CONSIDERATIONS GENERALES

A. - INSTITUTIONS GOUVERNEMENTALES

Les plus importantes sont les Caisses de veicves et orp/ielins des différents départements ministériels, créées par la loi du 21 juillet 1844, la Caisse des veuves et orphelins des professeurs et instituteurs communaux, la Caisse centrale de prévoyance des secrétaires communaux, la Caisse de retraite et de secours des ouvriers des chemins de fer, postes et télégraphes, etc. Tous ces organismes son fondés sur des principes analogues, et répondent à une même conception générale, que Ion trouve exposée dans les documents parlementaires relatifs à la loi du 21 juillet

Avant 1844, il existait quelques caisses de pensions et de secours au profit de certains fonctionnaires et de leurs veuves et orphelins : nous citerons la Caisse des veuves et orphelins des officiers de larmée belge, instituée par l'arrêté royal du 14 janvier 1815 et réorganisée par arrêté du Régent du 10 mars 1831, la Caisse de pensions et de secours en faveur du personnel du chemin de fer de TEtat et de l'administration centrale du Département des Travaux publics, instituée par un arrêté royal du i®' septembre 1838, la Caisse des veuves et ori)helins du Corps des Ponts et Chaussées, fondée en 1841, la Caisse de Retraite du Ministère des Finances, etc.

La question de la revision des pensions civiles fut soumise en 1838 à la Chambre des Représentants par

M. le baron d'Huart, alors ministre des finances, qui proposait en même temps ladoption d un système de réversibilité des pensions en faveur des veuves.

Le projet deM. lebaron d'IIuart fut rejetéen février 1841.

En octobre 1843, M. Mercier, ministre des finances, soumit la question à une Commission dont Visschers fut nommé rapporteur. Le travail de Visschers fut présenté à la Chambre des Représentants en janvier 1844, et le rapporteur de la section centrale, M. Malou, en défendit la plupart des dispositions essentielles, qui furent admises par la législature et firent lobjet de la loi du 21 juillet 1844. Cette loi consacra les principes suivants :

^ 1° Obligation de l'Etat de rémunérer les loyaux services de ses fonctionnaires, lorsque Tâge ou les infirmités les mettent hors d'état de continuer leurs fonctions ;

2^ Création de caisses de pensions, alimentées par des retenues sur les traitements, au profit des vçuves et des orphelins des magistrats, fonctionnaires ou employés. »

Ce fut donc Visschers qui fut le véritable initiateur des caisses de veuves et orphelins; il eut d'ailleurs un rôle prépondérant dans lorganisation de la. plupart des institutions qui prirent naissance vers cette époque.

«* Visschers, écrit Mahillon (1), était un esprit élevé qui devança véritablement son époque dans.rétude des questions ouvrières, où il produisit le plus grand bien. Malheureusement, il n'avait pas, en matières d'institutions de prévoyance, les connaissances techniques indispensables pour lui permettre d'établir les rapports nécessaires entre les excellents principes qu'il assignait comme bases à ces institutions et les détails de leur fonctionnement. »»

(1) Les Pensions de retraite ouvrières et les Fonds spéciaux de retraite, par Mahillon. — Bruxelles, Weissenbruch, 1891.

Cette appréciation d'un maître incontesté en matière d'institutions de prévoyance se justifie entièrement, comme on va le voir. Visschers était un homme généreux, dont les bonnes intentions furent malheureusement trop souvent trahies par un manque de connaissances techniques.

Au début des travaux qui aboutirent à la loi de juillet 1844, Visschers fut en opposition avec Ad. Quetelet, qui voulait faire prévaloir Tidée de la création d'une Caisse unique de veuves et orphelins, en s'appuyant sur l'impérieuse nécessité de donner satisfaction à la loi du grand nombre. Visschers défendit la thèse de la création de plusieurs caisses (par catégories de fonctionnaires), en invoquant des arguments d'ordre plutôt sentimental, et il eut gain de cause : ce fut une première faute, au point de vue de la stabilité de ces institutions.

