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« per dans une forme analogue, mutatis mutandis, à « celle des syndicats de communes de la loi du 13 no- « vembre 1917. »

Ce rapport montre bien que le système de la société d'économie mixte exige, pour être légal, l'intervention d’une loi. D’autre part, l'affaire, dont il est question dans ce rapport, était dénommée « La Traction de l'Est » et elle présentait une structure analogue à celle qui caractérise la « Compagnie Nationale du Rhône » et l’ « Energie de la Moyenne Dordogne ». Mais dans ces deux dernières sociétés, la question de la légalité ne pouvait pas être mise en cause. Le but du décret de 1935 était donc de permettre la constitution de syndicats, ayant une forme juridique de droit public, mais dont le but serait identique à celui qui se proposait de réaliser la société anonyme dont la Cour des ne avait attaqué la légalité.

Par conséquent, on peut conclure que la « Compagnie Nationale du Rhône » et « l Energie Electrique de la Moyenne Dordogne » constituent des groupements de collectivités et de services publics assimilables, au point de vue matériel, aux syndicats du décret du 30 octobre: 1935, mais qui s’en distinguent au point de vue formel, car ils sont organisés sous une forme de droit privé et admettent la participation de particuliers, industriels, usagers, distributeurs.

Certes, il ne pouvait être question de rencontrer une complète identité de structure entre les deux sociétés et les syndicats du décret du 30 octobre 1935. Mais il n’est pas douteux, qu’en raison de la participation majoritaire de l'Etat et des collectivités et établissements publics qui sont groupés, la Compagnie Nationale du Rhône et l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne constituent véritablement, au point de vue matériel, une institution de droit public, bien qu’elles soient organisées sous la forme de sociétés anonymes.

Dans ces conditions, il faut faire un rapprochement avec une institution de droit public et, pour cette raison, il y a lieu de penser que la signification juridique des deux sociétés envisagées les rapproche des syndicats prévus par le décret-lôi du 30 octobre 1935.

Une loi récente, datée du 28 février 1942, mais qui a seulement été publiée au Journal officiel du 11 avril 1942,

a transformé les syndicats groupant des collectivités publiques de différentes catégories. Les syndicats du décret du 30 octobre 1935 ont été remplacés par des institutions nouvelles dénommées « associations mixtes », Ces associations mixtes ne doivent pas être confondues avec les institutions d'économie mixte : une certaine similitude de termes pourrait faire naître cette confusion. Elles constituent des institutions de droit public et sont des établissements publics. L'article 16 de la loi du 28 février 1942 est ainsi conçu :

« Le décret du 30 octobre 1935 autorisant le groupe- « ment des collectivités publiques pour lexploitation « des services publics par voie de concession esf abrogé « et remplacé par les dispositions suivantes :

« Des associations mixtes peuvent être constituées par « accord entre des ententes interdépartementales, des « départements, des associations de communes (!°), des « communes et des établissements publics pour la ges- « tion de services publics présentant un intérêt pour cha- « cune des personnes morales en cause. Ces associations « doivent comprendre des membres appartenant à deux « au moins des catégories ci-dessus. »

Et par ailleurs, puisque l’on a déjà noté que l’idée coopérative n’était pas complètement étrangère à ces deux entreprises, cela permet de conclure que la’ Compagnie Nationale du Rhône et l'Energie Electrique de la Moyenne Dordogne constituent en fait des syndicats de services publics du décret du 30 octobre 1935 ou des associations mixtes de la loi du 28 février 1942. Ainsi, ce sont des institutions de droit public organisées sous une forme de droit privé et guidées, dans une certaine mesure, par l’idée coopérative.

