CONCLUSIONS RELATIVES AUX SOCIÉTÉS D’ÉCONOMIE MIXTE

Il convient de mettre en valeur et de condenser les résultats obtenus au cours de l’étude des sociétés d’économie mixte. Cette institution, malgré ses aspects variés, présente cependant des caractères suffisamment stables et constants qui permettent de la définir et de la situer.

Il est hors de doute que l’on se trouve en présence d’une manifestation de cet interventionnisme d’intérêt général qui a caractérisé la période des dix dernières années antérieures à la guerre de 1939. On s’efforçait de renforcer l'influence de l'Etat dans l’ordre économique et cependant l’on se refusait de manière complète à organiser des entreprises publiques. C’est bien à cette double préoccupation que correspond la création des sociétés d'économie mixte. En second lieu, il est nécessaire de remarquer que les sociétés d'économie mixte constituent -une importante manifestation du contact existant entre le droit privé et le droit public. On a même constaté, au cours de l’étude de cette institution, que dans les hypothèses de participations administratives majoritaires, les sociétés d'économie mixte constituent des institutions de droit public sous une forme de droit privé. .

Dans l’ensemble, l’étude des sociétés d'économie mixte doit évoquer deux problèmes principaux : le problème de la structure de cette institution qui doit s’inspirer du but que l'Administration se propose d'atteindre et le problème de la nature juridique. D'ailleurs, ces deux problèmes sont liés l’un à l’autre et la nature juridique est une conséquence de la structure de la société d'économie mixte.

1° Le problème de la AAUPASS

Une première remarque s'impose à propos des relations juridiques qui existent entre.la société d'économie mixte et l'Administration. En général, la situation de la société d'économie mixte par rapport à l'autorité publique est celle d’un concessionnaire, par rapport à l’autorité concédante, avec la particularité du contrôle interne que l'Administration exerce sur la société d'économie mixte, alors que dans le cas d’une concession ordinaire, octroyée à un organisme privé, elle exerce son contrôle de l’extérieur, sans, participer à la gestion dé l’entreprise. Mais il peut se faire que, dans certaines hypothèses, la société d'économie mixte ne soit pas concessionnaire d’un service public : il s’agit alors d’une entreprise privée d'intérêt public, gérée sous forme d’institution d'économie mixte parce que l'Administration ne veut pas se désintéresser de son exploitation.

Si l’on envisage les caractères communs à toutes les sociétés d'économie mixte, il est possible d'admettre que la structure d'ensemble est la même dans tous les cas de société d'économie mixte.

En effet, on rencontre toujours une participation financière commandant une participation de l'Administration à la gestion de l’entreprise organisée dans le cadre de la société anonyme. D'ailleurs, sur ce point, on a pu constater que la participation administrative de l'autorité publique est, en elle-même, le but de l'institution et que

la participation financière constitue simplement un moyen.

Au point de vue formel, l’organisation des participations financières et de la participation administrative de l'autorité publique appelle nécessairement les remarques suivantes. Au point de vue financier, l'Administration peut être actionnaire, soit en raison de la souscription d’une partie du capital social, ou de l'achat en bourse d’un certain nombre d'actions, soit en raison d’apports én nature, soit enfin par suite de l’attribution d’actions de jouissance: Ou bien l'Administration est créancière de la société, soit parce qu’elle a souscrit dés obligations, soit parce qu’elle a fourni son appui financier notamment par la garantie d’intérêts.

Tels sont les aspects formels de la participation financière de l'Administration; la participation administrative, envisagée au point de vue formel, est calquée sur la participation financière.

C’est ainsi que l'Administration exerce les droits que lui confère sa qualité d’actionnaire et participe en conséquence aux assemblées générales. C’est encore parce qu’elle est ‘actionnaire que l’autorité publique se fait attribuer des sièges au conseil d'administration. Dans ce cas, la participation de l’Administration à la gestion de la société est guidée, au point de vue formel, par la législation des sociétés anonymes.

Dans d’autres cas, l’autorité publique exerce, au sein de l’Assemblée générale et du Conseil d'administration, des droits spéciaux qui lui sont reconnus par les différents textes constitutifs à cause de sa qualité de créancière. Il faut d’ailleurs noter que cette situation de l’Administration créancière est une situation nouvelle, étrangère aux prévisions de la législation des sociétés, bien que, depuis 1935, une protection des obligataires ait été organisée.

