LA SIGNIFICATION JURIDIQUE EXACTE DE CETTE INSTITUTION

Lorsque l’on cherche à déterminer la véritable signification juridique des sociétés d'économie mixte, il est nécessaire de tenir compte de l'influence que l'autorité administrative exerce, à l’intérieur de la société considérée. Cette influence de l'Administration peut dépendre de l'étendue de la participation financière publique, mais elle est principalement commandée par l’importance de la participation administrative.

À propos de la gestion des sociétés d'économie mixte, M. Reuter exprimait l'opinion suivante (!) :

« Quand une collectivité publique prend une parti- « cipation financière dans une entreprise, elle risque « ou bien de diriger seule la gestion ou bien d’en être « complètement éliminée. Sans doute, dans l'hypothèse « où elle est en minorité, elle peut prendre certaines « précautions pour avoir son mot à dire sur certaines « questions essentielles mais son action, au lieu d’être « la règle, devient l'exception. »

‘ (1) ReurTer. « Les participations financières. La société anonyme au service des collectivités. publiques », p. 27. .

Sans souscrire à cette opinion extrême motivée par la divergence entre l’action de l'Administration, dont le mobile est la réalisation de l'intérêt général, et l’action des actionnaires privés qui est dictée par le désir de bénéfices, il convient de reconnaître que, l’influence de l’autorité administrative étant variable suivant les cas d'espèces, la signification juridique des sociétés d’économie mixte et les résultats pratiques des participations de l’autorité publique présentent des différences très importantes. Ces différences sont telles que la nature juridique des sociétés d’économie mixte peut s’en trouver modifiée.

C’est dans ces conditions que la distinction essentielle entre les participations publiques minoritaires et les participations publiques majoritaires est alors prise en considération. Cette distinction, pour être précise, doit tenir compte de l’étendue de la participation financière et de l’importance de la participation administrative.

Le fondement de cette distinction est le suivant : du fait de la combinaison de la participation financière et de la participation administrative de l’autorité publique dans les sociétés d'économie mixte, deux situations peuvent se produire : ou bien il y a prédominance des éléments privés dans la constitution ou le fonctionnement de la société avec cependant le rétablissement d’un équilibre, du fait que l'Administration se réserve certaines prérogatives destinées précisément à servir de régulateur à l’action des particuliers; ou bien il y a prédominance des éléments publics : on se trouve en présence de participations publiques majoritaires, soit parce que PAdministration a souscrit la majorité du capital social, soit parce qu’elle a imposé des mesures entraînant la majorité dans la gestion.

Ainsi se révèle une dualité dans la structure des sociétés d'économie mixte qui correspond à une dualité dans la nature juridique. À la première hypothèse, celle des participations publiques minoritaires, correspond l’idée de contrôle de l'Administration, plutôt que l’idée de gestion administrative; à la seconde hypothèse, celle des participations publiques majoritaires, correspond, pratiquement, la création d'établissements administratifs dont l’organisation et le fonctionnement sont réalisés sous

AO

la forme commerciale; on aboutit, par conséquent, à des régies commercialisées.

Cette différence de nature juridique entre les deux catégories de sociétés d'économie mixte sera exposée dans Ls deux parties de ce chapitre, par l’étude successive de la signification juridique des sociétés d'économie mixte à participations publiques minoritaires et de celle des sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires.

SECTION I

Le résultat

des participations publiques minoritaires dans les sociétés d’économie mixte.

Ce problème, qui exige l’examen d’un point de vue pratique et l’étude d’un point de vue théorique est délicat. En effet, il faut tenir compte de la mission qui est normalement dévolue à une minorité et ensuite du but particulier que l’on désire atteindre par l’organisation de sociétés d’économie mixte.

A) Point de vue théorique.

La mission générale d’une minorité.

Au point de vue théorique, il convient de rappeler le rôle et la mission dévolus à la minorité dans tout organisme collectif, appelé à prendre des décisions. Il est certain que la minorité ne dirige pas; son rôle n’est pas non plus réduit à un simple contrôle qui risquerait d’être superficiel; il comporte, en effet, une participation à l'élaboration des décisions. Ainsi que le note M. Reuter (2) « c’est un mélange de collaboration et de contrôle, avec « une prédominance de celui-ci. L'expression la plus « correcte semble bien être celle de contrôle interne. »

(2) REUTER, op. cit., p. 42.

D ae

Le rôle de la minorité, lors de cette collaboration avec la majorité peut d’ailleurs être renforcé par l'attribution de prérogatives qui comportent la nécessité de l’adhésion de cette minorité à certaines décisions particulièrement importantes, pour le fonctionnement de lorganisme.

En appliquant ce principe théorique, au cas particulier des sociétés d'économie mixte à participations publiques minoritaires, on peut être amené à indiquer que l'Administration ne joue pas un rôle simplement passif; elle participe véritablement à la vie de la société. Elle ne se borne pas à exercer un contrôle sur les actes accomplis lors de la gestion de la société, elle prend part, d’une manière active et effective, aux délibérations et aux décisions des différents organismes dans lesquels elle est en minorité.

7 On rencontre donc, dans la situation de l’'Administration minoritaire, ce mélange de contrôle et de collaboration à la gestion qui caractérise le contrôle interne.

B) Point de vue pratique.

Les buts poursuivis par l'Administration.

Si l’on envisage les raisons qui ont poussé 'l’Administration à organiser des sociétés d’économie mixte dans lesquelles sa participation est minoritaire, il est possible de se convaincre qu’elles impliquent une attitude active de la part de l'Administration à l’intérieur des organismes de gestion. La nécessité du contrôle interne que doit exercer l'Administration apparaît, lorsque l’on considère l'intérêt qui provoque l’organisation de cette forme de sociétés d'économie mixte.

Lorsque M. Reuter a étudié les entreprises qui doivent être soumises au contrôle de l'Administration, il a indiqué que cette intervention de lautorité publique pouvait être justifiée par un intérêt fiscal, par un intérêt de police générale, mais le plus souvent par un intérêt financier.

Lorsque l'autorité publique justifie sa D ooauo à la société d'économie mixte, par des considérations d'ordre fiscal, elle a principalement en vue la perception d’une certaine part sur les bénéfices qui remplacerait une partie du prélèvement fiscal.

Lorsque l'Etat agit dans un but de police générale et désire imposer à des activités privées des mesures particulièrement rigoureuses, le contrôle à forme administrative risque d’être difficilement supportable. Ce contrôle est grandement facilité lorsque l'Etat a pris dans l'affaire une participation.

Le système des participations publiques est le plus souvent dicté par la considération de l'intérêt financier. L’Administration ne saurait se désintéresser de la gestion d’une entreprise qu’elle contribue à faire vivre soit parce qu'elle lui fournit le secours de son appui financier, soit parce qu’elle passe avec elle des marchés; sur ce der-’ nier point, M. Reuter donne lexplication suivante (3) :

« Toutes les grandes entreprises sont obligées de « prendre des intérêts dans les affaires à qui elles achè- « tent. De même, lorsque l'Etat devient le client prin- « cipal d’un groupe d'entreprises, le besoin d’assurer « l’équilibre budgétaire l’oblige à avoir un certain droit « de regard sur ces entreprises. »

De même, lorsque l’Administration accorde une con-. cession, le système des participations financières et administratives, décrit ci-dessus, présente un intérêt primordial, notamment lorsqu'il est uni au système de la régie intéressée ou au système de la concession simple. M. Reuter écrivait, à ce sujet :

« La présence au Conseil d'administration d’une so- « ciété chargée d’une régie intéressée, de représentants « des collectivités publiques, permet de scruter tous les « aspects de la vie financière de l’entreprise sans excep- « tion aucune et ce droit constitue incontestablement « une sérieuse garantie. »

Ce qui est tout à fait caractéristique du système d’é économie mixte, c’est que les raisons pratiques données cidessus impliquent que l'Administration collabore d’une manière active à la gestion de la société bien qu’elle soit en minorité. Son rôle n’est pas réduit au simple contrôle comportant seulement des attributions passives.