L'esprit de Visschers est nettement caractérisé par cette affirmation : ^ C'est, écrit-il, le principe de confraternité, de solidarité entre les fonctionnaires d'un même ordre, qui a présidé à lorganisation des caisses, bien plus que la combinaison des chances de survie. ^

Principe généreux, s'il en fût, mais manquant de sens pratique: la loi de 1844, en effet, oblige les Caisses à subvenir à leurs charges au moyen des seules ressources qu'elles retirent des retenues imposées sur les traitements des fonctionnaires, et elle proscrit de la façon la plus absolue toute intervention du Trésor public. Dès lors, il fallait avant tout se préoccuper des chances de sto^ie, afin de pouvoir déterminer le montant des pensions qu'il était possible de promettre, étant données les ressources déterminées et limitées qui devaient en assurer le service.

Toute la loi de 1844 et les travaux préliminaires de cette loi, sont imbus du même principe; la question de la péréquation des ressources et des charges fut considérée

comme accessoire ; on s en préoccupa cependant, mais il se fît jour, à cette occasion, un véritable amas de théories et de systèmes ingénieux, mais faux pour la plupart; rarement, dans les nombreux documents officiels de Tépoque, on trouve trace de la connaissance de ce principe si simple et si rationnel, qui devrait servir de pivot à toutes les institutions de prévoyance: le principe de Tespérance mathématique (1).

Voici quelles sont les principales dispositions de la loi du 21 juillet 1844, en ce qui concerne les pensions des veuves et orphelins :

Art. 30. — Ces Caisses seront alimentées au moyen de retenues faites sur les traitements et suppléments de traitements.

En aucun cas y elles ne pourront être subsidiées par le Trésor public.

Art. 31. — Tous les magistrats, fonctionnaires et employés, rétribués par le Trésor public, ainsi que les ministres des cultes auxquels le mariage est permis, contribueront à la caisse qui leur sera assignée.

Art. 34. — Les revenus des Caisses /le pension se composeront des ressources indiquées ci-après, telles qu'elles seront déterminées cumulafivement ou séparément pour chaque Caisse, par arrêté royal :

I"" Retenue de 5 p. c. au plus, sur les traitements ou suppléments de traitements, sur les remises et sur les émoluments, sans pouvoir excéder une somme annuelle de 500 francs par traitement ;

(1) Ce principe est exposé avec la plus grande clarté dans une notice de Mahillon, reproduite dans le Compte rendu des opérations de la Caisse Gênéraie d'Epargne et de Retraite en 1891, au sujet de la création d'une Caisse d'assurances annexée à cette Institution.

2° Retenue du 1^' mois au plus de tout traitement ou supplément de traitement, des remises ou émoluments accordés à Tavenir ;

3** Retenues, pendant 1 mois au moins et 3 mois au plus, de toute augmentation de traitement ou supplément de traitement, d'émoluments ou de remises;

4° Retenues, sur les. traitements, opérées en vertu des lois ou règlements pour congé, absence ou punition disciplinaire ;

5** Parts assignées par les lois ou règlements dans les amendes, saisies, confiscation ou tout autre produit ;

6^ Retenues sur les pensions de retraite des magistrats, fonctionnaires ou employés mariés ou ayant des enfants mineurs ;

7° Retenues sur les traitements et suppléments de traitements équivalant au montant d'une année de la pension éventuelle des veuves.

Cette dernière contribution pourra être payée en un ou plusieurs termes, selon ce qui sera déterminé dans les statuts arrêtés par le Roi.

Art. 35. — Les magistrats, fonctionnaires ou employés démissionnes ou démssionnaires pourront conserver à leur femme et à leurs enfants mineurs des droits éventuels à la pension, en souscrivant rengagement, dans le délai qui sera assigné, de continuer les versements à la Caisse, et en opérant ces versements.

Art. 51. — Les pensions des veuves et orphelins sont à la charge de la Caisse à laquelle le défunt a contribué.

Art. 54. — Nulle pension ne peut excéder la moitié du traitement du défunt ni un maximun de 4,000 francs.

Art. 55. — Toute veuve qui se remarie perd ses droits à la pension.

Ces quelques extraits de la loi du 21 juillet 1844 en montrent toute la complexité ; les arrêtés royaux pris en exécution de cette loi et qui fixent les statuts organiques des Caisses de veuves et orphelins, se distinguent par une abondance de détails rendant pour ainsi dire inextricables les difficultés qui entourent la détermination de leur situation financière réelle.

