II. — Appréciation de la pratique

bonapartiste de la candidature officielle +

Deux éléments sont à considérer dans la candidature officielle: 1° l'intervention du. gouvernement dans le choix des candidats qu’il recommande ensuite aux-électeurs; 2° les moyens mis en œuvre pour assurer leur élection, c’est-à-dire l’action ou Ja pression administrative. Nous allons les apprécier successivement.

: Constatons d’abord que si les adversaires de l’'Empire se sont élevés avec indignation contre l’interven-

(1) on. univ. de l’'Emp. fr. du 20 novembre 1863, p.1392.

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tion administrative dans les élections, ni Rouland, ni Rouher, ni Emile Olivier, niaucun des amis de l'Empire, n'ont osé se faire les apologistes ni même les défenseurs de la pression administrative. Nous pouvons en conclure qu’elle estunanimement condamnée, même par ceux qui pourtant n’ont pas hésité à en faire usage.

Toutle moude s'accorde à reconnaître, en effet, que les services administratifs sont destinés à parer aux besoins habituels du päys en assurant la marche des services publics régulièrement organisés. Qu'ils soient préposés au maniement des fonds de PEtat, à l'enseignement, à la Justice, à la police, etc, ils ont, sous l'impulsion, le contrôle et la responsabilité du pouvoir exécutif, des fonctions strictement techniques. Toute intrusion de leur part dans l’activité poli-. tique de la nation, notamment leur intervention dans les élections, qui sont d'ordre principalement politique, constitue un abus manifeste. A ce sujét, les avis sont unanimes. L'opinion contraire n’a pas été soutenue, elle ne paraît pas soutenable.

Le « Mameluck » Dugué de La Fauconnerie luimême déclarait le 10 mars 1870 (1): Nous avons soutenu le droit du Gouvernement de s'affirmer par la désignation de ses préférençces; nous n’avons jamais défendu les pratiques et les manœuvres de la pression administrative. Pour ma part, je les ai toujours, etsous tous lès régimes, condamnées et réprouvees. »

Nous nous bornerons, sur ce point, à cette constatation. La pression administrative est donc pour nous,

(1) Jour. off. du 14 mars 1870. Discussion de l’élection de la 3* Circonscription de l'Aude.

comme pour tout le monde, un de ces moyens malheureusement efficaces, mais incontestablement condamnables dans leur principe et dans leurs effets, auxquels certains gouvernements recourent parce qu'ils en ont constaté la puissance, mais dont ils reconnaissent si bien le caractère abusif qu'aucun n’a jamais osé en entreprendre la justification.

Le même accord entre partisans et adversaires de l'Empire est loin d’être réalisé à l'égard de la candidature officielle proprement dite. Les gouvernements

bonapartistes commettaient-ils un abus de pouvoir quand ils donnaient à certains candidats l’investiture officielle, quand ils lés désignaient aux électeurs comme les seuls dont le choix fût un acte de fidélité au gouvernement, un témoignage d'adhésion à ses principes et d'approbation de ses actes ?

La divergence des réponses données à cette question s'explique par la différence des points de vue auxquels on peut se placer pour porter un jugement sur la candidature officielle. Cette différence est particulièrement féconde en malentendus.

Il importe donc, pour éviter toute confusion, de faire les-distinctions nécessaires, de juger la candi. dature officielle en droit, en se plaçant sur le terrain purement constitutionnel ou juridique, et de l’apprécier ensuite en considération des faits par lesquels elle se manifeste ainsi que de leurs conséquences, c'est-à-dire en lenvisageant sous son aspect politique. Tel est l’ordre qui présidera à nos commentaires, etqui nous conduira à des conclusions opposées.

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Le Droitconstitutionnel, commel’observe M. Moreau,

(1) est surtout descriptif, il étudie les caractères exté-

rieurs des manifestations de l'Etat, sans se préoc-

cuper du but poursuivi. En se plaçant à ce. point de

vue, la candidature officielle apparait comme une pratique normale sous un gouvernement plébiscitaire, non seulement parce qu’elle ne viole pas la Cons-

ütution niles lois existantes, mais encore parce qu’elle

est pleinement conforme à la logique du régime et en parfaite harmonie avec ses prihcipes fondamentaux.