Pour terminer ces pages consacrées à la signification juridique des participations publiques majoritaires, on peut citer la conclusion que M. Reuter formulait à propos du rôle de ces participations (2) :

« Le rôle des participations financières majoritaires « est assez limité. Ces participations, par la . force

(19) Les associations de communes ont remplacé les syndicats de communes,

(20) REUTER, op. cit., p. 40,

« même des choses ne mettent guère en conflit l'intérêt « public et l’intérêt privé. Il s’agit simplement de sa- « voir s’il est bon de laisser l’administration gérer cer- « tains services par des procédés de droit privé. C’est « une question de droit administratif. Le droit français « répond par la négative : c’est la loi seule qui organise « ces entreprises et quand elle se sert du cadre de la. « société anonyme, elle l’altère profondément. »

$ 3. Conclusions relatives à la nature juridique des sociétés d'économie mixte.

Les conclusions relatives à la signification juridique des sociétés d'économie mixte peuvent être présentées sous la forme suivante. Il existe une dualité de nature juridique des sociétés d'économie mixte, qui correspond à une dualité dans le régime juridique des participations publiques, tant au point de vue administratif qu’au point de vue financier. Ainsi s’est imposée, de manière absolue, la nécessité de la distinction entre les participations publiques majoritaires et les participations publiques minoritaires.

Le système des participations publiques minoritaires constitue le systèmt vraiment caractéristique des sociétés d'économie mixte, institutions dotées d’un statut juridique particuliér et ayant une signification juridique originaie. Aïnsi apparaît le régime de contrôle interne exercé par l'autorité administrative et caractérisé par un mélange de collaboration et de surveillance. Dans ces conditions, les sociétés d'économie mixte apparaissent véritabiement comme des organismes à structure originale chargés de la gestion de services publics.

Quant aux participations publiques majoritaires, elles marquent la volonté de l'Administration de s'assurer la . maîtrise sur les organes de direction et de gestion de la société. Cette action de l'Administration pouvait être motivée par des considérations d'ordre fort différent : soit des considérations financières, soit des considérations d'intérêt national, soit des considérations d'ordre politique. Re,

Dans tous les cas d'espèces de participations publiques majoritaires, la société d'économie mixte constitue seulement une apparence destinée à cacher une institution

de droit public. Tantôt cette forme juridique présente un certain degré de stabilité, tantôt il s’agit simplement d’une forme transitoire marquant le passage entre un régime de concession de service public et un régime de service public en régie.

Enfin, en considérant seulement la structure des so- ‘ciétés d'économie mixte, à participations publiques majoritaires, il a été possible de constater des différences importantes. Bien que ces sociétés d'économie mixte constituent pratiquement des institutions de droit public organisées sous une forme de droit privé, ces différences de structure doivent avoir des répercussions sur leur signification juridique, c’est-à-dire sur leur nature juridique. La nature juridique de la société varie suivant que les participations majoritaires sont le fait d’une ou de plusieurs personnes morales du droit public.

Les sociétés d'économie mixte, dans lesquelles la majorité appartient à une seule collectivité publique ou à l'Etat, sont assimilables à des régies organisées et exploitécs suivant des méthodes commerciales ét érigées, en établissements publics.

D’autres cas sont plus complexes et la détermination de la nature juridique des sociétés d’économie mixte est alors moins immédiate. La majorité appartient alors à un groupement de personnes morales du droit public comprenant l'Etat, des départements et communes, des établissements et services publics et ayant toutes un objet commun d'intérêt public, auxquels viennent se joindre certains particuliers directement intéressés. Ces sociétés ont été assimilées à des syndicats de services publics dont l’organisation a été prévue par le décretloi du 30 octobre 1935 et à des associations mixtes de la loi du 28 février 1942. Cette assimilation porte simplement sur le point de vue matériel, parce que les éléments publics sont en majorité, bien qu’ils coexistent avec des éléments privés; au point de vue formel, les entreprises ci-dessus constituent uniquement des sociétés d’économie mixte. Par ailleurs, étant donné la composition de ces sociétés, le principe coopératif peut ne pas être étranger à la constitution de ces sociétés.

