionnaires d’entreprises d'intérêt public local paraissent moins importantes, car il ne semble pas que des moyens de coercition soient prévus à l’égard de la société. L'article 62 du règlement d'administration publique prévoit seulement que le délégué spécial représentant la commune obligataire doit être entendu, sur sa demande, par le conseil d’administration, le comité de direction ou les organismes analogues; ses observations doivent être consignées au procèsverbal.
Le décret-loi du 30 octobre 1935, sur le contrôle financier des entreprises de toute nature ayant fait appel au concours financier de l’Etat, a organisé la représeniation de l'Etat créancier, aux réunions de l’assemblée générale et du conseil d'administration : c’est le premier texte à portée générale qui ait pour résultat l’organisation d’une participation administrative de l'Etat, en raison d’une participation financère. Ce texte entraîné, par conséquent, l’organisation de sociétés d’économie mixte. Il consacre l’existence d’un système de veto suspensif au profit des représentants de l'Etat.
Les agents chargés du contrôle financier sont régulièrement convoqués aux séances du conseil d’administra: tion et aux assemblées générales. Des décrets doivent: fixer les conditions dans lesquelles ils peuvent s’opposer aux décisions du conseil d'administration qui leur paraitraient porter atteinte aux intérêts financiers et aux droits de l'Etat, tels qu’ils résultent des conventions. Les conventions particulières passées avec chaque entre-
prise doivent prévoir de manière expresse la procédure à suivre en cas de conflit relatif à l’application des dites conventions et indiquer dans quelles conditions il est possible de recourir à un arbitrage.
Dans le cadre de la société d’économie mixte, « l’'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne », bien que l'Etat ait droit à des sièges au conseil d'administration, un système de représentation de l'Etat créancier est organisé par la désignation d’un commissaire du Gou-: vernement ayant une compétence limitée. Il doit être tenu au courant de toutes décisions intéressant le programme d'exécution des travaux, leur mise en.chantier ou les conditions de vente de l’énergie. Ces décisions ne sont exécutoires que sur avis conforme du Commissaire du Gouvernement.
Les textes constitutifs des différentes sociétés d’économie mixte énumérées ci-dessus consacrent une certaine collaboration des délégués de l’autorité publique sur certains points précis de gestion. Quoique leur situation présente des analogies certaines avec celle qui a été créée par l’article 11 de la loi du 23 janvier 1929 relative à la représentation de la masse des porteurs de parts de fondateurs ou celle qui résulte du décret-loi du 30 octobre 1935 relatif à la protection de la masse des obligataires, il faut nécessairement remarquer que les textes légaux précédemment cités accordent aux délégués de l'autorité publique créancière ou obligataire dés attributions plus étendues qu’aux représentants des porteurs de parts ou des obligataires. C’est là une remarque qui s'impose, en raison de l'attribution du droit de veto suspensif.
Cependant, il n’est pas douteux qu’en cas de silence des textes légaux ou en cas d'absence de texte de loi relatif aux pouvoirs reconnus à ces délégués, il faille s’en tenir aux principes posés par la loi de 1929 et le décret-loi de 1935.
Enfin, il faut rappeler que, dans la « Compagnie Nationale du Rhône », la représentation de l'Etat créancier est réalisée par la nomination d’un certain nombre de membres du conseil d'administration. Celui-ci se trouve, par conséquent, représenté, dans des conditions identiques à celles que l’on a constaté dans les cas d’action-
nariat public. On a fourni précédemment la justification de ce système par des considérations tirées de la place spéciale réservée à l'Etat, dans cette société d'économie mixte.
$S 3. Le cas particulier de la Compagnie Française des Pétroles.
Le système de participation administrative inauguré dans cette société d'économie mixte présente des particularités intéressantes. Bien que l'Etat soit actionhaire de cette société, la participation administrative est réalisée par l’intermédiaire de commissaires du Gouvernement, c’est-à-dire sous une forme identique à celle que revêt en général la participation administrative de l'autorité publique obligataire ou créancière. Cependant, il résulte de l’article 30 des statuts que des Commissaires du Gouvernement se trouvent placés, dans la Compagnie Française des Pétroles, dans une situation plus forte que celle qui leur serait faite s’il s'agissait de la représentation de l'Etat obligataire.
En effet, les commissaires du Gouvernement possèdent, dans la Compagnie Française des Pétroles, les pouvoirs attribués aux administrateurs, les prérogatives réservées aux Commissaires aux comptes ainsi que des droits de veto suspensif.
Voici les dispositions essentielles des statuts de la C. F. P., à propos des attributions de ces Commissaires du Gouvernement.