Ainsi, au point de vue théorique et au point de vue pratique, ce mélange de collaboration et de contrôle

(3) REUTER, op. cit., p. 47.

qui caractérise l’action de l'Administration dans les sociétés à participations publiques minoritaires, est pleinement justifié. Il est nécessaire de préciser la nature et la portée de ce contrôle interne. Quant aux réalisations pratiques de participations publiques minoritaires, on peut citer comme exemples : la « Compagnie Française des Pétroles », la « Compagnie Générale pour la Navigation du Rhin », la « Société Air-France » et les sociétés d'économie mixte communales organisées en application des décrets-lois de 1926. L’action de l'Administration dans ces sociétés corr qu véritablement à la notion du contrôle interne.

C) La nature juridique du contrôle interne de l'autorité publique minoritaire :

Sa portée et sa signification.

Il n’est pas absolument nécessaire que ce contrôle interne de l’autorité publique, dans une société d'économie mixte, soit lié à la participation au capital : le contrôle interne qui résulte principalement de la participation administrative est en principe indépendant de la forme de la participation financière publique. M. Reuter indiquait, à ce sujet :

« La loi peut déclarer, dans un cas particulier ou dans « une série d’hypothèses bien déterminées, que l’Admi- « nistration a le droit de nommer un certain nombre de « représentants au Conseil d'administration. »

Ces représentants de l'Administration seront, soit de véritables administrateurs, soit des commissaires. Mais, à ce sujet, on peut logiquement penser que l’action de ces représentants de l’autorité publique doit être renforcée, en général, par le poids d’une collaboration financière entre éléments publics et éléments privés; peu importe d’ailleurs la forme de cette collaboration financière. Il est seulement nécessaire que l'Administration prenne une part des risques financiers de l’entreprise, organisée .en société d'économie mixte. Représentant les intérêts financiers de l’autorité publique, ces administrateurs et ces commissaires ont plus d'influence sur les décisions des divers organes de direction de la société d'économie mixte; de même l’attribution de prérogatives

particulières est justifiée par la considération de l'intérêt financier. En pratique, d’ailleurs, le contrôle interne de l'autorité publique n’est pas lié à la participation de l'Administration à la constitution du capital de la société, mais il est fondé sur la collaboration financière qui s'établit entre l'Administration et la société en vertu de conventions.

La portée et la valeur de ce contrôle interne dépendent en fait de la participation active des représentants de lautorité publique aux décisions du Conseil d’administration, soit par des administrateurs, soit par des commissaires chargés de la représentation de l’autorité publique. Le contrôle qui s’exercerait seulement sur les décisions des Assemblées générales risquerait d’être trop superficiel et de ne posséder qu’une efficacité restreinte. En effet, dans une société anonyme, l’organe essentiel de direction est le Conseil d'administration et le rôle de l’Assemblée générale se trouve réduit, tout au moins en ce qui concerne le fonctionnement ordinaire de l’entreprise, à un droit de regard sur des décisions déjà exécutées.

Le contrôle interne résulte, par conséquent, de l’action des représentants de l’autorité publique dans le Conseil d'administration; l’intervention de l'Administration aux Assemblées générales ne présente qu’un intérêt secondaire.

Mais, afin de préciser la nature juridique du contrôle interne, il convient d’envisager la question des procédés de réalisation. Les agents chargés de ce contrôle sont, en pratique, les délégués de l’autorité publique au Conseil d'administration, quel que soit leur statut juridique; il faut donc préciser les éléments constitutifs de la mission qui leur est dévolue.

Les personnalités qui assurent la représentation de l'autorité publique à l’intérieur des sociétés d'économie mixte sont chargées d’une mission complexe : ce sont des agents d’information, des agents de décision, des agents de contrôle et de surveillance (cette troisième mission étant une conséquence des deux autres).

a) La mission d’information.

Les administrateurs représentant l’autorité publique, les commissaires du Gouvernement, ou les délégués

spéciaux des collectivités publiques ont mission de recueillir et de grouper les renseignements relatifs à la gestion de la société d'économie mixte; ils doivent en suivre les diverses phases. Ils doivent également rendre compte de ces observations à l’autorité publique qui les a désignés ou qui a collaboré à leur désignation (cette obligation constitue d’ailleurs une application des règles juridiques applicables en matière de mandat).

Néanmoins, l'intervention des agents de l’autorité, dans l'exercice de leur mission d’information, présente : parfois certains inconvénients et peut dresser des obsta- ‘cles à la marche de la société. Or, il ne faut pas que, par leur action, ces agents de l’Administration se rendent indésirables et que leur souci de protéger les intérêts publics n’aboutissent en fait à créer des difficultés à la société. C’est ce souci de ne pas paralyser la marche de la société qu'avait en vue M. Reuter, lorsqu'il écrivait-(£) :

« Si, théoriquement, le pouvoir d’information de ces « agents est considérable, pratiquement, il ne peut être « exercé qu'avec mesure. »

b) La mission de décision.

Cette mission peut être générale ou limitée à certains objets déterminés, tout comme la mission d’information qui peut s'étendre à tous les actes de la société, ou bien être réduite à ceux qui se rapportent aux intérêts financiers de l'Administration ou à ses relations avec les particuliers.

La mission de décision se manifeste par une triple action des représentants de l'autorité publique.

Le premier élément comprend la participation de ces agents à l’élaboration des décisions prises par les organes de gestion; leur rôle consiste à faire connaître le point de vue administratif.

Le second élément est constitué non plus seulement par la participation à la discussion préparatoire maïs par une action dans la décision; cette action se mani-

(4) REUTER, op, cit., p. 49.

Tr

feste par l’exercice d’un droit de vote. Mais, en cette matière, il convient de noter une distinction : dans certains systèmes de participation administrative, les représentants de l’autorité publique ont voix délibérative, alors que, dans d’autres hypothèses, ils possèdent seulement voix consultative, sans valeur véritable dans la décision (c’est l'hypothèse des délégués spéciaux des collectivités et établissements publics obligataires et des commissaires du Gouvernement).

Réduite à la double action ainsi déterminée, la mission de décision risquerait fort d’être pratiquement inopérante. En effet, la participation de l'Etat est minoriaire et ainsi le rôle de ses agents pourrait être nul; il leur serait impossible de remplir leur mission de décision, sans l’intervention du troisième élément de la mission de décision. Ce troisième élément comprend les droits de veto. accordés aux représentants de l’autorité publique et les pouvoirs de tutelle administrative qui peuvent être exercés vis-à-vis de la société. Ce souci de ne pas voir la mission des représentants de l’Administration réduite à néant (ce qui entraînerait la négation de tout système de contrôle interne), a provoqué un important accroissement des pouvoirs conférés aux agents de Administration. À ce sujet, M. Reuter écrivait, après avoir remarqué que, par application d’un système de droit commun, le rôle de l'autorité publique minoritaire risquait d’être nul (5) :

« Aussi on a imaginé une construction très ingénieuse, « connue de la pratique et défendue par la doctrine, « qui consiste à donner, sur un nombre d’objets limité, « un droit de veto aux représentants de l'Etat: »

Au cours de l’étude précédente du statut des représentants de l'Administration, on a envisagé la question du droit de veto. On a indiqué que la conséquence de l'exercice de ce droit était la mise en jeu de la tutelle ‘edministrative.

L'étude des cas d'application du droit de veto a permis de constater qu’il était extrêmement difficile sinon même impossible d'établir une énumération limitative prévo-

(5) REUTER, p. 50.

yant de façon générale tous les cas dans lesquels pouvait être exercé le droit de veto par les représentants de l'Etat ou des collectivités locales. Si l’on se réfère aux exemples déjà cités, on doit admettre que l’étendue du champ d’application du droit de veto n’est pas uniforme; elle varie suivants les cas d’espèceset, pourchacun d’eux, elle est délimitée par les textes constitutifs. \

Ainsi le droit de veto a un champ d’application assez important, dans le cas de la Compagnie Française des Pétroles, alors que les textes organiques des sociétés d'économie mixte ayant un objet d'intérêt public communal ne prévoient pas, pour les délégués spéciaux des communes actionnaires ou obligataires, le droit de s’opposer aux décisions des organes de gestion de la société. Il y à d’ailleurs là une grave lacune des textes de 1926.