Les relations entre l’autorité publique et la société d'économie mixte peuvent être présentées de la façon

suivante : dans les cas de participations publiques minoritaires, la société d'économie mixte est concession: naire d’un service public ou titulaire d’une entreprise privée d'intérêt public; dans les cas de participations publiques majoritaires, s’il existe encore un acte de concession il ne s’agit que d’une simple formalité d’une pure fiction. En réalité, si l’on fait abstraction de la question de forme, on se trouve dans ce dernier cas en présence d'entreprises publiques organisées par l’Administration et sur lesquelles cette dernière conserve un pouvoir de direction.

On voit donc que les aspects de la notion de société “économie mixte apparaissent comme très variés; la structure de la société d’économie mixte doit être adaptée au but poursuivi par l'institution. Quelle serait donc, en pratique, l'utilité et la portée d’un statut général des participations publiques dans les sociétés anonymes.

C’est ce problème qu’il faut brièvement envisager.

‘SECTION III

Le problème du statut général des participations de l’autorité publique. L’utilité pratique des sociétés d'économie mixte.

Cette question a été envisagée par plusieurs juristes et il a été fait mention du projet élaboré par la Société d'Etudes législatives, qui a été l’objet d’un rapport de M. Louis Rolland et de celui qui a été préparé par M. Chéron. :

Il est bien certain qu’un statut général aurait pour résultat d’assurer la stabilisation de l’institution. Mais, du fait que cette règlementation aurait également pour :onséquence de n’admettre qu’une seule forme de sociétés d'économie mixte, l’institution risquerait de perdre une partie de sa souplesse.

Quelle pourrait d’ailleurs être la portee de ce statut général ? Il n’aurait pas, en principe, pour résultat de supprimer dans la plupart des cas la nécessité d’une intervention législative. En effet, toutes les hypothèses de sociétés d'économie mixte doivent entraîner un décaissement des deniers publics pour lequel il faut une autorisation légale. De plus, un texte législatif spécial devrait également intervenir pour fixer les cas particuliers ou les groupes de cas dans lesquels un régime d'économie mixte pourrait être appliqué. D’autre part, le système des participations publiques constitue un acte particulièrement important, susceptible d'entraîner de lourdes responsabilités et, en pratique, il doit être autorisé par une loi.

Le projet de statut général de M. Chéron soumettait les participations publiques aux autorisations exigées par les lois en vigueur. Le texte général ne saurait comporter que des dispositions communes à tous les cas de sociétés d’économie mixte, ainsi que lécrivait M. Reuter (2!) :

« L’utilité d’une loi portant création d’un statut gé- « néral des participations financières n’est donc pas de « simplifier nécessairement la procédure de création des « sociétés d'économie mixte, mais de poser un certain « nombre de principes généraux susceptibles d’applica- « tion dans tous les cas. Son utilité est donc fonction de « l’existence d’une sorte de droit commun des partici- « pations financières. »

Les principes généraux qui devraient être imposées par le statut général pourraient être groupés sous trois rubriques principales. La première se rapporterait à l'interdiction des participations majoritaires publiques, sauf par une loi spéciale, parce que le système des participations majoritaires aboutit en fait à l’organisation d’un établissement public. Le pourtentage de la: participation financière publique serait fixée à un taux inférieur à 50 % du capital spécial (M. Chéron fixe ce taux à 45 %) et la participation administrative serait proportionnelle à l’étendue de la participation financière.

(21) Cf. REUTER, op. cit., pp. 102 à 105.

Le second élément tendrait à l’établissement du statut des administrateurs et des représentants de l'Etat ou de toute autre collectiivté publique : on fixerait en particulier les conditions de nominations et de recrutement de ces administrateurs, leurs pouvoirs dans la gestion de la société, etc. Le troisième point déterminerait les cas où le droit de veto pourrait être exercé, les conditions de son exercice, et les procédés devant permettre de solutionner les conflits possibles entre l’autorité publique et la société : l’étude de la question ci-dessus a permis de préciser, par des exemples pratiques, quelle pouvait être la portée de ce droit de veto. Cependant, M. Reuter prévoit seulement deux applications d’ordre général, valables pour toutes les sociétés d'économie mixte; indépendament d’une application qui peut être restreinte à un cas particulier, ces deux applications générales seraient : les modifications aux statuts et les diverses questions relatives aux filiales et à l’afliliation de la société d'économie mixte.