On a souvent formulé des critiques d ordre moral au sujet des principes de la loi de 1844 : on peut trouver étrange qu'une loi qui sinspire avant tout, selon ses auteurs, de considérations humanitaires, d esprit d'équité et de solidarité, oblige les fonctionnaires ou employés qui restent célibataires toute leur vie à participer à une Caisse dont ils ne peuvent retirer aucun profit.

La disposition qui enlève aux fonctionnaires démissionnaires toute participation aux avantages de la Caisse, à moins qu'ils ne prennent des engagements formels, a aussi été, ajuste titre, vivement critiquée.

On trouvera plus loin des extraits des statuts de quelques caisses de veuves et orphelins; on y relèvera quelques dispositions qui sont certainement contraires à l'esprit de justice qui devrait dominer les institutions de ce genre : c'est ainsi qu'aucune pension n'est attribuée à la veuve et aux enfants d'un fonctionnaire qui décéderait dans le cours des trois ou des cinq premières années de mariage, même si ce fonctionnaire avait, préalablement à son mariage, contribué à la Caisse pendant de nombreuses années.

Il serait injuste de reprocher aux auteurs de la loi de ne pas s'être préoccupés de l'avenir financier réservé aux caisses de veuves et orphelins. Cette préoccupation a au contraire donné lieu à des travaux très détaillés. Mais la question a, peut-on dire, été traitée à rebours. Au lieu de fixer les ressources et les charges, de manière à donner

satisfaction à la loi de leur équilibre préalable, on a adopté pour ainsi dire au hasard, en se préoccupant presque exclusivement de considérations de pur sentiment, les règles fixant d'une part les ressources dont pourraient disposer les Caisses, d autre part les charges qui leur incomberaient. Puis, on sest demandé si les ressources étaient suffisantes et Ton s'est livré à des recherches des plus laborieuses pour rassurer à ce sujet ceux des intéressés qui, dès lorigine, émettaient certains doutes sur la solidité de Tédifice élevé par le législateur de 1844.

Presque toutes ces recherches reposent malheureusement sur des conceptions erronées, sur Tintervention , dans les calculs relatifs aux engagements des Caisses, de moyennes d'âge, de différences moyennes entre les âges du mari et de la femme, combinées avec l'hypothèse irréalisable de la marche de Tinstitution vers un régime constant.

Les principes rationnels de la science des assurances étaient peu connus à cette époque ; on en trouve rarement trace dans les nombreux documents qui traitent la question de l'avenir réservé aux caisses de veuves et orphelins, et qui ont paru pendant les vingt premières années de leur fonctionnement.

On peut étendre ce reproche à presque tous les travaux qui ont inspiré la création des organismes de prévoyance patronés par l'Etat, auxquels Mahillon faisait allusion lorsqu'il écrivait :

«* Je pourrais citer quantité d'institutions dont les combinaisons sont fondées sur la vaine conception d'un affilié idéal qui représenterait une sorte de risque moyen entre tous ceux que l'institution entreprend de compenser. L'actuaire ne saurait utiliser cette conception i)ar la raison qu'en matière financière, le jeu des unités de temps qui

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intitulé De la situation et de l'avenir des Caisses de veuves et orphelins instituées par la loi du 21 juillet 1844. Il y défendit les principes de cette loi, et produisit des essais de calculs ayant pour objet de déterminer autant que possible lavenir des Caisses. Ces calculs ont peu de valeur et les prévisions de Fauteur n ont pas été confirmées par lexpérience; Visschers entoure d ailleurs ses évaluations de réserves très prudentes.

Quelques années auparavant, Liagrc, alors capitaine du génie et membre de TAcadémie royale de Belgique, avait publié un mémoire sur l'organisation des caisses de veuves; le savant académicien y fait preuve de grand talent, et l'ingéniosité de ses calculs est des plus remarquable; mais, s il avait la notion très exacte du principe de lespérance mathématique en ce qui concerne la détermination des primes, il paraît la perdre de vue quand il s agit de l'appréciation de la marche future de lorganisme; il est vrai que le problème qu'il traitait était d'une complication presque inextricable. Cependant, Liagre et Maus, qui étudia la question à la même époque, eurent, il faut le reconnaître, l'intuition très nette des dangers de la situation des caisses fondées par la loi de 1844.

