CHAPITRE IV

L'évolution de l'administration byzantine. — Les caractères et les organes de l'administration byzantine. — L'œuvre de l'administration byzantine. — La question financière. — L'unité nationale. — L'assimilation des pays conquis. Bulgarie et Italie du Sud.

L'ÉVOLUTION DE L'ADMINISTRATION BYZANTINE. — L'empire byzantin conserva longtemps l'organisation administrative romaine. Au temps de Justinien encore, malgré la place prépondérante qu'’occupait déjà l'Orient dans la monarchie, le latin demeurait la langue officielle, celle du gouverne ment, celle de la loi, et, comme l'écrit l'empereur, « la langue nationale » : ce n'est qu'avec une sorte de condescendance — et parce que tout de même elle était en fait intelligible à plus de gens — que le successeur des Césars romains consentait parfois à employer «la langue commune, qui est le grec ». Pareillement, autour du maître, les

ministres qui dirigeaient les grands services de l’administration publique portaient les mêmes noms qu'à l’époque proprement romaine, préfet du prétoire et maître de la milice, questeur du Palais Sacré et comte des largesses sacrées, comte du domaine privé et comte du patrimoine, maître des offices et préfet de la ville. Et surtout, malgré les grandes réformes que Justinien accomplit pour simplifier les rouages administratifs et renforcer l'autorité publique, l'empire byzantin, héritier de Rome, conservait toujours les circonscriptions territoriales que lui avait léguées l’ernpire romain et l'antique séparation des pouvoirs civils et des pouvoirs militaires. Dans l'Afrique, dans l'Italie reconquises par ses armes, Justinien n'eut qu’un souci, rendre aux populations l’exacte image de l'administration romaine, du «très prospère empire romain », tel qu'elles l’avaient autrefois connu.

A mesure que l'empire byzantin s'orientalisa, le gouvernement et l'administration prirent une forme nouvelle. Ce ne fut point sans doute, comme dans les royaumes que l'invasion barbare avait fait naître en Occident, la transformation assez brutale qui, des institutions romaines, fit sortir un ordre nouveau. L'empire byzantin est le seul Etat au monde — et ce n'est pas son moindre intérêt dans l'histoire — où le passage de la tradition antique à la civilisation du moyen âge se soit accompli sans heurts, par une lente et progressive évolution. Mais le changement n’en fut pas moins profond. Dès le vr° siècle, le grec était devenu la langue officielle, la langue du protocole impérial, la langue des actes publics : les ministres et les hauts fonctionnaires s'’appelaient de noms grecs, logothètes, éparques, stratèges et drongaires. Et surtout un régime administratif nouveau, né des nécessités politiques et de l'obligation d'organiser plus fortement la défense du territoire, avait substitué aux provinces civiles, aux éparchies, entre lesquelles Rome partageait la monarchie, des gouvernements militaires, les thèmes, ainsi nommés d’un mot qui primitivement signifiait corps d'armée et qui désormais s'appliqua à la circonscription occupée par ce corps d'armée. Jusqu'à

la fin de l'empire byzantin, le régime des thèmes, créé au vi siècle, généralisé et régularisé au vrr, demeura la base du système administratif de l'empire, fondé essentiellement sur la réunion entre les mêmes mains des attributions militaires, civiles et financières.

Mais, malgré ces transformations qui furent profondes, à toutes les époques de son histoire, Byzance imprima un même caractère, assigna une même tâche à l'administration qui régissait le territoire de la monarchie. Ce sont ces traits permanents, qui ont été l’une des principales causes de la durée et de la force de l'empire, qu'il faut essayer de définir et d'expliquer.

LES CARACTÈRES ET LES ORGANES DE L'ADMINISTRATION BYZANTINE. — Rarement administration fut plus fortement centralisée, plus savamment organisée que n'était l'administration byzantine.

LE GOUVERNEMENT CENTRAL. — Dans la capitale, autour du maître, les ministres, chefs des grands services, dirigent de haut le gouvernement et transmettent à travers toute là monarchie la volonté de l'empereur. C’est le logothète du drome (ce mot, qui strictement signifie la course, désigne les transports et les communications), qui est à la fois grand chancelier de l'empire, ministre de la police et de l'’intérieur, et secrétaire d'Etat des affaires étrangères, un très haut personnage, que plus tard on appellera simplement le grand logothète. C'est le ‘logothète du trésor public, ministre des finances, le logothète du militaire, grand trésorier de l’armée, le Jogothète des troupeaux, qui administre la fortune privée de l'empereur. C'est le sacellaire, qui est une sorte de contrôleur général: le questeur, ministre de la justice ; le grand domestique, chef suprême

de l’armée et le grand drongaire, ministre de la marine. Et c'est encore l'éparque, le préfet de Constantinople, un très grand personnage, à qui est remis le soin de maintenir l'ordre et de faire la police de la capitale.

A côté des ministres, le Sénat, où siègent d'ailleurs la plupart de ces hauts dignitaires, est une sorte de Conseil d'Etat qui assiste l'empereur. Cette assemblée de fonctionnaires, peu nombreuse, n'a plus rien de commun avec l'antique Sénat romain. C'est un organe administratif, auquel la tradition conserve assurément quelques privilèges constitutionnels, plus théoriques d’ailleurs que réels, et qui, en face d'un empereur mineur ou faible, se ressouvient parfois des droits attachés jadis à son nom. En fait, la aùyaAntos BouAñ. comme on l'appelle maintenant en grec, intervient par ses conseils dans le gouvernement des affaires politiques et religieuses ; mais les fonctionnaires qui la composent, serviteurs dociles du maître, se risquent bien rarement à contrecarrer ses volontés.