Le raisonnement de Rouher apparaît ainsi

d'une cohérence inattaquable et il acquiert la force

irrésistible de l'évidence. On peut le raiener aux

propositions essentielles suivantes :

1° l'Empereur est le mandataire de la HTURe il: , gouverne au nom du peuple français ;

> il est responsable devant le suffrage universel qui l'a investi de ses pouvoirs ;

3 sa responsabilité étant mise en jeu à chaque

élection « où son œuvre se discute », où sa politique est jugée, 1] lui appartient Mme Ranx que les élections aient la signification et la portée l’un jugement. |

Les adversaires de l'Empire eux-mèmes ont été contraints d'admettre que le gouvernement avait le droit d'intervenir dans les élections. Lors de ladiseus sion de celle de lai" circonscription de la Gironde, à la séance du Corps législatif du 19 novembre ‘1863, Jules Simon (2) reconnaissait que le gouvernement peut, sans commettre un abus,:« indiquer ses préfé-

(1) Moreau: Précis de Droit coustitutionuel. p. 16.

(2) Discours du 19 novembre 1863. Mon. univ. de l'Emp. fr.

du 20 nov. p. !392.

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rences parmi les candidats en présence ». Il ajoutait:

« Plus le gouvernement aura le droit de dire son âvis

sur les candidats, plus il devra être scrupuleux dans

l'application de la loi quand il s'agira d’en venir aux

faits ». Cette réserve laisse intacte l'adhésion donnée u fond à la thèse de Rouher.

Dans le grand débat des 14 et 15 janvier 1864, Thiers (1) formule la mème opinion: « Un gouvernement, dit-il, à parfaitemeut le droit d’avoir ses préférences entre plusieurs candidats, et de les manifester. » Thiers subordonne, il est vrai, la légitimité de l’exercice de ce droit par le pouvoir, au respect des « convenances » etdes prescriptions dela loi; il conclut ainsi: « Si ces conditions ne sont pas remplies, très résolument je dis: non! Dans ce cas, nous rentrons dans le droit absolu , dans ce droit trop absolu à mon avis, qui consiste à dire que cen’est pas au contrôlé à choisir ses contrôleurs.

Enfin Léon Renault (2) se rendait à la mème évidence quand il déclarait à la Chambre des députés, le 13 novembre 1877: « sous l’Empire, j'avoue que je conçois, théoriquement au moins, des candidats de l'Empereur. L'Empereur était uh souverain plébiscitaire, à l’origine, et toujours responsable. À chaque élection générale, l'Empereur et l'Empire étaient mis aux voix dans ce pays et par conséquent on pouvait, dans une certaine mesure, concevoir l’intervention de la personne et du gouvernement de l’'Empereur dans les luttes électorales. »

(H Discours du 14 janvier 1864. Mon. univ. de l'Emp fr. du 15 janvier. p. 64.

(2) Jour. aff. du 14 novembre 1877. p. 7387.

10 — Puecn.

Nous ne pouvons, sur le terrain purement juridique où nous sommes actuellement placés, qu’adhérer sans réserves à l’opinion de Léon Renault, de Thiers, de Jules Favre, et que proclamer par conséquent avec eux le bieu-fondé de la justification de la candidature officielle par les tenants du régime plébiscitaire.

Il résulte, en effet, du texte même de la Constitution en vigueur de 1852 à 1870 que les propositions dans lesquelles la thèse de Rouher peut être concentrée sont inattaquables. Nous ne nous arrêterons qu’à une, qui, à la vérité, commande toutes les autres, celle relative à la responsabilité du Chef de l'Etat.

Cette responsabilité, la Constitution de 1852 Ia proclame formellement (art. 6). Elle est entière, comme le sont les pouvoirs confiés au Chef de l'Etat, et elle est unique puisque «les ministres ne dépendent que

du Chef de l'Etat... il n’y a point de solidarité entre eux » (art. 18). 3

Les modifications ultérieures de la Constitution de 1852 ont laissé subsister, intact, le principe de la responsabilité de l'Empereur. Le Sénatus-Consulte des 8-9 septembre 1869 proclame sans doute la responsabilté ministérielle, mais en un texte incohérent et contradictoire qui d’ailleurs conserve entière celle de}Empereur: «les Ministres ne dépendent que de l'Empereur. [ls sont responsables... etc. » (art. 2). Cette antinomie disparaît dans le Sénatus-Consulte du 20 avril 1870, ratifié par le Plébiscite du 8 mai1870. Mais ce Sénatus-Consulte proclame à nouveau le principe de la responsabilité de l'Empereur (art. 13).

en reproduisant les termes mêmes de la Constitution de 1852.