Tel devrait être le contenu du statut général des sociétés d'économie mixte et après l'avoir envisagé, il est possible de constater qu’il n’y a pas là un problème susceptible de modifier de manière sensible la question des sociétés d'économie mixte. « On voit donc, écrivait « M. Reuter, qu’un statut général des participations « financières ne peut présenter qu’une portée limitée. « Le meilleur procédé, qui est d’ailleurs nécessaire « même s’il existe un statut général, est de faire des « lois par catégories. »

En France, il n’existe pas de statut général des sociétés d'économie mixte; il n’existe que des lois spéciales ou des lois par catégories ayant une portée plus large.

Cependant, il y a lieu de citer deux textes caractérisés par une certaine généralité d'application. Il s'agit, en premier lieu, des textes de 1926 relatifs aux participations des communes dans des entreprises d’intérêt public local; il convient, d’ailleurs, de reconnaître que ces textes comportent une lacune particulièrement importante, à propos des droits reconnus aux représentants des communes : en effet, ils ne leur attribuent pas de pouvoirs de veto suspensif. En second lieu, il faut citer le décret du 30 octobre 1935 qui a pour résultat de trans-

former les cas de concours financier en participations financières de l'Etat.

Dans l’ensemble, il n’y a donc pas lieu d’exagérer les inconvénients qui. peuvent résulter de ce défaut de statut général; il apparaît que, dans son ensemble, la législation française des sociétés d'économie mixte est sufisamment abondante. Aussi faut-il adopter les conclusions d'ensemble que M. Reuter formule sur ce point :

« Si l’on devait former d’autres vœux de réformes, ce « n’est donc point tant sur la question du statut général « des participations financières qu’il conviendrait de « s'orienter. Pour l’avenir, dans le cas ou les sociétés « d'économie mixte, devraient se développer, c’est « d’abord une politique décidée et consciente des parti- « cipations qui serait nécessaire. Les détails d’organisa- « tion se préciseront au fur et à mesure; il faudra ainsi « assurer la représentation des collectivités publiques, « par un corps de fonctionnaires d’élite et réformer, « dans le même sens que les participations de l'Etat, « les participations communales dont les premières ap- « plications ont été peu heureuses. »

Il suffit de préciser maintenant l’utilité pratique qui doit être reconnue à l’institution des sociétés d’économie mixte, principalement lorsqu'il s’agit de participations publiques majoritaires. Il a été possible, en effet, de constater la tendance actuelle à élargir la participation de l’autorité publique à la gestion de la société. Du fait de cette mainmise administrative, le système de la concession n’est plus qu’une apparence et on se trouve véritablement en présence d’institutions du droit public, . de régies de services publics ou d’établissements publics. Dans ces conditions, pourquoi avoir recours à cette forme assez compliquée de la société d’économie mixte et pourquoi ne pas organiser directement les services publics en régies directes ou en établissements publics ? Selon M. Bonnard, la société d'économie mixte présenterait des avantages certains qui justifient son maintien.