Dans l’ombre des ministres, enfin, travaillent des bureaux innombrables, qu’on nommait au vr siècle les scrinia, qu'on appelle plus tard les logothesia ou les secreta. De même que l'empire romain, jadis, avait gouverné le monde par la forte organisation de sa bureaucratie, ainsi Byzance a dû le ferme gouvernement et la cohésion disciplinée de la monarchie à cette foule de sexperuwoi obscurs qui peuplaient les bureaux de la chancellerie impériale et des ministères, qui étudiaient le détail des affaires, préparaient les décisions, faisaient parvenir partout ja volonté suprême. Et, à certaines époques, cette bureaucratie a été assez puissante pour diriger la politique générale de la monarchie.

LE GOUVERNEMENT DES PROVINCES. — À la tête de chacune des provinces est placé un gouverneur, le stratège, qui est nommé directement par l'empereur et qui correspond directement avec lui. Ce haut fonctionnaire réunit entre ses mains tous les pouvoirs administratifs, le commandement des troupes et le gouvernement du territoire, l'administration de la justice et le soin des finances. I] est, dans l'étendue

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de sa circonscription, comme un viceempereur ; et plus d'un stratège, par cette concentration du pouvoir entre ss mains, fut tenté — au début surtout, où les thèmes étaient moins nombreux et plus grands — d’abuser de sa toute-puissance. C'est pour cela qu’à côté du stratège, et tout en le subordonnant à son autorité, le gouvernement central conserve un représentant des intérêts civils, le protonotaire et juge du thème, qui lui aussi a le droit de correspondre directement avec l'empereur et qui administre essentiellement la justice et les finances. Pourtant, c'est au chef militaire qu'appartient en dernière analyse le principal de l'autorité, et c'est un fait digne de remarque que, à tous les rangs de cette organisation administrative, les militaires ont, dans la hiérarchie, le pas sur les civils, comme ils ont, dans la réalité, la part prépondérante du pouvoir. Par là, si fort qu'elle procède de la tradition romaine, Byzance est devenue un Etat du moyen âge.

LA CENTRALISATION ADMINISTRATIVE. — Du haut en bas de l'échelle administrative,-tout ce personnel dépend étroitement, exclusivement, de l'empereur. C'est [ui qui, par décret, nomme les fonctionnaires aux grands emplois du gouvernement ; et comme il les nomme et les fait avancer, ainsi il les révoque à sa volonté ; et c'est lui aussi qui leur remet les insignes des dignités, dont les titres honorifiques (magistros, proconsul, patrice, protospathaire, spatharocandidat, spathaire, etc.) constituent les classes diverses d’une sorte de noblesse admmistrative, qui fixe selon une stricte hiérarchie les rangs de la société byzantine. A Byzance, tout fonctionnaire, à côté du titre qui désigne l'emploi effectif dont il est investi, en porte un autre, honorifique, indiquant son grade dans la hiérarchie nobiliaire de l’empire ; et entre les fonctions et les degrés successifs de cette sorte de tchin (sur ce point, comme sur tant d’autres, la Russie impériale a calqué sur Byzance son organisation administrative et sociale), il y a une exacte correspondance.

C'est en général dans les grandes familles, parmi ceux qu'on appelle les osuyxAnruwof, que l'empire recrute ses hauts

fonctionnaires. Mais en outre, pour fournir aux services publics des agents compétents et expérimentés, le gouvernement impérial à pris souci de créer des institutions qui fussent des pépinières de fonctionnaires : telles furent les écoles de droit, instituées par Justinien à Constantinople, à Rome, à Beyrouth; telle fut l'école de droit réorganisée dans la capitale au milieu du xr siècle. Ainsi se forme un corps d'employés, bien préparé, discipliné, dévoué. Ensuite, au cours de la carrière, le zèle du personnel est incessamment entretenu par l'espoir de plus hautes récompenses, par l'attente d'une promotion qui fera monter d'un rang dans l'échelle de la noblesse administrative. Ces promotions dépendent uniquement de la bonne grâce de l'empereur : et s’il y a là assurément, trop souvent, une occasion ouverte à l'intrigue et à la faveur (on cite des cas d’avancements scandaleusement rapides dans le tchin byzantin), c'est pourtant, davantage encore, un encouragement à bien servir. Une exacte surveillance est exercée d'ailleurs par le pouvoir central sur les actes de ses fonctionnaires. Non seulement l'empereur précise fermement, et en termes redoutables, les lourdes responsabilités qu'ils encourront pour les manquements de leur administration ; il encourage les sujets à porter sans hésitation au tribunal impérial les plaintes contre leurs gouverneurs, il invite les évêques à surveiller leur conduite et à dénoncer leurs fautes, il envoie à travers les provinces des enquêteurs extraordinaires, qui examinent les comptes, accueillent les réclamations, imposent les sanctions. Jamais administration, ce semble, ne fut davantage dans la main du maître.