En 1809, la section centrale de la Chambre des représentants demanda au gouvernement d'examiner l'avenir réservé aux Caisses, de faire connaître les résultats de cet examen, et d'indiquer, le cas échéant, les mesures à prendre. Le gouvernement soumit la question aux Commissions administratives, qui donnèrent un avis très optimiste. Le ministre des finances, Frère-Orban, trouva cet avis insulîisamment justifié, et chargea Maus, ingénieur éminent du Corps des Ponts et Chaussées, d'examiner la situation. Les conclusions du travail de Maus sont loin d'être aussi optimistes que celles des (lommissions adminis-

tratives : il manifeste des craintes au sujet de lavenir, et critique les procédés comptables des diff'érentes caisses; il indique plusieurs remèdes, entre autres celui de faire varier les pensions daprès letat des ressources. Cette dernière proposition de Maus fut vivement combattue par le professeur Van Ginderachter qui, déjà en 1864, avait publié une étude très alarmiste sur la situation des Caisses de veuves et qui préconisait, dès cette époque, la majoration des retenues jusqu'au maximum de 5 p. c. fixé par la loi.

Maus, dans ses conclusions et ses propositions, s'était efforcé de troubler le moins possible le régime de la loi de 1844.

Dans une série d articles publiés dans le Moniteur des Intérêts Matériels en 1874, M. H. Adan exprima un tout autre avis. Avec une grande vigueur, il s attaqua aux principes essentiels du régime de la loi de 1844. Il se plaça à un point de vue nettement scientifique et, le premier, s appuj'a sur les règles rationnelles de la science actuarielle, pour mettre en évidence, avec une grande force de logique et de raisonnement, les vices essentiels de lorganisation des Caisses de veuves et orphelins. « Nous pensons, écrivait-il, qu il faut faire à la loi de 1844 et aux statuts organiques des Caisses, un procès de fond et non seulement un procès de forme, attendu que le malaise des Caisses procède d'une véritable débilité congénitale, de l'adoption de bases irrationnelles. » Et, comme conclusion, M. Adan propose la suppression du régime imposé par la loi de 1844, et Tadoption de règles rigoureusement scientifiques pour la réorganisation des différentes Caisses.

Il faut rendre hommage à la haute probité scientifique et à Ténergie des convictions de M. Adan; depuis la publication déjà lointaine de sa première étude si documentée et

si fortement éta3'ée d arguments solides, il n a cessé de combattre lesprit et les principes généraux de Tceuvre édifiée par le législateur de 1844.

En 1889, il publiait en brochure ses articles de 1874, et il y ajoutait un dernier chapitre dont nous croyons utile de reproduire la fin :

« Prétendre quen 1844 il eût fallu calculer des tarifs compliqués pour lesquels les éléments manquaient, alors qu'il existait déjà bon nombre de publications propres à rétablissement des tarifs d'assurances de rentes viagères de survie; alors que ces tarifs eux-mêmes étaient déjà mis en pratique par bien des compagnies d'assurances, notamment par la Compagnie belge d'Assurances générales, était commettre une erreur grossière.

« Enfin, condamner le système de Caisse unique, faire prévaloir les idées des fonctionnaires sur lavis de Quetelet, alors que celui-ci, qui constituait une autorité scientifique, formulait les réserves les plus formelles contre cette division et réclamait l'institution d'une Caisse unique, tant il était pénétré, à juste titre, de Tidée que l'on ne pouvait asseoir avec justesse des calculs de probabilité que sur des nombres très élevés, était commettre une faute lourde.

« On peut donc dire que l'erreur et la faute grave ont présidé comme de mauvaises fées à la naissance des Caisses de veuves et orphelins de 1844.

« Quinze années se sont écoulées depuis la première publication, en 1874, des observations consignées dans les articles qui précèdent.

« Durant ces quinze années, nous avons vu paraître les arrêtés royaux du 7 février 1878, 15 mai 1883, 2 juillet 1888, concernant la Caisse des veuves et orphelins du Département de la Justice; du G mars 1873, du

28 avril 1S75, du l*"" septembre 1881 pour la Caisse du Département de Tlntérieur; du 24 février 1875 pour la Caisse du Département des Affaires étrangères et du 20 octobre 1888 pour la Caisse du Département des Travaux publics, augmentant le taux des retenues ou abaissant le chiffre des traitements sujets aux plus fortes retenues.