Au point de vue théorique, il serait tout à fait souhaitable que les représentants de. l’Administration, actionnaire ou créancière d’une société d'économie mixte et dont la participation est minoritaire, puissent s’opposer, par l'exercice du droit de veto, à toutes les décisions qui seraient contraires soit à l’intérêt financier et matériel de l'Administration, soit à son intérêt moral, soit encore à l'intérêt général. Mais, entre les conceptions théoriques et les réalisations pratiques, il existe des différences importantes et la question du droit de veto des représentants de l'Administration dans les sociétés d'économie mixte se présente comme une question de fait qui peut bien être guidée par des conceptions théoriques, mais ‘qui dépend principalement du contenu des textes constitutifs de la société.

c) La mission de contrôle et de surveillance. Distinction du contrôle interne et du contrôle externe.

Cette troisième attribution des représentants de l’autorité publique se présente comme une conséquence des deux premières fonctions et plus particulièrement de la mission de décision. À ce sujet, il faut enregistrer l'originalité et les particularités de cette surveillance que l'Administration exerce sur la gestion des sociétés d'économie mixte et qui est caractéristique d’un régime juridique de contrôle interne.

En effet, le contrôle exercé par l’autorité publique sur des entreprises privées est très fréquent; mais le fait qui doit être signalé, c’est que les agents chargés de ce contrôle administratif externe ne se mêlent pas à la vie de la société; ils agissent dans un but fiscal, dans un but de police ou d'ordre publie, ou même dans un but financier, mais toujours de l’extérieur. Ce n’est d’ailleurs que sur des points précis et définis que s’exerce la mission de contrôle de ces agents, en particulier, sur les résultats de la gestion de l’entreprise, Tel est le contrôle que l'Administration concédante exerce sur le concessionnaire pour assurer le respect des clauses de l’acte de concession et l'observation du cahier des charges. L'Etat exerce également un contrôle sur les sociétés de capitalisation et d'épargne, sur les compagnies d’assurances- Vié eric...

Ce contrôle est exercé de l’extérieur et n’a pas pour résultat une modification de la structure juridique de l'organisme qui gère l’entreprise : c’est un contrôle passif, en ce sens qu'il n’eniraîne aucune collaboration interne d'éléments publics à la gestion.

Au contraire, le contrôle qui résulte de l’action des représentants de l'Administration dans les sociétés d'économie mixte comporte un élément de participation active; cet élément est caractéristique. D’autre part, le contrôle de l’Administration s’exerce par anticipation et à l’intérieur des organismes de gestion de la société. Pour atteindre ce résultat, on modifie la structure des organismes qui assurent là gestion de l’entreprise, lorsqu'elle est dotée d’un statut d'économie mixte : au lieu d’un organisme strictement privé, nous aurons des organismes mixtes groupant des éléments privés et des éléments publics.

Ainsi se réalise ce mélange de collaboration et de contrôle de l’autorité publique qui caractérise la situation de l'Administration lorsqu'elle est en minorité dans une société d'économie mixte, ce qui constitue le contrôle interne. Cette notion de contrôle interne constitue l’idée fondamentale en matière de participations publiques minoritaires. M. Bonnard a, d’ailleurs, sur ce sujet, fait la remarque suivante, par laquelle il a voulu indiquer que la raison d’être de cette première forme de partici-

pation de l’Administration devait être recherchée dans le désir de réaliser ce contrôle interne ($) :

« Il a paru que, parfois, au cas d'importants concours « financiers, le contrôle normal de l’autorité concédante « sur le concessionnaire qui est un contrôle externe, « Cest-à-dire un contrôle exercé du dehors, devait être « complété d’un contrôle interne, c’est-à-dire un contrôle « exercé du dedans et qu’ainsi pour cela, il fallait que « l’administration entre dans la société d’une manière « ou d’une autre, qu’enfin cela pouvait se réaliser grâce « à une participation financière et administrative de « l’administration à la société. On a considéré que ce « contrôle interne, obtenu par l’entrée de l’adminis- « tration dans la société était nécessaire, pour assurer « comme il convenait, la sauvegarde des intérêts finan- « ciers de l'administration engagés dans le service con- « cédé, par le fait du concours financier. »

Ainsi se manifeste la distinction de deux formes du contrôle administratif, dont l’une, le contrôle interne, est spécifique des sociétés d'économie mixte à participations publiques minoritaires. D'ailleurs, le décret du 30 octobre 1935, organisant le contrôle de l'Etat sur les entreprises de toute nature ayant fait appel à son concours financier, a généralisé la possibilité de mettre en application ce contrôle interne. Ce texte a transformé les cas de concours financiers en participations financières et a créé des agents du contrôle financier qui sont chargés en pratique de ce contrôle interne. Il semble donc que, par l’appliéation du décret du 30 octobre 1935, les différentes entreprises bénéficiant du concours financier de l'Etat se trouvent pratiquement transformées en sociétés d'économie mixte à participations publiques minoritaires.

Telle est également la portée d’un texte récent, Ia loi du 21 mars 1941 (7) organisant le contrôle des Compagnies de navigation maritime subventionnées ou ayant fait appel au concours financier de l'Etat. Il convient de préciser l'intérêt attaché à cette loi. Elle a pour résultat la superposition d’un contrôle interne à un contrôle ex-

(6) Bonxarp. Droit administratif, 3° édit., p. 710. (7) J. off, 6 avril 1941 et D. A, 1941. Lég. 118.

terne. Le contrôle externe est réalisé soit par l’action du Commissaire du Gouvernement qui s'exerce dans le domaine technique, particulier et propre aux questions de navigation maritime (article 4 de la loi du 21 mars 1941) et par lintervention d’un contrôleur financier chargé de l'examen du compte d'exploitation (Titre III de la loi). Le contrôle interne résulte du droit conféré à l'Etat de participer aux délibérations des conseils d'administration et de se faire représenter par deux administrateurs, dans tous les cas où des textes particuliers ou des conventions n’accordent pas à l'Etat le droit de se faire représenter, par un nombre plus important de représentants (article 16 de la loi du 21 mars 1941). Cette loi de 1941 est intéressante, à un double titre : en premier lieu, parce qu’elle a pour résultat de préciser la notion de ce contrôle interne spécial aux sociétés d'économie mixte, par rapport au contrôle administratif qu’exercent, de l’extérieur, des fonctionnaires, au nom de l’autorité publique; en second lieu, parce que le résultat pratique de la loi de 1941 a été de transformer, en sociétés d'économie mixte, la plupart des sociétés de navigation maritime car, dans ce domaine, le concours financier de l'Etat constitue une règle générale.

Telle est la signification juridique de là société d’économie mixte à participations publiques minoritaires; elle aboutit pratiquement à l’organisation d’un système original de contrôle, le contrôle interne exercé par l’'Administration sur les organismes qui gèrent des concessions de services publics ou des entreprises privées d’intérêt public. Ces participations minoritaires sont caractérisées par la participation de l'Administration à la gestion de la société et par la réalisation d’un certain équilibre entre l'influence administrative et l’influence des particuliers.

C'était d’ailleurs là, le sens primitif des sociétés d’économie mixte, envisagées comme institutions originales; cependant, il faut penser que la structure de ces sociétés a été profondément modifiée par le développement des participations publiques majoritaires. La signification juridique de cette institution a été transformée : le contrôle interne de l’Administration a été remplacé par la mainmise administrative à peu près totale sur l’ensemble des rouages de la société. À la place de concessions de

services publics ou d'entreprises privées d'intérêt public, attribuées à un organisme mixte, on se trouve en présence de véritables entreprises publiques déguisées sous l: forme de sociétés d'économie mixte et sous l’apparence d’une entreprise concédée.

D) Appréciation sur le contrôle interne.

Avant d'envisager le système particulier des participations publiques majoritaires, il convient de rechercher les résultats obtenus par les participations minoritaires et par le contrôle interne qui en résulte.

L’appréciation de ces résultats semble assez malaisée et l’on est forcé de s’en tenir à des considérations d’ordre général. En effet, il est impossible d’attribuer au contrôle interne une valeur absolue; son étendue et son efficacité sont variables suivant les cas d’espèces. Cependant, on doit reconnaître que, dans certains cas, les résultats de ce contrôle interne ont causé des déceptions et même ont été plusieurs fois défavorables, au point de vue financier, particulièrement en ce qui concerne les capitaux publics.