Les premières raisons sont des considérations d’ordre financier et elles justifient le maintien du régime des sociétés d'économie mixte; soit parce que l’Administration ne peut pas fournir la totalité du capital social nécessaire à une organisation en régie, soit parce qu’elle

ne le veut pas et désire que les capitaux privés puissent trouver à s’employer. Sur ce point, M. Bonnard écrivait (22) :

« La régie exigeant que l'Etat fournisse la totalité des « capitaux nécessaires à l’entreprise, cet effort financier « peut être parfois trop lourd pour l'administration. Cet « effort doit être allégé par le concours des capitaux « privés. C’est précisément ce que permet la société « d'économie mixte. En outre, en graduant la partici- « pation financière, en la faisant soit majoritaire soit « minoritaire, on pourra proportionner l’allègement par « les capitaux privés aux forces financières de l’admi- « nistration. En outre, avec ce concours des capitaux « privés, les risques financiers nuisibles au crédit de « l'Etat seront atténués. » C’est à cette première conception que correspond l’organisation de sociétés d’économie mixte, à titre passager et transitoire, dont on a cité des exemples : en pratique, l'Etat ne pouvait pas faire immédiatement l’effort financier considérable qu’exigeait le rachat d’une concession et sa transformation en régie directe; il a institué un système d’économie mixte pour organiser un régime de transition et pour se ménager un certain délai permettant de réaliser le rachat de l’entreprise en répartissant l'effort financier sur le nombre d'années nécessaires.

M. Bonnard poursuit, en considérant toujours le point de vue financier : « L’administration a la possibilité, en « limitant sa participation financière, de permettre aux « particuliers des apports en capital social ou en prêt « remboursable et donner l’occasion aux capitaux pri- « vés de trouver un placement.

Les autres considérations, qui justifient l'utilité pratique des sociétés d'économie mixte, doivent être rangées parmi les considérations de structure : la société d’économie mixte constitue un moyen commode de grouper l'Etat et d’autres personnes morales du droit public avec des particuliers; certes, on a constaté que le syndicat du décret-loi du 30 octobre 1935 et l’ « association mixte » de la loi du 28 février 1942 permettaient le groupement de collectivités publiques différentes telles que départe-

(22) Bonnanp. Droit administratif, 3° édit., pp. 714-715,

ments, commune, chambres de commerce ‘et établissements publics; mais, outre que la forme de droit public prévue pour ce groupement ne présente pas toute la souplesse que lon pourrait désirer, le groupement ne serait pas aussi vaste que celui que l’on pourrait réaliser par l'intermédiaire des sociétés d'économie mixte; en particulier, ce syndicat laissera de côté l'Etat et les divers éléments de droit privé. Néanmoins, on a pu faire vala- : blement certain rapprochement entre ces syndicats ou associations mixtes et certaines sociétés d’économie mixte (v. supra).

Enfin, il convient de signaler un autre avantage des sociétés d'économie mixte tenant à la forme de sociétés anonymes. Cette forme, malgré les dérogations très importantes apportées à la législation des sociétés anonymes, subsiste dans tous les cas de sociétés d’économie mixte et, en particulier, dans les cas de participations publiques majoritaires. Le système de la société anonyme est particulièrement favorable aux services publics concédés, à cause du caractère commercial ou industriel qui est reconnu, en général, à ces services. Ainsi la société anonyme d’éccnomie mixte constituet-elle une institution bien adaptée à son objet.

Telles sont les principales idées que l’on peut émettre à propos de la signification juridique des sociétés d’économie mixte; on a pu constater qu’il s'agissait d’une institution extrêmement souple permettant des adaptations différentes suivant les cas d’espèces. Pour cette raison, un statut général des participations publiques, même s’il n'avait qu'une portée limitée et comportait seulement létablissement de quelques principes généraux, aurait pour résultat la destruction au moins partielle de la souplesse de cette institution.

En particulier, les sociétés d'économie mixte seraient réduites à la notion de participation publique minoritaire, sauf dans le cas de lois spéciales. Certes, l’on ne peut nier que les participations publiques majoritaires ne constituent une déformation de la conception primitive de la société d'économie mixte. Cependant, malgré la tendance actuelle à élargir le cadre de la participation de l’autorité publique de manière à assurer la maïttrise à peu près complète de l'Administration, les sociétés

d'économie mixte présentent toujours une utilité incontestable, même lorsqu'il s’agit de sociétés à participations publiques majoritaires qui, au point de vue matériel, sont assimilables à des institutions du droit public.