» Cest-à-dire que les critiques formulées par Quetelet en 1860 {Bulletin de la commission centrale de statisfiqtte, t. VIII, p. 447 : De la statistique considérée sous le rapport du physique, du moral et de Tintelligence de rhomme) se trouvent en voie de confirmation.

« Cest-à-dire que Ion pei-siste à n'opposer que de vulgaires expédients à la maladie constitutionnelle dont sont affligées les Caisses, alors que, de malaise en malaise, celles-ci semblent au moment d'entrer dans une phase aiguë pour plusieurs d entre elles.

« Cest-à-dire que Ion persiste à fermer les 3^eux ou à repousser la lumière, en prétendant se borner pour apprécier la situation des Caisses à l'insuffisante production d'un compte de recettes et de dépenses, sans adjonction d'un bilan au passif duquel on devrait renseigner séparément pour la Caisse des veuves et pour la Caisse des orphelins : 1° la réserve de capitaux pour le service des rentes viagères en cours; 2' la réserve de primes nécessaires pour couvrir les risques de rentes viagères de survie à constituer éventuellement. Cavcant consules! «

Il est important d ajouter que les critiques de M. Adan ne trouvèrent aucun contradicteur.

En 1804, un autre actuaire belge, M. Amédée Bégault, publia, dans la Belgique Judiciaire, un article qui aboutit aux mêmes conclusions que celles de M. Adan. Cet article fut des plus reniarquJs et, il importe de le signaler, il ne

fut pas plus contredit que ceux que M. Adan avait publiés depuis 1874. En voici les conclusions dont le caractère catégorique n échappera à personne :

« r Suppression des caisses particulières et leur remplacement par une Caisse d'employés de TEtat;

2"* La Caisse ainsi formée comprendra trois catégories distinctes :

a. La Caisse des veuves, alimentée par les fonctionnaires mariés, pendant lexistence commune des deux époux;

h. La Caisse des orphelins, alimentée par les fonctionnaires, pères de famille, tant qu ils auront des enfants de moins de dix-huit ans ;

c. La Caisse de capitaux ou de rentes viagères différées, alimentée par les célibataires et les veufs.

« Chacune de ces Caisses sera organisée scientifiquement et rationnellement, faisant payer à chacun suivant le risque qu'il représente, cest-à-dire une contribution fixée d'après son âge, celui de sa femme, ou celui de ses enfants.

« Qu'on n'objecte pas les difficultés d'application! Une fois les tarifs calculés, le fonctionnement régulier ne nécessite plus que les quatre opérations fondamentales de l'arithmétique, r*

Au premier Congrès international d'actuaires, qui eut lieu à Bruxelles en septembre 1895, de vives critiques s'élevèrent également sur l'organisation des diverses institutions patronnées par l'Etat. Un rapporteur émit l'opinion suivante : « Les dispositions qu'on a adoptées sont à ce point vicieuses, que la recherche d'un remède n'est possible que si l'on s'arrête aux solutions radicales, celles qui aboutiraient à saper les organismes existants et à les réédificr complètement. «

D'un autre côté, Mahillon écrivait en 1894, dans la

préface de Tédition française du Text Book, les lignes suivantes :

« Que dire des caisses de veuves et orphelins de fonctionnaires, sinon qu elles sont fondées sur des bases étrangères à la science de lactuaire. Alors qu'il y a accord unanime pour admettre qu une entreprise financière quelconque doit être conduite avec le souci constant de permettre rétablissement périodique de bilans de situation, qui sont même imposés par la loi aux institutions privées, les caisses de veuves et orphelins et presque tous les organismes de prévoyance patronnés par TEtat sont dans l'impossibilité absolue de produire un document quelconque, capable de traduire leur situation actuelle ou permettant de juger de leur avenir financier; un mépris profond des règles techniques a présidé à leur fondation; on peut dire que ces institutions, qui condensent tant d'intérêts de premier ordre, sont irrémédiablement condamnées à fonctionner dans les ténèbres aussi longtemps qu'elles ne modifieront pas essentiellement les principes de leur organisation. «

Enfin, voici un extrait du rapport d'une Commission officielle chargée d'examiner la situation de la Caisse des Secrétaires communaux :

« L'expérience acquise après une durée de fonctionnement relativement courte vient démontrer que la plupart de ces institutions sont menacées dans leur existence. Les inquiétudes exprimées, en 1892, par M. le Ministre de l'Intérieur et de l'Instruction publique, n'ont fait depuis lors qu'apparaître plus graves à la plupart de ceux qui ont cherché à approfondir la situation des caisses de prévoyance et des caisses de veuves et orphelins.