On peut se demander, avec M. Reuter, si la cause des mauvais résultats financiers de certaines sociétés d’éco-: nomie mixte doit être recherchée dans la nature même des participations financières dont ils seraient la conséquence inéluctable, ou bien s’ils sont provoqués par une mise en œuvre défectueuse des participations publiques. Il faut plutôt considérer cette seconde cause et sur ce point M. Reuter écrivait (5) :

« Les mauvais résultats financiers de certaines de ces « entreprises proviennent de l'ignorance dans laquelle « les représentants des collectivités publiques vivent des « combinaisons légales que permet le jeu des sociétés « anonymes. » |

En effet, les représentants de l’Administration sont le plus souvent des fonctionnaires ou d’anciens fonctionnaires qui, à l’inverse des industriels et des capitalistes privés avec lesquels ils sont en relations, risquent d’être peu familiarisés avec la pratique des sociétés anonymes.

(8) REUTER, op. cit., p. 71.

Il est, en particulier, une question sur laquelle l’Administration doit exercer une surveillance très étroite : c’est la question des filiales et de l’affiliation de la société d'économie mixte. Il faut que l'Administration contrôle non seulement les entreprises filiales de la société d’économie mixte, mais aussi les entreprises dont elle dépend. Dans le cas contraire, on risquerait de voir s'établir la situation paradoxale suivante : la société d’économie mixte ayant des difficultés d’ordre financier, alors que ses filiales ou des sociétés dont elle dépend réaliseraient des bénéfices. Cependant, il est possible de remédier à cet état de chose en donnant à l'Administration un droit de regard sur tout le groupe d’entreprises dont fait partie la société d'économie mixte :

« Toute intervention de la puissance publique, dans « le fonctionnement interne d’une entreprise, écrivait « M. Reuter(°), doit être précédée de la connaissance « exacte et complète du réseau d’entreprises auxquelles « elle est affiliée. Ceci étant préalablement acquis, il « faut s’assurer de deux choses :

« 1° Que les participations financières de la société « d'économie mixte ne seront pas modifiées sans l’assen- « timent de l'Administration;

« 2° Que celle-ci aura un certain droit de regard’ sur « ces filiales. »

Il faut donc admettre que les inconvénients que l’on a pu observer, à propos de la gestion des sociétés d’économie mixte dans lesquelles l'Administration possède une participation minoritaire, ne constituent pas des vices inhérents à la nature juridique de cette institution et qu’il est possible de remédier à ces difficultés par une organisation plus rationnelle de ces sociétés et par un choix plus judicieux des représentants de l’Administration.

Aussi, peut-on adopter, sur ce point, les conclusions formulées par M. Reuter, dans divers passages de son étude, à laquelle nous nous sommes référé plusieurs fuis (p. 77) :

« Nous croyons, a-t-il écrit, que l’on peut affirmer :

(9) REUTER, op. cit., p. 75.

ASE

« 1° Que le contrôle interne reste une formule inté- « ressante;

« 2° Que les mécomptes des sociétés d'économie mixte « proviennent simplement de sa mauvaise application. »

Dans un autre passage, il s'exprime de la façon suivante, à propos des résultats acquis par les sociétés d'économie mixte :

« La réussite de ce genre d’entreprises dépend donc « avant tout de conditions de fait, de la valeur du cadre « chargé de représenter les collectivités publiques dans « les sociétés anonymes, de l’état d’esprit et de la valeur « morale des industriels, en relations financières avec « l'Etat et des circonstances particulières à chaque es- « pèce envisagée. »

Cependant, ce contrôle interne, réalisé dans un but de sauvegarde financière, devait être dépassé, à mesure que s’accentuait le désir de l'Administration d'accroître sa participation administrative.

Ainsi, est apparue la volonté de l'autorité publique de s'assurer la maîtrise dans certaines sociétés d'économie mixte: c’est dans ce but que l'Administration a été amenée à prendre des participations majoritaires dans les sociétés d'économie mixte. À propos de ce changement de ‘signification juridique des sociétés d’économie mixte, M. Bonnard écrivait, dans son Précis de Droit administratif:(10) :

« Cette sauvegarde financière qui fut l’idée première « et exclusive de la société d'économie mixte apparaît « maintenant dans certaines de ces sociétés comme un « prétexte pour réaliser une mainmise administrative «.presque complète sur la société concessionnaire, au « point qu’on peut arriver ainsi à avoir presque un ser- « vice public en régie, mais organisé dans le cadre « d’une société anonyme adaptée à son caractère semi- « public. »

C’est dans ce sens qu’il convient d'envisager la signification juridique du système des participations publiques majoritaires.

(10) Bonnarp. Droit administratif, 3° édit; p. 711.

SECTION II

Le résultat des participations majoritaires de l'Administration dans les sociétés d’économie mixte.

Il y a participation publique majoritaire, soit dans le cas ou l'Administration a souscrit la majorité du capital social, soit dans le cas où elle a imposé des mesures entraînant la majorité dans la gestion. Il convient, par conséquent, de mettre en relief l’idée générale suivante : . Le système des participations majoritaires de l’'Administration a, comme conséquence, d’atténuer le caractère essentiel des sociétés d’économie mixte qui comportent une collaboration entre les capitaux publics et les capitaux privés avec un certain équilibre entre éléments publics et éléments privés. Cet équilibre se trouve rompu au profit de l'autorité publique; les éléments privés subsistant dans ces sociétés d'économie mixte n’ont qu’une place restreinte et aucune mission de direction ne leur est attribuée. Tout au plus, les particuliers faisant partie d’une telle société d'économie mixte ont-ils la possibilité de donner une impulsion à la gestion. Ainsi disparaît le caractère spécifique de la société d'économie mixte qui faisait l’originalité de l’institution. Aussi fautil prévoir que, au point de vue de leur nature juridique, les sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires ne constituent pas des institutions originales et doivent être rattachées à une autre catégorie juridique.

Deux éléments dominent donc toute la question des: caractères du système de participations publiques majoritaires : l’un est une conséquence du fait que l’'Administration possède une participation majoritaire, le second est la conséquence de la structure particulière de ces entreprises qui sont organisées sous forme de sociétés anonymes. Le premier caractère consacre la maîtrise de .- l'Administration sur la gestion et sur la direction de l’entreprise. Le second caractère consacre l’aspect commercial de la gestion des sociétés d'économie mixte, malgré la maîtrise de l'Administration; en raison de la structure de ces entreprises qui sont toujours des sociétés anonymes, la gestion est organisée suivant les règles du droit. commercial. Ainsi l’autorité publique bénéficie

d’une gestion souple et n’est pas gênée par l'application des règles de droit public. La conclusion suivante s’impose : l'Administration dirige, de manière effective, une institution dont la structure et le fonctionnement sont régis par le droit privé.

Distinction de deux catégories de sociétés à participations publiques majoritaires.

Parmi les sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires, il convient de faire certaines distinctions.

C’est ainsi que certaines entreprises ont été organisées sous la forme de sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires, en raison du soutien financier que l'Administration apporte à des entreprises dont la ruine aurait troublé l’économie nationale; dans d’autres hypothèses, le système des participations publiques majoritaires constitue un moyen d’action commode mis au servce de l'Administration. Dans le premier cas, l’organisation de l’entreprise en société d'économie mixte n’est pas réalisée à titre originaire; ordinairement il s’agit d'entreprises privées concessionnaires de services publics, en faveur desquelles l'Etat a fait des sacrifices financiers importants car il est indispensable que l’entreprise continue de fonctionner et de remplir sa mission d'intérêt général; afin, précisément, de sauvegarder les deniers publics qu’il a été obligé d’engager dans l’affaire, l'Etat décide de conserver la direction de l'entreprise et pour cela, se fait attribuer la majorité des actions. C’est à cette idée que l’on doit la création de la Société Nationale des Chemins de Fer et la réforme en 1933 de la Compagnie Générale Transatlantique. Une sous-distinction doit d’ailleurs être faite: tantôt le système rappelé ci-dessus est organisé, à titre transitoire, et marque le passage d’un régime de concession à un régime de régie directe; tantôt ce système d'économie mixte présente une stabilité suffisante pour être considéré comme définitif.

Lorsque les sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires constituent un moyen d’action commode mis au service de l’Administration, elles sont organisées sous cette forme, directement, à titre origi-

naire. L'influence des actionnaires privés est seulement le fait d’une tolérance de la part de l'Administration qui peut chercher à s’éclairer de leurs conseils et de leur expérience mais qui, en définitive, agit d’après ses intérêts et sa volonté. \

L'organisation de ces participations publiques majori-* taires se justifie donc, soit par l’une, soit par l’autre des deux conceptions ci-dessus.