Si l’on abandonne le point de vue formel, pour envisager Ja question des rapports d’étendue de la participation administrative et de la participation financière, on est conduit à formuler les conclusions suivantes.

Il est indéniable que la participation administrative doive correspondre à un minimum d'intérêt de l’autorité publique dans la société; par conséquent, il est certain que la participation financière doit être suffisante pour justifier la participation administrative à laquelle elle sert de « substratum ».

C’est la signification qu’il convient d’attribuer à l’arrêt du Conseil d'Etat « Société des Moteurs Gnome et Rhône », dont l’analyse a été faite au cours de l'étude

des participations financières publiques.

. Mais il ne faut pas en conclure qu’il doit y avoir un rapport de proportionnalité rigoureuse entre la participation financière et la participation administrative. Certes la proportionnalité peut exister; mais le plus souvent, soit en raison du nombre des représentants de l'autorité publique, soit à cause des pouvoirs qui leur: sont attribués, la participation administrative de l’auto-

rité publique est proportionnellement plus étendue que la participation financière.

De plus, à propos de l’étendue de la participation administrative, il y a lieu d'établir la distinction des participations majoritaires et des participations minoritaires. En effet, suivant le but poursuivi par l'Administration, c’est-à-dire selon que cette action de l’autorité correspond simplement à un désir de contrôle, ou bien qu’elle implique une complète mainmise administrative la structure de la société d'économie mixte est différente. Cette différence de structure sert de fondement à la distinction proposée ci-dessus. À la notion de contrôle administratif interne correspondent des participations publiques minoritaires; à la notion de mainmise administrative correspondent des PACHAPAUOES publiques majoritaires.

Au point de vue han les participations majoritaires sont expliquées soit par le fait que l’'Administration a souscrit la majorité du capital social, soit parce qu’elle a imposé des mesures entraînant la majorité dans la gestion. Au contraire, il est certain que les participations administratives minoritaires doivent correspondre à des participations financières minoritaires. D'ailleurs, cette question de structure qui conduit à la distinction fondamentale des participations majoritaires et des participaions minoritaires, implique nécessairement l'étude de la nature juridique des sociétés d’économie mixte.

2° Le problème de la nature juridique des sociétés d'économie mixte.

La structure des sociétés d’économie mixte a une répercussion sur la nature juridique profonde de l’entreprise. Par conséquent, le but poursuivi par l’autorité publique a une influence directe sur le problème de la nature juridique de ces sociétés.

On peut dire, qu’en apparence, les sociétés d'économie mixte présentent un aspect uniforme : elles sont toutes . des sociétés anonymes à participations publiques; dans la plupart des cas cette société anonyme est concession-

naire d’un service public ou tout au moins elle constitue une entreprise privée d'intérêt général.

Cependant, la considération de la structure des sociétés d'économie mixte a permis de distinguer deux groupes de sociétés d'économie mixte : les sociétés d’économie mixte à participations publiques minoritaires et les sociétés à participations publiques majoritaires. Cette dualité dans la structure correspond à une dualité de nature juridique.

A) Les sociétés d'économie mixte comportant des participations publiques minoritaires.

On se trouve en présence d’une institution qui présente, au point de vue interne, une originalité certaine. En effet, il y a, dans la plupart des cas, un service public concédé à un organisme mixte sur lequel l’'Administration exerce son contrôle interne. L'institution est originale, à un double titre : d’abord, par la structure; ensuite, par le résultat auquel elle aboutit. En effet, le contrôle interne exercé par l’Administration constitue un élément caractéristique et même, pourrait-on dire, spécifique des sociétés d'économie mixte. Il apparait donc nécessaire, pour terminer ces conclusions relatives aux participations minoritaires, de résumer ce qu’est le contrôle interne de l’administration.

On doit indiquer, avec M. Reuter, que ce contrôle ininterne comporte « un mélange de collaboration et de contrôle », en raison des droits qui sont reconnus à l'Administration, dans le cadre de la société.

La collaboration de Administration est marquée par la participation des représentants de l'Etat ou de toute autre collectivité ou personne morale de droit public, à l’intérieur des organes de gestion de la société d’économie mixte : assemblées générales, et principalement conseil d'administration.