" Nous savons, en effet, que les caisses provinciales de prévoyance des instituteurs communaux, dissoutes en 1876,

présentaient un déficit considérable. Nous avons vu plus récemment un rapport de M. Morcau, directeur au Ministère de la Justice, accuser un déficit de près de cinq millions dans la Caisse des veuves et orphelins de l'Ordre judiciaire et signaler également un déficit dans la gestion de la Caisse des veuves et orphelins du Ministère de la Justice (procès-verbal de la séance du 29 juin 1894). Voici que MM. Dufourny et Hubert se croient autorisés à déclarer avec certitude que la situation financière de la Caisse des veuves et des orphelins du Ministère des chemins de fer, postes et télégraphes, présente un mali de plus de trentetrois 'millions.

« La Caisse des veuves et orphelins des fonctionnaires et employés du Ministère de Tlntérieur, qui ne procède pas même à l'évaluation des rentes en cours, accuse dans son simple compte de recettes et dépenses pour Texercice 1894 un excédent de dépenses ou déficit de 21.278 fr. 80 c.

« D'autre part, c'est sous les couleurs les plus sombres que M. Van Neuss envisage l'avenir do la Caisse du Département des Finances; il y est revenu plusieurs fois avec insistance, au cours de nos débats. Enfin, ne voyons-nous pas cette même Caisse provinciale de retraite des secrétaires communaux de la Flandre occidentale, dont on invoquait la stabilité pour conclure à l'excellente situation financière de la Caisse centrale, subir un sort identique, accuser en ses dernières situations de recettes et de dépenses un excédent de dé[)enses sur les recettes et chercher à se fusionner avec la Caisse centrale pour échapper à une dt'sastreuse liquidation? r

Dans les citations qui précèdent, il a été plusieurs fois question de la forme incomplète des comptes publiés par les diverses Caisses. Nous croyons devoir y revenir succinctement.

Au début de leur fonctionnement, les Caisses de veuves et orphelins se bornaient à publier annuellement de simples comptes de recettes et de dépenses, évidemment insuffisants pour donner une idée, même approximative, de leur situation financière et de leur marche. Ce défaut dans les procédés comptables de nos institutions de prévoyance a été signalé depuis longtemps. Maus et Visschers luimême ont indiqué la nécessité de faire apparaître au passif des Caisses la valeur actuelle des pensions en cours. En 1860, Visschers proposa même de créer une Caisse centrale à laquelle seraient versés les prix des rentes prenant cours, et qui aurait la charge du payement de ces rentes. Dans la suite, Maus proposa une réforme de la comptabilité des caisses consistant dans la création d un compte de retenues et dun fonds de dotation, le compte de retenues étant alimenté par les diverses ressources de la Caisse, provenant des cotisations des fonctionnaires et sur lequel on prélèverait les valeurs des rentes prenant cours; ces dernières devaient être versées au fonds de dotation, au passif duquel figureraient les réserves mathématiques correspondantes; le fonds de dotation avait la charge du payement des arrérages de pension.

Il va de soi que ce système revient à la division de lensemble de lorganisme en deux Caisses : la première est une Caisse d engagements difi'érés, la seconde une Caisse d'engagements en cours ou immédiats.

La solution de Maus conduit à lorganisation technique et comptable de la seconde seule de ces Caisses, et maintient un caractère d'empirisme à la première. Cette solution est donc encore incomplète, et ne permet de se rendre compte que partiellement de la véritable situation financière de l'organisme total, puisqu'elle laisse dans l'ombre la valeur des engagements différés.

On a prétendu que la méthode de Maus pouvait suffire parce quelle mettait à la disposition de Tinstitution une sorte de vis de rappel, le compte de retenues, dont les fluctuations pourraient, en temps utile, fournir des indications de nature à permettre de prendre des mesures efficaces dans le cas où la situation menacerait de devenir périclitante.