Il est enfin nécessaire de faire une autre distinction qui sera fondée sur la structure des sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires : tantôt l'Etat ou une seule collectivité publique font partie de la société et possèdent la totalité ou la quasi-totalité des actions; tantôt, au lieu de compter une seule collectivité actionnaire, la société d’économie mixte en compte plusieurs groupant ensemble la majorité des actions et réunissant la majorité des sièges au conseil d'administration. Il s’agit alors de la réalisation d’un objet commun à ces diverses collectivités.

Tandis que la première distinction, fondée sur les circonstances de fait qui ont présidé à l’organisation des sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires, n’a pas d'influence sur la détermination de la signification juridique de cette institution, il n’en est pas de même de la seconde distinction qui porte sur la structure dés sociétés étudiées et qui a des répercussions sur leur nature juridique et sur les résultats obtenus par ce système de participations majoritaires.

Pour cette raison, il convient d’étudier successivement les deux cas ayant fait l’objet de cette seconde distinction.

$ 1%. La participation majoritaire dans la société d'économie mixte est attribuée à une seule collectivité publique.

On retrouve dans cette institution les caractères essentiels de la notion d'établissement public.

En pratique, cette forme de sociétés d'économie mixte met en présence l'Etat détenteur d’une importante ma-

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jorité des actions et de la majorité des sièges au Conseil d'administration, et certains éléments privés dont le rôle est particulièrement diminué.

Quelle est en réalité la nature juridique profonde de cette variété de sociétés d'économie mixte et quels sont les caractères essentiels de la structure et du fonctionnement de cette institution? On a déjà expliqué que l’Administration conserve la haute main sur la direction de la société et que, malgré cela, la gestion est faite selon les principes du droit commercial. Il résulte également de la structure de ces entreprises qu’elles sont dotées de l’autonomie administrative et financière. En pratique, il faut admettre que cette variété de sociétés d’économie mixte constitue en fait des établissemens publics fonctionnant sous une forme commerciale, ou des régies commercialisées.

Il faut, en effet, considérer que la forme extérieure seule est originale, c’est-à-dire qu’une institution de droit public est masquée sous une institution possédant une structure de droit privé. Il semble préférable d'admettre la conception qui assimile ces sociétés d'économie mixte à des établissements publics, car la notion de régie ne semble pas contenir une idée de suffisante autonomie.

Pour M. Louis Rolland, le caractère principal de létablissement public ce serait l’idée de personnalité morale reconnue à un service public (!!). Pour M. Bonnard, l’idée essentielle est celle de patrimoine personnel. « La « caractéristique particulière de l’établissement public « est d’être un service public qui possède un patrimoine « propre. La patrimonialité est donc l’idée essentielle « dans la notion d’établissement public » (2). De cette idée découlent, d’une part, la notion de personnalité juridique et, d’autre part, le régime d’autonomie financière et d'indépendance administrative. Ainsi les éléments es- sentiels de la notion d'établissement public sont les suivants : personnalité morale, patrimoine propre, certaine autonomie financière et budgétaire, mais dépendance à l'égard de l'Administration. Par ailleurs, si dans tons les établissements publics on rencontre les caractères ci-

(11) Rozcaxp. Droit administratif, 7° édit., p. 28. ‘ (12) Boxnarp. Droit administratif, 3° édit., p. 697.

dessus, leur régime juridique peut être différent; il n'existe pas, en effet, de régime juridique unique pour tous les établissements publics et l’on note, au contraire. les plus grandes variétés de régime.

Les caractères fondamentaux, ci-dessus énumérés pour les établissements publics, se retrouvent dans les sociétés d'économie mixte qui comportent des participations majoritaires d’une seule personne morale de droit public. Le lien de dépendance à l’égard de l'Administration se retrouve puisque celle-ci conserve la maîtrise sur les organismes de gestion et que, d'autre part, ces sociétés se présentent comme des créations de l'Administration.

La personnalité morale est une conséquence de la forme commerciale de ces sociétés; le patrimoine propre est constitué par l’ensemble des biens qui représentent le capital social. Quant au régime financier et budgétaire, il est analogue à celui qui caractérise les établissements publics; la société possède, en effet, des. ressources financières propres comportant, d’une part, le prix des prestations qu’elle fournit au public et, d’autre part, des subventions de formes diverses fournies par l’autorité administrative qui dirige le service; quant au budget, c’est un budget autonome sur lequel cependant l’Administration possède un droit de contrôle plus ou moins important, suivant les cas d’espèces.

1 faut donc conclure que les sociétés d’économie mixte, dans lesquelles une participation majoritaire est attribuée à une seule collectivité publique, possèdent des caractères juridiques identiques à ceux qui sont propres aux établissements publics. Il est donc logique de penser qu’il doit y avoir assimilation de ces deux institutions juridiques. Peu importe que les sociétés d’économie mixte soient caractérisées par une structure et un fonctionnement conforme au droit.privé; peu importepar conséquent, la forme juridique extérieure sous laquelle se présente l'institution dont on doit étudier la nature juridique.

Ainsi, si l’on s’en tient aux apparences, on constate l'existence d’une société d'économie mixte chargée de la gestion d’un service public, alors qu’au point de vue matériel, on se trouve, en réalité, en présence

d’un véritable établissement public. Il convient de noter que les principales réalisations, correspondant à la catégorie ci-dessus, constituent des institutions d'Etat, mais il est logique d’imaginer de semblables institutions organisées par des collectivités publiques locales, départements ou communes :. il semble que diverses. sociétés d'économie mixte d’intérêt public local, organisées à Strasbourg, répondaient à la conception ci-dessus, parce qu’elles comportent une participation majoritaire de la Ville : on peut citer, en particulier, la « Laiïterie centrale de Strasbourg » dans laquelle, la participation de la Ville s'élevait à 83,2 % du capital; en fait, on se trouve ici en présence d’un service public organisé sous la forme d’un établissement public municipal.

Il faut remarquer également que les établissements publics organisés sous la forme de sociétés d’économie mixte à participations publiques majoritaires ont tous une activité commerciale; par conséquent, la forme juridique qui leur est adaptée correspond bien à ce but.

D'autre part, la détermination de la nature juridique des sociétés en question et leur assimilation à des établissements publics impose l’application des règles de compétence relatives à la création des établissements publics; il ne faut pas que la création de so-. ciétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires permette de violer des prescriptions législatives impératives; en particulier, les règles relatives à la création des établissements publics d'Etat, qui ne peut être opérée que par une loi (articie 205 de la loi du 13 juillet 1925). Cette disposition doit nécessairement être appliquée, dans l'hypothèse particulière de la création d’une société d'économie mixte à participations publiques majoritaires. "2

Réalisations pratiques,

Si l’on envisage les réalisations pratiques de cette variété de sociétés d’économie mixte, on peut constater que, dans certains cas, elles proviennent de la transformation d’une concession de service public accordée à un organisme privé. Cette transformation est motivée par le désir d'assurer la sauvegarde des deniers publics

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engagés et il en a été fait application dans le cas de la Compagnie Générale Transatlantique et dans celui de la Société Nationale dés Chemins de Fer. A propos de cette dernière société on a pu même critiquer le fait que l'Etat ne s'était pas assuré, dans la réforme du 31 août 1937, une majorité suffisamment stable au Conseil d'administration. M. Pomaret écrivait à ce sujet dans son rapport à la Chambre des Députés (13) :

.« Il n’en reste pas moins que, pendant la période tran-

« sitoire tout au moins, la majorité dans les délibéra- « tions du Conseil d'administration n’appartiendra pas « nécessairement aux représentants — au sens étroit du « mot — de la nation. Nous ne pouvons que regretter « que l'Etat qui s’est assuré une majorité absolue à « l’Assemblée générale dont le rôle sera à peu près « inexistant, ait cru devoir se contenter d’une majorité « incertaine au Conseil d'administration, qui constitue « l’organe essentiel de: gestion du réseau ferré. »