« Les Commissaires du Gouvernement veillent à l’ob- « servation des statuts de la Société, en ce qui concerne « les droits de l'Etat, ainsi qu’à l’exécution de toutes « conventions passées entre l'Etat et la Société. En outre, « ils ont tous pouvoirs normaux des administrateurs et « jouissent des mêmes prérogatives que les Commissai- « res aux Comptes. Le Gouvernement pourra charger « les Commissaires ou leurs mandataires de missions « d’inspections des exploitations et établissements fai- « sant l’objet de conventions avec l'Etat. Les frais de « déplacement. y afférents seront à la charge de la « Société. Les Commissaires ont le droit de suspendre « l’application de toutes décisions du Conseil d’admi-
« nistration ou des Assemblées générales qui leur paraïi- « traient porter atteinte aux droits particuliers de PEtat « dérivant pour lui des conventions intervenues. Les « Commissaires du Gouvernement en référeront alors « à leurs Ministres respectifs, lesquels devront obliga- « toirement entendre le conseil d'administration ou ses « représentants. » |
Le veto suspensif, dont les représentants de l’Administration actionnaire ou obligataire peuvent être appelés à faire usage, comporte la mise en œuvre de la tutelle que l’autorité publique se réserve sur les sociétés d'économie mixte tout au moins en certaines matières. C’est ce troisième élément de l’importance de la participation administrative qui sera étudié au cours des pages suivantes.
SECTION III
| La tutelle que l'Administration actionnaire ou obligataire
exerce sur la société d'économie mixte.
On a déjà considéré certains éléments de cette tutelle que l’autorité publique exerce sur les sociétés d’économie mixte : il en a été ainsi lorsqu'on a indiqué la part prédominante que l’Administration prenait dans la désignation du haut personnel de direction de diverses sociétés d'économie mixte. Mais, en outre, l'Administration peut être appelée à prendre une part spéciale dans le fonctionnement de la société d'économie mixte.
Par le système du veto suspensif, certaines décisions de l’assemblée générale ou du conseil d'administration devaient être soumises à un contrôle spécial de lautorité publique. Maïs indépendamment de la mise en œuvre du veto suspensif, on constate que, dans plusieurs sociétés d'économie mixte, une intervention spéciale de l’autorité publique est exigée, sur certains points déterminés par les textes constitutifs. Il en est ainsi pour les modifications aux statuts, pour certaines décisions d’ordre financier où technique, pour certains problèmes qui ont trait
à la liquidation ou à la dissolutiou de la société, pour des questions qui se rapportent à l'interprétation des clauses de la convention ou du cahier des charges qui
lient l'autorité publique et la société.
Certes, dans toutes les sociétés d'économie mixte on ne rencontre pas nécessairement l’obligation de soumettre à l’approbation de l’Administration toutes les décisions qui se rapportent aux matières qui viennent d’être énumérées. Cela dépend des dispositions que l’on rencontre dans les textes constitutifs et qui sont différentes suivant chaque cas d’espèces. Il convient de reconnaître qu’il y a là une superparticipation de l’autorité publique qui peut être mise en œuvre, soit par le veto suspensif exercé par les délégués et représentants de l’autorité publique, soit indépendamment de l’exercice de veto suspensif, en vertu d’une disposition expresse de Ja loi instituant la société d’économie mixte.
Exemples de tutelle administrative sur les sociétés d'économie mixte.
Ce sont des hypothèses diverses qu’il faut préciser en citant des exemples concrets pour mieux indiquer les éléments de cette superparticipation.
Dans « la Compagnie Française des Pétroles », le veto suspensif des Commissaires du Gouvernement peut entraîner l’intervention des Ministres intéressés qui, dans le délai de quinze jours, doivent présenter leurs observations et envisager directement les possibilités de solutionner le conflit. Spécialement, dans le cas où un accord se révèle impossible, le Gouvernement demande à la Société de discuter à nouveau la question en suspens et de prendre une nouvelle délibération.
La décision, prise au cours de cette seconde réunion de l’Assemblée générale ou du Conseil d'administration est exécutoire, sauf dans certains cas qu’il faut indiquer et qui comportent une emprise plus importante de l'action étatique.
Le premier cas vise l'attribution et la cession d’actions À (actions à vote plural); si, dans sa seconde délibération, le Conseil d'administration a mai.iteuu sa ma-
nière de voir, la question est soumise au Conseil des ministres qui statue. |
De même, l’on a recours à l’arbitrage du Vice-Président du Conseil d'Etat pour solutionner les conflits opposant le Gouvernement à la Société, dans Les questions suivantes :
Celles qui sont relatives au contrôle de la société, savoir : la fusion, l’amalgamation de la compagnie avec d’autres sociétés, la dissolution, les conveniions autres que les accords commerciaux courants avec les sociétés étrangères; celles qui ont trait aux modifications de cer- - tains articles des statuts considérés comme essentiels et énamérés dans l’article 30, ou à la cession ou l'abandor de tous biens ayant fait l'objet d'avantages, d’apports ou de cessicns de la part de l'Etat.
Des dispositions sont prises, par ailleurs, pour que la décision du Conseil des Ministres, l'ouverture de la procéfure d'arbitrage et la décision du Vice-President du Conseil d'Etat interviennent dans le délai le pius bref, ain que la vie de la société ne soit pas arrêtée pendant trop longtemps.