Cependant, cette collaboration ne peut être efficace que si elle comporte l'attribution de certains pouvoirs spéciaux aux représentants et délégués de lAdministration, de manière à combler les lacunes nées du fait que l'autorité publique se trouve en minorité. En effet, puisque ses participations sont minoritaires, l'Administration risquerait de se voir complètement éliminée de la ges-

tion de la société au profit des particuliers. Il s'agirait d’ailleurs d’une élimination de fait qui aurait des conséquences particulièrement graves, dans les cas où il y aurait des heurts entre l'Administration, gardienne de l'intérêt général, et les particuliers, représentant l’intérêt privé et le désir de réaliser des bénéfices. Ainsi l’autorité publique se serait trouvée désarmée, si des pouvoirs spéciaux ne lui étaient pas accordés dans certaines hypothèses. Ces pouvoirs consistent en un droit de veto: suspensif dont l'exercice entraîne la mise en jeu de la tutelle administrative.

Par conséquent, la collaboration entre éléments publics et éléments privés, qui risquerait d’être déficiente dans certains cas, se trouve complétée et renforcée par ces pouvoirs de veto. L'existence de ces pouvoirs de veto est une condition essentielle de la collaboration qui caractérise le contrôle interne. Ils ne sont exercés que dans certaines matières déterminées par les textes constitutifs et sont destinés à assurer la protection de l'intérêt général et le respect des relations entre la société et l'Administration. Ainsi se trouve consacré le contrôle de l’autorité publique sur la marche de la société; ce contrôle est à la fois le but et le résultat de la collaboration qui doit s’établir entre les représentants de l’Administration et ceux des capitaux privés.

Tels sont les éléments constitutifs et caractéristiques de ce contrôle interne qui donne sa physionomie originale aux sociétés d'économie mixte à participations publiques minoritaires.

B) Les sociétés d'économie mixte à participations publiques majoritaires.

Les sociétés d'économie mixte de cette seconde catégorie sont bien caractérisées par une certaine originalité de structure, puisqu'il existe toujours une participation financière provoquant une participation administrative de l’autorité publique: cette structure constitue véritablement l’élément original caractéristique de toutes les sociétés d'économie mixte.

Mais ces sociétés à participations publiques majoritaires ne présentent aucune originalité, au sujet de leur

nature juridique; elles se ramènent toujours à des institutions de droit public. Pratiquement ces sociétés se rapprochent beaucoup des établissements publics, des régies sous forme commerciale, car l’action de l’Administration entraîne une mainmise complète sur la gestion de ces organismes. En effet, par suite de l’action administrative, les éléments privés se trouvent en quelque sorte tolérés par l'Administration et sans être totalement éliminés de la gestion des affaires sociales, ils y occupent seulement une place restreinte.

Cette situation peut présenter deux aspects différents, selon que les participations majoritaires sont le fait d’une seule personne morale de droit public, ou bien qu’elles sont le fait de tout un groupe de personnes morales publiques. Il existe par conséquent, pour ces sociétés d'économie mixte, deux variétés de structure et ‘aussi deux variétés de nature juridique, bien que dans l’un et l’autre cas on se trouve‘en présence d’institutions de droit public. |

Dans les cas où la majorité appartient à une seule collectivité publique, celle-ci possède une maîtrise totale sur l’entreprise et l’on a été amené à formuler la conclusion suivante qui, au premier abord, peut sembler paradoxale. La société d'économie mixte constitue en fait une régie commercialisée, bien qu’elle se présente sous la forme d’une concession de service public. Ces régies commerciales présentent d’ailleurs un tel degré d’autonomie au point de vue administratif et financier, qu’il y a lieu d'admettre qu’elles constituent de véritables établissements publics. Aussi, en raison de cette nature juridique particulière, ces sociétés d’économie mixte à participations publiques majoritaires doivent avoir une origine légale.

Lorsque la majorité appartient à tout un groupe de personnes morales de droit publie, unies par la volonté d'assurer la réalisation d’un but commun, on se trouve en face d’une institution obligatoirement dotée de l’autonomie budgétaire et administrative. Cependant, dans ce cas, si l’on désire déterminer sa nature juridique, il est absolument nécessaire de tenir compte du groupement de plusieurs personnes morales de droit public et des particuliers; aussi, peut-on proposer l’idée de syndicat

de service public et d’associations de collectivités publiques.