En ce qui concerne la durée de la réforme de structure, certaines sociétés d'économie mixte ayant remplacé. de simples concessions de services publics paraissent organisées à titre définitif : il en est ainsi, par exemple, de la Compagnie Transatlantique. Dans d’autres cas, la société d’économie mixte apparaît comme un système de transition entre la concession ordinaire et la régie d'Etat. Il s’agit alors d’une opération destinée à permettre le rachat de la concession. Il en.est ainsi pour la Société Nationale des Chemins de Fer: en effet, pendant la durée de la société, les actions remises aux anciennes Compagnies et distribuées par elle, à partir de 1956, à leurs propres actionnaires seront amorties, de telle sorte qu’à l’expiration de la société, toute la partie privée du capital social aura été remboursée. Aïnsi, la création de la Société Nationale aura permis à l'Etat le rachat des anciennes compagnies concessionnaires des réseaux de chemins de fer. Cette opération de rachat se révélait financièrement impossible en 1937 et, par le moyen de la Société Nationale des Chemins de Fer, il a été possible de l’échelonner sur un grand nombre d’années : de cette façon l’on se trouve pratiquement en présence

(13) J. off., Doc. parl., Chambre, 1937, p. 1791 et suiv.

d’une opération de crédit. Par conséquent, dans ce cas particulier, le système de la société d'économie mixte ne peut être considéré que comme un régime de transition.

M. Chéron, dans son ouvrage consacré à l'Etat actionnaire et administrateur de société, a formulé, à propos de la Société des Services Contractuels des Messageries Maritimes, des conclusions dont la portée est à peu près identique à celle des conclusions indiquées à propos de la Société Nationale des Chemins de Fer.

« Nous avons l’impression, écrit M. Chéron (!*), que, « dans cette organisation nouvelle d’un service dispen- « dieux, l’économie mixte est une forme transitoire « entre la concession et la régie. La Compagnie conces- « sionnaire ne voulant plus assurer le service, l'Etat « ne voulant pas faire immédiatement les frais d’une « liquidation et d’une réorganisation en régie, on a créé « cette société nouvelle à laquelle l’ancien concession- « naire apporte son matériel en stipulant une rémuné- « ration modique et où l'Etat, prenant la haute main < dans la direction de laffaire, assume seul les risques, « mais se ménage un délai de vingt-cinq ans pour « amortir le matériel qu’on lui a apporté. ».

Il faut d’ailleurs noter que cette transition affecte seulement la forme de ces entreprises car, au point de vue de la nature juridique interne, au point de vue matériel, la transformation juridique était réalisée par l’organisation de sociétés d’économie mixte à participations publiques majoritaires; on se trouvait en présence de véritables régies d'Etat, dotées d’une autonomie telle que l'on pouvait se prononcer pour une assimilation à des établissements publics.

Dans d’autres hypothèses, la création d’une société d'économie mixte à participations publiques majoritaires n’est pas commandée par une réforme de structure .imposée par des considérations d'ordre financier. Il en est ainsi de la création en 1937 des Sociétés Nationales de Constructions Aéronautiques. Sans apprécier l’opportunité d’une telle réforme et les résultats qui en ont découlé, on peut cependant considérer que la création de

(14) CHéRoN. « L’Etat actionnaire », p. 345.

ces sociétés constitue une phase de la « nationalisation » des usines de guerre : cette réforme avait donc un but politique et, par conséquent, l’institution de ces sociétés d'économie mixte, dans lesquelles la participation de Etat était telle qu’il conservait la maîtrise des organes de direction, correspond à une forme particulière de mise en pratique de la nationalisation.

Telles sont les principales considérations qu’il a été possible de formuler à propos de la signification juridique de cette première variété de sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires. La nature juridique de ces entreprises se trouve conforme à la notion d'entreprise publique dirigée par l'Administration.

2° La participation püblique majoritaire dans la société d'économie mixte est accordée à un groupe de personnes morales de droit public.

Au lieu de compter une seule collectivité comme actionnaire, les sociétés d'économie mixte de cette seconde variété en comptent plusieurs. Elles peuvent notamment réunir des collectivités publiques secondaires, départements ou communes, des établissements et des services publics ainsi que des entreprises privées, dans le but d'assurer la réalisation de certaines tâches communes à ces diverses personnes morales de droit public. L'Etat peut, le cas échéant, se joindre à elles, pour leur fournir son appui et faciliter leur tâche. Dans ces hypothèses, la société anonyme constitue un moyen commode pour réunir et coordonner ces différents efforts. L'élément privé est représenté, dans ces sociétés d'économie mixte, par des entreprises ou des particuliers qui ont un intérêt direct à la réalisation des tâches entreprises par la société d'économie mixte.

Dans la législation française, on peut citer deux sociétés d'économie mixte qui, par leur structure, correspondent au but qui vient d’être précisé: Ce sont la « Compagnie Nationale du Rhône » et la Société « l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne ». Ces sociétés d'économie mixte groupent des communes, des départements, des Chambres de Commerce et d’Agriculture, des services publics (en particulier, les chemins de

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fer font partie de la Compagnie Nationale du Rhône). des industriels et des usagers de l’énergie électrique. L'Etat intervient pour fournir soit un appui finaricier, soit même une aide matérielle et se réserve une participation dans la gestion de ces sociétés. Il convient de déterminer la nature juridique exacte de ces deux sociétés.

La structure de ces sociétés d'économie mixte comporte des éléments originaux qui empêchent une assimilation avec les régies commerciales ou les établissements publics; certes les deux sociétés ci-dessus cons- tituent des entreprises publiques, mais il faut tenir compte de la pluralitél de collectivités publiques intéressées dans ces entreprises. Cet élément particulier dote ces entreprises d’une physionomie originale. Il doit être : prépondérant pour la détermination de la nature juridique de la « Compagnie Nationale du Rhône » e! de « l'Energie de la Moyenne Dordogne ».

Il est nécessaire de rappeler la théorie formulée par M. Bernard Lavergne. Cette théorie fait application des solutions de la théorie du coopératisme, au cas particulier actuellement étudié.

A) La conception de M. Bernard Lavergne (14).

Notion de « régie coopérative ».

M. Bernard Lavergne, qui s’est fait le défenseur de la doctrine coopératiste, a déterminé une catégorie juridique d'entreprises qu’il a dénommée « régies coopératives » et qui groupent précisément des personnes morales de droit public. Cette forme d’entreprises, dont on a signalé l’existence de plusieurs spécimens en Belgique et aussi en Angleterre, aurait été introduite en France par la création de la Compagnie Nationale du Rhône et de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne.

(14) Bernard LAvERGNE. Le régime coopératif, Paris, Rousseau, 1908. — L'ordre coopératif. Un type économique nouveau : la régie coopérative, Alcan, Paris, 1926. — Les régies coopératives, Alcan, Paris, 1927. — Essor et décadence du capitalisme, Payot, Paris, 1938.

Pas

Il est nécessaire de rappeler les principaux éléments de la théorie de la « régie coopérative », tels qu’ils ont été résumés par M. Bernard Lavergne, dans son ouvrage intitulé « Essor et décadence du capitalisme ». Voici la définition qu’il donne de la pere coopérative, lorsqu'il écrit (1) :

« Qu'est-ce qu’une régie coopérative ?

« Essentiellement une coopérative de consommateurs « qui a cette caractéristique que ses membres, au lieu « d'être des particuliers, comme c’est le cas dans des « coopératives ordinaires, sont uniquement des per- « sonnes morales du droit publie, Etat, provinces, dépar- « tements, communes, établissements publics. Pour qu'il « y ait régie coopérative, il faut que le but de la société, « conformément au principe coopératif, soit d’assurer « au moindre prix, le service économique dont elles se « chargent ou de ristourner à chaque. consommateur le « bénéfice fait sur lui. »

M. Bernard Lavergne détermine les cinq critères caractéristiques des régies coopératives, qui se présentent de la façon suivante :

1° La régie coopérative est, au moins pour partie, créée par une décision des pouvoirs publics; peu importe que ce soit l'Etat, les départements, les communes ou tout autre pouvoir local ou régional. Il faut donc un acte de l'autorité publique, loi, décret ou arrêté, pour qu’une régie coopérative puisse être valablement organisée.