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La doctrine du régime plébiscitaire se révèle donc parfaitement invariable au sujet de la responsabilité du Chef de l'Etat, qu’elle affirme nettement.

Le mode normal de mise en jeu de cette responsabilité est la consultation électorale où les citoyens sont appelés à se prononcer, sinon directement pour ou contre le Chef de l’Etat comme lors d’un plébiscite, tout au moins indirectement, en donnant leurs voix aux candidats munis de son investiture, ou en les Jeur refusant. Dans ces conditions il n’y avait pas, il ne pouvait pas y avoir de plateforme électorale, ou plutôt il n’v en avait qu’une : la question de confiance à l'Empereur; toutes les autres n'étaient que subsidiaires ou corollaires.

Les Constitutions de l'Empire prévoyaient aussi un mode direct mais exceptionnel de mise en jeu dela responsabilité de l'Empereur devant le peuple français: l'appel au peuple, inscrit dans la Constitution de 1852 (art. 6) et dans celle de 1870 {art. 13). Ce referendum consultatif, évidemment destiné à jouer en cas de conflit entre les pouvoirs législatif etexécutif ne fut pas d’ailleurs mis en action pendant l’Empire. Nous le citons seulement pour montrer que le régime plébiscitaire admettait la responsabilité du Chef de l'Etat avec toutes ses conséquences de droit.

La responsabilité de l'Empereur étant en cause dans chaque élection, la question du régime étant posée à chaque consultation politique, Pintervention effective du gouvernement dans les élections était par suite normale et même nécessaire. Sans elle, les élections auraient été dépourvues de sens, comme l’affirmait Rouher avec raison.

C’est à bon droit, par conséquent, qu'après chaque élection générale, pendant l’Empire, on totalisait les

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voix obtenues par les candidats officiels, d’une part, et celles recueillies par les candidats indépendants, d'autre part, pour compter les premières au bénéfice

du régime, et les secondes, contre lui. Les électeurs,

en effet, avaient été appelés dans chaque circonseription à voter, au fond, pour ou contre l’Empire. En 1857, en 1863 eten 1869, l'Empire put ainsi

connaître avec une approximation suffisante, sinon le

nombre de ses adversaires, dont beaucoup se dérobaient dans l'abstentionÿ tout xu moins celui de ses partisans. H put ainsi constater, avec les progrès de l'opposition et la diminution de sa majorité, la désaf: fection croissante dont il était l’objet dans le Pays.”

Non seulement l'intervention gouvernementale dans les élections ‘apparaît comme légitime sous un régime plébiscitaire, mais elle est en harmonie si parfaite avec ce régime qu’on ne le conçoit guère sans elle.

I añirme en effet que le fondement de tout pouvoir, la base de tout gouvernement démocratiqueest la souveraineté nationale, qui s'exprime par l'organe du suffrage universel. Celui-ci a une compétence générale, mème en matière constitutionnel, ainsi que le précise une fois de plus le Sénatus-Consulte du 20 avril 1870, d’après lequel la Constitution ne peut être modifiée que par le peuple, surla proposition de l’'Empereur (art. 45).

La procédure indiquée ici pour la révision de la Constitution : le Gouvernement propose, le suffrage universel décide, est caractéristique du régime plébiscitaire, dont c’est le propre d'en faire une application générale, même aux consultations électorales. donc fort logiquement, Sous à une proposition defnomination faite par

Une élection se ramène ce régime,

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le gouvernement, approuvée ou repoussée par les électeurs.

[ est fort difficile, sinon impossible d'imaginer, étant donnée cette conception, que le gouvernement pratique l’abstention électorale et que, sous prétexte de sauvegarder la liberté du suffrage universel, il abdique sa fonction qui estde proposer un homme au choix des électeurs pour les amener à formuler un Jugement sur le gouvernement lui-même. Rouher avait raison de déclarer qu’ainsi entendue l’intervention dans les élections était pour le pouvoir le moyen le plus efficace d'éclairer les électeurs, et«le plus sacré des devoirs ».