Nous ne pouvons en aucune façon partager cette manière de voir. Nous estimons que si un déficit se produit, il ne pourra être dévoilé par le jeu du fonds de retenues, qui n'est d'ailleurs qu'un simple compte de caisse, et nous croyons que la véritable situation financière d'une institution quelconque, qui prend des engagements à terme, ne peut être reflétée que par un bilan technique, comprenant à l'actif l'avoir de l'institution, et au passif, comme poste essentiel, la valeur de la totalité de ses engagements, tant de ceux en cours que de ceux dont l'échéance est conditionnelle et diftérée.

A ce sujet, nous nous plaisons à signaler un travail des plus intéressants publié en 1890 par M. E. Glaissc, ingénieur au Ministère des Chemins de fer. Postes et Télégraphes, sur la gestion et les bilans complets des Caisses de pensions de veuves et orphelins, qui examine la question plus spécialement au point de vue technique et comptable^ et qui insiste particulièrement avec beaucoup de raison sur la nécessité de l'établissement de bilans complets, et de la réforme générale dans ce sens des procédés comptables suivis habituellement par les organismes créés par l'Etat.

Nous signalons également, dans le môme ordre d'idées, le rapport de M. Morcau, directeur au Ministère de la Justice, sur les modifications aux statuts de la Caisse des veuves et orphelins de l'Ordre judiciaire. M. Moreau y produit un essai de bilan complet, d'où il résulte qu'au 31 dé-

cembrc 1892, le déficit de la Caisse en question s'élevait à plus de cinq millions de francs.

Depuis la publication de ce rapport, la Caisse de l'Ordre judiciaire a réformé les principes de sa comptabilité et publie annuellement un bilan complet, techniquement irréprochable au point de vue de la forme.

Comme on a pu le constater par les assez nombreuses citations qui précèdent, loptimisme caractéristique qui régnait dans les milieux officiels il y a un quart de siècle s est profondément modifié et a fait place à un malaise qui se traduit dans la plupart des publications qui ont vu le jour dans ces dernières années, et qui eut d'ailleurs des effets tangibles sur le régime des Caisses : de nombreuses modifications ont été apportées successivement aux statuts, presque toujours dans le sens d une augmentation des retenues ou d'une diminution des pensions promises.

Ces modifications ne sont pas sans causer quelque mécontentement chez les aflSliés; lors des derniers remaniements des statuts de la Caisse de TOrdre judiciaire, les propositions de M. Moreau donnèrent lieu à damères récriminations : un des membres du Conseil de cette Caisse émit Tavis que « les retenues étant portées au maximum fixé par la loi, c'est-à-dire à 5 p. c, et de nouvelles ressources étant encore nécessaires, il y a lieu de faire application de l'article 89 des statuts, qui porte :

« Si les ressources de la caisse sont insuffisantes pour le service des pensions inscrites, les retenues seront augmontées jusqu'à ce qu elles aient atteint le maximum fixé par la loi.

« Si les ressources sont encore insuffisantes après que les retenues auront été portées au maximum, les pensions seront réduites de la manière qui sera déterminée par arrêté royal. «

« Aujourd'hui les retenues sont portées au maximum.

« Il fît remarquer que le principe de Tégalité la plus complète possible doit dominer dans la distribution du fonds commun d'une caisse de pension de veuves ; que dans le système nouveau que Ton se propose d'inaugurer, les magistrats actuellement en fonctions paieront des retenues beaucoup plus fortes que n'auront payé les magistrats décédés, alors que la pension des veuves des premiers sera de beaucoup inférieure à la pension des veuves déjà inscrites; que les mesures proposées ont pour résultat de puiser dans la poche des uns pour que d'autres puissent continuer à vivre dans l'aisance et de créer deux catégories de veuves, les unes riches et les autres pauvres; que l'iniquité des mesures proposées saute aux yeux, si l'on tient compte que certaines pensions futures vont être réduites jusqu'à 50 p. c. et au delà.

» L'on objecte vainement que les mesures proposées sont justes ; si elles le sont, elles le sont aussi pour les pensions déjà inscrites.

« Les pensions inscrites jouissent-elles d'un droit acquis ?

« Oui, au principe de la pension, mais non au quantum: le paragraphe deux de l'article précité en est la preuve.

« Enfin, on discute sur le sens des mots du paragraphe deux de l'article S9 précité: « Si les ressources sont

encore insuffisantes »» et l'on va jusqu'à prétendre que

l'on ne pourrait toucher aux pensions inscrites que si actuellement les revenus de la (baisse étaient insuffisants pour leur service.