2° La régie coopérative doit faire une application intégrale du principe coopératif : ou bien faire ristourne du profit réalisé au prorata des achats, ou bien affecter au fonds de réserve de la société, le montant de ses profits annuels, ou encore abaisser les tarifs de la prestation fournie au public, plutôt que de faire une ristourne. ‘

M. Bernard Lavergne ajoute d’ailleurs à ce sujet :

« D'ailleurs, quelque choix qu’elle exerce, la régie fait « profiter — immédiatement ou ultérieurement — ses « clients de la totalité des bénéfices faits par elle et ne

(5) Essor et décadence du capitalisme, pp. 179. à 185.

« donne aucun revenu au capital actions, hormis l’inté- « rêt courant dû aux capitaux versés. De ce point de « vue, qui est capital, la régie apparaît comme une entre- « prise coopérative tout à fait ordinaire et classique. »

3° Le troisième trait caractéristique du régime juridique de ces régies coopératives se rapporte à l’autonomie particulière dont jouissent ces entreprises. :

« La régie coopérative, écrit M. Bernard Lavergne, « jouit vis-à-vis des pouvoirs publics, d’une autonomie « administrative, commerciale et financière autant dire « totale.

« Une séparation radicale est établie, en droit comme « en fait, entre les finances de la société et les budgets « des pouvoirs publics.

« L'Etat et les autres personnes morales du droit « public (départements, communes), si elles ont adhéré « en qualité d’actionnaires à la société, sont assurément « tenues, comme tout actionnaire, de faire honneur à « leur engagement. Si elles n’ont pas libéré entièrement « le capital souscrit par elles, elles seront obligées, en « cas de déficit d'exploitation de parfaire leurs verse- « ments, Jusqu'à concurrence de leur souscription. Mais « il n’y a rien là qui ressemble de près ou de loin à une « confusion du budget des pouvoirs publics avec le pa- « trimoine de la régie coopérative.

« Répétons-le, car cela est fondamental, ni l'Etat, ni « aucun actionnaire de la société n’est amené à combler « le déficit éprouvé par la société. Il incombera à celle-ci « de rétablir ses propres finances, soit par une diminu- « tion de son prix de revient, soit par une majoration « de ses recettes, selon qu’elle le jugera plus opportun. « Si le rétablissement de l’équilibre n’est pas immédia- < tement possible, force sera à la régie d'emprunter de « la manière la moins onéreuse les fonds nécessaires < pour doubler le cap dangereux qu’elle doit franchir.

4. Ce quatrième caractère a trait à la composition de la régie coopérative. « La régie coopérative n’a pour ac- « tionnaires que des usagers ou consommateurs — soit « directs, soit indirects — des produits qu’elle fabrique. < ou des services qu’elle rend. La régie compte parfois, : < parmi ses actionnaires, des coopératives formées entre « particuliers, consommateurs des produits de la régie,

« tels des industriels ayant besoin de la force motrice « fournie par elle. Mais les pouvoirs publics, en qualité « de consommateurs directs ou indirects du produit, « sont eux-mêmes les actionnaires de beaucoup les plus « importants de la régie.

« Quand une commune où un département s'inscrit « comme sociétaire d’une régie qui produit du courant « électrique ou qui exploite des voies ferrées, ce peut « être en qualité d'usager direct puisque les services «< municipaux ou départementaux utilisent courant élec- « trique et voies ferrées, mais c’est surtout en qualité « de mandataires indirects, généraux des populations « consommatrices de ces, produits que communes et dé- « partements sont qualifiés pour devenir membres de la « régie.

« Il en est de même de l'Etat. Ses services administra- « tifs ou industriels absorbent d'habitude une assez fai- « ble partie de la production de la société. Maïs à titre « de représentants des intérêts de toutes les classes de « la nation et comme arbitre des différents qui peuvent « s'élever entre diverses régions territoriales ou diffé- « rentes classes sociales, l'Etat, plus que tous pouvoirs « locaux, se doit à lui-même de participer à la régie. »

5° Comme dans toute coopérative ordinaire, dans le système de larégie coopérative se posera la question de l'admission de nouveaux membres, au cours de la société. Il est logique de se prononcer, en faveur de l’admission des membres nouveaux qui remplissent des conditions identiques à celles qui ont été exigées des membres originaires. La régie coopérative « ne prescrit point la « limitation du nombre de ses membres; communes et « départements, exceptionnellement groupement privés, « remplissant les mêmes conditions que ses membres ac- « tuels, pourront toujours grossir les rangs de la $o- « ciété. »

Il est possible, par conséquent, de résumer de la façon suivante, les cinq critères essentiels qui déterminent la notion de régie coopérative, selon M. Bernard Lavergne.

— Fondation d’une régie coopérative due à une décision des pouvoirs publics;

__ Affectation cooopérative donnée au profit annuel de l’entreprise et répartition, suivant les principes du coopératisme ; |

__ Autonomie administrative, commerciale et financière totale de la régie ‘à l'égard de l’autorité publique actionnaire;

— La régie groupant seulement pour actionnaires des usagers directs ou indirects des produits ou services qu’elle fournit (ces actionnaires sont des personnes morales de droit public mais les personnes du droit privé n’en sont nullement exclues, en principe);

— Principe de la porte ouverte pour l’admission des nouveaux membres. ;

Les exemples les plus caractéristiques de régies coopératives se rencontrent dans la législation belge avec les « Sociétés Nationales » (Société Nationale des Chemins de Fer vicinaux belges; Société Nationale des distributions d’eau; Société Nationale des Habitations à bon marché).

En Angleterre, cette forme juridique spéciale Poe prise existerait sous le nom de « public trust », qui présente d’ailleurs certains aspects originaux, notamment celui de ne pas avoir de capital-actions.

Mais, aussi bien à propos des expériences belges que des expériences anglaises, il est nécessaire de remarquer que les actionnaires sont des personnes morales de droit public; pratiquement, la part qui est laissée à l’actionnariat privé est infime, ou même inexistante.

En France, M. Bernard Lavergne pense qu’il existe deux exemples, d’ailleurs très importants, de régies coopératives. Ce sont les deux sociétés dont on recherche précisément la nature et la signification juridique : la « Compagnie Nationale du Rhône » et l’ « Energie Electrique de la Moyenne Dordogne ».

La « Compagnie Nationale du Rhône » et V « Énergie Électrique de la Moyenne Dordogne » sont-elles vraiment des « régies coopératives ».

Ï1 faut préciser immédiatement qu’il est réservé une part importante du capital social à des actionnaires privés. On peut constater cela, dans l’une et l’autre des deux sociétés susnommées : cette proportion du capital

privé était de la moitié lors de la constitution de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne, de un quart seulement dans la Compagnie Nationale du Rhône, si l’on tient compte du fait que le quart du capital social fourni par les chemins de fer (primitivement la Compagnie P. LM.) constitue la représentation d’un service public. Cette participation privée paraît particulièrement impor- : : tante pour une régie coopérative, dans laquelle, si l’on s’en rapporte à la définition, de M. Bernard Lavergne, les actionnaires doivent être des personnes morales du droit public, et dans laquelle l’actionnariat privé, qui n’est pas exclu de manière absolue, doit demeurer cependant tout à fait exceptionnel.

Mais cela ne suffit pas pour réfuter la conception assimilant les deux sociétés dont il est question à des régies coopératives. De plus, si l’on excepte la question de la composition du capital social, il est certain que l’ensemble de la structure des deux sociétés présente des analogies importantes avec la structure des régies coopératives déerites par M. Bernard Lavergne.

On y rencontre la création, en vertu d’une décision de l'autorité publique, ces entreprises ayant toutes deux une origine légale. On y rencontre également l’adhésion, en qualité d'actionnaires, de collectivités publiques, d’établissements et de services publics, qui sont des usagers . des produits ou services fournis ou rendus par les entreprises en cause. De même, les actionnaires privés sont en principe également des utilisateurs ou des usagers de l’énergie électrique. Quant aux personnes morales de droit public, elles peuvent être directement intéressées, mais le plus souvent elles agissent en qualité de représentants des usagers.