J''autre part, à la demande des Commissaires du Gouvernement, les Assemblées générales ordinaires ou extraordinaires doivent statuer à la majorité des troisquarts des voix des actionnaires présents ou représentés, lorsqu'il s'agira de propositions relatives aux questions suivantes : le contrôle de la société, les modifications à certains articles des statuts, la cession ou l’abandon de tons biens ayant fait l’objet d’apports ou de cessions de la part de l'Etat. Il en est de même pour les questions qui touchent à la politique générale du Gouvernement telles que fout acte de la Compagnie concernant la politique étrangère, navale ou militaire et tout acte tendant à modiicr les conditions du contrôle de la Compagnie, par voie de fusion, absorption ou de toute autre manière. La nécessité d’une majorité spéciale des trois-quarts permet à l'Etat de s'opposer de manière efficace à toutes les décisions de l’Assemblée générale, relatives aux matières énumérées ci-dessus, puisqu'il possède 40 % du total des voix.
Les différentes dispositions précédentes constituent la mise en pratique de la tutelle que l’autorité publique
est appelée à exercer sur la Compagnie Française des Pétroles, en vertu des textes constitutifs; elles consacrent la superparticipation de l'Etat dans la gestion de la société et elles reconnaissent sa prédominance pour la solution des conflits qui peuvent naître entre l'Etat et la Société et sont soulevés par l'intervention des Commissaires du Gouvernement.
Une action de l'Etat, analogue à celle qui vient d’être étudiée, peut être notée dans les sociétés d’économie mixte, constituées, dans le domaine des fabrications : d'armement, conformément au décret du 26 janvier 1937, c’est-à-dire dans les hypothèses où la participation financière de l'Etat demeurait inférieure aux deux tiers du . capital social. Voici qu’elle est la procédure applicable dans le cas d'exercice du veto suspensif par l’agent chargé du contrôle financier. Cette procédure est destinée à obtenir la solution de la difficulté qui oppose l'Etat à la Société : :
« Lorsqu'une décision du Conseil aura donné lieu à « un veto du fonctionnaire chargé du contrôle, elle ne « pourra recevoir son application que dans les condi- « tions suivantes : ;
« Soit après une nouvelle délibération, pour laquelle « la majorité des voix comprendra celle des adminis- « trateurs représentant l'Etat, cette délibération inter- « venant après réception des observations du ministre et, « à défaut dans le délai de quinze jours après la pre- « mière délibération;
« Soit en exécution d’une sentence arbitrale qui devra « être rendue publique dans le délai de deux mois.
« Les statuts déterminent les cas où il est fait usage de « l’un ou de l’autre de ces procédés, ainsi que les moda- « lités de la procédure d'arbitrage » (Article 12 du décret du 26 janvier 1937).
Le cas de la Société d'économie mixte « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne » mérite d’être signalé d’une manière particulière. En effet, en plus des pouvoirs spéciaux de contrôle qui résultent de l’intervention des Commissaires du Gouvernement assurant la défense de l'Etat créancier, l’intervention spéciale de l'Etat est nécessaire pour la validité de certaines décisions des Assemblées générales, intéressant la vie et le fonctionnement de la société.
C’est ainsi que les modifications aux statuts de l « Energie Electrique de la Moyenne-Dordogne » sont décidées par les Assemblées générales extraordinaires, conformément à la législation des sociétés anonymes. Mais elles doivent être approuvées par décrets pris en Conseil d'Etat et contresignés par les Ministres des Travaux publics et des Finances. Si ces Ministres n’ont pas fourni de réponse, dans un délai de trois mois, à compter dé la communication qui leur a été faite, ils sont considérés comme acquiesçant sans observations aux propositions formulées. De même, dans le cas de liquidation de la Société, l'apport ou la cession de tous biens, droits ou obligations de la société dissoute à une autre société, doit être décidé par l’Assemblée générale, mais, de plus, l'approbation par l’autorité ministérielle compétente est nécessaire (articles 44 et 50 des Statuts).
Dans le même ordre d'idées, les statuts de la « Société Nationale des Chemins de Fer », qui ont été approuvés par un décret du 31 décembre 1937, ne peuvent valablement être modifiés que par décision de l’Assemblée générale extraordinaire, approuvée par décret.
La Compagnie de Navigation Aérienne « Air-France », organisée sous le régime de la loi du 11 décembre 1932, abrogée par une loi récente, comportait divers exemples de cette tutelle de l’autorité ministérielle. Il en était fait application pour les modifications aux statuts, la création de bons et d’obligations, ou la dissolution de la société pour perte des trois-quart du capital social. Enfin, il est intéressant de citer une disposition curieuse de la loi du 11 décembre 1932 qui ne possède plus actuellement qu’un intérêt rétrospectif : il s’agit de l’article 23 qui prévoyait l'application de sanctions, au cas d’inobservation des dispositions de la loi, de la convention, ou du cahier des charges. Ces sanctions étaient l’avertissement, des pénalités pécuniaires prévues au cahier des charges, la résiliation de la convention, enfin la résiliation avec une indemnité au profit de l'Etat égale au montant du cautionnement. Les deux premières sanctions étaient prises par le Ministre seul, les deux autres devaient faire l’objet d’un décret délibéré en Conseil d'Etat.
Telles sont les plus importantes manifestations des pouvoirs de tutelle que l’autorité publique exerce sur