•* Cette interprétation ne semble pas pouvoir être admise; si le Conseil est dès aujourd'hui convaincu que les ressources actuelles de la Caisse sont insuffisantes pour assurer à toujours le service dos pensions inscrites, il y a

lieu de réduire celles-ci, puisque les retenues sont portées au maximum.

^ Soutenir le contraire serait prétendre que la Caisse peut marcher sciemment à la déconfiture, y^

Le Conseil ne partagea pas lopinion du membre en question, et passa à Tordre du jour.

La plupart des critiques qui ont été émises au sujet des caisses de veuves créées par la loi de 1844 peuvent s étendre à toutes les institutions de prévoyance fondées par TEtat, sous Tcmpire des mêmes principes et du même ordre général d'idées.

On peut faire à tous ces organismes un même reproche: c est de ne pas observer les règles rationnelles et les principes scientifiques sans lesquels il ny a ni équité ni sécurité possibles.

L'absence d'une comptabilité rationnelle dans la plupart de ces institutions fait naître des illusions qui se traduisent quelquefois par des demandes de majoration du taux des pensions: c'est ainsi que la Fédération des secrétaires communaux, se fondant sur l'accroissement de l'actif de la Caisse centrale de prévoyance des secrétaires communaux, soumit au Ministre de l'Intérieur et de l'Instruction publique une proposition de modification à la loi de 1861, qui créa cette Caisse, en vue d'obtenir une augmentation des pensions des affiliés et de leurs veuves éventuelles. Une Commission spéciale, instituée par un arrêté ministériel, fut chargée d'examiner si les modifications proposées n'étaient pas de nature à compromettre la situation financière de la Caisse en question. Cotte Commission, présidée par M. Adan, après quatre années de laborieuses discussions, fut amenée à reconnaître ^ qu'il est impossible d'établir d'une manière mathématique quelle est la situation finan-

cière de la Caisse. « Dans ces conditions, elle ne pouvait que conclure au rejet des modifications proposées. A cette occasion, M. Adan produisit un nouveau travail dans lequel, fidèle à ses principes, il défend avec une nouvelle vigueur les idées qu il avait développées dès 1874, et où il est conduit à proposer la liquidation de la Caisse des secrétaires communaux, et sa réorganisation sur des bases rationnelles et équitables.

Nous avons précédemment montré les défauts d*équite de certaines dispositions des Caisses de veuves et orphelins ; nous signalons encore le suivant : la loi du 16 mai 1876, réorganisant la Caisse des veuves et orphelins des professeurs et instituteurs communaux, oblige les institutrices à participer à cette Caisse, et à y payer des cotisations absolument hors de proportion avec les risques quelles lui font courir; en effet, les seules charges que la Caisse assume vis à-vis d elles sont des pensions d'orphelins, tandis que les participants mariés du sexe masculin mettent à charge de la Caisse des pensions de veuves et cïorp/ielins ; il est vrai que les institutrices paient des cotisations de célibataires, mais ces cotisations dépassent la moitié des cotisations des mariés, et Ion sait que les charges de pensions d'orphelins sont presque négligeables h Téfzard des charges de pensions de veuves.

Nous bornerons ici rcxamen général des Caisses gouvernementales. Les défauts ({ue nous croyons avoir mis en évidence, dans le régime de ces Caisses, commencent à être généralement rc(*onnus; dans la discussion récente, à la Chambre des Représentants, du budget des Chemins de fer. Postes et Télégraphes, M. le Ministre Liebaert disait, au sujet de la Caisse des ouvriers dos chemins de fer : - Je ne ferai pas Téloge de cette Caisse, pas plus que mes collègues ne feront Téloge des Caisses instituées dans leur

département ; elles datent d une époque où la science des actuaires était à peine connue. Si elles devaient liquider, elles liquideraient toutes en pertes, r*

C'est une reconnaissance officielle de la situation obérée des insititutions de prévoyance de l'Etat. Nous y voyons rindice des graves préoccupations du gouvernement au sujet de lavenir de ces organismes, et nous y puisons la certitude que désormais l'on écoutera, selon l'expression de Mahillon, « la grosse voix de la science»», et que, dans l'organisation de la prévoyance, s'accentuera « la tendance en faveur des solutions scientifiques » .