L'intervention de l'Etat, dans le cadre de la Compagnie Nationale du Rhône et de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne, se trouve justifiée par des considérations identiques à celles qui ont été développées par M. Bernard Lavergne et reproduites ci-dessus. Enfin, l’on rencontre, dans les deux sociétés considérées, une autonomie commerciale et administrative à l’égard des pouvoirs publics. Maïs, bien qu’il y ait une certaine indépendance au point de vue financier, il est bien entendu qu’il n’y a pas, ni dans la « Compagnie Nationale du Rhône », ni dans l’ « Energie Electrique de la Moyenne

Dordogne », cette autonomie financière dont parle M. Bernard Lavergne et aux termes de laquelle le déficit d'exploitation d’une régie coopérative ne doit être couvert ni par l’État ni par aucun autre actionnaire puisque l'entreprise doit, par sa propre action, réaliser l'équilibre de ses finances. Au contraire, ces deux entreprises font appel au crédit de l'Etat et cela d’une manière très “large; l'Etat est, en particulier, appelé à fournir son aide pour le paiement des intérêts du capital-obligation et pour son amortissement.

I1 faut indiquer que les régies coopératives vont entreprendre des réalisations et effectuer des travaux qui, en principe, seront « rentables »; certes, il en est en principe de même, en ce qui concerne la production de l’énergie hydroélectrique. Maïs la « Compagnie Nationale du Rhône » possède un objet plus étendu; en effet, l’article premier de la loi du 27 mai 1921 indique que l’objet doit être triple car l’aménagement du Rhône est prévu, au point de vue de la puissance hydraulique, au point de vue de la navigation et au point de vue de l'irrigation et des autres emplois agricoles. La société peut donc être amenée à réaliser des travaux qui ne seront pas productifs de revenus. ce,

Enfin, il y a, entre les sociétés en question et les régies coopératives, une autre différence essentielle: la gestion de la « Compagnie Nationale du Rhône » et de l « Energie Electrique de la Moyenne Dordogne » n’est pas fondée sur le principe coopératif; certes l'énergie qui est produite est, en principe, fournie aux divers usagers, industriels, groupements économiques, départements communes, Etat, services publics et notamment les chemins de fer, qui ont contribué à la formation de l’une et de l’autre de ces sociétés; et cela est conforme à l’idée principale du coopératisme, en ce qui concerne la fourniture des services.

Mais le principe coopératif n’est plus respecté à propos de la répartition des bénéfices de l’exploitation. En effet, ces bénéfices devraient être répartis, au prorata des achats effectués par les coopérateurs, ou des fournitures qui leur ont été faites; cette répartition suit la règle du coopératisme. Il n’en est pas aïnsi pour la «< Compagnie Nationale du Rhône » et pour | « Energie Electrique de la Moyenne Dordogne »; la répartition des bénéfices

ne se fait pas suivant la règle qui vient d’être indiquée; elle se fait, au contraire, selon les principes du capitalisme. Pour s’en convaincre, il suffit de se rapporter, à Particle 47 des statuts de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne et à l’article 49 des statuts de la Compagnie Nationale du Rhône et, sans entrer dans les détails de ces répartitions, on peut signaler qu’elles se font au prorata du capital engagé dans l’entreprise comme c’est la règle dans les sociétés anonymes.

Toutefois, il existe, aussi bien dans la « Compagnie Nationale du Rhône » que dans l « Energie de la Moyenne Dordogne », un élément de structure qui correspond bien, dans une certaine mesure, à la notion d'entreprise coopérative : les différents actionnaires qui participent à la répartition des bénéfices sont, en même temps, des usagers ou plus exactement des clients de ces sociétés, soit d’une manière directe, soit d’une manière indirecte.

Cependant, le système de répartition des profits annuels de ces sociétés ne permet pas de réaliser une assimilation complète avec la forme juridique, « régie coopérative ».

A propos de cette forme d’entreprises déterminée par M. Bernard Lavergne, M. Reuter a noté que cette conception devait se placer, en dehors de la société anonyme. Cette remarque apparaît d'autant plus vraie que les régies coopératives d'Angleterre, les « public trust », ne constituent pas des sociétés anonymes et s’en différencient par le fait, d’une part qu’elles ne possèdent pas de capital social et n’ont qu’un capital obligataire et, d’autre part, en raison des particularités que een la gestion de ces entreprises.

Par conséquent, il n’est pas douteux que la forme : d'entreprises, « régies coopératives », exige une structure particulière qui se différencie des formes capitalistes d’entreprises; cette conception vient d’ailleurs corrobcrer l’idée qu’à une forme économique d’entreprises correspond une structure juridique spéciale.

: M. Reuter (15) écrivait, d’ailleurs, au sujet de ce der- -nier point : « Que l’idée coopérative puisse Rois

(16) REUTER, op. cit., p. 37.

me ven

« des unions de collectivités ou du moins de collec- « tivités publiques et de particuliers, ce n’est pas con-. « testable, bien qu’il semble impossible d’en donner des « exemples, en France tout au moins. Mais ce sont des « institutions d’un ordre tout particulier qui reste entiè- « rement à créer et se situe en dehors de la gestion capi- « taliste et de la gestion publique ordinaire. »

Ainsi, bien que l’idée coopérative ne soit pas étrangère à la constitution de la Compagnie Nationale du Rhône et de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne, puisque sont appelés à constituer ces sociétés des particuliers et des personnes morales de droit public qui bénéficient directement ou indirectement de Jeur activite, la gestion n’est cependant pas conforme au principe coopératif; par conséquent, ces entreprises ne sont pas complètement assimilables à des régies coopératives.

B) Seconde conception. La Compagnie Nationale du Rhône et de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne . considérées comme des syndicats de services publics à forme spéciale.

Cette conception a été défendue par M. Reuter, dans son ouvrage consacré aux participations des collectivités publiques.

Au fond, les collectivités publiques, les établissements publics, qui sont groupés avec des éléments privés dans le cadre de l’une et de l’autre des deux sociétés anonymes, ont en vue la réalisation de taches communes que chacun, pris séparément, serait dans l’impossibilité d’accomplir. On se trouve en présence d’un groupement d’iniéréts communs, d’une coalition de collectivités et de services publics, de SRFANRRNRNE ayant un but commun à atteindre.

Un rapprochement doit donc être fait entre les deux entreprises dont on veut déterminer la signification juridique et les syndicats prévus et organisés par le décretloi du 30 octobre 1935. M. Louis Rolland écrivait, à ce sujet, dans son Précis de Droit administratif (17) :

€ Il résulte de l’article premier de ce décret que les « départements, les communes, les Chambres de Com-.

(7) Roca». Droit administratif, p. 179.

« merce et les établissements publics peuvent, avec l’au- « torisation de leur tuteur légal, se grouper en syndicat « pour l’exploitation par voie de concession de services « publics présentant un intérêt pour chacune des person- « nes morales en cause. Le décret doit être suivi d’un rè- « glement d'administration publique fixant les mesures & d “pplication. Il ne prévoit rien sur la nature de l’or- « ganisme nouveau. Il paraît seulement résulter du rap- « port qui le précède qu’il doit être soumis aux mêmes « règles que les Syndicats de communes. Tel quel, ce dé- « cret marque une tendance à grouper les personnes « morales de droit public intéressées à l’aménagement « de services dépassant les forces et les possibilités « d'agir de chacune d’elles. »

Tel est le contenu de ce décret du 30 octobre 1935; il apparaît que le but que se propose d'atteindre le groupement des personnes morales de droit public, prévu par ce texte, correspond au but général que tendait à réaliser l’organisation de la Compagnie Nationale du Rhône et de l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne.

Mais «lors que les syndicats du décret du 30 octobre 1935 sont des institutions de droit public, ouvertes aux seules pe:sonnes morales du droit public, les deux entreprises dent on recherche la nature juridique sont, au point de vue formel, des sociétés anonymes. Ce sont, par conséquent, des organismes de droit privé qui admettent même des particuliers comme membres. Cependant, il semble nécessaire de citer le rapport-au Président de la République, qui a précédé le décret de 1935, lors de sa présentation à la signature présidentielle (18). Ce rapport va jeter un jour nouveau sur la question actuellement envisagée. En effet, il présente le texte de 1935 comme destiné à permettre le groupement, dans un organisme commun, de plusieurs personnes morales de “aroit public. Ce groupement, en l’état du droit public antérieur au 30 octobre 1935 et en l’absence d’un texte législatif formel, ne pouvait se constituer sous la forme Ge sociétés anonymes. Voici d’ailleurs le texte intégral de ce rapport.