Telles sont les conclusions auxquelles nous ont amené l’étude des textes constitutionnels en vigueur de 1852 à 1870 et l’examen Juridique du régime plébiscitaire. Elles sont, on le voit, entièrement conformes à celles des ministres et des partisans de l'Empire. Elles aboutissent à la justification de la pratique de la candidature officielle sous le régime plébiscitaire.

Cela veut-il dire que les critiques de Jules Favre, de Thiers, de Jules Simon, de Jules Ferry, sont sans valeur? Nous ne le pensons pas. Mais pour en faire apparaître le bien-fondé il faut quitter le terrain Juridique, envisager les élections comme des faits, les étudier comme des actes de la vie publique, considérer leurs conséquences, se placer en un mot sur le plan politique.

À ce point de vue la candidature officielle, telle que l'Empire la pratiquée, se révèle nettement abusive et elle constitue une atteinte non douteuse à l’indépendance du suffrage universel.

OTSURES

La condition nécessaire, nous l’avons montré, pour que l'usage de la candidature officielle puisse se concilier avec le libre exercice du droit de votereconnu aux citoyens, c’est qu’elle soit pratiquée par un gouvernement responsable. Or, est-il possible de placer quelque réalité de fait derrière la responsabilité de principe reconnue par les textes constitutionnels à Louis-Napoléon et à Napoléon III? Tel n’est point notre avis.

Dans la pratique de la vie politique, de 1852 à 1870, la responsabilité théorique du Chef de l'Etat était nulle et de nul effet, puisqu'elle était ! dépourvue de sanction. Les régimes qui se réclament de la souveraineté nationale en connaissent une d'une efficacité certaine : l’abdication ou la démission, c’està-dire la remise de ses pouvoirs parle gouvernement contre lequel à été émis un vote défavorable quiexprime la méfiance ou l'hostilité du corps électoral souverain.

Or les pouvoirs de Louis-Napoléon lui avaient été conférés pour dix ans ; la dignité impériale avait été rétablie en faveur de Napoléon III à titre héréditaire. La question du régime était ainsi irrévocablement tranchée pour dix ans ou définitivement, sans modification possible par les voies légales. Quand, donc, Louis-Napoléon ou Napoléon IT provoquaient sur leur nom un nouveau plébiscite indirect, à l'occasion et par le moyen d’une élection législative, ils posaient au suffrage universel une question qui n’aurait pas dû être posée, puisqu'elle était résolue d'avance, celle du régime. Chaque élection

était ainsi, pour le corps électoral, une duperie nouvelle.

Peut-on prétendre qu’il était cependant possible aux électeurs, à défaut d’une sanction effective, de donner au gouvernement, par leurs choix, des avertissements utiles, de lui fournir ou de lui imposer des directions, résultats que l’on pourrait considérer àlarigueur, — la question du changement du souverain restant absolument écartée, — comme une sanction ? Cela ne nous paraît pas soutenable. |

D’abord l’obligation de prêter serment d’obéissance à la Consütution et de fidélité au Président de la République ou à l'Empereur aprèsil’élection (Constitution de 1852, art. 14), plus tard mème, avant l'élection (Sénatus-Consulte du 17 février 1858), assignait une limite à la liberté des choix du suffrage universel. Certaines désiguations électorales, les plus significatives, devenaient ainsi impossibles. L'opposition parlementaire antidynastique réussit, il est vrai, à paître et à se développer pendant l’Empire; il est certain néanmoins que l'obligation du serment portait atteinte à l'indépendance des électeurs.

De plus, les pouvoirs de contrôle des élus, autre moyen pour mettre en jeu la responsabilité du gouvernement, restèrent longtemps nuls. La Constitution de 1852 n’en reconnaissait aucun aux membres du Corps législatif. Ce n’est que plus tard, progressivement, que les députés obtinrent le droit de sortir de leur silence imposé pour discuter et voter Adresse (Décret du 24novembre 1860). Quant au droit d’interpellation, condition nécessaire du gouvernement parlementaire, seul moyen pratique pour réaliser la responsabilité ministérielle, mais non toutefois celle de l'Empereur, il ne fut accordé aux députés que dans les derniers jours de l’Empire, par le Sénatus-