M. Bernard Lavergne a surtout mis en évidence le fait suivant : les actionnaires publics ou privés de certaines sociétés d'économie mixte, du type dont il est actuellement question, doivent être considérés comme des bénéficiaires directs ou indirects des prestations ou des services fournis par ces entreprises. Ainsi, M. B. Lavergne a pu considérer la « Compagnie Nationale du Rhône » et |’ « Energie Electrique de la Moyenne Dordogne » comme des exemples de « régies coopératives ». Ce sont même les seuls exemples que pourrait fournir la législation française; cette nature juridique serait une conséquence du fait que les actionnaires sont en même temps des usagers, combiné avec la prédominance des éléments de droit public. Quoiqu'il en soit d’ailleurs, il est indéniable que la société d'économie mixte constitue le moyen le plus commode d’introduire l’idée coopérative dans le droit administratif.

La société d'économie mixte ne constitue pas une institution qui présente un aspect unique. Selon la structure et le régime juridique qui lui sont attribués, elle constitue soit une institution originale tant au point de vue interne qu’au point de vue externe, soit une entreprise publique présentant cependant un aspect ‘extérieu original. :

L’Administration s’est donc forgée un instrument très . commode, pour son action"en matière économique. Grâce au système des sociétés d'économie mixte, elle peut s’assurer soit un pouvoir de contrôle soit, dans certains cas, une véritable mainmise sur les organismes qui gèrent des services publics concédés. C’est un moyen d’action très souple qui ne se trouve pas enfermé dans le cadre étroit et rigide d’une réglementation générale; chaque cas de société d'économie mixte se trouve adapté au but poursuivi par l'Administration. Ainsi les participations publiques vont se modeler, selon des types différents, compte tenu des circonstances propres à chaque cas particulier.

Par conséquent, le système de la société d'économie mixte comporte l’adaptation d’une solution capitaliste à un problème d'intérêt général. En effet, pour une telle société, le profit financier n’est pas un but en lui-même

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ou tout au moins il ne peut être qu’accessoire; le but c’est la réalisation d’une tâche d’intérêt général, avec l’appui et sous le contrôle de l'Etat. D’ailleurs, il est à craindre que sur ce point il y ait désaccord entre les particuliers et l'Administration, du moins dans les cas de participations minoritaires; mais ces difficultés devraient toujours être résolues dans le sens de l'intérêt général, en raison des privilèges divers octroyés à V'Administration.

Un autre avantage que présente la société d’économie mixte consiste à permettre la réalisation d'œuvres de longue haleine et d’intérêt national auxquelles l'Etat ne pourrait pas s’atteler car il est soumis à la règle de l’annualité budgétaire qui rend difficiles des prévisions sur une longue période. Par ailleurs, pour la réalisation de travaux importants, cette prévision peut être tout à fait nécessaire. Pour cette raison, une société se trouve particulièrement bien placée pour réaliser cet objet : elle bénéficie, en effet, d’une vie continue, d’un financement progressif; elle a la possibilité de prévoir à longue échéance; elle est mieux adaptée que l'Etat à la réalisation d’un programme limité de travaux; elle peut échelonner son effort financier.

L'Etat ne renonce nullement, en faveur des Sociétés d'économie mixte, au contrôle administratif et technique auquel s'ajoute même un contrôle financier, destiné à sauvegarder les intérêts de l'Etat. Ainsi une société d’économie mixte doit être parfaitement en règle et parfaitement d’accord avec la puissance publique. Par conséquent, les sociétés d’économie mixte sont une méthode commode et efficace, pour permettre à l'Administration de réaliser certains ouvrages d'intérêt général qui exigent une longue période de préparation; c’est même, en fait, la seule méthode dont l’application soit possible, tout en maintenant un contrôle administratif suffisamment strict. ;

Ainsi la société anonyme, transformée par une collaboration financière entre capitaux publics et capitaux privés et par une collaboration administrative entre particuliers et éléments publics et prenant le nom de société d'économie mixte, constitue un mode d’action commode mis au service de l’autorité publique pour réaliser et exploiter des œuvres d'intérêt public.

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